于靜

（昆明市氣象局，云南 昆明 650500）

隨著改革開放，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟體制改革深入推進，社會公眾對行政事業(yè)單位服務質(zhì)量的要求不斷提高。嚴格的財務內(nèi)控制度能有效防止單位國有資產(chǎn)流失，確保會計信息真實可靠，提高財政資金使用的合理性，是國家對行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動及財務收支進行監(jiān)督的一個重要途徑。2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布，2014年1月1日起在全國各級行政事業(yè)單位全面實施內(nèi)控制度。隨著對財務內(nèi)部控制要求的提高，行政事業(yè)單位必須建立一套系統(tǒng)完善的財務內(nèi)部控制體系，以優(yōu)化、完善、規(guī)范和加強財務內(nèi)部控制，提高單位管理質(zhì)量和風險防范水平。

一、行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度概述

（一）行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度定義

行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度，是指行政事業(yè)單位在發(fā)展的過程中，為了實現(xiàn)控制目標，通過制定內(nèi)控制度、實施有效措施和執(zhí)行監(jiān)督程序而采取的一系列控制措施和方法。其能對單位運轉(zhuǎn)過程中各類經(jīng)濟風險進行防范和管控，指導和約束行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務活動的開展，確保資金運行使用安全有效、國有資產(chǎn)管理優(yōu)質(zhì)高效、財務信息填報真實準確，能有效防治舞弊行為和腐敗問題，強化廉政風險防控機制建設。行政事業(yè)單位財務內(nèi)控是財務管理工作的核心，涉及單位的控制環(huán)境、風險評估、監(jiān)督?jīng)Q策、信息與傳遞以及自我檢測等方面，是管理和控制財務活動的一項非常重要的基礎性工作。

（二）行政事業(yè)單位財務內(nèi)控制度的重要作用

1．能有效預防財務管理風險

行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度建設是一項系統(tǒng)性工作，涉及單位經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)和所有職能部門，需要上下聯(lián)動、部門配合、全員參與。加強財務內(nèi)部控制制度建設，能明確崗位、部門的具體職責，約束職工行為，發(fā)揮各職能部門及關鍵崗位間的相互牽制作用，通過各職能部門、人員間的積極配合，落實財務制度的執(zhí)行、監(jiān)督與反饋，有效預防行政事業(yè)單位的財務風險。

2．確保會計信息質(zhì)量

行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制是單位內(nèi)部自我調(diào)節(jié)和自我約束的重要環(huán)節(jié)。逐步建立健全財務內(nèi)部控制制度，有利于單位規(guī)范財務行為，對預算管理、資產(chǎn)管理和財務管理過程進行約束，促進財務管理水平的提升，進而保證會計信息質(zhì)量。

3．加強單位廉政建設與風險防范

行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制與財務管理有直接關系，更與單位中的人事管理、業(yè)務發(fā)展、對外服務有著必然的聯(lián)系，行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度作用的充分有效發(fā)揮，可將事后追責查處向事前防范控制轉(zhuǎn)變，對違反規(guī)定的行為及時制止糾正，提高財務管理工作的合規(guī)性，不僅能提升單位內(nèi)部管理效率，更能有效預防違規(guī)違紀行為的發(fā)生，起到加強單位廉政建設與風險防范的作用。

二、行政事業(yè)單位推進財務內(nèi)部控制制度建設及執(zhí)行過程中存在的問題

（一）行政事業(yè)單位負責人對財務內(nèi)部控制不夠重視，造成單位人員整體財務內(nèi)部控制意識薄弱

部分行政事業(yè)單位的負責人重發(fā)展、輕管理，對財務內(nèi)部控制雖有一定的認知，但不夠重視，對其重要性和指導性認識不足，將財務管理各項規(guī)章制度等同于財務內(nèi)控制度，沒有發(fā)揮出財務內(nèi)控制度在經(jīng)濟活動中的指引作用，意識不到提高財務內(nèi)部控制水平的必要性，致使單位財務內(nèi)控制度的建立健全相對滯后。

