呂亞霓

一、政府財(cái)政預(yù)算公開的含義、特點(diǎn)及重要性

1.政府財(cái)政預(yù)算公開的含義及特點(diǎn)。

政府財(cái)政預(yù)算是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種工具，財(cái)政預(yù)算主要指的是通過立法機(jī)關(guān)審批，財(cái)政編制的政府年度內(nèi)收入和支出計(jì)劃，依照表格和文字的形式將政府的收支活動(dòng)顯現(xiàn)出來，這也是財(cái)政預(yù)算的外在表現(xiàn)形式，而它的內(nèi)在表現(xiàn)形式為反映政府的政策方向和活動(dòng)范圍。

根據(jù)政府財(cái)政預(yù)算公開這一概念，長(zhǎng)期以來國(guó)內(nèi)外學(xué)者持有兩種不同的界定。其中之一為“透明度”，即“Transparency”，另一種則為“公開”，即“Disclosure”。本文主要以后者的界定為基礎(chǔ)，取向社會(huì)公眾公開的含義。財(cái)政預(yù)算公開有狹義廣義之分，狹義的財(cái)政預(yù)算公開指政府下一年度的預(yù)算計(jì)劃的公開。廣義上的政府預(yù)算公開就是根據(jù)一定的形式，按照相關(guān)的法律規(guī)定，將預(yù)算的依據(jù)、內(nèi)容和過程向社會(huì)進(jìn)行公開。

根據(jù)上述定義，可得出政府財(cái)政預(yù)算公開具有以下特點(diǎn)：一是預(yù)算公開的系統(tǒng)性、規(guī)范性。財(cái)政預(yù)算公開按照相關(guān)程序有序地公開，具有系統(tǒng)性的特點(diǎn)，公開的內(nèi)容也應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)范；二是政府財(cái)政預(yù)算公開渠道的多樣性。財(cái)政預(yù)算公開可以通過各種媒介、各種平臺(tái)加以公布。從政府的角度看，財(cái)政預(yù)算公開應(yīng)該從多方位、多角度、多渠道向社會(huì)公開，應(yīng)該積極利用現(xiàn)代大眾傳媒進(jìn)行傳播，這樣才不至于使這一制度流于形式；三是財(cái)政預(yù)算公開具有時(shí)效性。某一時(shí)期的財(cái)政預(yù)算公開只適用于這一時(shí)期，一般為一年，財(cái)政預(yù)算的年度劃定各國(guó)不盡相同。如美國(guó)采用跨年度制，而我國(guó)采用的是歷年制；四是法定性。財(cái)政預(yù)算公開的法定性指財(cái)政預(yù)算公開的內(nèi)容和程序都是嚴(yán)格遵從法律進(jìn)行的，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)。

2.政府財(cái)政預(yù)算公開的重要性。

（1）政府信息公開的重要組成部分。推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算公開，也是當(dāng)前政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是政府信息公開的重要組成部分。政府預(yù)算是反映政府活動(dòng)的重要窗口，也是公眾了解政府活動(dòng)、監(jiān)督政府的重要形式。

（2）預(yù)算公開可提高公眾對(duì)政府的信任。預(yù)算的主要收入為稅收，推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算公開，可以讓公眾了解財(cái)政預(yù)算公開的全過程及預(yù)算收入的來源，從而增強(qiáng)了公民與政府的溝通，當(dāng)公眾知道了自己所繳的稅款通過預(yù)算用于社會(huì)保障等支出，間接促進(jìn)公眾增強(qiáng)納稅意識(shí)，進(jìn)而提高公眾對(duì)政府的信任。

（3）預(yù)算公開可抑制權(quán)力濫用和腐敗的產(chǎn)生。地方政府財(cái)政預(yù)算是國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系的一個(gè)重要組成部分，地方政府財(cái)政預(yù)算承載著地方各方面的支出，預(yù)算公開使公共衛(wèi)生等支出公開透明，可抑制權(quán)力濫用和腐敗的產(chǎn)生。

二、政府財(cái)政預(yù)算公開的歷史沿革

1.形成階段。

形成階段為1949 年至1951 年，1949 年12 月政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于1949 年財(cái)政決算及1950 年財(cái)政預(yù)算的指示》，規(guī)定各級(jí)政府和企事業(yè)單位編制1949 年的財(cái)政決算和1950 年的財(cái)政預(yù)算，對(duì)編制國(guó)家預(yù)決算的時(shí)間等也有了明確規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在預(yù)算制度上出現(xiàn)了新問題，到了1950 年12 月財(cái)政部發(fā)布了《各級(jí)人民政府暫行總會(huì)計(jì)制度》和《各級(jí)人民政府暫行單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，來滿足政府預(yù)算管理的需求。

