■ 許書平

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860）

2019年12月31日，自然資源部印發(fā)了《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）（以下簡稱7號文），以礦產(chǎn)資源管理制度改革推動解決礦產(chǎn)資源領域長期想解決而未能解決的深層次問題。本文梳理了7號文實施2年多來各地出臺的配套改革文件，跟蹤總結礦產(chǎn)資源管理改革實施情況，研究改革實施過程中需要重點關注的事項，提出推進改革順利實施的政策建議。

1 改革舉措

為推動解決礦產(chǎn)資源領域深層次問題，同時為《礦產(chǎn)資源法》修改積累經(jīng)驗，7號文在管理制度方面進行了改革探索，積極推進“凈礦”出讓，解決辦證難、辦證時間長、進場開展勘查開采工作難等問題；實行油氣探采合一制度，解決管理實踐中由于試采期限過短造成的以探代采、無證開采等違法問題；延長探礦權期限、改革儲量管理，深化礦產(chǎn)資源領域“簡政放權”改革；減輕企業(yè)負擔，深入推進“放管服”改革，優(yōu)化礦產(chǎn)資源領域營商環(huán)境。

1.1 改革礦業(yè)權出讓方式

為解決礦業(yè)權市場競爭不充分問題，避免人為技術判斷造成自由裁量權過大而引發(fā)風險，按照“競爭出讓是慣例，非競爭出讓是例外”的思路[1]，7號文提出全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，不再允許以申請在先方式取得礦業(yè)權，嚴格控制協(xié)議出讓范圍，嚴格協(xié)議出讓程序的公開性和出讓價格的公正性。

1.2 積極推進“凈礦”出讓

踐行以人民為中心的發(fā)展思想，維護礦業(yè)權人的合法權益，解決礦業(yè)權人依法取得礦業(yè)權后無法正常開展勘查開采工作的問題，在總結地方經(jīng)驗做法的基礎上，7號文將“凈礦”出讓工作從局部地區(qū)的改革探索，上升到國家層面，在全國范圍內(nèi)推行實施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴展到其他礦種；將采礦權擴展到探礦權和采礦權?！皟舻V”出讓改革的方向，一是要做到規(guī)劃上的“干凈”，確保出讓的區(qū)塊不在生態(tài)保護紅線等禁止、限制勘查開采區(qū)域；二是做到權屬上的“干凈”，確保出讓的區(qū)塊沒有權屬爭議和糾紛；三是做到與用地用海用林用草等審批事項的銜接，切實保障勘查、開采過程中用地需要。

1.3 調(diào)整礦業(yè)權出讓登記權限

改革前的礦業(yè)權出讓權限，按照礦產(chǎn)資源勘查投資、勘查面積、資源儲量規(guī)模等多種標準劃分，因此，礦業(yè)權審批登記權限也會隨著各標準的變化而發(fā)生變化，造成礦業(yè)權登記發(fā)證在不同層級管理機關之間來回變動，使各層級管理機關發(fā)證權限和責任始終處于不確定狀態(tài)[2]，不利于管理保持連續(xù)性，造成管理效率降低和企業(yè)負擔增加等問題。為使政策規(guī)定更加簡明、操作性更強，7號文按照礦種劃分不同層級自然資源管理部門的權限，以避免出現(xiàn)類似問題。

1.4 開放油氣勘查開采市場

為貫徹落實中共中央、國務院關于石油天然氣體制改革決策部署，總結近年來油氣探礦權競爭出讓的經(jīng)驗做法，7號文允許符合準入條件的外資企業(yè)、民營企業(yè)等各類主體進入油氣勘查開采市場，以吸引社會投資，激活市場活力，促進加大油氣勘查開采力度，提升國家能源保障能力；考慮到油氣埋藏深，勘查開采風險高、投入大、技術性強等特點，在放開市場的同時，也設置了一定的準入門檻，要求進入市場的主體具備一定的資金實力和技術能力[3]。

1.5 實行油氣探采合一制度

鑒于油氣是流體礦產(chǎn)且埋藏較深，探礦權人通過鉆井勘查發(fā)現(xiàn)油氣后，直接進行開采更加科學合理，既經(jīng)濟又安全，7號文推出油氣探采合一制度，改革原有的油氣探礦權、采礦權兩階段管理制度，以解決管理實踐中由于試采期限過短，企業(yè)難以在試采期間及時辦理采礦權審批登記手續(xù)，而造成的以探代采、無證開采等違法行為[2]，同時也為《礦產(chǎn)資源法》修改積累重要實踐經(jīng)驗。

