倪洪濤

引言

法官在“劉廣明訴張家港市人民政府行政再審案”(1)參見最高人民法院(2017)行申169號行政裁定書。裁判說理時，冒著脫離本案論證的司法風險，有意甚至是“故意”系統(tǒng)性引入了德國的“保護規(guī)范理論”，試圖表達的司法導向和技術指引力透紙背。這種從全新視角尋求“利害關系”標準法教義學解釋的技術路徑探索，引起了學術界和實務界的高度關注與熱烈討論。支持者有之，(2)參見章劍生：《行政訴訟原告資格中“利害關系”的判斷結構》，載《中國法學》2019年第4期；趙宏：《原告資格從“不利影響”到“主觀公權利”的轉(zhuǎn)向與影響——劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案評析》，載《交大法學》2019年第2期；趙宏：《保護規(guī)范理論的歷史嬗變與司法適用》，載《法學家》2019年第2期；伏創(chuàng)宇：《行政舉報案件中原告資格認定的構造》，載《中國法學》2019年第5期；張雪城：《論美國行政法中的保護意圖規(guī)制——兼議其對保護規(guī)范理論引入的啟示》，載《行政法學研究》2022年第1期。反對者也不泛其人。(3)參見楊建順：《適用“保護規(guī)范理論”應當慎重》，載《檢察日報》2019年04月24日第07版；成協(xié)中：《保護規(guī)范理論適用批判論》，載《中外法學》2020年第1期。該判例所展示的判斷框架及其對“保護規(guī)范理論”的大膽采用，為解釋我國行政訴訟法上“利害關系”這一不確定性法律概念提供了嶄新思路。(4)朱芒：《行政訴訟中的保護規(guī)范說——日本最高法院判例的狀況》，載《法律適用》2019年第16期。

本文通過某書院收費事件案件審理中暴露出的核心訴訟問題，(5)某書院收費案的實體分析參見倪洪濤：《文物保護單位門票收費許可的合法性研究——以岳麓書院收費案為中心》，載《行政法學研究》2019年第3期。某書院收費案救濟程序問題參見湖南省長沙市天心區(qū)人民法院[2018]湘0103行初170號行政裁定書；湖南省長沙市中級人民法院[2019]湘01行終570號行政裁定書；中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會發(fā)改復駁字[2019]3號駁回行政復議申請決定書；北京市第一中級人民法院[2019]京01行初830號行政裁定書；北京市高級人民法院[2019]京行終6562號行政裁定書。圍繞我國《行政訴訟法》[2017年]第25條規(guī)定的“利害關系”標準，并結合德國保護規(guī)范理論這一司法裁判分析工具，重點研究行政第三人的原告資格及其相關制度。具體而言，本文嘗試討論的主要問題包括：第一，原告資格與登記立案、起訴條件等制度的體系性自洽何以實現(xiàn)；第二，保護規(guī)范理論解釋路徑的“地方性”與局限性對我國原告資格判斷標準開放性的有限技術影響；第三，行政行為第三人效力，(6)參見蔡志方：《行政救濟與行政法學(一)》，三民書局股份有限公司1993年版，第179頁。即行政第三人原告資格及其梯度性判斷結構的形成與適用。

一、我國行政訴訟原告資格“梯度性”結構的形成

對于新中國行政訴訟原告資格的發(fā)展和演進，學界有三階段說——“行政相對人”階段、“法律上利害關系人”階段和“利害關系人”階段，(7)參見陳鵬：《行政訴訟原告資格的多層次構造》，載《中外法學》2017年第5期；張擴振：《論行政訴訟原告資格發(fā)展之歷程與理念轉(zhuǎn)換》，載《政治與法律》2015年第8期。也有四階段說——“直接利害關系標準”、“行政相對人標準”、“法律上利害關系標準”和“利害關系標準”。(8)參見前注②，章劍生文。筆者以為，將新中國行政訴訟原告資格的歷史變遷分為三階段較為恰切，因為所謂“直接利害關系標準”，是對行政審判適用民事訴訟程序時期原告資格判斷標準的描述。(9)1982年《民事訴訟法(試行)》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”該法第81條第1項規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關系的個人、企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體。”根據(jù)該時期的司法實踐，(10)如“區(qū)成不服九龍海關行政處罰決定案”、“鄭太發(fā)不服土地管理行政處罰案”、“支國祥不服行政處罰案”、“上海環(huán)球生物工程公司不服藥品管理行政處罰案”和“臺灣‘光大二號’輪船長蔡增雄不服拱北海關行政處罰上訴案”。在上述最高人民法院公報案例中，原告都是行政處罰中的被處罰人。參見前注②，章劍生文。直接利害關系標準就是(直接)行政相對人標準?？梢姡碾A段說中一階段和二階段的標準內(nèi)涵一致，前者完全可被后者吸納。

據(jù)此，新中國行政訴訟原告資格發(fā)展的三階段為：一是(直接)相對人標準時期。從1982年《民事訴訟法(試行)》的實施到2000年《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)的頒行；二是法律上利害關系標準時期。從2000年到2015年新《行政訴訟法》實施；三是利害關系標準時期。2015年5月至今。需要強調(diào)的是，第一階段中后期，特別是1990年代中期以降，我國就已開啟了向第二階段過渡的司法嘗試和經(jīng)驗積累，并且由于學界的不斷呼吁和司法實務界的不懈努力，有了2000年行政訴訟司法解釋對原告資格的立法性拓展，并經(jīng)由2017年行政公益訴訟條款的創(chuàng)設，最終形成了我國當下原告資格判斷的梯度性結構體系。

(一)(直接)相對人標準階段

其一，1989年《行政訴訟法》與原告資格直接或間接相關的條款有第2條、(11)《行政訴訟法》(1989年)第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?4條第1款、(12)《行政訴訟法》(1989年)第24條第1款規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！钡?1條第1項(13)《行政訴訟法》(1989年)第41條第1項規(guī)定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織?！焙偷?7條。(14)《行政訴訟法》(1989年)第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”根據(jù)上述條款可知，我國當時將行政訴訟原告資格局限于(行政)相對人，純粹屬于觀念問題和認識問題。不過，盡管該階段行政相對人與行政第三人在訴訟地位上的界限劃分很不合理，但在操作層面上卻清晰可辨和簡便易行，即只有直接相對人才具有原告資格，間接相對人或曰“同具體行政行為有利害關系”的其他人，無論其在利害關聯(lián)性上如何無限接近“直接”，都只能以訴訟第三人的身份參加到已開啟的訴訟程序中來。換言之，直接相對人是行政訴訟中的潛在原告，間接相對人即行政第三人是相關人，僅有可能成為行政訴訟第三人。

