胡那蘇圖

(內(nèi)蒙古師范大學(xué) 民族學(xué)人類學(xué)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022)

一、問(wèn)題的提出

隨著中國(guó)城市化的加速及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、機(jī)械化發(fā)展,鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生巨大變化,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民生活模式及農(nóng)村治理手段都在發(fā)生轉(zhuǎn)變,也相繼出現(xiàn)了農(nóng)村空心化、農(nóng)民原子化、農(nóng)村傳統(tǒng)文化衰落等問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái),國(guó)家通過(guò)多次改革,不斷調(diào)整和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理模式,基層政府在土地、公共事務(wù)、環(huán)境治理等多個(gè)層面的治理能力空前提升。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,將重點(diǎn)聚焦于“產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”等方面,為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理和發(fā)展指明了方向。歷經(jīng)幾年時(shí)間,全國(guó)各地與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合,相繼探索出多樣化鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗(yàn),逐漸走出了一條具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。但是,我們也必須承認(rèn),鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的工程,當(dāng)前的治理實(shí)踐還存在諸多困局。

對(duì)內(nèi)蒙古東部山村的調(diào)研發(fā)現(xiàn),多種社會(huì)問(wèn)題阻礙鄉(xiāng)村治理。如燒秸稈現(xiàn)象在內(nèi)蒙古東部山村還普遍存在,并且村民采取比白天焚燒更危險(xiǎn)的“夜燒秸稈”①行為。這就需要進(jìn)一步探究和回答,為什么農(nóng)業(yè)機(jī)械如捆草機(jī)等處理秸稈機(jī)器的應(yīng)用沒(méi)有杜絕村民的燒秸稈行為?為什么鄉(xiāng)村網(wǎng)格化治理體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部未能充分發(fā)揮作用?“夜燒秸稈”治理困境應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)?對(duì)此,本文基于近兩年社會(huì)調(diào)研的實(shí)證材料,揭示“夜燒秸稈”行為生成邏輯和緣由以及邊緣山村治理中存在的困局,繼而為其提供優(yōu)化治理建議。

本文將內(nèi)蒙古東部A鎮(zhèn)鄉(xiāng)村,定義為“邊緣山村”,其“邊緣”概念具有如下意涵。首先,從地理區(qū)位上看,其處于行政邊緣地區(qū)。A鎮(zhèn)離自治區(qū)首府1408公里,離盟(市)143公里,離旗(縣)55公里,不僅處于內(nèi)蒙古邊緣位置,也處于盟市邊緣地帶。其次,基層“展示性治理”[1]體系中,山村處于“治理邊緣”的尷尬位置。相較于公路沿線鄉(xiāng)村,“檢查團(tuán)”(上級(jí)政府)往往難以深入邊緣山村,繼而導(dǎo)致治理資源也難以投入。再次,先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)難以在邊緣山區(qū)普及,使其落后于其他農(nóng)區(qū)。如收割機(jī)器雖然在東北平原能夠發(fā)揮重要功能,但是邊緣山區(qū)地形不平坦,使用機(jī)器不便;灌溉井在邊緣山村成為“擺設(shè)”等。文中所指的邊緣山村是行政邊緣地區(qū)、治理邊緣地區(qū)和技術(shù)落后地區(qū),“夜燒秸稈”問(wèn)題在此發(fā)生,但文末提出的治理路徑對(duì)存在類似情況的鄉(xiāng)村也具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、邊緣山村“夜燒秸稈”問(wèn)題的原因

“燒秸稈”是鄉(xiāng)村中存在的重要社會(huì)問(wèn)題,是污染環(huán)境、引發(fā)火災(zāi)及激化鄉(xiāng)村治理矛盾的導(dǎo)火索。針對(duì)燒秸稈的形成緣由,有學(xué)者認(rèn)為:“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式被工業(yè)要素所取代,而農(nóng)作物秸稈用途消失或現(xiàn)有用途在經(jīng)濟(jì)上變得不合算及未能開(kāi)發(fā)有效利用秸稈的方法”[2],也有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)民的環(huán)境意識(shí)和法制觀念普遍不高”[3]。近年來(lái),有些地區(qū)在農(nóng)業(yè)機(jī)械化和多樣化政策激勵(lì)下,秸稈的綜合利用比例逐漸增高,有效杜絕了焚燒秸稈行為。隨之,國(guó)內(nèi)對(duì)燒秸稈現(xiàn)象的相關(guān)主題研究也淡出了學(xué)界視野。但是,一方面,燒秸稈行為在邊緣山村頻發(fā),另一方面,現(xiàn)有解釋框架也無(wú)法解釋燒秸稈行為,需要進(jìn)一步探析。