1.6 調(diào)整探礦權期限

遵循礦產(chǎn)勘查工作技術規(guī)律，針對探礦權管理實踐中首次設立時間為3年、每次延續(xù)時間為2年，大量探礦權需要多次辦理延續(xù)登記，既增加了探礦權人負擔和成本，也耗費了管理機關大量時間精力，7號文對探礦權期限進行了調(diào)整，探礦權首次登記和延續(xù)登記期限延長為5年。同時，7號文對探礦權縮減面積制度也進行了調(diào)整，不再與勘查階段掛鉤，探礦權在延續(xù)登記時，除已提交資源量的范圍外，均需要縮減首設勘查許可證載明面積的25%，有效解決了探礦權人為規(guī)避縮減面積而弄虛作假、人為提高勘查階段的問題。

1.7 改革礦產(chǎn)資源儲量管理

貫徹落實“放管服”改革，礦產(chǎn)資源行政審批事項能取消的盡量取消，能夠直接放給市場和社會堅決放給市場和社會。7號文簡化歸并礦產(chǎn)資源儲量評審備案和登記，將礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理；大幅度縮減政府直接評審備案范圍，將原來18種評審備案情形減少為4種[3]。

2 改革推進情況

7號文印發(fā)后，各級自然資源管理部門積極貫徹落實，及時總結經(jīng)驗，研究分析遇到的問題，絕大部分省級自然資源主管部門結合本地實際，出臺了具體管理政策，改革進展較為順利。

2.1 礦業(yè)權競爭性出讓實施情況

《礦產(chǎn)資源法》建立了礦業(yè)權有償取得制度，經(jīng)過20多年管理實踐，通過公平競爭方式獲取礦業(yè)權已成為社會共識[4]。7號文印發(fā)后，在全面推進礦業(yè)權競爭性出讓方面，各地制定的配套管理政策與7號文規(guī)定保持高度一致，并在管理實踐中嚴格執(zhí)行，全面停止以申請在先方式出讓探礦權取得實效，沒有出現(xiàn)違反規(guī)定的情形。

在全面推進礦業(yè)權競爭性出讓過程中，投資者也反映了一些情況、提出了一些訴求。比如，出讓的礦業(yè)權區(qū)塊數(shù)量偏少的問題，據(jù)統(tǒng)計，自7號文開始實施到2021年6月底，全國共以競爭性方式出讓探礦權263個、采礦權1598個[4]，與此前歷年出讓區(qū)塊數(shù)量相比仍維持低位，投資者對增加礦業(yè)權出讓區(qū)塊數(shù)量的呼聲較高，特別是在近年來全球礦業(yè)回暖復蘇背景下，礦產(chǎn)品價格上漲勢頭較明顯，社會各界對礦業(yè)投資關注度越來越高，參與礦產(chǎn)資源勘查開采投資的意愿越來越強烈。再比如，礦業(yè)權出讓方式選擇問題，管理機關通過公開競爭出讓礦業(yè)權時，為了操作簡便同時避免人為因素干擾，普遍采用掛牌方式出讓，以價高者得原則確定競得人。而從資金、技術、環(huán)保、資源利用、社會責任等方面綜合評判、擇優(yōu)確定競得人的招標方式較少采用，這不利于資源優(yōu)化配置。

2.2 嚴格礦業(yè)權協(xié)議出讓執(zhí)行情況

7號文為解決以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權存在的問題，進一步嚴格控制協(xié)議出讓，縮減協(xié)議出讓范圍。各地積極貫徹落實、嚴格執(zhí)行、從嚴控制。據(jù)統(tǒng)計，相比 2019 年，2020 年全國新設探礦權中，以協(xié)議方式出讓同比減少26% ；新設采礦權中，以協(xié)議方式出讓的采礦權數(shù)量僅占 2%[4]。

在管理實踐中，各地在嚴格礦業(yè)權協(xié)議出讓范圍方面有些細微差異。個別省份在出臺配套文件時，擴大了以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權的范圍，允許在經(jīng)專家論證和地方政府同意后以協(xié)議方式出讓不宜單獨設立礦業(yè)權的夾縫資源。一些地方自然資源管理部門和礦業(yè)權人也時有反映，希望能夠以協(xié)議出讓方式獲得已有采礦權周邊的夾縫資源、零星資源的礦業(yè)權，以提高資源利用效率，防范發(fā)生超層越界開采等違法違規(guī)行為，促進礦山安全生產(chǎn)。

