朱天雯

南京審計大學，江蘇 南京 211815

1 研究背景及意義

隨著信息技術的不斷發(fā)展，物聯(lián)網、大數據、云計算等新型信息系統(tǒng)方法不斷產生，推動著人類社會進入一個全新的時代——后信息時代，也可稱之為“互聯(lián)網+”時代、大數據時代、智能化時代。根據這一時代特點，政府治理也運用大數據技術，在治理理念、治理模式以及治理方法上開拓創(chuàng)新。因此，選取大數據時代地方政府治理創(chuàng)新的機遇與挑戰(zhàn)為研究對象對于改善政府治理、提高政府績效具有重要意義。

2 研究現狀

2.1 國內研究現狀

隨著現代信息技術的發(fā)展，我們進入了大數據時代，大數據被廣泛運用到各個領域，越來越多的學者開始關注大數據，也開始關注大數據對政府治理的影響。張春艷認為數據的本質并沒有改變，但是數據的大體量賦予了它特殊的含義和作用。吳江認為大數據將零散的、看起來似乎毫無聯(lián)系的數據聯(lián)結起來，為政府治理和決策提供有價值的意見。堂皇鳳等認為大數據的影響具有正反兩面性：一方面，大數據作為一種重要的信息資源，數據量巨大，蘊藏的信息含量也是巨大的，這在國家治理的各個層面都發(fā)揮著不容小覷的作用，特別是政府在科學決策、社會監(jiān)督、公共服務以及應急管理這幾個方面的能力有了顯著的提升；另一方面，因為大數據而產生的種種問題也需要相應的對策，是政府治理需要面臨的巨大挑戰(zhàn)。

王書偉指出大數據的存在打破了政府治理原有的地域上的局限性，有助于統(tǒng)一化治理。李偉德指出大數據有助于打造智慧型政府，提高人們的生活質量。劉葉婷等將大數據的作用具體細分到政府治理模式、治理理念和社會管理3 個層面，既包括大數據時代帶來的優(yōu)勢，也指出一系列缺點，如數據匱乏、數據治理難、數據缺乏驅動力等問題。涂子沛也從數據方面出發(fā)，指出政府可以通過收集數據、挖掘數據之間的關聯(lián)度，對政府政策和問題進行修正。金江軍提出大數據的正向影響，認為大數據會給政府帶來新的機遇，大數據不僅可以幫助政府做出決策，還可以維護國家安全。張新生認為當前的公共服務存在規(guī)模制約等諸多問題，而大數據能夠為這些問題提供新的解決思路。黃其松認為大數據能夠促使政府治理部門之間的協(xié)作，治理結構也從封閉化走向開放化、由官僚科層化走向扁平化。徐繼華認為大數據為政府治理打開了全新的大門，它不僅是一種數據處理技術，更是一種思維模式，能夠為政府治理提供適應公眾需求發(fā)展的新方法。

但也有很多學者提出大數據也會使得政府面臨全新的挑戰(zhàn)。蓋宏偉等認為如果政府缺乏大數據的意識，那么面臨數據爆炸式的增長，政府深度挖掘數據背后的價值是一大難題。王云慶認為大數據使得政府治理處于全新的環(huán)境之中，政府必須要積極改變，適應環(huán)境的要求。胡洪彬認為國內的大數據應用起步比較晚，應用大數據的人才大多精通于硬件管理，而疏于對大數據的挖掘與整理。黃麟提出了大數據時代社會治理的理念、主體和方式3個方面面臨的挑戰(zhàn)。王山認為大數據是聯(lián)結公共領域和私人領域的紐帶，但在當下，政府仍面臨大數據的治理理念缺乏、管理機制不足、缺少數據開放的保障措施和專業(yè)技術人才等種種困境。

2.2 國外研究現狀

1980 年，大數據作為新興詞匯第一次被Toffler提出，2008 年《自然》雜志首次闡述了大數據的概念。而之后，世界各國都開始將目光投向大數據，開始分析信息時代下大數據對于世界經濟的影響。維克托·邁爾——舍恩伯格指出大數據改變了人們的思維方式，使得人們的關注點由效果轉為效率，由因果關系轉為相關關系。

首先運用大數據的是商業(yè)領域，Borkar提出大數據不僅能夠在商業(yè)領域發(fā)揮效用，還能成為可以和政府、社會結合起來的公共資源。政府應當好好利用大數據這一資源，讓其成為政府治理過程中的有力工具。Brown認為政府治理必須要進行創(chuàng)新，充分考慮公共群眾的需求，進行個性化管理，這也完全符合大數據發(fā)展的客觀需求。Stough認為，大數據在政府治理者做科學決策時能夠提供更多、更詳細的信息，但是這些信息有可能侵犯隱私或者沖擊人們的價值觀，現在要做的就是要在這兩者之間尋求一種平衡。