部分行政事業(yè)單位在財務內(nèi)控制度建設及實施過程中，未能與工作實際緊密結(jié)合。工作人員意識不到內(nèi)部控制的有效實施離不開各業(yè)務部門與各崗位工作人員的配合，間接造成了行政事業(yè)單位其他部門工作人員認為財務內(nèi)部控制制度建設僅是財務部門的工作，與自身無關。甚至還有一些執(zhí)行者認為，內(nèi)部控制妨礙了他們職權(quán)的行使，其不僅不支持財務內(nèi)部控制的制定，還阻礙了財務內(nèi)部控制的實施，影響了財務內(nèi)部控制制度作用切實有效的發(fā)揮。

（二）行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度不完善，崗位不相容原則、簽批流程等未能嚴格落實

行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度不完善主要表現(xiàn)在：

第一，行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度松散，沒有明確的審批金額權(quán)限和審批流程，或者未按照規(guī)定的審批流程進行審批，存在相關責任授權(quán)不當、批準權(quán)限模糊不清、控制流程不嚴的情況。部分行政事業(yè)單位甚至沒有單獨制定較為規(guī)范的財務內(nèi)部控制制度，導致其在開展經(jīng)濟業(yè)務時沒有相應的制度進行規(guī)范。還有的行政事業(yè)單位建立財務內(nèi)部控制制度時內(nèi)控風險點針對性不強，財務內(nèi)部控制制度并沒有覆蓋行政事業(yè)單位財務運作程中涉及的所有工作人員和業(yè)務環(huán)節(jié)，造成行政事業(yè)單位財務內(nèi)部工作人員對自己所處的工作崗位及工作內(nèi)容、職責認識不清。某些單位雖然制定了財務內(nèi)部控制制度，但得不到有效執(zhí)行，部分基層單位雖報銷憑證簽字手續(xù)完備，但多是在事后審批，缺少事前控制環(huán)節(jié)，影響了財務內(nèi)控制度作用的發(fā)揮。

第二，在實際工作中，部分行政事業(yè)單位由于編制有限或人員緊張等問題，在崗位設置上，內(nèi)部牽制制度不完善、權(quán)責利劃分不恰當，未獨立設置財務科室。有的行政事業(yè)單位財務人員存在一人多崗、不相容崗位未分離等現(xiàn)象，且關鍵崗位混崗，如資產(chǎn)管理、政府采購管理、內(nèi)控年報等工作均由出納一個人擔任，從而使得行政事業(yè)單位各個崗位之間沒有起到相互牽制、相互監(jiān)督的作用，嚴重違背了不相容崗位相分離的崗位設置原則。有的單位即使在制度上對崗位進行分開設置，但在實際工作中并沒有嚴格執(zhí)行，其認為制度的執(zhí)行增加了工作環(huán)節(jié)，降低了工作效率，如簽發(fā)資金支付的印章、網(wǎng)銀密鑰使用過程僅由單人管理，易造成管理漏洞，存在資金安全隱患。

（三）預算工作不夠嚴格，預算控制較薄弱

預算控制是行政事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制的主要手段，也是財務內(nèi)部控制的重要組成部分。目前，行政事業(yè)單位的預算編制與預算管理工作主要由財務部門負責，業(yè)務部門負責預算資金的執(zhí)行與業(yè)務管理工作，財會部門與其他業(yè)務部門在預算編制過程中欠缺實時有效的溝通，增加了財務預算編制的不合理性和片面性，導致了預算項目不細、編制隨意，預算缺乏有效性等問題，造成預算的編制、執(zhí)行、管理及國有資產(chǎn)管理、政府采購管理等環(huán)節(jié)與業(yè)務開展過程中的經(jīng)濟活動相脫節(jié)。部門預算在執(zhí)行中不按批復執(zhí)行，存在追加調(diào)整、用項目預算開支公用經(jīng)費、超預算支出等現(xiàn)象，預算的嚴肅性受到了嚴重的影響，甚至導致預算執(zhí)行失控。

（四）內(nèi)部審計職能缺失，外部監(jiān)督不夠完善

內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，但目前部分行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)設置不合理。部分單位內(nèi)審機構(gòu)設在財務部門，審計人員由財務人員兼任，導致財務內(nèi)部控制的監(jiān)督作用大大下降；部分單位雖設置了獨立的內(nèi)審機構(gòu)，但內(nèi)部審計人員缺少專業(yè)的審計技能，制約了內(nèi)部審計職責的行使，造成單位內(nèi)部審計達不到預期的效果。

