蘇佳音

（西北政法大學(xué)管理學(xué)院，西安 710122）

引 言

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)步入生態(tài)文明建設(shè)重要階段，為了解決經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所帶來(lái)的自然資源消耗大、環(huán)境污染問題嚴(yán)峻、生態(tài)系統(tǒng)破壞等問題，自2013年中共十八屆三中全會(huì)召開以來(lái)，中央及地方都已提出了以加快生態(tài)文明體制建設(shè)為目標(biāo)的一系列措施。在中央發(fā)布的全面深化改革相關(guān)問題的文件中，提到了以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)對(duì)象，以自然資源資產(chǎn)為審計(jì)內(nèi)容的政府審計(jì)的類型。中央在2017年進(jìn)一步印發(fā)了這類審計(jì)工作具體的實(shí)行規(guī)定，其中正式將此類政府審計(jì)作為審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的一項(xiàng)經(jīng)常性的審計(jì)。領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)能在一定程度上促進(jìn)考核和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的水資源環(huán)境管理和保護(hù)工作的履責(zé)情況，也能對(duì)水資源環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)產(chǎn)生理論指導(dǎo)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究方面：莫春芳以促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的終極目標(biāo)為導(dǎo)向，從可操作性的角度分析論證了審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的必要性、基礎(chǔ)指標(biāo)確定、建構(gòu)體系框架、可行性及運(yùn)用建議。劉桔林和李寧瑞構(gòu)建了以自然資源資產(chǎn)總量質(zhì)量約束性指標(biāo)等四類一級(jí)指標(biāo)為主的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。黃溶冰以浙江省主體功能區(qū)為研究對(duì)象，針對(duì)不同功能區(qū)類型建立相應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。方宏誠(chéng)提出領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)級(jí)體系中應(yīng)包含定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。

水環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建模型選擇方面：左藝夢(mèng)和廖洪斌運(yùn)用層次分析法以實(shí)現(xiàn)水資源的合理有效利用，保護(hù)水資源生態(tài)安全，維護(hù)人民擁有的根本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)層，分別構(gòu)建了真實(shí)性目標(biāo)對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)等四類指標(biāo)。胡耘通和何佳楠根據(jù)水環(huán)境審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施和終結(jié)三個(gè)階段的特征，為每個(gè)階段建立三類反映財(cái)務(wù)、合規(guī)和績(jī)效情況的指標(biāo)。周瑞芳和李啟旭針對(duì)西北地區(qū)水環(huán)境以DPSIR模型為基礎(chǔ)，建立了水環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

通過(guò)文獻(xiàn)整理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前就領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的研究已經(jīng)相當(dāng)充分，但缺少對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)方面的研究，并且針對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究仍很缺乏。因此，本文將初步構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系，以期為審計(jì)實(shí)踐工作提供理論幫助。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)指標(biāo)構(gòu)建

（一）構(gòu)建原則

1.客觀可靠性

在構(gòu)建審計(jì)指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)以領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)的實(shí)際的客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和規(guī)律為依據(jù)，從而保證審計(jì)實(shí)務(wù)工作中利用的指標(biāo)所得出的評(píng)價(jià)結(jié)果是真實(shí)的、準(zhǔn)確的。構(gòu)建的指標(biāo)不能脫離實(shí)際，要以符合生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部客觀履行責(zé)任情況為基礎(chǔ)。審計(jì)指標(biāo)要具有可靠性，以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、生態(tài)環(huán)境部及審計(jì)署等權(quán)威部門發(fā)布的數(shù)據(jù)為依據(jù)，保持定量指標(biāo)計(jì)算方法及標(biāo)準(zhǔn)的一致性。

2.重要性

在構(gòu)建審計(jì)指標(biāo)時(shí)不能面面俱圓、不分主次，必須遵循重要性原則，以領(lǐng)導(dǎo)干部所管轄地區(qū)存在的重點(diǎn)水環(huán)境問題為主導(dǎo)，既要整體反映領(lǐng)導(dǎo)干部的水資源環(huán)境責(zé)任履行情況，也要充分考慮水資源環(huán)境影響領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)的特有因素。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任的評(píng)價(jià)需要做到定性指標(biāo)結(jié)合定量指標(biāo)，從而達(dá)到審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果的全面客觀。