總體來說，由于大數據一詞從西方引進，而且一些主流觀點也最先出現于西方，我國對于大數據的研究起步比較晚。雖然對此領域的研究在不斷發(fā)展，但是大多是分析研究大數據的具體特征和大數據給政府治理帶來的影響，缺乏具體措施的落實意見。我國對于大數據在政府治理中的研究局限于知識層面，缺乏綜合性和系統(tǒng)性。外國學者對大數據的研究開始比較早，所以在技術和應用層面的研究都比國內更加豐富。在他們看來，大數據是一種有利的資源，是政府治理過程當中可以利用的一種有效手段。但與國內不同的是，西方的實踐研究領先于理論研究，應用層面的技術文章多于宏觀理論指導層面的文章。

3 大數據時代政府治理創(chuàng)新的機遇

政府治理是指以政府為治理主體，對社會公共事務進行管理的行為。市場、公民個體、公共組織等均可以作為政府治理的對象，即政府治理的客體具備多樣性。必須要明確區(qū)分政府治理與傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治，政治統(tǒng)治具有強制性，要求治理客體遵循其要求行事。而政府治理并不具備這一性質，政府與治理客體處于完全對等的位置之上。政府提出治理意見，同治理客體進行友好的協(xié)商，以此推動政策的執(zhí)行、社會的進步。與此同時，在不破壞公共利益、維護良好社會秩序的前提下，治理客體可以積極提出自己的意見，不斷完善政府治理。因此，政府治理是一種以友好協(xié)商方式進行的公共治理活動，它縮小了政府與治理主體之間的隔閡，形成一種合作共贏的局面。

信息技術的發(fā)展為人類帶來了一個全新的時代，也為政府治理帶來了一個全新的時代。大數據時代下，政府的治理理念發(fā)生轉變，進而催生了治理模式的改變?？偨Y來說，主要體現在以下3 個方面。

3.1 大數據為政府治理帶來新理念

大數據會促進政府治理理念的轉型升級。具體可以從以下3 個方面來理解：第一，大數據時代數據量大，數據傳播速度快，為了適應這一特點，政府部門必須要改變原有的“權力本位”的傳統(tǒng)治理理念，真正將人民放在首位，貫徹落實“為人民服務”和“依法治國”的思想理念，進一步使得這種思想在內心深處得到加強。第二，在大數據時代下，擁有強大的數據系統(tǒng)支持，一切的決策都基于數據的分析，過去“拍腦袋決策，拍胸脯保證”的思想觀念將被“用數據說話”的觀念所取代。第三，大數據使得政府注重參與、合作、共贏和民主，而不過分強調權威性。

3.2 大數據為政府治理提供新模式

大數據作為一種新興技術方法，對整個社會都產生了巨大的影響，這也促使著政府治理理念同步發(fā)生轉變。理念是政府運行的基礎，理念的轉變將進一步引起治理結構、治理方式和治理過程的變化。就治理結構而言，大數據滲透到了社會的方方面面，這必然引起社會結構的變化。社會結構是決定政府治理結構的一大重要因素，社會結構的重新構建也需要政府的治理結構不斷創(chuàng)新。就治理方式而言，政府將充分運用大數據開放共享的特點，對數據進行分析等一系列操作，深度挖掘數據背后的價值，將大數據作為一種有效的新型治理方式。就治理過程而言，大數據重視數據收集和分析，這將使得治理過程更加有理有據，更加科學。

3.3 大數據為政府治理注入新動力

首先，大數據提高了政府部門之間的合作化程度，加強了各部門之間的信息溝通與技術聯(lián)系，進一步打破了“碎片化治理”的局面。近年來，隨著政府治理理念的不斷轉變，各級政府以及政府部門之間的聯(lián)系在一定程度上得到了加強，但還是不足以構成“整體性治理”的局面，依舊停留在“碎片化治理”的局面。而大數據使得政府建立了一體化平臺，開放共享的環(huán)境增進了政府各部門之間的交流溝通，改善各自為重的情況，形成目標一體化、行為統(tǒng)一化的特質，朝著“整體性治理”的方向不斷努力。其次，服務型政府的建設步伐也因大數據而加快。開放性的網絡化環(huán)境，使得難以發(fā)現的社會狀況被揭露，公眾自下而上發(fā)出的一些聲音得以被聽取、采納，公共治理的效率得到改善，公共治理的水平也不斷提高。

4 大數據時代地方政府治理創(chuàng)新的挑戰(zhàn)

4.1 信息犯罪的數量可能會增加

在大數據環(huán)境下，海量的數據和開放性的環(huán)境對信息安全提出了更高的要求。人們通過科技進步獲得便利的同時，信息泄露的風險也在不斷提升。一些不法分子利用網絡管理中的漏洞，做一些違法犯罪之事，這對公民的個人利益或者企業(yè)的營收帶來了巨大的負面影響。一方面破壞了社會安定；另一方面在本就還未完善的大數據環(huán)境下加大了政府治理的難度。與此同時，信息技術是時代的新興產物，與此相匹配的法律制度還不夠完善。缺乏相應的法律法規(guī)約束，使得一些人利用漏洞進行違法犯罪，卻沒有相應的措施加以應對。