其二，在英語世界，“法”(law)和“權利”(right)用不同單詞予以指稱；而德語中，“法”和“權利”都由“recht”一詞表示；在法國，二者的共同詞匯是“droit”。為了對二者加以區(qū)分，德國在表示“法”時附加“客觀的”即“objektiv”，在表示“權利”時冠以“主觀的”即“subjectiv”。(15)江利紅：《日本行政訴訟法》，知識產(chǎn)權出版社2008年版，第126-127頁。這樣，訴訟法上“法”和“權利”自始就是問題的一體兩面：一方面，“權利”是“主觀的法”；另一方面，主觀法又是法律化了的權利，即法律上規(guī)定的受訴權保障的“權利”?？梢?，被德國“保護規(guī)范理論”所“保護”的，僅指法律化了的“權利”，而不包括事實上的“權利”。換言之，在德國的法治語境里，嚴格說來根本不存在“權利”的事實狀態(tài)。欲成為權利特別是訴訟法上的權利，必須有根據(jù)規(guī)范或曰行政實體法的規(guī)范基礎，否則，在法律既定情況下，權利的利益化或進一步主觀化的司法保護，只能仰賴于憲法上基本權利第三人效力查漏補缺式的制度關照。從這個角度而言，“保護規(guī)范理論”就是“法律上利害關系”標準，其天生就有自身無法克服的局限性，這一局限性與德國法的嚴密邏輯體系正相關。根據(jù)《行政訴訟法》(1989年)第2條之規(guī)定，我國行政訴訟原告司法保護的利益范圍，自始就界定為“合法權益”，(16)有學者認為《行政訴訟法》第2條規(guī)定的“侵犯”合法權益不妥，而應修改為對合法權益的“影響”，筆者甚為贊同。參見柳硯濤：《論行政訴訟中的利害關系——以原告與第三人資格界分為中心》，載《政法論叢》2015年第4期。同時，如果違法行政影響到了相對人的“非法利益”或“不法利益”，盡管后者不值得保護，但存在違法行政糾錯問題，此時相對人如若提起訴訟，是否應確認行政行為違法甚或無效，就要求司法職權的能動性發(fā)揮了。不過，根據(jù)對“法釋[2018]1號”司法解釋的體系性解讀，矛盾的化解似乎已不成問題。實現(xiàn)了對“權利”的歷史性超越——盡管有《行政訴訟法》(1989年)第11條第1款第8項規(guī)定的“人身權、財產(chǎn)權”之內(nèi)在的體系性立法制約，我國行政訴訟立法的包容性、前瞻性和先進性也可見一斑。與此相比，我國臺灣地區(qū)直至1998年修改“行政訴訟法”時，才將舊法中“損害其權利者”修改為“損害其權利或法律上利益”，這被譽為臺灣擴大權利保障范圍的重大制度改進。(17)參見陳柏霖：《論行政訴訟中之“公法上權利”——從德國法與歐盟法影響下之觀察》，元照出版社2014年版，第169-175頁。

其三，從訴權保障角度而言，《行政訴訟法》(1989年)第27條之規(guī)定也不單純是行政訴訟第三人條款，至少在行政訴訟第三人上訴權層面，該條款還具有間接擴大原告資格和公民訴權的立法功效。(18)參見劉善春：《行政訴訟原理與名案解析》，中國法制出版社2001年版，第483頁。不過，問題的關鍵是，“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”的人，真的只能作為行政訴訟第三人而不能被賦予原告資格嗎？換言之，當標準設計清晰且合理時，行政訴訟的原告和第三人是否具有“身份互易性”，即行政訴訟的原告資格是否可以在一定條件下從行政行為的直接相對人拓展至間接相對人或曰行政第三人呢？答案當然是肯定的。不過，這里存在一個主觀公權利保障和客觀法秩序維護、主觀訴訟和客觀訴訟的邊界設置問題，而恰恰是邊界上的模糊性和利害關系在判斷上的高度不確定性、伸縮性，導致了在“訴的利益”和利害遠近距離拿捏上的技術困境。權利邊界的過度拓展，行政訴訟有遁入公益訴訟即客觀訴訟的法治風險，而謹小慎微地禁錮于直接相對人，又與加強人權保障的社會發(fā)展趨勢相悖。如何走出困境只能仰賴解釋技術和解釋方法的不斷發(fā)展。完全放手法官在個案中的裁量性尺度把握，容易造成司法專斷和司法濫權，從而使司法藉由立法的民主控制機制落空。

可見，過于嚴苛的原告資格設定既不利于權利保障，也無助于監(jiān)督行政，原告資格必須從直接相對人審慎地走向間接相對人。從這個意義上說，將德國“保護規(guī)范理論”視同原告資格理論是錯誤的，保護規(guī)范理論只能是“利害關系人”或曰行政第三人的原告資格理論，這一判斷才符合歷史邏輯的學理判斷。當然，我們也可以說直接相對人自始就具備原告資格，其本身的原告資格問題是一“偽命題”，而所謂的原告資格理論就是有關行政第三人原告資格的技術路徑設計問題。(19)參見趙宏：《保護規(guī)范理論的誤解澄清與本土適用》，載《中國法學》2020年第4期。正如有學者所言：“德國行政訴訟實務上發(fā)展出一個‘相對人理論’，亦即認為侵害性行政行為的直接相對人當然具有訴權，而無需借助保護規(guī)范理論進行判斷。”“若公法規(guī)范已經(jīng)明白規(guī)定人民對于某事項有請求權，則可以直接認定私人的公權利，而無需借助“保護規(guī)范理論”進行判斷。只有在欠缺法律明文規(guī)定的場合，才需要結合規(guī)范的保護目的論證私人公法權利的存在余地問題?！?20)魯鵬宇、宋國：《論行政法權利的確認與功能——以德國公權理論為核心的考察》，載《行政法學研究》2010年第3期。