(一)“夜燒秸稈”的客觀原因

內(nèi)蒙古東部A鎮(zhèn),位于內(nèi)蒙古、黑龍江和吉林三省區(qū)交界處,地處大興安嶺和松嫩平原的過(guò)渡地帶,生產(chǎn)方式為種植業(yè)和畜牧業(yè)相結(jié)合的混合業(yè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),21世紀(jì)初A鎮(zhèn)鄉(xiāng)村已基本通電,且隨著電塔的建設(shè),各村莊電壓逐漸穩(wěn)定,現(xiàn)在已經(jīng)完全能夠滿足所有家庭用電需求。不僅如此,現(xiàn)在幾乎所有家庭都在使用液化氣,也有一半以上家庭冬天會(huì)燒煤。電、氣、煤的普及逐漸在減少秸稈的使用。但是,即便如此,秸稈的用途也沒(méi)有被完全替代,沒(méi)有成為“不合算”的廢棄物。與之相反,秸稈依然是最廉價(jià)的“熱炕之寶”。與此同時(shí),因?yàn)锳鎮(zhèn)是農(nóng)牧業(yè)混合生產(chǎn)的典型地區(qū),很多家庭飼養(yǎng)牛羊,秸稈也是喂養(yǎng)牲畜的飼料。A鎮(zhèn)地區(qū)農(nóng)作物秸稈并非無(wú)用之物,而機(jī)械化收割后所剩的20-50cm秸稈根部成為廢棄物。一方面,當(dāng)前收割機(jī)技術(shù)不成熟;另一方面,山區(qū)有很多斜坡使機(jī)器無(wú)法運(yùn)作,只能抬高機(jī)器工作,機(jī)械化收割將秸稈根部留于地里。這也是農(nóng)民需要燒秸稈的原因之一。

雖然存在弊端,可是農(nóng)民依然選擇機(jī)械化收割。對(duì)于農(nóng)民,尤其是不養(yǎng)牛羊的家庭來(lái)說(shuō),機(jī)械收割成為節(jié)省時(shí)間、人力的首要選擇。除此之外,鄉(xiāng)村青壯年進(jìn)城就業(yè)與老年人的留守也成為人們更愿意選擇機(jī)械化收割的重要原因。有學(xué)者指出:“以代際為分工的半工半耕模式形塑了獨(dú)具中國(guó)特色的漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化道路。”[4]調(diào)研發(fā)現(xiàn),A鎮(zhèn)青壯年農(nóng)牧民逐漸形成了“春秋務(wù)農(nóng)、夏冬務(wù)工”的“半工半耕”生產(chǎn)模式。雖然當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村沒(méi)有出現(xiàn)學(xué)者所言的“鄉(xiāng)村過(guò)疏化”[5]情形,但是青壯年的流失及鄉(xiāng)村老齡化問(wèn)題不容小覷。以A鎮(zhèn)S嘎查(行政村)為例,總?cè)丝?467人,其中18周歲以下276人,青壯年996人,60歲以上老人195人,占總?cè)丝?3%,該地已經(jīng)步入老齡化社會(huì)。②每年S嘎查有一半的青壯年會(huì)到外地打工,將土地留給家里的老人耕種。在此背景下,一方面,青壯年的務(wù)農(nóng)時(shí)間、務(wù)農(nóng)意愿逐漸減少,他們更愿意選擇機(jī)械化運(yùn)作方式;另一方面,婦女或老年人對(duì)務(wù)農(nóng)“心有余而力不足”,無(wú)奈也只能選擇機(jī)械化運(yùn)作。由此,機(jī)械化收割技術(shù)正在逐漸改變邊緣山村收割方式,成為農(nóng)民的首選方式,而不成熟的機(jī)械化收割模式也使田地狼狽不堪,增加了清理土地的成本。

