孫以萱

南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815

0 引言

自20 世紀(jì)70 年代人類逐漸邁入了后工業(yè)化時(shí)代，全球范圍內(nèi)的社會(huì)治理正經(jīng)歷巨大變革，以政府為中心的治理逐漸過渡為合作治理，合作型組織興起并得到快速的發(fā)展。合作型組織破除了政府治理的單一模式，實(shí)現(xiàn)不同主體以共同協(xié)作的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。京津冀作為合作型組織的典型代表，在社會(huì)事務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域開展協(xié)同治理。目前，京津冀的生態(tài)環(huán)境是我國(guó)環(huán)境問題最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，因此京津冀在生態(tài)治理方面的協(xié)同治理也最值得關(guān)注。

1 京津冀協(xié)同生態(tài)治理的時(shí)代意義

近年來，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多方面發(fā)展快速，但是京津冀地區(qū)發(fā)展的很多方面以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，京津冀地區(qū)也面臨著越來越多的生態(tài)環(huán)境問題。犧牲環(huán)境可以換來經(jīng)濟(jì)短暫的發(fā)展，但京津冀地區(qū)的生態(tài)問題不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，會(huì)帶來各種問題。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略以來，京津冀地區(qū)在生態(tài)環(huán)境方面開展了多種多樣的協(xié)同治理，并且取得了顯著的成效，這對(duì)其他地域開展生態(tài)治理研究、合作型組織未來發(fā)展都具有重要意義。

1.1 京津冀生態(tài)問題嚴(yán)重突出，亟待解決

目前，京津冀地區(qū)已經(jīng)成為中國(guó)生態(tài)環(huán)境問題最嚴(yán)重、自然環(huán)境資源超載最嚴(yán)重的地區(qū)之一。近年來，京津冀面臨多種生態(tài)環(huán)境問題，如大氣污染嚴(yán)重、地下水超采、水環(huán)境不良、煤炭占一次能源消費(fèi)比例過高等。在大氣污染方面，由于河北、天津以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，對(duì)煤炭、石油等資源的需求高，排出的廢氣也嚴(yán)重超出了國(guó)家的相關(guān)要求，并且大氣污染已經(jīng)輻射到周邊地區(qū)，對(duì)本地區(qū)及周邊地區(qū)人民群眾的生活、健康造成了較大的損害。在水資源方面，京津冀地區(qū)人口密度大，水資源不足，然而京津冀工業(yè)需要大量用水，這就加劇了水資源的短缺；此外，工業(yè)廢水的隨意排放等加劇了水資源的污染，京津冀地區(qū)的水環(huán)境遭到了很大的破壞。京津冀地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)也遭到了破壞，濕地、耕地減少，城市用地、工業(yè)用地增加。

1.2 推動(dòng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護(hù)的新嘗試

作為京津冀協(xié)同發(fā)展要率先突破的三大領(lǐng)域之一，地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理推進(jìn)工作，是該地區(qū)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的迫切需求，是京津冀地區(qū)人民群眾的共同呼聲，是在全國(guó)范圍內(nèi)開展生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理試點(diǎn)的工作要求，是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護(hù)做出的新嘗試，可以為其他地方協(xié)同治理工作提供重要參考。

2 京津冀生態(tài)協(xié)同治理發(fā)展模式

2014 年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，自此后，從中央政府到京津冀地方政府，從政府到社會(huì)中的多元主體，就京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題頒布了一系列的政策法規(guī)，制定了一系列的制度規(guī)定，施行了一系列的工作機(jī)制，也開展了一系列的治理活動(dòng)。王喆等認(rèn)為，可以將京津冀生態(tài)協(xié)同治理發(fā)展模式總結(jié)為3 種，分別為區(qū)域府際合作模式、市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式和協(xié)同治理模式。

2.1 區(qū)域府際合作模式

金太軍等認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境是非常復(fù)雜的系統(tǒng)，具有整體性特點(diǎn)。局域生態(tài)環(huán)境問題在無法得到精確治理?xiàng)l件下，呈現(xiàn)“脫域”特征，治理難度往往超出個(gè)別地方政府的治理意愿和能力。京津冀生態(tài)問題具有跨區(qū)域、擴(kuò)散性和傳播性的特點(diǎn)，此外，京津冀地區(qū)生態(tài)問題的嚴(yán)重性和歷史性也使得其單靠個(gè)別地方政府難以有效應(yīng)對(duì)。多邊的區(qū)域政府共同協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同治理成為一種現(xiàn)實(shí)需要。需要通過地方政府建立相應(yīng)的府際合作機(jī)制，共同實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理。