(二)法律上利害關系標準階段

在司法實踐中，部分法院錯誤理解《行政訴訟法》(1989年)的規(guī)定，認為只有行政法律文書載明的相對人才具有原告資格。從理論上講，相對人可分為直接相對人和間接相對人。前者是行政行為法律文書上載明的人，后者雖不一定在行政行為法律文書上出現(xiàn)，但其合法權益有時會受到行政行為的影響。二者都符合《行政訴訟法》(1989年)規(guī)定的認為行政行為侵犯其合法權益這一標準?；诖?，2000年3月10日起開始施行的“法釋[2000]8號”司法解釋第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”該司法解釋第13條對第12條進行了示例性和類型化的補強規(guī)定。(21)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第13條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；(二)與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的；(三)要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的；(四)與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的。”同時，由于法人與法人的聯(lián)營合資合作方、法定代表人既有密切關聯(lián)，又是相互獨立的法主體。在法人是行政行為直接相對人的情況下，“法釋[2000]8號”司法解釋第15條(22)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第15條規(guī)定：“聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權益或者自己一方合法權益受具體行政行為侵害的，均可以自己的名義提起訴訟?！焙偷?7條(23)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第17條規(guī)定：“非國有企業(yè)被行政機關注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或者改變企隸屬關系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟。”對聯(lián)營、合資、合作方和企業(yè)法定代表人行政訴權的賦予，也構成了我國行政第三人原告資格擴大的重要一環(huán)。另外，該司法解釋第18條(24)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第18條規(guī)定：“股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、董事會等認為行政機關作出的具體行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權的，可以企業(yè)名義提起訴訟。”盡管是對法定代表人以企業(yè)名義提起訴訟這一程序性權利的肯定，從公司治理結構上看，相對于企業(yè)法人，法定代表人的第三人身份亦確定無疑。

至此，在規(guī)范層面，我國以“立法性”司法解釋的形式確立了“法律上利害關系”原告資格判斷標準，擴大了行政訴訟救濟主體范圍，初步實現(xiàn)了行政訴訟原告資格從直接相對人到行政行為相關人的飛躍與拓展。同時，我國上述司法解釋與日本1962年《行政事件訴訟法》的相關規(guī)定如出一轍。該法第9條規(guī)定，撤銷訴訟限于對請求撤銷該處分或裁決具有法律上的利益的人才可以提起。(25)參見何海波主編：《中外行政訴訟法匯編》，王天華譯，商務印書館2018年版，745-746頁。同時，我國“法律上利害關系”標準和日本“法律上的利益”標準，都有意無意地移植了德國行政法“法律上”的規(guī)范邏輯。誠如有學者所言：“利害關系的司法判斷暗含著保護規(guī)范說的框架，與德國、日本的做法具有共通之處?！?26)王貴松：《行政法上利害關系的判斷基準——黃陸軍等人不服金華市工商局工商登記行政復議案評析》，載《交大法學》2016年第3期。

不過，由于在相當長的歷史時期內(nèi)，我國并未采用類似德國“保護規(guī)范理論”的技術方法和解釋路徑，貧困的行政法理論沒有及時給法院提供解決原告資格標準問題的判斷之法，(27)同前注②，章劍生文。導致學術界和實務界圍繞“法律上利害關系”這一不確定性法律概念的爭論從來就沒有停止過，繼而嚴重影響了我國行政審判的法治統(tǒng)一。比如究竟是“法律上保護的利害關系”，還是“法律上應當保護的利害關系”，(28)參見楊寅、吳偕林：《中國行政訴訟制度研究》，人民法院出版社2003年版，第157頁。又如“法律上的利害關系”如何兼顧行政賠償中“事實上的利益”，再如“法律上的利害關系”如何關照《行政訴訟法》第2條(1989年)“侵犯合法權益”的規(guī)定并實現(xiàn)解釋上的邏輯統(tǒng)一，等等。

筆者以為，我國2000年確立的“法律上利害關系”標準，就是對德國行政法上“保護規(guī)范理論”的無意識借鑒，只是一直以來我們并未真正理解“法律上”這一修飾語的規(guī)范精義和技術堂奧罷了?！爸饔^公權利乃德國行政法的支柱”，(29)Schmidt-Aβmann, in:Maunz/Durig, Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 116 ff.保護規(guī)范理論對公民主觀公權利的證成具有決定性，對主觀公權利的承認取決于不僅保護公共利益而且至少也保護個人利益的法規(guī)范的存在。換言之，法律上有目的的利益保護是行政訴訟原告資格決定的關鍵。(30)[德]哈特穆特·鮑爾：《新舊保護規(guī)范論》，王世杰譯，載《財經(jīng)法學》2019年第1期。按照“保護規(guī)范理論”，行政第三人即與行政行為有其他利害關系的人作為起訴人，欲獲得司法保護，必須證明如下四點：一是其受行政行為影響的權益是公法上的主觀權利即主觀公權利；二是主觀公權利的根據(jù)規(guī)范是現(xiàn)實存在的實體法規(guī)范；三是該實體法規(guī)范是行政法規(guī)范而不是私法規(guī)范；四是該行政法規(guī)范包含著不能被一般公益吸收和消解的、個別化的個人利益保護之立法目的，且此處的“個別利益”不能僅僅是作為“反射利益”受到影響。(31)參見趙宏：《主觀公權利的歷史嬗變與當代價值》，載《中外法學》2019年第3期。

同時，我國“法律上利害關系”標準，與日本2004年修改后的《行政事件訴訟法》第9條規(guī)定的基本內(nèi)涵更加契合。該法第9條增加的第2款規(guī)定：“法院在對處分或裁決的相對方以外者判斷是否有前款所規(guī)定的法律上利益時，不僅依據(jù)作出該處分或裁決根據(jù)的法令規(guī)定的條文，還應當考慮該法定的宗旨、目的以及在該處分作出時應當考慮的利益的內(nèi)容、性質(zhì)。在這種情況下，在考慮該法令的宗旨和目的時，如果存在與該法令目的共通的相關法令，也應當參照其宗旨及目的；在考慮該利益的內(nèi)容和性質(zhì)時，在該處分或裁定違反作為其根據(jù)的法令的情況下，應當酌量被侵害利益的內(nèi)容、性質(zhì)及其被侵害的形態(tài)、程度。”(32)同前注，江利紅書，第47-48頁。可見，2004年日本修改其《行政事件訴訟法》，并未改變“法律上利益”判斷標準，但卻通過對司法解釋技術和解釋基準的立法指引的強化，試圖收獲放松原告資格立法管制和司法裁量約束的雙重功效，將更多值得保護的行政第三人的“利益”，盡可能地納入“法律上利益”范疇，提升國民行政訴權的保障力度。(33)[日]鹽野宏：《行政救濟法》(第4版)，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第84頁。日本通過上述修法基本上達到了德國“新保護規(guī)范理論”的司法效果，其利害關系標準遵循了“適用一個法條，就是在運用整部法典”的解釋路徑，即“個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，……將行政實體規(guī)范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益”。(34)同前注①，最高人民法院行政裁定書。