雖然捆草機(jī)可以清理土地剩余秸稈根,但是相比收割機(jī),捆草機(jī)并非農(nóng)民的必要選擇,使用捆草機(jī)的頻率較低。首先,捆草機(jī)整理的秸稈根部無(wú)法喂養(yǎng)牛羊,只能當(dāng)燃料。其次,使用捆草機(jī)是一筆不菲的開(kāi)支,近兩年捆草機(jī)的平均費(fèi)用為一畝地30-50元。再次,土地碎片化經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致村民土地分布在4-5個(gè)不同區(qū)域,且沒(méi)有灌溉設(shè)備,收成不高。而經(jīng)營(yíng)中租用滅茬機(jī)(10-20元/畝)、收割機(jī)(30-60元/畝)、捆草機(jī)(30-50元/畝),犁地(2-4次)、買種子化肥、灑農(nóng)藥(1-2次)、撒尿素、使用柴油等都是不小的支出。綜合考慮之后,農(nóng)民一般不會(huì)選擇使用收割機(jī),而采取燒秸稈的辦法。

由此,農(nóng)民燒秸稈是復(fù)合問(wèn)題,與收割機(jī)的不成熟、鄉(xiāng)村老齡化、土地碎片化經(jīng)營(yíng)等具有重要關(guān)聯(lián)。

(二)“共謀”:“夜燒秸稈”的主觀原因

“燒”成為村民的最優(yōu)選擇之后,“夜燒”成為村民采取的重要策略。實(shí)際上,“夜燒秸稈”行為比白天焚燒更有風(fēng)險(xiǎn),由于視線模糊,火勢(shì)掌控能力不足,并且村民熟睡時(shí)防火意識(shí)降低,一旦走火,救火人手也不足,無(wú)法第一時(shí)間展開(kāi)救援,容易造成更為嚴(yán)重的次生災(zāi)害。即便如此,村民也只能選擇夜晚焚燒,因?yàn)檫@是村干部“給予”的唯一機(jī)會(huì),也是村民與村干部“共謀”的一種無(wú)奈之舉。

當(dāng)前,鄉(xiāng)村社會(huì)中普遍存在的“共謀”行為,成為鄉(xiāng)村良治的絆腳石,也得到學(xué)者們的廣泛關(guān)注。在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,有關(guān)“共謀”的研究主要集中在基層社會(huì)治理領(lǐng)域,特指基層政府層級(jí)組織之間的“共謀”行為或基層政府與其他組織和個(gè)人之間的“共謀”行為。如針對(duì)基層政府之間的“共謀”現(xiàn)象,周雪光認(rèn)為“‘共謀’行為是指基層政府與它的直接上級(jí)相互配合,采取各種策略應(yīng)對(duì)來(lái)自更上級(jí)政府的政策法令和監(jiān)督”,“在中國(guó)行政體制中,基層政府間的‘共謀’行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化了的非正式行為,有著廣泛深厚的合法性基礎(chǔ)和特定的制度邏輯”[6]。在“夜燒秸稈”行為中體現(xiàn)出的“共謀”邏輯與學(xué)者揭示的中國(guó)基層政府制度化的組織體系有關(guān),也與村干部的雙重身份、村民的“軟硬兼施”具有重要關(guān)聯(lián)。

1.基層政府的“聚合-離散”型治理模式是“共謀”發(fā)生的溫床

在“聚合-離散”型的治理模式中,基層政府通常會(huì)與上級(jí)政府、村干部、農(nóng)村精英等多個(gè)主體建立穩(wěn)定的“非正式網(wǎng)絡(luò)”,靈活參與基層治理。實(shí)際上,作為科層體制末梢的村委會(huì)也練就了一身“靈活”本領(lǐng),無(wú)論政策如何變化,都能尋求到一種變通的策略應(yīng)對(duì)上級(jí)政府。“夜燒秸稈”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有做到有效監(jiān)督的表現(xiàn),村干部與村民也正是把握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的遺漏而共同謀劃出夜晚焚燒秸稈的策略。調(diào)研中,A鎮(zhèn)政府工作人員表示:“政策文件中明確指出燒秸稈是違法行為,雖然我們不可能每天都去監(jiān)督,但是偶爾也會(huì)派專門的工作組流動(dòng)檢查。這個(gè)問(wèn)題每年都在強(qiáng)調(diào),村委會(huì)也都有了管理的一套方法,所以很少出現(xiàn)問(wèn)題。當(dāng)然,我們也知道村干部不可能完成所有任務(wù),有時(shí)候他們也會(huì)對(duì)村民‘睜一只眼閉一只眼’,偶爾也有村民直接來(lái)政府反映問(wèn)題,但是村里的事情很復(fù)雜,我們也為難。所以,只要不出大問(wèn)題,我們一般不會(huì)介入村里瑣碎之事?！雹墼谶@種政府分派的任務(wù)由村委會(huì)靈活實(shí)施,以及基層政府“不出事邏輯”[7]的情況下,村干部獲得制度合法性,形成了治理鄉(xiāng)村的獨(dú)特方式。針對(duì)燒秸稈問(wèn)題,村干部在政府禁燒和村民焚燒之間尋求了一種“夜燒”的靈活之策。