2.3 “凈礦”出讓推進情況

7號文在總結地方經(jīng)驗做法的基礎上，將“凈礦”出讓工作從局部地區(qū)的改革探索上升到國家層面政策，在全國范圍內(nèi)推行實施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴展到其他礦種；將采礦權擴展到探礦權和采礦權。7號文下發(fā)后，各地結合本地實際，細化了“凈礦”出讓政策措施。由于各地“凈礦”出讓的工作基礎不同，對“凈礦”出讓的認識也不一致，反映在各地配套的“凈礦”出讓政策上，也有較為明顯的差異。

有的省份政策措施較為具體，具有較強的操作性，如山東、云南等省份專門出臺了“凈礦”出讓管理文件，山東省對“凈礦”的出讓條件、出讓步驟作出了明確規(guī)定[5]；云南省對“凈采礦權”概念作出明確定義，對“凈采礦權”出讓條件、聯(lián)勘聯(lián)審、礦業(yè)用地等作出了明確規(guī)定[6]。有的省份明確了“凈礦”出讓的標準，建立了“凈礦”出讓工作機制，如浙江省以用地用林有保障，能夠順利進場施工，直接辦理礦業(yè)權登記為標準[7]；貴州省構建了政府主導、部門協(xié)同、市場決定、科學配置礦產(chǎn)資源的“凈礦”出讓工作機制[8]。

各地推進“凈礦”出讓工作進展不平衡，有的省份推進力度較大，工作推進較快，全面實行“凈礦”出讓，既包括砂石土礦也包括其他礦種，既包括采礦權也包括探礦權；有的省份推進較緩慢，2021年前仍停留在探索試點開展砂石土類礦產(chǎn)“凈采礦權”出讓階段，2022年起才全面對砂石土類礦產(chǎn)實行“凈采礦權”出讓；有的省份“凈礦”出讓僅限定為采礦權，尚未實行探礦權“凈礦”出讓。

2.4 礦業(yè)權出讓登記權限調(diào)整情況

7號文印發(fā)后，各省級自然資源主管部門結合本地實際，調(diào)整了礦業(yè)權出讓登記權限，浙江、重慶等省市大幅下放管理權限，省級自然資源主管部門僅負責煤炭、鐵、銅、鋁、金等11種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權出讓登記；黑龍江、廣西等省區(qū)主要由省級自然資源主管部門負責能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、部分非金屬礦產(chǎn)和水氣礦產(chǎn)等礦業(yè)權出讓登記[9]。

7號文印發(fā)后，總體上來看，市級自然資源主管部門礦業(yè)權出讓登記權限大幅增加，在礦種上，不僅負責非金屬礦產(chǎn)，有的還負責部分金屬礦產(chǎn)；在礦業(yè)權上，不僅負責采礦權，還負責探礦權；在儲量規(guī)模上，不僅負責中小型儲量規(guī)模礦山，還負責大型儲量規(guī)模礦山?？h級自然資源主管部門礦業(yè)權出讓登記權限相對較小，大部分縣級自然資源主管部門僅負責普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)的礦業(yè)權出讓登記，少部分還負責一些其他非金屬礦產(chǎn)的礦業(yè)權出讓登記。

2.5 勘查面積縮減情況

各地在落實7號文過程中，結合管理實際，對制度規(guī)定進行了細化。如貴州省規(guī)定，探礦權勘查范圍與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護地等禁止、限制勘查開采區(qū)域重疊的，應優(yōu)先縮減，超過應縮減面積的，可以在下次延續(xù)登記時抵扣[8]。四川省將“非油氣探礦權已提交資源量的范圍”界定為：普查及以上地質(zhì)報告經(jīng)評審通過的資源量范圍；首設面積扣除已提交資源量范圍部分，仍應扣減首設面積的25%；證載面積扣除已提交資源量的范圍不足首設面積25%的部分應一次性扣減[10]。

各地對勘查面積縮減的規(guī)定，均能夠嚴格執(zhí)行，落實到位。但也有人反映，由于政策對勘查面積如何縮減沒有具體規(guī)定，探礦權人在縮減勘查面積時，僅從有利于自身的角度出發(fā)，縮減勘查面積時大多是邊邊角角零星分散的區(qū)域，縮減區(qū)域無法作為一個整體區(qū)塊再次出讓、重新設置探礦權，不利于吸引勘查投資、促進找礦突破。