3.可操作性

構(gòu)建指標(biāo)時(shí)雖然要全面客觀地反映問題，但也要注重審計(jì)實(shí)務(wù)工作的可操作性，要直觀明了并且簡(jiǎn)單易實(shí)操，不能使審計(jì)人員在獲得指標(biāo)所需信息、處理指標(biāo)數(shù)據(jù)時(shí)花費(fèi)巨大時(shí)間成本、人力成本，從而導(dǎo)致指標(biāo)的構(gòu)建缺乏實(shí)際操作的條件。要以質(zhì)量高、數(shù)量少、可操作為原則，構(gòu)建能夠反映領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的指標(biāo)體系。

（二）構(gòu)建思路

中共中央與國(guó)務(wù)院發(fā)布的審計(jì)規(guī)定中，將以領(lǐng)導(dǎo)干部為審計(jì)對(duì)象、以自然資源資產(chǎn)為審計(jì)內(nèi)容的具體審計(jì)范圍在第八條進(jìn)行了規(guī)定，本文構(gòu)建的領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系，以上述審計(jì)范圍為主要思路，以我國(guó)水資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)、制度政策和領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境職責(zé)權(quán)限為指標(biāo)參照。審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)包含定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)是指可量化、可衡量性的指標(biāo)；定性指標(biāo)是指水資源環(huán)境責(zé)任方面關(guān)乎性質(zhì)特點(diǎn)、不宜量化的指標(biāo)。由此形成定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1），從而反映和評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行情況。

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

指標(biāo)分類 具體指標(biāo) 指標(biāo)參考說(shuō)明貫徹中央政策方針類本地區(qū)生態(tài)文明體制改革方案制定實(shí)施情況中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》遵守法律法規(guī)類國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)遵守情況《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和管理制度本地區(qū)相關(guān)法律法規(guī)指定情況《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》決策過(guò)程合法合規(guī)情況重大決策類決策內(nèi)容合法合規(guī)情況決策事項(xiàng)執(zhí)行情況國(guó)務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》用水總量 具體計(jì)劃指標(biāo)數(shù)值可直接參考《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》中的附件、年度目標(biāo)責(zé)任書等目標(biāo)完成類地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率地下水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率化學(xué)需氧量排放總量減少比例 具體計(jì)劃指標(biāo)數(shù)值可直接參考《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《年度目標(biāo)責(zé)任書》、重金屬污染物排放量指標(biāo)考核細(xì)則等氨氮排放總量減少比例總氮排放量減少比例總磷排放量減少比例重金屬排放量減少比例處置突發(fā)水環(huán)境污染事件情況監(jiān)督責(zé)任履行類《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》排污許可證核發(fā)情況水環(huán)境行政處罰案件處理情況國(guó)家環(huán)境監(jiān)察專員制度建立情況水環(huán)境質(zhì)量狀況公布情況水環(huán)境問題訴訟及處理情況居民水環(huán)境環(huán)保意識(shí)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行類城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)、排污費(fèi)、水資源費(fèi)征收情況 《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》等環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用等方面稅收優(yōu)惠政策落實(shí)情況項(xiàng)目運(yùn)行程序完備情況 領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)環(huán)保工程項(xiàng)目考核管理辦法項(xiàng)目制度建設(shè)情況

（三）指標(biāo)內(nèi)容

1.在貫徹中央政策方針方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)是否制定本地區(qū)生態(tài)文明體制改革具體方案并且方案中有涉及水資源環(huán)境相關(guān)內(nèi)容。

2.在法律法規(guī)遵守方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部在政策法規(guī)及規(guī)劃計(jì)劃制定、重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)、開展水資源環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)及實(shí)施等過(guò)程中，遵守相關(guān)法律法規(guī)的情況。對(duì)水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)來(lái)說(shuō)，主要審查所在地區(qū)是否貫徹落實(shí)水法、環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃等法律法規(guī)和實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度等；是否編制并發(fā)布本地區(qū)相應(yīng)的水資源管理與使用、水污染防治規(guī)劃，頒布本地區(qū)相關(guān)法規(guī)實(shí)施條例等。

3.在重大決策方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部是否執(zhí)行水資源開發(fā)利用、自然資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)相關(guān)的重大項(xiàng)目的決策以及是否進(jìn)行相應(yīng)的審批。相應(yīng)的水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)內(nèi)容是查閱被審計(jì)地區(qū)黨委、政府的決議、決定、文件、會(huì)議記錄和領(lǐng)導(dǎo)的指示，考慮領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的分工和責(zé)任，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部與保護(hù)和防止水損害有關(guān)的主要決策情況，包括開發(fā)、利用、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、保護(hù)與管理等。