2.發(fā)展階段。

發(fā)展階段為1952 年至1994 年。新中國(guó)成立初期政府預(yù)算制度經(jīng)過了二十多年的緩慢發(fā)展，其地位和作用都不明顯。1988 年頒布的《保密法》也在一定程度上限制了財(cái)政預(yù)算公開。1982 年的《憲法》賦予了人大審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告權(quán)利。從此，財(cái)政預(yù)算公開不再遙遙無期。1991 年頒布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，針對(duì)當(dāng)時(shí)預(yù)算管理出現(xiàn)的新問題進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定。到了1994 年，我國(guó)憲法明確規(guī)定了全國(guó)人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算，地方人大審查批準(zhǔn)地方預(yù)算。但是令人惋惜的是預(yù)算信息在人大會(huì)議上仍然屬于“內(nèi)部資料”，會(huì)后還是需要統(tǒng)一收回的。1994 年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）進(jìn)一步規(guī)定了預(yù)算管理職權(quán)與范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、政府決算、預(yù)算監(jiān)督等事項(xiàng)。這一時(shí)期財(cái)政預(yù)算公開有了一定程度的發(fā)展，但是并未做出根本性的變革。

3.變革階段。

變革階段為1994 年到今。隨著構(gòu)建公共財(cái)政體制的確立，政府財(cái)政預(yù)算公開制度進(jìn)入了變革階段。2008年《政府信息公開條例》的頒布，規(guī)定了各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政預(yù)算公開才得以有了保障。此后預(yù)算公開范圍逐漸擴(kuò)大，形式更加規(guī)范。2014 年全國(guó)人大常委會(huì)通過了新修訂的《預(yù)算法》，政府預(yù)算公開從此被納入法制化軌道，新《預(yù)算法》實(shí)施后，政府預(yù)算逐步透明化、制度化、規(guī)范化。

三、政府財(cái)政預(yù)算公開存在的問題

1.法律法規(guī)體系不完善。

政府財(cái)政預(yù)算公開的法律法規(guī)體系是其有序公開的重要保障。政府財(cái)政預(yù)算公開法律法規(guī)體系不完善主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政預(yù)算在編制、審批中缺少監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算公開是為了讓社會(huì)公眾更好地了解政府工作，理應(yīng)面向社會(huì)接受公眾的監(jiān)督。政府也應(yīng)該通過多渠道滿足公眾知情權(quán)的要求，廣泛聽取社會(huì)各界的意見和建議，然而當(dāng)前缺少具體法律法規(guī)和規(guī)定促使預(yù)算公開滿足社會(huì)公眾知情的要求；二是政府財(cái)政預(yù)算公開的法律法規(guī)體系不完善，僅僅依靠財(cái)政部印發(fā)的《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》這個(gè)規(guī)章制度規(guī)范政府財(cái)政預(yù)算公開是不夠的，導(dǎo)致政府財(cái)政預(yù)算不公開違法違規(guī)成本低，容易產(chǎn)生利益尋租和腐敗等問題，影響了政府的公信力。

2.預(yù)算公開的內(nèi)容不規(guī)范，形式單一。

從政府財(cái)政預(yù)算公開的內(nèi)容看，目前政府財(cái)政預(yù)算公開的內(nèi)容不規(guī)范主要表現(xiàn)在缺少必要的名詞解釋，社會(huì)公眾看到了也理解不了，不接地氣；從預(yù)算公開的情況分析，預(yù)算公開形式單一，即采取預(yù)算報(bào)表的形式。這種形式的好處在于清晰明了，但是對(duì)于普通民眾來說專業(yè)度太強(qiáng)，只有具備預(yù)算相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人才能辨析其中復(fù)雜的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)間的關(guān)系，普通人看到這些表格難免會(huì)一頭霧水，無法抓住其中的關(guān)鍵信息。與此同時(shí)，預(yù)算公開的條款也不夠細(xì)化，公眾無法清晰明了地看出與自身利益相關(guān)的數(shù)據(jù)。這種政府財(cái)政預(yù)算信息的公開會(huì)挫傷廣大公眾的參政熱情，進(jìn)而導(dǎo)致公眾無法對(duì)政府進(jìn)行有效地監(jiān)督，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算公開失去意義。