3 改革實施過程中需要重點關注的事項

3.1 區(qū)塊來源問題

全面推進礦業(yè)權競爭性出讓在管理方式和管理理念方面，和以申請審批登記方式出讓礦業(yè)權完全不同[11]。以申請審批登記方式出讓礦業(yè)權，申請人是主動發(fā)起者，其根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、礦產(chǎn)資源勘查開采形勢及礦產(chǎn)品價格情況，進行資料搜集、野外踏勘等，確定是否提出申請，以及申請的具體區(qū)塊。以公開競爭方式出讓礦業(yè)權，政府管理機關是主動發(fā)起者，政府管理機關依據(jù)掌握的地質(zhì)成果資料選定區(qū)塊，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢制定出讓計劃，向社會發(fā)布出讓公告。

因此，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，政府管理機關面臨的一個現(xiàn)實且緊迫的問題，就是區(qū)塊來源問題，沒有區(qū)塊就根本無法進行出讓，更談不上有序出讓、更好發(fā)揮政府作用進行宏觀調(diào)控、保障能源資源安全等。通過充分挖掘利用多年積累的地質(zhì)成果資料，會形成不少可供出讓礦業(yè)權的區(qū)塊，但這僅能保障近期出讓的礦業(yè)權數(shù)量，而隨著存量區(qū)塊被出讓后，增量區(qū)塊從何而來，區(qū)塊出讓可持續(xù)性又成了一道新的難題，應予以高度關注，尋求解決之策。

3.2 出讓方式選取問題

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，支撐各行各業(yè)發(fā)展。礦產(chǎn)資源保護與合理開發(fā)利用事關國家現(xiàn)代化建設全局。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用具有較強的正外部性和負外部性，礦山特別是大型礦山開采周期較長，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展具有較大的影響，科學合理開發(fā)利用有利于實現(xiàn)“開礦一座，造福一方”，如果開發(fā)利用不合理則容易造成資源破壞浪費、污染環(huán)境等。礦業(yè)權出讓是優(yōu)化資源配置的重要環(huán)節(jié)，政府管理機關出讓礦業(yè)權時，要兼顧當前和長遠發(fā)展，出讓價格的確定要基于維護礦產(chǎn)資源國家所有者權益，但不能僅追求高價成交而不顧及遠期發(fā)展，同時還要從礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠利益出發(fā)，實現(xiàn)總體利益最大化。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用正外部性和負外部性特征明顯，不同的勘查開采主體所采取的技術方案對礦產(chǎn)資源利用效率、生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟社會效益等方面的影響會有較大差異，因此，礦業(yè)權公開競爭出讓不能僅為了操作簡便而選擇掛牌方式出讓，要綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、資源狀況、成礦條件、環(huán)境承載力、礦區(qū)所在地情況等多方面因素，確定適當?shù)墓_競爭出讓方式，擇優(yōu)確定競得人，優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置。

3.3 放得下、接得住、管得好的問題

礦業(yè)權出讓登記是一項業(yè)務性、政策性很強的工作，既是一項權屬確認，也是一次資源配置；既要依法依規(guī)嚴格按程序進行出讓登記，也要服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。

7號文對礦業(yè)權出讓登記權限做出了重大調(diào)整，將煤炭、煤層氣、鐵、銅、鋁等大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權出讓登記權限全部下放到省級自然資源主管部門，同時將25種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)之外的其他礦產(chǎn)資源礦業(yè)權出讓登記權限的劃分由省級自然資源主管部門確定，省級自然資源主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)調(diào)控自主性大幅增強，因此，對省級自然資源主管部門管理人員專業(yè)業(yè)務、宏觀調(diào)控能力要求更高。市、縣級自然資源管理部門負責礦業(yè)權出讓登記權限也有較大變化，不僅要負責部分礦產(chǎn)大型儲量規(guī)模的采礦權出讓登記管理工作，還要負責探礦權出讓登記工作（7號文之前，探礦權出讓登記僅由部、省兩級負責），工作任務和工作難度都隨之增加，而基層自然資源管理部門不同程度上存在人員力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題。要落實好7號文礦業(yè)權出讓登記權限調(diào)整改革，需要加強地方特別是基層礦政管理人才隊伍建設，加大人員培訓力度，提升管理人員業(yè)務能力，提高管理水平；加強對地方工作指導，對地方礦政管理工作中遇到的難題和困難及時予以解決；加強過程管理，充分開發(fā)利用信息化管理手段，加強礦業(yè)權出讓過程監(jiān)管，規(guī)范出讓、登記工作；加強宏觀調(diào)控管理，對全國礦業(yè)權出讓登記情況進行監(jiān)測、統(tǒng)計、分析研判，全面準確掌握全國礦業(yè)權設置情況[9]，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和礦業(yè)形勢變化，及時調(diào)整管理政策，促進行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，保障能源資源安全。