(三)利害關系標準階段

我國《行政訴訟法》(2017年)第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！蓖瑫r，2018年2月8日起開始施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋[2018]1號)，也對“法釋[2000]8號”司法解釋有關行政第三人原告資格的規(guī)定進行了審慎地拓展性增補?！胺ㄡ孾2018]1號”司法解釋涉及原告資格的條款主要有第12條第5項、第13條、第16條、第17條和第18條。(35)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋[2018]1號)第12條第5項規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第25條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關系’：(五)為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”。第13條規(guī)定：“債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。第16條規(guī)定：“股份制企業(yè)的股東大會、股東會、董事會等認為行政機關作出的行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權的，可以企業(yè)名義提起訴訟聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權益或者自己一方合法權益受行政行為侵害的，可以自己的名義提起訴訟。非國有企業(yè)被行政機關注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟?！钡?7條規(guī)定：“事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政行為損害法人合法權益的，可以自己的名義提起訴訟。”第18條規(guī)定：“業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟?！逼渲?，第16條實現(xiàn)了對“法釋[2000]8號”司法解釋既有條款的技術性整合。

與先前相比，《行政訴訟法》(2017年)第25條的規(guī)定，至少發(fā)生了兩方面顯著變化：一是“相對人”這一學術概念經(jīng)由立法在我國已成為了含義清晰的法律概念。至此以往，“相對人”在法律上的內(nèi)涵是狹義的，僅指行政行為針對的“直接相對人”，即直接被法律文書所承載并受行政行為法律效力拘束的人；二是立法第一次明確了行政訴訟原告資格的二元結構，即原告分為“相對人型原告”和“其他利害關系人型原告”或曰“相關人型原告”即“行政第三人型原告”兩大類。當然，“其他”二字表明，“相對人型原告”和“行政第三人型原告”統(tǒng)稱為“利害關系人”，即原告就是與行政行為有利害關系的人。比如，在“臧金鳳與安徽省宿州市碭山縣人民政府、臧作蘭行政再審一案”中，最高人民法院就持類似觀點。(36)參見最高人民法院[2016]最高法行申2560號行政裁定書。

那么，從“法律上利害關系”到“利害關系”的立法變遷，是否意味著我國行政第三人原告資格的再次拓展呢？換言之，二者是否存在實質(zhì)性的區(qū)別，如果有的話，其差異性何在？對此，信春鷹在《關于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)〉的說明》中指出：“現(xiàn)行行政訴訟法關于原告資格的規(guī)定比較原則。實踐中，有的將行政訴訟原告僅理解為具體行政行為的相對人，排除了其他利害關系人。建議明確：具體行政行為的相對人以及其他與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權作為原告提起訴訟?！?37)信春鷹主編：《中國人民共和國行政訴訟釋義》，法律出版社2014年版，第315頁?？梢姡诹⒎ㄕ呖磥?，2015年《行政訴訟法》原告資格條款修改的目的有二：一是從原則到具體，二是由模糊到明確。這樣，行政訴訟法的修改既可大大緩解司法實踐中對不確定性法律概念的理解不一，又可避免訴訟中對其他適格原告的不當排除。問題的關鍵是，這一變化是否包含著擴大原告資格的立法傾向和修法訴求呢？信春鷹對25條之規(guī)定的學理解釋為：“行政訴訟法修改，既沒有采用司法解釋中的‘法律上的利害關系’，也沒有采用民事訴訟法中的‘直接利害關系’，而是采用‘利害關系’標準。主要原因是，在目前法院不愿意受理行政案件的情況下，‘法律上的利害關系’的不同理解，也可能會客觀上限制公民的起訴權利；用‘直接利害關系’標準，可能會被解釋成行政行為的相對人。所以，無論是用‘法律上的利害關系’還是‘直接利害關系’，都不適應解決當前行政訴訟中存在的立案難問題。采用‘利害關系’標準，有助于司法實踐根據(jù)實際需要，將應當納入受案范圍的行政爭議納入受案范圍?！?38)同上注，信春鷹書，第70頁；梁鳳云：《行政訴訟司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第70頁。

筆者認為，上述立法變化至少表明如下兩點：一是“法律上利害關系”和“利害關系”表面上看內(nèi)涵一致，立法者也似乎并不認為二者有實質(zhì)性區(qū)別，只是為了防范司法對“法律上利害關系”進行不適當?shù)南蘅s解釋，才對用語進行了推敲和取舍；(39)同前注⑦，陳鵬文。二是結合《行政訴訟法》(2017年)第51條對“登記立案”的制度創(chuàng)設和第29條行政訴訟第三人的類型化，以及原告和“同被訴行政行為有利害關系”型行政訴訟第三人的“互易性”，我們不難發(fā)現(xiàn)，通過醫(yī)治長期以來形成的“立案難”痼疾，擴大行政訴訟原告資格或曰起訴人資格，是2014年修法的主要動因。故此，盡管單就原告資格條款從“法律上利害關系”到“利害關系”的字面變化，無法證成擴大原告資格的立法意圖，若結合登記立案制的創(chuàng)設和行政訴訟第三人制度的優(yōu)化，并對此進行立法導向的體系性思考，2014年行政訴訟法修改時，立法者試圖通過適度擴大原告資格引導行政爭議進法院的立法目的非常明顯。這種認識也符合我國行政訴訟法最大限度保障人權的社會主義價值定位。

申言之，“利害關系”標準的確立，與其說是對“法律上利害關系”標準的語詞優(yōu)化，毋寧是一種社會主義意義上的制度升華。社會主義制度意味著不僅應充分保護公民個體的私益，而且必須透過私權保護的強化，實現(xiàn)行政訴訟一定程度的客觀化，以促進公共利益維護，從而彰顯社會主義司法的制度優(yōu)越性(40)參見倪洪濤：《行政公益訴訟、社會主義及其他》，載《法學評論》2014年第4期?！斎?，這里私益訴訟需要與公益訴訟完成有機的制度銜接?；诖耍缎姓V訟法》(2017年)的原告資格規(guī)定超越了德國“保護規(guī)范理論”的“射程”，既包括“法律上”的利害關系即保護規(guī)范理論，也包括“事實上”的利害關系，還包括“約定上”的利害關系。(41)縣公路局與甲公司簽訂修建公路橋的合同，甲公司又與乙公司簽訂了水泥供貨合同。后公路局以乙公司的水泥不符合建橋標準為由，要求甲公司解除與乙公司的合同，甲公司不同意，公路局遂解除了與甲公司的建橋合同。乙公司是否具有起訴公路局的原告資格，就值得深入探討。參見馬懷德、解志勇：《行政訴訟第三人研究》，載《法律科學》2000年第3期。換言之，在行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍的歷史背景下，我國亟待確立依約行政原則，由協(xié)議約定而產(chǎn)生的利害關系應當包含在《行政訴訟法》(2017年)第25條規(guī)定的范圍之內(nèi)。同時，由于不被法律和行政法規(guī)所禁止的行政協(xié)議“約定”就是當事人之間的法律，“約定上的利害關系”亦應被視為“法律上利害關系”的特殊種類，成為后者的拓展性子項。如是，我國當前的利害關系理論可以說已攜帶鄰人訴訟和競爭者訴訟，邁向了行政協(xié)議第三人訴訟。