2.“雙重邊緣化”角色是村干部“雙向共謀”的必然條件

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,可是還需要基層政府的指導(dǎo)、支持和幫助。自此,從靜態(tài)視角來(lái)看,村干部具有國(guó)家代理人和村莊當(dāng)家人的雙重角色。但是,從當(dāng)前村政的生態(tài)環(huán)境來(lái)審視,村干部表現(xiàn)的是“雙重邊緣化”的角色,“在國(guó)家和村莊的夾縫之中,村干部在既干不好,又不愿引火燒身,而辭職不干又未必是明智選擇時(shí),對(duì)能完成的任務(wù)就完成,完不成就拖,對(duì)己有利的事情就積極地辦,對(duì)己不利就應(yīng)付,做表面文章,秉持一種消極作為、兩頭對(duì)付的態(tài)度?！盵8]文獻(xiàn)中得知,在項(xiàng)目、資金下鄉(xiāng)過(guò)程中,有些村干部會(huì)隱瞞甚至欺騙村民,損害村民的利益;而在上級(jí)考核、走訪過(guò)程中,村干部又通常會(huì)與村民站在一起,隱瞞事實(shí),做表面文章?！耙篃斩挕奔礊榇甯刹颗c廣大村民“共謀”,隱瞞上級(jí)政府的行為。

在“夜燒秸稈”行為中,村干部雙重邊緣化的角色表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一方面,禁燒是明文規(guī)定的政治任務(wù),村干部需要依據(jù)村民委員會(huì)組織法規(guī)定配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督和管理,否則會(huì)影響自身的考評(píng)、審核,甚至?xí)G掉“飯碗”。所以在法定工作日,村干部必須嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定,嚴(yán)格監(jiān)督村民白天燒秸稈行為。另一方面,在“禮治秩序未消解、法治秩序未健全”的鄉(xiāng)村社會(huì)中,村干部本是鄉(xiāng)村社會(huì)的一部分,若凡事都要依法辦事,不講人情,則會(huì)失去民心,失去選票,同樣會(huì)面臨丟掉“飯碗”的困境。在此背景下,村干部一面會(huì)走街串巷,告知村民不要白天燒秸稈,對(duì)于不聽(tīng)勸的村民則會(huì)搬出領(lǐng)導(dǎo)視察、公安下鄉(xiāng)等理由進(jìn)行制止;另一面也告知村民,在注意安全的條件下可以晚上焚燒,但是,遇到公安、林場(chǎng)部門突擊檢查,則要自己承擔(dān)責(zé)任。由此,村干部在基層政府和村民之間開(kāi)展工作具有很大的挑戰(zhàn),不敢違反政策規(guī)定,也不敢公然得罪村民,只能尋求其他途徑操作。

3.個(gè)體化的鄉(xiāng)村社會(huì)是“共謀”得以生長(zhǎng)的空間

個(gè)體化是一個(gè)綜合性的概念,通常表述為個(gè)體執(zhí)著于追求個(gè)人利益最大化,而又不愿意承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù),社會(huì)信任衰弱,人與人之間的關(guān)系松散而無(wú)合作等。有些學(xué)者指出,鄉(xiāng)村社會(huì)的個(gè)體化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村文化等產(chǎn)生重要影響。[9]調(diào)研中得知,邊緣山村“共同的外部化”[10]程度較低,但是村民之間的共同聯(lián)結(jié)逐漸消解,也已步入個(gè)體化社會(huì)。在個(gè)體化社會(huì)中,鄉(xiāng)村共同體意識(shí)淡薄,村(鄉(xiāng))規(guī)民約逐漸瓦解,村民之間的交往建立在利益基礎(chǔ)之上,為不同主體之間的共謀提供了生長(zhǎng)空間?！耙篃斩挕彪m然看起來(lái)是村民共同行動(dòng)的結(jié)果,實(shí)則是鄉(xiāng)村個(gè)體化的典型表現(xiàn)。鄉(xiāng)村公共性衰竭,村民只考慮自己家的事情,而對(duì)共同事務(wù)持“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度,雖然焚燒秸稈具有火災(zāi)隱患,但是卻沒(méi)有人出來(lái)制止。同時(shí),在個(gè)體化的鄉(xiāng)村社會(huì)中,更容易出現(xiàn)錢權(quán)交易,為了保險(xiǎn)起見(jiàn),村民在焚燒秸稈之前會(huì)給某些村干部送禮,或在節(jié)假日邀請(qǐng)其來(lái)家里做客。這樣有些村干部會(huì)明確告知何時(shí)危險(xiǎn)、何時(shí)保險(xiǎn)等。如此,在鄉(xiāng)村社會(huì)原子化、個(gè)體化背景下,村民的行為得到某些村干部的庇護(hù),為多元主體的“共謀”提供了生長(zhǎng)空間。