此外，多數(shù)單位沒有建立針對財務內(nèi)控制度的檢查評價制度，審計、監(jiān)察等部門側(cè)重于違法違紀行為檢查，也沒有對單位財務內(nèi)控制度進行專門關注和評價檢查，對發(fā)現(xiàn)問題的落實情況以及落實后的效果不能很好地加以監(jiān)督，最終使財務內(nèi)部控制流于形式。

外部監(jiān)督主要是由財政部門和政府審計部門負責開展的，其監(jiān)督的主要方向還是以財務收支核算以及財政資金的使用和流向為重點。專項審計及資金檢查是較為常見的外部監(jiān)督方式，其側(cè)重于檢查單位專項資金是否按照預算及相應的資金管理辦法進行使用管理，或按年度目標任務對行政事業(yè)單位開展財務內(nèi)部控制建設專項評價，而缺失了對單位財務內(nèi)部控制制度日常執(zhí)行過程的監(jiān)督，在財務內(nèi)控方面沒有發(fā)揮出其應有的監(jiān)督效能，未凸顯外部監(jiān)督的威懾力。

（五）信息與溝通銜接不夠

由于財務與業(yè)務部門工作性質(zhì)、目標、定位的不同，部分行政事業(yè)單位財務部門僅限于開展報賬單據(jù)審核、會計記賬、財務決算等工作，較少參與單位重要事項的決策工作，造成業(yè)務等相關職能部門在申報、實施業(yè)務項目活動時缺少了必要的財務控制和監(jiān)督。部分采用會計集中核算制度的行政事業(yè)單位，單位主體的會計核算職能和資金監(jiān)督職能由核算中心集中代理執(zhí)行和行使，由于會計核算部門與核算單位會計責任主體的不一致，使雙方在信息與溝通銜接的及時性、全面性方面存在先天不足，極易形成賬實不符、核算不及時、支出真實性難以控制等情況，很大程度上影響了單位財務內(nèi)部控制制度的有效性。

三、促進財務內(nèi)控制度全面建設和有效實施的幾點建議

（一）提高單位整體財務內(nèi)部控制意識，加強部門內(nèi)控環(huán)境建設

內(nèi)控環(huán)境是行政事業(yè)單位實施財務內(nèi)部控制制度的基礎，良好的內(nèi)控環(huán)境是發(fā)揮內(nèi)控制度指導和約束作用的重要保障。行政事業(yè)單位要加強單位整體財務內(nèi)部控制制度建設的主體責任意識，構(gòu)建良好內(nèi)部控制環(huán)境，采取有效措施，實現(xiàn)財務內(nèi)部控制目標，在單位負責人高度重視、單位各部門工作人員參與的前提下整體有效地推行財務內(nèi)控制度建設，促進行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。具體來說，行政事業(yè)單位主要負責人要不斷地加強財務內(nèi)部控制理念，并讓各崗位工作人員從根本上認識到財務內(nèi)部控制制度的建立對行政事業(yè)單位發(fā)展的重要作用，明確自己的工作職能，使其能夠自我約束，加強內(nèi)控意識。

（二）建立和健全財務內(nèi)部控制體系，充分發(fā)揮單位其他職能部門在財務內(nèi)部控制中的作用

首先，要建立健全重大事項決策機制，形成權(quán)責對等、科學規(guī)范、有效制衡的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，在做好重大事項決策記錄、傳閱和存檔工作的基礎上，加強對決策執(zhí)行過程及結(jié)果的追蹤問效及問責。其次，建立并完善財務內(nèi)部控制關鍵崗位責任制度，分析風險點，針對關鍵崗位明確其職責分工，確保不相容崗位在執(zhí)行過程中真正實現(xiàn)相互分離、相互監(jiān)督和相互制約，并對關鍵崗位實行周期明確的輪崗制度。最后，要在業(yè)務層面建立健全預算管理、政府采購管理、收支管理、資產(chǎn)管理以及項目管理等內(nèi)部控制制度。通過建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，形成更加完善、嚴謹?shù)膯挝回攧諆?nèi)部控制體系。