總之，經(jīng)過近四十年的不斷發(fā)展，我國業(yè)已形成了行政訴訟原告資格司法判斷的“梯度性”結構體系：先進行相對人標準的司法認定，而后是行政第三人的利害關系分析，繼而是“法律上”(保護規(guī)范意義上的)和“事實上”利害關系的類型化處理，最后還要進行“約定上”的技術判斷。依此梯度性判斷結構，我國在“法律上利害關系”這一原告資格標準判斷環(huán)節(jié)上，可以批判性地借鑒德國保護規(guī)范理論，以提升法官的法律解釋技術和規(guī)范適用能力；在“事實上利害關系”特別是“約定上利害關系”環(huán)節(jié)下，法官應根據(jù)個案“法益”及其特殊性，兼顧行政審判的法律效果和社會效果，在原告資格問題上進行有利于權利保障的、大膽的裁量性司法判斷，不斷拓展我國原告資格制度因應社會發(fā)展的開放性與伸縮性。當然，法律上利害關系標準是事實上利害關系標準和約定上利害關系標準的前提與基礎，后者是前者在司法判斷邏輯上的必要補充和適度延伸。另外，在法律上、事實上、約定上利害關系均無法證成的情況下，如屬于《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定的行政公益訴訟的法定事項，法院還應及時向檢察機關出具司法建議，由后者依法提起行政公益訴訟，實現(xiàn)行政主觀訴訟與行政客觀訴訟日常性的有效制度銜接。

二、某書院收費案對“梯度性”結構理論的檢視

(一)對某書院收費案的整體評介

如果按照我國行政訴訟原告資格判斷的“梯度性”結構，在某書院收費許可案(以下簡稱案例1)(42)湖南省長沙市天心區(qū)人民法院[2018]湘0103行初170號行政裁定書，湖南省長沙市中級人民法院[2019]湘01行終570號行政裁定書。特別是某書院收費許可延續(xù)案(以下簡稱案例2)(43)北京市第一中級人民法院[2019]京01行初830號行政裁定書，北京市高級人民法院[2019]京行終6562號行政裁定書。中，人民法院的裁判說理也許會精彩很多。不過，既有的裁判文書顯示或拘泥于后置性程序?qū)徖?，或只進行了前置性形式審查，兩地法院的整體性司法表現(xiàn)既有著類似的論證邏輯缺陷，也存在著顯著的訴訟結構上的差異性。

一方面，盡管天心法院認為“原告的起訴不符合行政訴訟的立案條件”，但長沙市兩級法院受理并審理了該案，并將案件的起訴條件審理(或曰訴訟要件審理)和本案要件審理進行了一體化處理，有意無意地采用了通行于現(xiàn)代大陸法系的復式訴訟結構——即訴訟要件判斷與實體權利判斷在立案后同步進行。(44)參見段文波：《起訴條件前置審理論》，載《法學研究》2016年第6期。這既符合登記立案的立法精神，又對具有一定社會影響的案件表現(xiàn)出必要的司法審慎。與此相對，北京一中院在接收起訴材料后，經(jīng)過漫長的四個多月的審查，方才得出了不予立案的司法結論，嚴重違背了我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第51第2款有關7日內(nèi)決定是否立案的明文規(guī)定，也與將案件從街頭信訪迎進法院說理的修法宗旨相悖。而北京高院在提起上訴五個多月后才作出終審裁定，拋除案卷移送的合理期限不論，對于僅僅對起訴條件進行了前置性形式審查的案件來說，其司法效率之低可見一斑。這在一定層面反映了在我國以員額制為中心的司法改革進程中，行政審判因案件數(shù)量劇增所引發(fā)的短期內(nèi)無法消釋的司法壓力。同時，在救濟程序中，復議機關和北京市兩級法院，對當事人未經(jīng)任何形式的詢問，徑直作出決定和裁判，顯示出了超強的前置主義、書面主義和職權主義色彩。

另一方面，在案例1中，長沙市兩級法院的裁判核心限定于“利害關系”意義上的原告資格，并結合“立案條件”(除了必要的規(guī)范性和法律阻卻事由外，登記制下立案環(huán)節(jié)本來是無條件的)和起訴條件對駁回起訴進行了補強性論證，試圖消弭我國行政訴訟法中登記立案和起訴條件之間的制度緊張，其結果仍然未很好處理本案要件和訴訟要件被置于同一程序并行審理時的先決問題。究其原因，就在于司法說理時缺乏對原告資格的梯度性論證，導致推導出的裁判結論顯得極為突兀，論證和結論之間發(fā)生了嚴重的邏輯斷裂；在案例2中，受復議機關有關申請人資格和行政復議范圍雙重論證的影響，北京市兩級法院的裁判采用了三重論證邏輯——即原告資格、起訴條件和受案范圍。如果說原告資格與起訴條件存在內(nèi)在關聯(lián)——原告資格是起訴條件之一，那么前二者與受案范圍的混合論證方式就顯得難以自洽了。因為受案范圍的案件管制與起訴條件(含原告資格)在制度設計上并非處于一個法律層面，前者的邏輯起點是行政行為可訴性，后者的核心是對“訴的利益”的司法判斷；前者強調(diào)行政訴訟主管的范圍勘定，后者關注私益保護的司法邏輯邊界。其實，經(jīng)過復議的訴訟特別是起訴復議機關復議行為的訴訟，起訴人在原告資格和受案范圍方面是不存在法律障礙的，法院的審理重點依法應聚焦于訴訟請求的適法性并進行實質(zhì)性審理，而不是僅僅停留于有悖于立案登記制實質(zhì)精神的原行政行為的前置性審查——申言之，在立案登記制確立以后，原告資格問題應采取實質(zhì)審理標準和口頭辯論主義，因為這涉及起訴人與本案是否存在利害關系的實體性問題。(45)參見傅郁林：《中國民事訴訟立案程序的功能與結構》，載《法學家》2011年第1期。