(三)“共謀”的邏輯與多元主體的態(tài)度、行為和影響

如上分析,“夜燒秸稈”的出現(xiàn)并非“偷燒”[11]這么簡(jiǎn)單,而是當(dāng)前的基層社會(huì)治理體系中多元主體共同形塑的“共謀”行為。從發(fā)生機(jī)制來(lái)看,如圖1所示,無(wú)論是分管政府還是林場(chǎng)對(duì)村民白天燒秸稈行為具有直接管理和監(jiān)督的職能,如果村民明目張膽地?zé)斩?就會(huì)被罰款,嚴(yán)重時(shí)要接受刑事處罰。與此同時(shí),村“兩委”作為監(jiān)管的第一責(zé)任主體,理應(yīng)管理和杜絕燒秸稈行為,但是在管不住、不敢管邏輯下,尋求一種“對(duì)下妥協(xié)、對(duì)上隱瞞”的“共謀”策略,默許村民夜晚焚燒秸稈。在此背景下,村民毅然決然地選擇一種安全的夜燒秸稈行為。

進(jìn)一步反思“夜燒秸稈”行為,可總結(jié)出表1所示多元主體的態(tài)度、行為及對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響。

基層政府是政策執(zhí)行者,通過(guò)開(kāi)會(huì)等形式將管理和監(jiān)督任務(wù)交給村委會(huì),相關(guān)部門和小組會(huì)偶爾監(jiān)督和視察相關(guān)情況。與基層政府間“共謀”的發(fā)生機(jī)制相同,基層政府對(duì)村委會(huì)或村干部的政策執(zhí)行靈活性特征表示認(rèn)可,繼而助長(zhǎng)了村干部與村民之間的“共謀”行為。這也會(huì)導(dǎo)致政府與鄉(xiāng)村之間的距離加大,阻礙基層政府了解鄉(xiāng)村實(shí)際問(wèn)題。村干部是國(guó)家政策的基層代理人和村莊當(dāng)家人,執(zhí)行政策是本分,維護(hù)村民利益是情分,但是在實(shí)際工作中往往夾在政策與實(shí)際問(wèn)題中間,雙重角色變?yōu)椤半p重邊緣化”角色,導(dǎo)致治理能力不足,甚至?xí)躺鐣?huì)矛盾,影響鄉(xiāng)村社會(huì)的正常發(fā)展。在原子化、個(gè)體化的鄉(xiāng)村社會(huì)中,公共性缺失,村民間缺乏共同規(guī)則和公共意識(shí),為了尋求私人利益會(huì)軟硬兼施,收買村干部、威脅村干部等行為都是常態(tài)。

綜上,燒秸稈是違法行為,是引發(fā)火災(zāi)、污染環(huán)境的導(dǎo)火索,在鄉(xiāng)村社會(huì)中自上而下的禁燒政策不但沒(méi)有落實(shí),反而以更為危險(xiǎn)的“夜燒秸稈”形式出現(xiàn),阻礙著鄉(xiāng)村治理深化和鄉(xiāng)村振興。

三、邊緣山村“夜燒秸稈”的治理困境

當(dāng)前在邊緣山村治理體系中存在基層政權(quán)的懸浮化、基層治理碎片化、技術(shù)治理模式落后以及鄉(xiāng)村法治不健全等多種問(wèn)題。

(一)基層政權(quán)的懸浮化與村干部的“共謀”