4.2 道德危機可能會加劇

良好的社會道德是形成文明社會的基礎，而形成一個擁有良好道德風尚的社會也是一個國家向前發(fā)展的不竭動力。然而，在整個社會的轉型期，改革不斷深入，市場經濟不斷發(fā)展，一些社會失范問題必然會出現，如數據霸權問題、隱私泄露問題、不公平問題等，以及大數據殺熟、電信詐騙等一系列由大數據濫用導致的亂象?？傊髷祿槿藗儽鎰e善惡美丑蒙上了一層面紗，以至于難以辨別道德與不道德的行為。在大數據背景下重整社會風氣，提高社會道德水準，對政府治理來說是一大難題。

4.3 社會分化的程度可能會加深

大數據作為一種新的信息技術手段，是一種寶貴的資源。無論是從個人還是企業(yè)來說，大數據所帶來的信息資源都能帶來巨大的優(yōu)勢。從個人來說，掌握大數據不僅是掌握了一項技能，它也能夠幫助人們在知識、財富和人際關系等各個層面得到提升。從企業(yè)來說，在大數據時代下，信息優(yōu)勢是企業(yè)獲得成功的一大重要因素，尤其是針對新興產業(yè)，完善的大數據技術對企業(yè)發(fā)展有著至關重要的影響。大數據時代下的這種信息失衡，會進一步加劇個人或者企業(yè)之間的差距。為了應對不斷加劇的社會分化，以及隨之而來的貧富差距的擴大，政府必須要積極應對，盡力縮小鴻溝。

5 政府應對大數據挑戰(zhàn)的決策

5.1 完善大數據環(huán)境下的法治建設

實行全面依法治國是在大數據環(huán)境下也要遵守的理念。大數據的應用范圍廣泛，也是我國社會經濟的重要組成部分，因此，必須要在此領域開展法治。開展法治就必須要完善法律制度建設。目前我國已經出臺了一系列的法律法規(guī)，對大數據環(huán)境和秩序提出了監(jiān)管的要求，也對數據安全起到了一定的保護作用，但還不夠完善，還需要政府投入更多的精力，查漏補缺，強化大數據環(huán)境下的行為規(guī)范。不僅如此，在法律法規(guī)得到完善之后，還要加以貫徹執(zhí)行，嚴厲打擊利用大數據進行的違法犯罪活動，防止網絡犯罪的進一步增加。

5.2 為大數據營造良好的運營環(huán)境

在網絡環(huán)境下，存在客體和主體。就網絡主體而言，要想從根本上改善大數據環(huán)境，就必須要加強道德教育，提高道德素質。只有具備了良好的道德素質，才能夠控制自己，避免發(fā)布不正當的信息，取而代之的是傳播積極向上的思想。除此之外，也能夠進一步提升明辨是非的能力，而不至于被一些不正當的信息蒙蔽了雙眼。對于網絡客體，要營造健康積極的網絡氛圍。其一，要培養(yǎng)健康的網絡文化。要對網絡內容進行整理篩選，尤其是對社會造成巨大負面影響的內容。對于社會輿論，要善于辨別真?zhèn)?，起到正確引導的作用，真正地為社會公眾提供有價值的、客觀公正的信息。要注重網絡產物的內在價值和其帶來的社會效益，只有具有優(yōu)秀價值的網絡產品才能夠為公眾帶來正面的效益，才能夠滿足公眾越來越高的精神文化需求。其二，要加強對網絡環(huán)境的監(jiān)督和控制。國家應當大力培養(yǎng)科學技術人才，在技術創(chuàng)新上加大投入，為控制大數據環(huán)境提供強大的技術支持。

5.3 充分發(fā)揮國家的宏觀調控作用

在改革開放的不斷推動下，社會經濟快速發(fā)展，貧富差距加大，社會分化程度加深，而社會分化會對社會造成極為不良的影響，因此政府必須采取手段將社會分化控制在一定程度之內，這就需要國家和政府充分發(fā)揮其宏觀調控的作用。首先，大數據作為社會及個人的資源，在社會進步以及個人發(fā)展過程中發(fā)揮重要的作用。而政府要想控制社會分化的程度，就要在一定程度上保證大數據資源的共享。為了達到這個目標，政府要廣泛吸納人才，努力提高大數據應用的能力，在數據發(fā)現、數據整合以及數據運用等領域走在行業(yè)前列。其次，政府對于處于社會底層的人員要實施救助機制，發(fā)放一定的補貼或者采取激勵措施，促使其奮發(fā)上進，盡力縮小與上層人民的差距。再次，政府還可以通過稅收和轉移支付的手段對社會財富進行再分配。最后，政府要對利用大數據牟取暴利的情況進行嚴懲，可以將在這些情形中取得的各種非法收入用于對社會各界弱勢群體的救助?？傊?，政府必須要充分發(fā)揮宏觀調控作用，努力解決大數據加劇社會兩極分化的問題。

6 結語

大數據技術是一種重要的信息技術手段，這為政府治理帶來了優(yōu)勢，為政府的治理理念、治理模式和治理行為注入全新的動力，但同時也給政府帶來了巨大的挑戰(zhàn)，信息犯罪、道德危機和社會分化等問題的出現，都需要政府采取一定的措施積極應對。大數據作為一種治理工具，還需要不斷地探索研究。