另外，受理案件的湖南法院在行政裁定書上使用的是“原告”和“被告”，而未立案的北京法院則把當事人冠以“起訴人”和“被起訴人”。這意味著我國行政訴訟中起訴人制度和原告資格制度，經(jīng)登記立案的制度改造后在司法實踐中仍未出現(xiàn)實質(zhì)性分野。換言之，我國法院尚未系統(tǒng)性地確立二者二元并立的制度體系，適用上的混亂甚至錯亂仍是司法常態(tài)。在登記立案的制度背景下，上述法院均混淆了立案條件和起訴條件在法律要求上的異質(zhì)性。無條件登記立案才符合立法的目的，而我國的起訴條件基本上對應德日的訴訟要件，對其應進行邏輯上的先決性實質(zhì)審理。由于后者既涉及原被告資格認定問題，又涉及審查提起訴訟的訴求和事實根據(jù)，因此，在進行實體性本案要件審理前，從司法邏輯或訴訟結構上尚須對案件的先決問題作出判斷。筆者認為，起訴條件或訴訟要件審理對應著“起訴人和被起訴人”，而本案要件審理對應的則是“原告和被告”；前者用裁定，后者用判決。從這個意義上講，立案登記制對我國的原告資格和起訴條件尤其是訴訟程序構造的制度沖擊極大，理應引起學界和實務界的高度重視。

(二)案例2的簡短評析

在某書院收費系列案中，案例2中的復議機關采用了“利害關系”和受理條件雙重論證邏輯，并作出了駁回申請人行政復議申請的決定。

現(xiàn)行《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告?！薄胺ㄡ孾2018]1號”司法解釋第133條規(guī)定：“行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的‘復議機關決定維持原行政行為’，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外?！?/p>

據(jù)此，在案例2中，復議機關加入“受理條件”論證的意圖就不言自明了，即以削足適履的方式強行將案件楔入復議受理范圍制度體系，以便借助法律規(guī)定上的漏洞，阻止申請人提起訴訟。其實，在駁回復議申請的情形下，由于駁回申請的復議決定也是一種行政行為。故此，根據(jù)法律的體系性解釋，復議申請人享有針對駁回復議申請決定行為本身的行政訴權。申論之，即便在未來的訴訟中經(jīng)審理無法滿足起訴人的實體訴求，其分別針對原行政行為和復議行為的程序性訴權特別是起訴權依法應予以保障。據(jù)此，北京一中院裁定不予立案于法無據(jù)。

同時，裁定書中“不屬于行政訴訟的受案范圍”的裁判理由及其論證，混淆了原行政行為與復議行為之間的關系，即便原行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍，也無法得出復議決定行為不可訴的結論。亦如前述，該行政裁定混同了起訴條件和“立案條件”之間的關系，“立案條件”是審查事項，而起訴條件中的原告資格問題是審理事項。北京一中院的審查嚴重超期，違反了《行政訴訟法》第51條第2款“七日內(nèi)決定是否立案”的明文規(guī)定。綜上，既然一審裁定法律適用錯誤，北京高院二審裁定的違法性也就無須贅述了。通過案例2可知，未來在修改法律時，在法典中進一步明確駁回申請類行政復議決定的可訴性是非常必要且急迫的。

(三)案例1保護規(guī)范論意義上的原告資格證成

在案例1中，天心法院認為，原告與湘發(fā)改價服[2015]1109號批復文件無法律上的利害關系，原告不具備本案訴訟主體資格。并且本案原告以購買景點門票方式作為其與涉案批復行為存在關聯(lián)而提起行政訴訟，混淆了接受旅游服務的民事行為與行政行為的界限，原告的起訴不符合行政訴訟的立案條件，依法應不予受理，已受理的，應裁定駁回起訴。(46)參見湖南省長沙市天心區(qū)人民法院[2018]湘0103行初170號行政裁定書。長沙中院的裁判邏輯和一審法院基本相同，只是試圖通過引入“起訴條件”論證補強其裁判結果的說理性。長沙中院論證道，《行政訴訟法》第49條第1款第1項規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：(一)原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織?！鄙姘浮杜鷱汀肥轻槍δ硶鹤鞒龅?，并不直接影響上訴人的權利義務。(47)參見湖南省長沙市中級人民法院[2019]湘01行終570號行政裁定書。

案例1中，涉案批復行為究竟是規(guī)范性文件還是具體行政行為，成為爭執(zhí)的焦點之一。長沙中院認為：“涉案《批復》系針對特定對象、特定事項作出，省發(fā)改委主張屬規(guī)范性文件，不予采信?！?48)同上注。終審長沙中院最終確認了涉案《批復》的非行政規(guī)范文件的法律屬性。就湖南省發(fā)改委的涉案批復行為而言，某大學(某書院)是“相對人”，本案“原告”可初步歸屬為《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定的“其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”中的“公民”。那么，究竟其是否真的與被訴行政行為有利害關系，如果根據(jù)保護規(guī)范理論即“法律上利害關系”，問題的核心在于本案“原告”是否與行政行為之間存在“具體的、難以由一般性的公共利益所吸收和消解”的利益。換言之，“原告”因“被告”的批復行為是如何成為“遭受社會通常觀念上顯著侵害的人”的。為此，“原告”至少應證明：一是在本案中，其享有的是主觀公權利而非僅是私法權利；二是其享有的主觀公權利是有“根據(jù)規(guī)范”依據(jù)的；三是其享有的主觀公權利不是徑直源于憲法規(guī)定，而是具有行政實體法準據(jù)的；四是其主觀公權利遭受的損害與批復行為存在因果關聯(lián)。