3.政府財(cái)政預(yù)算公開監(jiān)督制度不健全。

目前我國(guó)預(yù)算制度的監(jiān)督面廣，如有人大的監(jiān)督、社會(huì)公眾的監(jiān)督、審計(jì)的監(jiān)督等。然而，相對(duì)于預(yù)算公開監(jiān)督制度則不完善，在制度不完善的情況下，預(yù)算公開中存在問題到底歸哪部門負(fù)責(zé)跟蹤落實(shí)勢(shì)必產(chǎn)生互相推諉扯皮的現(xiàn)象，另外，在對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督中，監(jiān)督與控制的主體的不明確，也會(huì)或多或少地影響監(jiān)督結(jié)果的真實(shí)性,缺乏必要健全完善的制度性監(jiān)督,勢(shì)必會(huì)削弱政府預(yù)算公開的約束力。不僅如此，現(xiàn)有的監(jiān)督并不能貫穿于整個(gè)財(cái)政預(yù)算公開全過程，預(yù)算信息公開的真實(shí)性和可靠性就打了折扣，達(dá)不到預(yù)算公開的目的。

四、解決政府財(cái)政預(yù)算公開存在問題的對(duì)策

1.完善政府財(cái)政預(yù)算公開的法律體系。

政府財(cái)政預(yù)算公開一個(gè)重要的前提就是要建立在健全的法律法規(guī)體系之下，財(cái)政預(yù)算公開如果沒有健全的法律法規(guī)制度去保障就沒有意義，政府的公信力就會(huì)削弱。法治化是預(yù)算公開所追求的目標(biāo)，同時(shí)也是預(yù)算公開順利、規(guī)范進(jìn)行的重要保障。在我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)推進(jìn)過程中，要使預(yù)算公開充分發(fā)揮其應(yīng)有的職能，需要以完善的法律法規(guī)制度作為其依法公開的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定修訂完善預(yù)算公開法律法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)將預(yù)算公開的規(guī)范操作納入法律或法規(guī)層面，將預(yù)算公開的全過程以法律的形式確立下來，確保有法可依。應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面立法明確規(guī)定政府和部門預(yù)算公開的責(zé)任主體、公開內(nèi)容和公開程序。在條件成熟的地方，應(yīng)采用試點(diǎn)的方式方法推動(dòng)地方性預(yù)算公開規(guī)定的施行，從而構(gòu)建一個(gè)全方位、多層次的預(yù)算公開法律體系。

2.創(chuàng)新政府財(cái)政預(yù)算公開的方式。

在信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代，僅僅依賴于單一的預(yù)算公開方式往往是不夠的。政府部門可以利用如今發(fā)達(dá)的信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，創(chuàng)新和使用新型的財(cái)政預(yù)算公開方式。例如，利用微博、微信、快手、抖音這種類似的網(wǎng)絡(luò)社交媒介，開通一個(gè)官方賬號(hào)專門從事公開政府財(cái)政預(yù)算信息。同時(shí)還應(yīng)該拓寬信息反饋的渠道，對(duì)于公民反饋來的信息還應(yīng)客觀分析酌情采納，增強(qiáng)雙方的互動(dòng)性；同時(shí)還可以聯(lián)系電視臺(tái)或者報(bào)紙，開設(shè)財(cái)政預(yù)算專欄或者以其他的形式，擴(kuò)大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算公開的宣傳力度，利用媒體傳播廣泛的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)創(chuàng)新政府財(cái)政預(yù)算公開的方式。

3.完善預(yù)算公開監(jiān)督制度，擴(kuò)大公眾的參與度。

科學(xué)化、民主化、公開化是我國(guó)財(cái)政預(yù)算改革的重要目標(biāo)，而這兩個(gè)目標(biāo)要通過加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，擴(kuò)大公民的參與度來實(shí)現(xiàn)。政府組成部門的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要一環(huán)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)具有直接、靈活、及時(shí)、迅速的特點(diǎn)，因而它是最經(jīng)常、最直接、最有效的監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督是對(duì)政府及其組成部門最為重要的外部監(jiān)督，是獨(dú)立性強(qiáng)的監(jiān)督。同時(shí)還要適當(dāng)擴(kuò)大民眾的監(jiān)督，讓社會(huì)公眾參與到財(cái)政預(yù)算公開的全過程，從而達(dá)到擴(kuò)大公眾參與力度的目的。通過多種監(jiān)督，雙管齊下推動(dòng)預(yù)算信息的公開，從而形成外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督方式有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)擴(kuò)大公眾的參與力度，形成全方位、多層次的政府財(cái)政預(yù)算公開監(jiān)督體系。