京津冀三地建立新的工作機(jī)制，以尋求更深入、更廣泛的合作。2015 年，京津冀三地首次召開了環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議，在打擊生態(tài)環(huán)境違法行為等方面建立新的工作機(jī)制，即建立協(xié)調(diào)執(zhí)法與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。這一工作機(jī)制建立后，京津冀三地執(zhí)法聯(lián)動(dòng)方面可以加大配合力度，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息的共享。通過統(tǒng)一的部署，建立一系列的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)京津冀三地在打擊環(huán)境違法犯罪行為方面的力度與強(qiáng)度，共同解決京津冀三地生態(tài)環(huán)境方面的嚴(yán)峻問題。

在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面，京津冀地區(qū)成立了大氣污染防治協(xié)同小組，在具體實(shí)踐中協(xié)同小組的核心作用也得到不斷加強(qiáng)。宋佳寧等提出協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)同小組的工作有著密切的聯(lián)系。合理的治理機(jī)制、強(qiáng)有力的協(xié)同小組，是治理工作的重要保障，是治理工作奏效的重要推手。2013 年，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”的成立是一個(gè)重要的措施。工作小組成立后，京津冀三地從橫向和縱向?qū)崿F(xiàn)任務(wù)的分解和傳達(dá)，京津冀三地政府先認(rèn)領(lǐng)協(xié)作任務(wù)，然后再通過各自的行政體系與機(jī)關(guān)向下屬單位傳達(dá)指令，實(shí)現(xiàn)了辦事效率的提高、任務(wù)的細(xì)化、號(hào)令傳達(dá)的暢通。此外，京津冀地區(qū)還實(shí)施了大氣污染治理特別系列行動(dòng)。例如，2017 年環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017——2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)實(shí)行減排措施、對(duì)大氣污染物的排放做出一定的限制，并加大相應(yīng)的監(jiān)管力度。

2.2 市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式

面對(duì)跨域污染的環(huán)境問題時(shí)，不能將思路限制在政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)治理，應(yīng)提倡多元利益主體的參與，以市場(chǎng)化的手段來協(xié)調(diào)，提高生態(tài)問題的解決效率。

京津冀地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂便是其中的典型。例如，2018 年，河北與北京簽訂《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，以期整體改善該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、水資源的現(xiàn)狀，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，減輕生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)荷。目前，京津冀地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要由中央縱向補(bǔ)償保障，兼有地方橫向補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆绞揭惨越?jīng)濟(jì)和技術(shù)為主。

2.3 協(xié)同治理模式

余敏江認(rèn)為協(xié)同治理需要多元主體共同參與，多層次的合作機(jī)制共同保障。在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理中要明確一點(diǎn)，那就是如何實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、群眾等各層級(jí)的成果共享，實(shí)現(xiàn)效果效益的最大化。

北京的永定河近年來面臨干涸等嚴(yán)重的問題，2016年底，我國(guó)頒布《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》，旨在用市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域河道的綜合治理。京津冀連同山西、中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)共同出資，由北京市牽頭組建成立永定河流域投資有限公司，由該公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目總體實(shí)施、資金運(yùn)作等，通過公司化的運(yùn)作方式，帶動(dòng)區(qū)域治理的一體化。

3 京津冀生態(tài)協(xié)同治理面臨的挑戰(zhàn)

崔晶認(rèn)為生態(tài)治理公共物品的屬性、地方政府生態(tài)協(xié)作治理整體目標(biāo)上的差異和合作成員間影響力不均衡等因素會(huì)影響京津冀地方政府間的生態(tài)治理協(xié)作，基于以上因素，京津冀在生態(tài)協(xié)同治理方面還存在一些問題與挑戰(zhàn)。

3.1 京津冀區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制失衡

韓兆柱認(rèn)為府際間合作單一、合作起點(diǎn)不同等導(dǎo)致治理主體“各自為政”。京津冀地域相鄰、文化相近，是一個(gè)不可分割的整體，尤其在生態(tài)問題方面，更是如此。京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境不是某一個(gè)省市的問題，京津冀生態(tài)環(huán)境問題具有跨行政區(qū)域、復(fù)雜性等特點(diǎn)，它需要京津冀三地共同協(xié)作。宋佳寧等認(rèn)為京津冀地區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制失衡的原因在于傳統(tǒng)的屬地治理模式占主導(dǎo)。更深層次的原因是京津冀三地往往以自身的利益為出發(fā)點(diǎn)，沒有站在全局的、發(fā)展的高度，從長(zhǎng)遠(yuǎn)、綠色、整體的眼光著手生態(tài)環(huán)境問題的整治。京津冀三地以各自利益為出發(fā)點(diǎn)導(dǎo)致三地在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標(biāo)中的偏好差異，繼而導(dǎo)致京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)作治理理念認(rèn)知模糊。