首先，《價格法》不是純粹客觀法，它既維護公益又保障個體權益。為了避免社會的無序競爭的狀態(tài)，國家制定公法，將多數(shù)社會成員普遍的、共同的利益要求視為公共利益，并將公益之維護委托行政主體全權負責。這樣，就在民事平等關系之外產(chǎn)生了“行政與私人間垂直關系”。在此語境下，行政對公益的保護就視為完成了對每個個體私益的保護，個體對行政主體不再享有概括的、一般的法律執(zhí)行請求權。(49)同前注，魯鵬宇、宋國文。除非能夠證明行政對私益的一體化保護模式并不全然否定“私人利益的特殊性”的個別(包括特定群體)保護。那么，我國《價格法》作為價格規(guī)制領域的基本法，“是否除了保護公共利益外，還具有保護特定范圍或可確定范圍的個人的利益”，即《價格法》“法規(guī)范所保護利益的歸屬主體究竟為不特定公眾抑或特定群體”，(50)何天文：《保護規(guī)范理論的引入與問題：基于最高法院裁判的觀察》，載《交大法學》2019年第4期。就成為案件爭議的焦點和處理的關鍵?；趯ξ覈秲r格法》第1、14、18、22、23、25、37、38、41等條款的體系性分析可知，我國制定《價格法》不僅僅是為了“發(fā)揮價格合理配置資源的作用，穩(wěn)定市場價格總水平”，《價格法》在立法目的上還強調(diào)對消費者個體性合法權益的保護。比如該法第1條規(guī)定：“為了規(guī)范價格行為，發(fā)揮價格合理配置資源的作用，穩(wěn)定市場價格總水平，保護消費者和經(jīng)營者的合法權益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法?！笨梢姡覈秲r格法》具有平衡論意義上的雙重立法目的。同時，《價格法》第14條對經(jīng)營者相互串通、操縱市場、價格歧視、虛假誘騙、變相抬壓價格等損害消費者利益的行為，作了禁止性規(guī)定；《價格法》第22、23條規(guī)定了消費者在價格形成程序中的陳述申辯權和正式聽證權，第25條規(guī)定了消費者的價格調(diào)整建議權，第37條和第38條分別規(guī)定了消費者對價格違法行為的監(jiān)督權和舉報權。這里的舉報包括“私益性舉報”和“公益性舉報”兩種類型。對于《價格法》的立法目的和宗旨，1997年8月25日陳錦華在第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議上所作的《關于〈中華人民共和國價格法(草案)〉的說明》中明確指出：“制定《價格法》是規(guī)范市場秩序，保護經(jīng)營者和消費者的正當權益，推動企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、增強活力的需要。一方面，絕大多數(shù)商品和服務實行市場調(diào)節(jié)價，由經(jīng)營者制定價格并通過法律保障經(jīng)營者的定價自主權；另一方面，目前市場價格行為還很不規(guī)范，亂漲價、價格欺詐、價格誤導等不正當價格行為比較普遍，需要通過法律加以約束”。(51)參見《關于〈中華人民共和國價格法〉(草案)》的說明》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/ 1997-08/25/content_1480198.htm，最后訪問日期：2020年2月23日?！秲r格管理條例》(以下簡稱《條例》)第22條規(guī)定：“物價檢查機構應當依靠和發(fā)動群眾監(jiān)督檢查價格，協(xié)同工會和街道辦事處組織職工價格監(jiān)督站和群眾價格監(jiān)督站，開展群眾性的價格監(jiān)督檢查活動。物價部門要發(fā)揮消費者協(xié)會監(jiān)督價格的作用，依法查處消費者協(xié)會反映的價格違法行為。”該《條例》第26條規(guī)定，對價格違法行為，任何單位和個人都有權檢舉揭發(fā)?！秲r格違法行為舉報規(guī)定》(國家發(fā)展改革委第15號令)第12條第1款規(guī)定，消費者可以單獨或者在進行價格舉報時一并對涉及自身價格權益的民事爭議提出投訴。該部門規(guī)章第14條還規(guī)定，被舉報人因價格違法行為致使消費者多付價款的，價格主管部門應當在對被舉報的價格違法行為作出行政處罰決定前，責令被舉報人將多收價款退還消費者。另外，《湖南省服務價格管理條例》第7條至第12條，還對價格聽證作了較為詳細的規(guī)定。

綜上，根據(jù)我國目前的市場化程度和社會誠信建設程度，特別是新中國“走群眾路線”的一貫政策導向，結合對我國價格法制的體系性分析，個體消費者依法應當是我國價格批復行為的利害關系人，消費者被《價格法》保護的權益不是市場秩序維護的“反射利益”，而是享有行政訴權的主觀公權利。這一結論契合了最高人民法院在“劉廣明與張家港市人民政府行政再審案”的裁判要旨：“在依據(jù)法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規(guī)范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬于法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，并承認其原告主體資格，以更大程度地監(jiān)督行政機關依法行政?！?52)同前注①，最高人民法院行政裁定書。

其次，原告合法權益實際受損是本案的基礎性事實。就事實上利害關系的角度而言，原告(起訴人)案發(fā)前的購票參觀行為意味著，如若作為公用公物的某書院實施免費或者低價參觀制，那么，原告(起訴人)就無須支付50元門票費。原告50元參觀對價的支付(損失)與其說是書院的民事行為所致，毋寧是民事行為背后的行政批復行為的法效力影響游客的必然結果，行政批復是某書院能夠收費的基礎性賦權行為。原告欲實現(xiàn)免費或者低價參觀，但由于批復行為的先在性，僅通過民事訴訟起訴某書院(或某大學)是無法獲得有效救濟的。此類案件中，行政爭議是民事爭議解決的基礎和前提?？梢?，原告被置于雙重法律關系之中，既與本案的行政訴訟第三人某大學(某書院)基于門票收費和參觀形成了所謂的民事法律關系(當然，從公共服務的角度而言，作為文物保護單位，某書院與參觀者之間的法律關系亦非純粹的民事法律關系)，(53)筆者認為，某書院收費不是經(jīng)營性的旅游服務收費，而是文物保護單位的行政事業(yè)性收費。參見倪洪濤：《文物保護單位門票收費許可的合法性研究——以岳麓書院收費案為中心》，載《行政法學研究》2019年第3期。也因湖南省發(fā)改委的批復行為，與后者形成了行政法律關系，盡管這種行政法律關系是間接的。正因為雙重法律關系和法律結構的存在，很難說原告損失與湖南省發(fā)改委批復行為之間無因果關聯(lián)，除非后者能夠證明自己的行為合法；即便行為違法，行政行為作出所依據(jù)的根據(jù)規(guī)范也未對原告(們)的個體利益實施特別保護——根據(jù)規(guī)范賦予被告的僅是公共利益維護職責，即根據(jù)規(guī)范是典型的客觀法，而不包含個體性主觀公權利保障的立法目的。

最后，認定原告資格是協(xié)調(diào)舉報投訴權和行政訴權之間關系、實現(xiàn)法律體系自洽的必然要求。退一步講，即便上述“法律上”和“事實上”利害關系均無法證成，我國《價格法》規(guī)定了消費者個體和消費者組織的舉報權和投訴權。那么，根據(jù)“法釋[2018]1號”司法解釋第12條第5項規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第25條第1款規(guī)定的‘與行政行為有利害關系’第5項規(guī)定：為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的?！睆膬r格違法行為的角度來看，結合“羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案”即最高人民法院77號指導案例的裁判要旨，(54)參見最高人民法院：《中華人民共和國最高人民法院公報》2017年第6期。我國個體消費者是“自益性舉報人”，在對投訴處理不滿意的情況下，可以行政處理行為或不作為為標的提起行政訴訟。77號指導案例發(fā)布后，最高人民法院在諸多案例中不斷重申上述裁判觀點。(55)參見最高人民法院[2017]最高法行申第7526號行政裁定書；最高人民法院[2017]最高法行再第51號行政判決書。