基層政權(quán)懸浮化[12]最直觀的表現(xiàn)就是政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的分離。一些政府不了解鄉(xiāng)村現(xiàn)狀、農(nóng)民不懂政策,政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間缺少溝通與協(xié)商,二者之間存在較大鴻溝。政府人員認(rèn)為“夜燒秸稈”是村干部應(yīng)該管理的事情,政府無(wú)心顧及所有村民之事,偶爾流動(dòng)監(jiān)督已經(jīng)是付出了很大努力,日常主要將精力投入精準(zhǔn)扶貧、禁牧等硬性指標(biāo)的工作之中,不會(huì)輕易參與具體鄉(xiāng)村治理事務(wù)。在此背景下,村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的夾縫之中展開(kāi)工作,不得不受到多種因素的影響,如村民的恐嚇、威脅、哀求等,繼而與村民共同尋求解決辦法,“共謀”出“夜燒秸稈”行為。從村干部與村民之間的“共謀”中可以看出村干部的無(wú)奈:一方面,村干部的身份也是村民,不僅與廣大村民具有同樣的需求,嵌入人情社會(huì)無(wú)法做到鐵面無(wú)私;另一方面,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定干部的任命和考核,但是村民的選票又是其能否連任的關(guān)鍵因素,所以不得不拉攏村民,受制于村民,即使“夜燒秸稈”是違法行為,也依然選擇“睜一只眼閉一只眼”。

(二)鄉(xiāng)村治理碎片化困境

治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)治理時(shí),應(yīng)該尋求其他替代或補(bǔ)充的策略。但是,當(dāng)前的基層社會(huì)治理表現(xiàn)出碎片化困境,即表現(xiàn)在治理主體碎片化與治理過(guò)程碎片化[13],多元主體之間缺乏協(xié)同合作,沒(méi)有形成社會(huì)治理體系;治理過(guò)程中即使有多元主體參與,但分工不明確,很多時(shí)候都是各做各的,無(wú)法合作。尤其在所研究的邊緣山村,基層治理主體力量不足,除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì),無(wú)其他治理主體,發(fā)育中的農(nóng)村社會(huì)組織仍然處于萌芽階段或無(wú)心顧及社會(huì)治理,能力有限。而且受制于偏遠(yuǎn)的地理位置、相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)條件,也無(wú)法吸納外地專業(yè)社會(huì)組織,參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理。針對(duì)燒秸稈的需求,現(xiàn)在只有農(nóng)機(jī)公司可以提供捆草或清理土地的有償服務(wù),因此村民往往不愿意再增加成本,直接選擇燒秸稈。除此之外,再無(wú)其他社會(huì)治理主體可以參與解決問(wèn)題的過(guò)程,無(wú)法提供相關(guān)的服務(wù)。

(三)缺乏技術(shù)治理

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和技術(shù)的提高,技術(shù)治理成為基層社會(huì)治理創(chuàng)新的有益模式,對(duì)基層政府的治理能力提升具有重要作用。但是在邊緣山區(qū),路燈、電塔、“電子眼”、灌溉井等一系列硬件設(shè)施還未健全,農(nóng)民無(wú)法灌溉土地,下雨天無(wú)法用電,常遭遇因缺乏公共監(jiān)控設(shè)施而失竊、被誣陷等事件。不僅如此,因缺乏農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)專業(yè)技術(shù)員,農(nóng)牧民很多時(shí)候都是依靠經(jīng)驗(yàn)去經(jīng)營(yíng),亡羊補(bǔ)牢式地解決問(wèn)題,難以實(shí)現(xiàn)良治。如果有技術(shù)支持,不僅能夠解決廢棄秸稈難題,還能有效監(jiān)督“夜燒秸稈”行為。但是,鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏技術(shù)治理涉及生產(chǎn)、生活等各領(lǐng)域。

(四)法治建設(shè)薄弱

邊緣山村又一重要困局是鄉(xiāng)村法治不健全,村民缺乏法治觀念,權(quán)責(zé)意識(shí)淡薄,“村民只談?wù)摍?quán)利而缺乏責(zé)任和義務(wù)意識(shí),在道德層面、法律層面、政治層面,都不談作為一個(gè)人、一個(gè)法律主體、一位公民所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任?！盵14]“夜燒秸稈”的出現(xiàn)表現(xiàn)出村民面對(duì)經(jīng)濟(jì)利益時(shí),看重經(jīng)濟(jì)利益而違背法律,追求個(gè)人利益而忽略集體利益。在此邏輯下,鄉(xiāng)村不斷出現(xiàn)亂開(kāi)荒、違建房屋、破壞公共場(chǎng)所等違背法律而追求個(gè)人利益的行為,可是相關(guān)人員也沒(méi)有受到應(yīng)有的監(jiān)管和懲罰,違法成本極低,更加助長(zhǎng)了村里所謂“狠人”的違法行為。