3.2 生態(tài)協(xié)同治理體制機(jī)制不健全

賓厄姆認(rèn)為地方政府的合作中往往會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)力分割等矛盾出現(xiàn)，因此地方政府間的合作中必須重點(diǎn)關(guān)注各自利益的劃分、補(bǔ)償機(jī)制以及合作中劣勢(shì)一方的發(fā)展?fàn)顩r。京津冀三地發(fā)展差距較大，北京是我國(guó)的首都，綜合實(shí)力強(qiáng)于天津和河北，天津作為直轄市，正處于向現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)過渡的階段，比仍以傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)的河北來說，也具有一定的優(yōu)勢(shì)。京津冀三地行政層級(jí)差異明顯，經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距大，對(duì)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理有著嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，三地政府的力量略顯薄弱，更需要中央政府參與協(xié)調(diào)，從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的層面進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、治理。

3.3 京津冀生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制缺乏可持續(xù)性

京津冀各方雖然已經(jīng)建立了一些不同形式的協(xié)調(diào)機(jī)制，針對(duì)不同的生態(tài)問題也建立了相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但是我們不難發(fā)現(xiàn)，京津冀三地的合作仍以短期合作為主。例如，北京與河北簽訂了密云水庫的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但是這一機(jī)制的作用期限只有3 年。這就帶來了一系列的問題。首先，合作聚焦于短期。實(shí)行的一系列措施則是在于解決淺層次的生態(tài)問題，容易忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，難以解決需要通過長(zhǎng)期合作才能解決的生態(tài)問題。其次，如果到期不續(xù)約，現(xiàn)階段取得的成果很可能無法繼續(xù)保留，很可能出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境惡化、成果退步的情形。

4 京津冀生態(tài)協(xié)同治理的對(duì)策

4.1 由屬地治理模式向自愿協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變

張勁松認(rèn)為生態(tài)區(qū)域的劃分與行政區(qū)域的劃分往往不具有一致性。如果一個(gè)生態(tài)區(qū)域出現(xiàn)了生態(tài)問題，會(huì)涉及多個(gè)行政區(qū)域，這就需要不同行政主體之間的共同合作。京津冀地區(qū)的生態(tài)問題就是一個(gè)典型的例子，存在生態(tài)區(qū)域與行政區(qū)域不重疊的問題。京津冀生態(tài)問題的解決需要從中央到地方政府共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。京津冀三地應(yīng)當(dāng)打破“一畝三分地”的固有思維，以自愿協(xié)同的態(tài)度和思維共同助力京津冀生態(tài)治理，破除傳統(tǒng)的屬地治理理念，站在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、綠色發(fā)展、協(xié)同發(fā)展的高度上實(shí)現(xiàn)3 個(gè)地區(qū)的協(xié)作共治，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的和諧大發(fā)展。

4.2 完善區(qū)域生態(tài)協(xié)作治理的協(xié)作機(jī)制

京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)作治理的協(xié)作機(jī)制主要包括區(qū)域生態(tài)治理的頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。在中央層面上，應(yīng)盡快出臺(tái)支持京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策法規(guī)，并以此為依據(jù)協(xié)調(diào)地方政府，以國(guó)家強(qiáng)制力保障政策法規(guī)的落實(shí)。在地方層面上，應(yīng)鼓勵(lì)多元利益主體參與，建立多元協(xié)同的治理機(jī)制，聆聽社會(huì)各界的聲音，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理成果由社會(huì)多元主體共享。在信息時(shí)代可以依托大數(shù)據(jù)建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息價(jià)值的最大化。

4.3 建立長(zhǎng)期合作的生態(tài)觀念

京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜多樣決定了京津冀地區(qū)生態(tài)問題的解決不是一蹴而就的，需要京津冀三地長(zhǎng)期的合作。京津冀三地需要建立長(zhǎng)期合作的生態(tài)觀念，保持長(zhǎng)期合作的關(guān)系，用綠色、循環(huán)、可持續(xù)的眼光建立合作機(jī)制。在價(jià)值觀念上，強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)自然；在實(shí)現(xiàn)路徑上，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展；在時(shí)間跨度上，明確這是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的建設(shè)過程。

5 結(jié)語

京津冀地區(qū)是我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題最嚴(yán)重的地區(qū)之一，從中央到京津冀三地積極開展生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，建立了3 種協(xié)作治理模式，即區(qū)域府際合作模式、市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式和協(xié)同治理模式。但在生態(tài)問題協(xié)作治理的過程中，也存在區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制失衡、生態(tài)協(xié)同治理體制機(jī)制不健全、協(xié)同治理機(jī)制缺乏可持續(xù)性等問題。針對(duì)以上問題，本文提出了3 種解決對(duì)策，分別為由屬地治理模式向自愿協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變、完善區(qū)域生態(tài)協(xié)作治理的協(xié)作機(jī)制和建立長(zhǎng)期合作的生態(tài)觀念，以期對(duì)京津冀生態(tài)協(xié)同治理提出可供參考的建議。