（三）建立和完善預算管理制度

財務預算是涉及財務、人事、業(yè)務等多個職能部門的預算管理工作。單位管理層應高度重視，同時，各個職能部門間需密切配合，以結(jié)合本單位實際建立健全相對完善的財務預算工作體系，促進行政事業(yè)單位更好更快發(fā)展。加強預算管理可從以下三個方面進行：第一，在部門預算編制環(huán)節(jié)，應當做到程序規(guī)范，要落實單位各職能部門的預算編制責任，采取有效措施確保預算編制的合理性和可執(zhí)行性，單位內(nèi)部各部門之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制，完善編制方法，細化預算編制，保證數(shù)據(jù)準確。第二，在部門預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，各單位要嚴格執(zhí)行當年財政部門批復的年度預算，有計劃地合理安排基本及項目資金支出，確保預算執(zhí)行均衡規(guī)范。第三，建立預算的進度跟蹤、績效評價、結(jié)果分析制度體系，通過各個環(huán)節(jié)的緊密結(jié)合，更好地實現(xiàn)對預算的有效約束，強化預算管理控制。

（四）實現(xiàn)內(nèi)審獨立，增強審計監(jiān)督力度，強化內(nèi)外部監(jiān)督的結(jié)合

首先，在行政事業(yè)單位內(nèi)部設立單獨的內(nèi)部審計機構(gòu)，以保證內(nèi)部審計的獨立性，使審計結(jié)果能夠客觀準確地反映行政事業(yè)單位的財務內(nèi)控情況。其次，在內(nèi)部監(jiān)督工作中，單位內(nèi)部紀檢監(jiān)察部門應當最大限度地發(fā)揮其職能作用，在日常各工作環(huán)節(jié)履行其監(jiān)督職責，使單位所有人員和業(yè)務均在其監(jiān)督范圍之內(nèi)，受其監(jiān)督。再次，財政部門和財政審計部門是行政事業(yè)單位外部監(jiān)督的主力，也是行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制建設的組織和監(jiān)管部門，因此要充分發(fā)揮其外部審計監(jiān)督職能，強化對行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度建設的指導作用。最后，應引入第三方機構(gòu)進行專業(yè)評價，并讓社會共同監(jiān)督行政事業(yè)單位的財務內(nèi)部控制制度的執(zhí)行和落實情況。

（五）強化財務部門管理職能，構(gòu)建財務信息溝通平臺，完善核算部門信息溝通機制

財務內(nèi)部控制具有跨部門性及全員性的重要特征，要求行政事業(yè)單位必須克服單位各職能管理部門孤立運作的缺陷，將財務內(nèi)部控制觀念與原則貫穿于單位運行、對外服務、發(fā)展各個環(huán)節(jié)，確保單位內(nèi)部控制制度的有效實施。

第一，要發(fā)揮財務管理核心作用，建立科學的財務管理運行機制，強化財務監(jiān)督管理。財務管理是一個循環(huán)過程，財務預測、財務計劃、財務核算、財務監(jiān)控、財務分析與單位業(yè)務發(fā)展相輔相成，財務監(jiān)督要突破傳統(tǒng)僅對經(jīng)濟事項進行審核監(jiān)督的局限性，在單位內(nèi)部建立全方位的財務監(jiān)控運行體系，使財務管理能滲透到預測、目標發(fā)布、監(jiān)控、考核、信息反饋與分析每一環(huán)節(jié)，強化行政事業(yè)單位整體的財務管理工作。

第二，構(gòu)建財務信息溝通平臺，完善核算中心的信息溝通機制，實現(xiàn)核算部門與各會計責任主體及各職能部門之間信息的及時溝通。讓會計核算部門能及時掌握會計責任主體單位發(fā)展的各階段性目標，提高其他部門在單位財務管理過程中的參與度。財務部門應發(fā)揮財務技術優(yōu)勢以及宏觀分析優(yōu)勢，將參考意見直接反饋到責任主體單位決策層面，避免業(yè)務脫節(jié)，保障單位業(yè)務發(fā)展的順利進行。

第三，會計核算部門應定期組織核算會計深入會計主體責任單位，了解單位資金審批流程的執(zhí)行情況，重點調(diào)研財務內(nèi)部控制實施的薄弱環(huán)節(jié)，從財務管理角度提出改進措施，促進財務內(nèi)部控制制度的全面建設和有效實施。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位必須不斷完善財務內(nèi)部控制制度建設，強化單位主要負責人及整體財務內(nèi)部控制意識，重視建立財務內(nèi)部控制監(jiān)督機制，以有效實施財務內(nèi)部控制工作，更好地提升財務工作的質(zhì)量和效率，為行政事業(yè)單位的良性發(fā)展奠定夯實基礎，進而推動我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。