四、邊緣山村“夜燒秸稈”的治理路徑

在深化社會(huì)治理時(shí)期,邊緣山區(qū)、深度貧困地區(qū)是鞏固脫貧成果的關(guān)鍵地區(qū),也是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)地區(qū),更是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵所在。由此,邊緣山村治理應(yīng)該做到下述四點(diǎn),實(shí)現(xiàn)對(duì)“夜燒秸稈”的治理。

(一)加強(qiáng)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的協(xié)同治理

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體間的溝通與協(xié)商,遵循共同目標(biāo)、相互信任、資源共享、互利互惠、責(zé)任共擔(dān)、深度交流等原則。為了形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制,基層政府可以從三點(diǎn)入手。一是政府應(yīng)提升自上而下的鄉(xiāng)村治理能力。如可借鑒脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn),以“專項(xiàng)小組”“第一書記”等形式,深入農(nóng)村,排查核實(shí),了解村民燒秸稈的真正原因,以合法途徑解決問(wèn)題。二是鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)建立村民代表大會(huì)等自治組織。建立鄉(xiāng)村問(wèn)題村民發(fā)現(xiàn)、村民考慮、村民解決的機(jī)制。如可借鑒浙江省桐鄉(xiāng)市的“積分制”[15]模式,通過(guò)給予村民一些實(shí)惠,讓村民積極向村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出有關(guān)燒秸稈問(wèn)題的改進(jìn)意見(jiàn)。三是建構(gòu)上下聯(lián)動(dòng)的部門,可傾聽(tīng)村民聲音,讓政府的治理有的放矢。如可以效仿“接訪辦公室”模式,成立“鄉(xiāng)村治理辦公室”專門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理事務(wù)。

(二)提升農(nóng)民再組織化能力,加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織的功能

隨著社會(huì)治理的深化,社會(huì)組織越來(lái)越發(fā)揮著重要功能。在鄉(xiāng)村,多樣化農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展有助于鄉(xiāng)村振興的落地,更有助于鄉(xiāng)村公共性的建構(gòu)。從對(duì)內(nèi)蒙古東部地區(qū)的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),多樣化農(nóng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮了重要作用。[16]“夜燒秸稈”行為也反映出當(dāng)?shù)卮迕袢狈惨庾R(shí),缺少互助合作理念。雖然A鎮(zhèn)鄰近地區(qū)有組織化建設(shè)案例,但是整體來(lái)看組織化程度較低。對(duì)此,可從四點(diǎn)著手:一是政府應(yīng)提供多樣化的支持。政府具有人力、物力、財(cái)力資源,應(yīng)積極探索和創(chuàng)新多樣化農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)路徑,給村民提供場(chǎng)地、培訓(xùn)、物資、信息,培養(yǎng)村民再組織化能力。二是培養(yǎng)鄉(xiāng)村精英。培訓(xùn)在鄉(xiāng)村中有威望的、熱心的村民,使其成為農(nóng)村社會(huì)組織的中堅(jiān)力量,助力農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展。三是加強(qiáng)對(duì)村民的教育,以“利益”帶動(dòng)“公益”。農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的核心在于村民的接納和村民的自主參與。在很多農(nóng)村地區(qū),村民的文化水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及價(jià)值觀都有待提高,因此,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村民的教育。而且,在原子化的鄉(xiāng)村社會(huì),村民首先考慮的是個(gè)體的利益。對(duì)此,農(nóng)民的再組織化也可以以“利益”開(kāi)頭,如種植經(jīng)濟(jì)作物、制作手工作品等,吸引村民參與,再將組織擴(kuò)大,逐漸將利益性參與轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾⒒ブ裙嫘詤⑴c。四是引進(jìn)大學(xué)生和專業(yè)社會(huì)工作者,加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè),助力農(nóng)村社會(huì)組織的長(zhǎng)期發(fā)展。