4.在目標(biāo)完成方面

主要審查自然資源相關(guān)的資源環(huán)境管理、資源環(huán)境保有量的約束性和規(guī)劃性指標(biāo)；水資源環(huán)境保護(hù)和水污染防治的重點(diǎn)任務(wù)完成方面存在的問題。建立指標(biāo)后，對(duì)于具體被審地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任的履行情況可根據(jù)各地相應(yīng)目標(biāo)數(shù)值進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中明確提出截至2030年，我國(guó)的七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體為95%左右。因此，建立指標(biāo)后的領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)就應(yīng)該參照本地區(qū)相應(yīng)的計(jì)劃目標(biāo)中所規(guī)定的數(shù)值。

5.在監(jiān)督責(zé)任履行方面

主要審查領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)督、督促責(zé)任的缺失問題。領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)監(jiān)督層面指標(biāo)：穩(wěn)妥處置突發(fā)水環(huán)境污染事件；核發(fā)排污許可證；水環(huán)境統(tǒng)計(jì)及數(shù)據(jù)弄虛作假案件處理情況；在以前年度水資源環(huán)境相關(guān)的中央督察、政府機(jī)關(guān)審計(jì)和內(nèi)部專項(xiàng)考核等監(jiān)督工作后，領(lǐng)導(dǎo)干部是否針對(duì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行督促與整改。除此之外，還需要加強(qiáng)對(duì)公民參與水資源保護(hù)和社會(huì)監(jiān)督情況的審計(jì)，如對(duì)公民和社會(huì)組織進(jìn)行《水污染防治條例》的培訓(xùn)，依托全國(guó)中小學(xué)的環(huán)保教育、水土保持教育、環(huán)境教育等社會(huì)實(shí)踐基地，開展環(huán)境保護(hù)的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。

6.在資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行方面

主要審查是否足額收繳，是否存在減收、免收、漏收、遲收、降低標(biāo)準(zhǔn)收繳等違規(guī)行為，是否按級(jí)別足額上繳本級(jí)財(cái)政和上級(jí)財(cái)政，是否存在違反“收支兩條線”。水資源資產(chǎn)的管理和使用是上級(jí)下達(dá)的收費(fèi)和專項(xiàng)資金，由本級(jí)預(yù)算組織實(shí)施。主要審查內(nèi)容：涉水收入是否全部納入財(cái)政預(yù)算管理，是否按規(guī)定安排使用；上級(jí)下達(dá)、本級(jí)預(yù)算安排的涉水專項(xiàng)資金是否及時(shí)撥付使用；專項(xiàng)資金是否被挪用；資金使用是否達(dá)到預(yù)期效果。此外，還審查地方的重大水利建設(shè)工程、水污染防治工程、農(nóng)業(yè)灌溉改造工程的規(guī)劃和建設(shè)是否達(dá)標(biāo)。

三、指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

在構(gòu)建完領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)指標(biāo)后，要對(duì)定量指標(biāo)的數(shù)據(jù)及定性指標(biāo)的認(rèn)定進(jìn)行真實(shí)性判斷，還要確定領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)指標(biāo)的貢獻(xiàn)份額。在此基礎(chǔ)上分別對(duì)定性、定量指標(biāo)設(shè)立不同性質(zhì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)。如水資源環(huán)境約束性指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)干部簽署的目標(biāo)責(zé)任書、生態(tài)紅線管控任務(wù)、水污染防治行動(dòng)計(jì)劃中明確提出的標(biāo)準(zhǔn)，是必須作為水資源環(huán)境指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的；領(lǐng)導(dǎo)干部以前年度水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)指標(biāo)所達(dá)到的水平以及具有可比性的其他地區(qū)審計(jì)指標(biāo)所達(dá)到的水平也是可參照的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，本年度的指標(biāo)水平應(yīng)該不低于以前年度的指標(biāo)水平。

結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)階段無(wú)論是理論研究、制度建設(shè)還是審計(jì)實(shí)務(wù)，均屬于非完全成熟階段，對(duì)于構(gòu)建水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)指標(biāo)，可直接借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)仍然有限。目前對(duì)于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制及實(shí)施也仍處于初步發(fā)展階段，水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)指標(biāo)的構(gòu)建就缺少了直接參考依據(jù)。針對(duì)上述客觀限制性因素，本文盡管通過(guò)研究已有的相關(guān)文獻(xiàn)、制度及法律法規(guī)，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)干部水資源環(huán)境責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但仍需通過(guò)理論研究和審計(jì)實(shí)踐進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。