3.4 改革事項之間相互銜接問題

7號文涉及礦業(yè)權出讓、“凈礦”出讓、油氣探采合一、儲量管理等多項重大制度的改革，每項改革均需要相關配套管理制度相互銜接，因此需要做好配套制度的統(tǒng)籌與協(xié)同，否則可能會導致改革推進受阻。比如，7號文規(guī)定非油氣探礦權延續(xù)時，已提交資源量的范圍可以不予扣減面積，由于儲量管理改革，探礦權階段不再進行政府儲量評審備案，如何認定已提交資源量的范圍需要有相關制度進行銜接，否則實際管理中難以執(zhí)行。

4 推進改革順利實施的建議

4.1 出臺配套管理措施，推動改革舉措落地見效

一是出臺全面推進礦業(yè)權競爭性出讓改革配套管理政策。按照“出讓+登記”管理模式，推動修改礦產(chǎn)資源法律法規(guī)相關規(guī)定，出臺全面推進礦業(yè)權競爭性出讓相關配套管理政策，重新構建礦業(yè)權管理制度，優(yōu)化礦業(yè)權出讓登記流程，簡化礦業(yè)權申請要件，提高礦業(yè)權出讓登記效率和服務質(zhì)量，保障礦業(yè)權競爭性出讓改革順利推進。

二是出臺推進“凈礦”出讓配套管理政策。各地需要結合本地實際出臺實施“凈礦”出讓管理政策，進一步明確“凈礦”出讓工作要求和工作內(nèi)容；建立“凈礦”出讓工作機制，明確各自工作職責和工作內(nèi)容；構建礦、地、林、草協(xié)同管理制度，加強勘查開采用地保障，確保競得人（中標人）能夠快速登記取得礦業(yè)權、能夠順利進場開展勘查開采工作，保障“凈礦”出讓工作順利推進。

4.2 加強管理事項之間的銜接，增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

礦產(chǎn)資源管理包括地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權、儲量、監(jiān)督、地質(zhì)資料等多項具體管理事項，相互之間關聯(lián)性較強，推行一項改革會對其他管理事項產(chǎn)生連帶影響。同時，礦產(chǎn)資源勘查開采涉及面廣，既涉及自然資源部門管理的用地用林用草，還涉及生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境保護、應急部門的安全生產(chǎn)、水利部門的水土保持、發(fā)展改革部門的項目立項等，推進礦產(chǎn)資源管理改革，需要其他管理事項做相應調(diào)整予以配合。推進礦產(chǎn)資源管理改革過程中，要堅持系統(tǒng)觀念，從改革的全局和整體出發(fā)，把握各管理事項之間的相互聯(lián)系和相互作用，既要做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權、儲量、監(jiān)督等礦產(chǎn)資源管理各環(huán)節(jié)管理事項之間銜接，也要做好礦產(chǎn)資源管理與用地用林用草、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、項目核準等橫向管理事項之間銜接，實現(xiàn)整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進，確保改革舉措落地，順利實施。

4.3 跟蹤總結經(jīng)驗做法，促進改革取得更大成效

各地在積極推進礦產(chǎn)資源管理改革過程中結合本地實際進行了一些創(chuàng)新探索，形成了各具特點的經(jīng)驗做法，需要加強跟蹤總結，加大宣傳力度，組織交流研討，相互學習借鑒，推動改革向縱深發(fā)展。對于地方在推進礦產(chǎn)資源管理改革過程中遇到的困難和問題，要加強調(diào)查研究，及時予以指導解決；對于推進改革過程中出現(xiàn)偏差的，要及時指出，予以糾正。在推進礦產(chǎn)資源管理改革過程中，上下級管理機關之間要加強互動，實現(xiàn)上下同心，形成有效合力，促進改革取得更大成效，將實踐證明行之有效的措施規(guī)定，及時上升到法律法規(guī)和國家政策層面，做到管理依法有據(jù)，實現(xiàn)改革與依法行政相互促進、相互推動。