(三)加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)技術(shù)治理

“夜燒秸稈”最直接的原因是收割機(jī)技術(shù)不成熟,“電子眼”、煙霧探測(cè)等技術(shù)設(shè)施欠缺也是無(wú)法有效監(jiān)督“夜燒秸稈”的原因之一。因此,要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)技術(shù)治理。首先,加強(qiáng)“電子眼”、煙霧探測(cè)、天氣預(yù)報(bào)、農(nóng)機(jī)技術(shù)提升等方面的投入。如在基層社會(huì)治理中應(yīng)用天氣預(yù)測(cè)雷達(dá)、洪水預(yù)警機(jī)器等可以大大降低村民受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn);加大對(duì)農(nóng)機(jī)的開(kāi)發(fā)、研究和投入力度,降低農(nóng)機(jī)使用成本,讓農(nóng)民愿意選擇使用農(nóng)機(jī);加強(qiáng)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),安裝路燈、“電子眼”、煙霧探測(cè)等設(shè)備。其次,加大技術(shù)員、電子檔案、誠(chéng)信系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)等方面的投入。如基層政府可以聘用農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等領(lǐng)域的專家,開(kāi)展調(diào)研后解決問(wèn)題;也可以針對(duì)村干部的違規(guī)操作和村民的違法行為制作電子檔案或誠(chéng)信系統(tǒng),增加其違法成本;與此同時(shí),也需要關(guān)注村民,及時(shí)了解村民的動(dòng)態(tài)和訴求,拉近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的距離,真正為民辦事、為民謀事。

(四)增強(qiáng)村民主體性,促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)

隨著我國(guó)進(jìn)入“后扶貧時(shí)代”,當(dāng)前的主要任務(wù)是怎樣建立長(zhǎng)效機(jī)制,在鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)上提升鄉(xiāng)村自主性和能動(dòng)性。但是,在邊緣山村,村民的自主性、主體性意識(shí)較差,依然有很多村民想依賴政府,尋求政府的直接支持。這是思想觀念的問(wèn)題,而非物質(zhì)問(wèn)題。對(duì)此,應(yīng)基于脫貧的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步轉(zhuǎn)變村民思想觀念。與此同時(shí),基層政府也應(yīng)加強(qiáng)法治建設(shè),在鄉(xiāng)村社會(huì)宣傳法律知識(shí),張貼法律公告,或以生動(dòng)的文字和圖片做法律宣傳,讓農(nóng)民知法、懂法。如對(duì)燒秸稈、賄賂基層干部、引發(fā)火災(zāi)等行為的法律后果進(jìn)行深入宣傳,讓村民充分認(rèn)識(shí)法律,杜絕違法行為。自2018年,在基層社會(huì)中建設(shè)的新時(shí)代文明實(shí)踐中心,通過(guò)縣、鎮(zhèn)、村(社區(qū))的層層推進(jìn),現(xiàn)已取得了良好的成效。但是,A鎮(zhèn)的新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)較少,未來(lái)可以建設(shè)新時(shí)代文明實(shí)踐中心,加強(qiáng)農(nóng)牧民的思想建設(shè),繼而改變以往制度依賴的思維,積極投身鄉(xiāng)村治理,這也是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。

五、結(jié)論

如何保障村民利益、解決治理困局、提升村民自主性及建構(gòu)鄉(xiāng)村公共性等問(wèn)題一直是鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn),更是當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果所要注重的問(wèn)題。邊緣山村較落后,在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中還存在一些需要攻克的難題。文章闡述的“夜燒秸稈”即是一個(gè)治理難點(diǎn),如果燒秸稈是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)耕機(jī)械化的不成熟、鄉(xiāng)村法治秩序的不健全以及土地碎片化經(jīng)營(yíng)等原因所致,“夜燒秸稈”的出現(xiàn)則是村干部與村民“共謀”所致。對(duì)此,應(yīng)該建構(gòu)基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提升技術(shù)治理能力,加強(qiáng)多元主體協(xié)同治理,促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè),提升村民的主體性,培育和發(fā)展多樣化農(nóng)村社會(huì)組織,也要積極推進(jìn)新時(shí)代文明實(shí)踐中心的建設(shè),繼而實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村美景。

[注 釋]

①秸稈指小麥、水稻、玉米、棉花、甘蔗和其他雜糧等農(nóng)作物秸稈,本文主要指玉米秸稈。

②2021年9月獲得的S嘎查調(diào)研數(shù)據(jù)。

③2020年4月10日,A鎮(zhèn)政府工作人員的訪談。