不過，當價格主管部門的價格批復行為涉嫌違法并侵犯其合法權益時，某書院的參觀者個體只有經(jīng)過價格舉報投訴且對處理結果不服后，方能獲得對舉報處理行為的行政訴權，而無法徑直對涉嫌違法的價格批復行為提起行政訴訟。這樣的制度設計既難以自洽也極不經(jīng)濟。法律體系的邏輯自洽性解釋告訴我們，賦予消費者個體舉報投訴和起訴的選擇權，針對行政不作為，既可以先舉報再起訴，也可以針對違法的價格批復行為徑直提起行政訴訟。這樣更加符合立法原義和立法宗旨，也與我國社會主義人民主權的憲法原則相契合。否則，制度體系本身必將以自我抵牾的面貌展現(xiàn)其內(nèi)在的立法矛盾，從而有悖于科學立法的總體要求，也與憲法對立法者的利益權衡委托義務不符。

綜上可知，以原告資格的“梯度性”結構理論作為案件分析的技術框架和法釋義學工具，在某書院收費案中，很難否定起訴人的原告資格。湖南法院和北京法院在裁判說理上的貧乏和裁判結果處理上的相互捍格，嚴重影響了司法權威和裁判的可接受性，也對國家的法治統(tǒng)一構成了潛在威脅。因為“假如德沃金所謂‘法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯’的論斷不謬的話，那么，說理就是裁判文書的‘王道’”。(56)倪洪濤：《說理是裁判文書的“王道”》，載《南方都市報》2016年6月29日A14版。這一點從“喬占祥訴鐵道部票價上浮案”(57)北京市高級人民法院(2001)年高行終字第39號行政判決書。行政判決與某書院收費案系列行政裁定的邏輯矛盾中，亦可得以進一步印證。

三、“保護規(guī)范理論”單一化標準引介之批判

2014年我國《行政訴訟法》的修改，試圖放松對原告資格的立法管制，并且通過此次法律修改，在規(guī)范層面整體上達至原告資格適度拓展的立法目的。至少從理論上講，“利害關系”既包括了“法律上的利害關系”，也包括了“事實上的利害關系”和“約定上的利害關系”。這一修法效果也被晚近幾年我國行政案件數(shù)量大幅上升所印證——實施立案登記后，各地法院行政一審案件數(shù)增加了3-5倍，立案登記制實施當月，全國一審行政案件的受案數(shù)同比增長了221%，九成當場登記立案。(58)羅書臻：《最高人民法院通報實施立案登記制改革首月情況：立案數(shù)超百萬當場立案率達9成》，載《人民法院報》2015年6月10日第01版。

然而，2017年最高人民法院在“劉廣明訴張家港市人民政府行政再審案”中，首次系統(tǒng)性地明確導入了德國的“保護規(guī)范理論”，這一司法舉措似乎意味著司法裁判在法律解釋路徑上的技術轉(zhuǎn)型。對此司法動向，不少學者持歡迎態(tài)度，認為保護規(guī)范理論將主觀公權利和保護規(guī)范作為判定原告資格的基準，并依此強調(diào)行政訴訟目的首先在于保障公民主觀公權利，能夠在相當程度上糾偏我國行政審判的混雜格局。學者同時認為，保護規(guī)范理論溝通了行政訴訟法和行政實體法，將利害關系置換為主觀公權利，使得我國原告資格的判定有了相對清晰的分析框架和推導步驟。并且，該理論引導法院于個案裁判中借由法律解釋的技術和方法來功能性地劃定權利和法律上的利益之邊界，這會驅(qū)使此前一向論證簡略、說理匱乏的法院，通過反復不斷的解釋實踐逐步累積司法經(jīng)驗，并最終建構起我國本土化的原告資格裁判標準。(59)同前注②，趙宏文。

不過，也有學者和實務專家認為，保護規(guī)范理論在我國的引入存在較大的邏輯斷裂和價值張力，非但不能擴大我國行政訴訟的原告資格，而且還會進一步對其構成實質(zhì)性限縮，讓民眾本就層層受限的行政訴權行使處境變得更加惡化，極易使其成為人民法院化解審判壓力的技術手段。否定論者的代表性觀點為：一是行政訴訟的主觀訴訟功能定位尚需要更充分的論證；二是保護規(guī)范理論蘊含的個人主義和理性主義假定與個人在我國公法上的積極能動的法權地位不一致；三是保護規(guī)范理論適用所要求的基本權利的輻射效力敏感于權利保障的法解釋技術，高強度的司法審查標準在我國當下難以滿足。(60)同前注③，成協(xié)中文。

作為行政訴訟原告資格判斷“梯度性”結構論者，筆者認為，除了法律解釋的技術優(yōu)勢和促進裁判說理的論證邏輯優(yōu)勢外，保護規(guī)范理論在我國的訴權保障作用有限，其只能作為原告資格梯度判斷的一環(huán)或者一種標準類型，方能尋求自己準確的司法價值定位。我國的立法技術質(zhì)量狀況、行政審判依據(jù)體系和訴訟入口管制力度等諸多因素共同決定了當下確立“保護規(guī)范理論”單一判斷標準是不適宜的。基于此，在上述否定論學者論證的基礎上，筆者再補充以下理據(jù)：

(一)我國立法技術和體系結構現(xiàn)狀無法順應保護規(guī)范理論的司法適用

1988年5月31日，德國聯(lián)邦憲法法院在一判決中指出：“除了涉及基本權利以及其他憲法規(guī)定的案件外，原告能主張什么權利，系基于單純法的規(guī)定。立法者決定在何種條件下公民享有權利，以及該權利應具有何種內(nèi)容”，(61)BVerfGE 78, 214(226); 83, 182(195).“此乃基于法律安定性的理由和確保立法形成余地所要求”。(62)Wahl, DVBI 1996, S. 641(645).可見，德國保護規(guī)范理論是以法律創(chuàng)制主義和法律優(yōu)位主義為前提的，立法質(zhì)量的高低和立法規(guī)范的密度直接決定著對個體主觀公權利的司法保護程度，盡管“規(guī)范的保護目的并不能單單由規(guī)范制定者的可證明意志推出，甚至不能優(yōu)先地由此推出”，“保護目的之探求經(jīng)常不能只從直接相關的規(guī)范入手，而必須通過體系解釋一并考慮周邊的規(guī)范構造和制度的周邊條件”。(63)[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構》，林明鏘等譯，北京大學出版社2012年版，第75頁。筆者認為，我國的立法質(zhì)量特別是法律的體系自洽性，與法治發(fā)達國家比較，還存在著較大差距，亟需并且也正在對社會主義法律體系進行科學化、規(guī)范化和精準化的技術改造。所以，我國確立“保護規(guī)范理論”單一化的原告資格審查或?qū)徖順藴剩谝欢〞r期內(nèi)尚缺立法的基礎性支撐。

首先，從我國的立法體系與結構上來看，截至2018年10月，我國現(xiàn)行有效法律269件，有關法律問題和重大問題的決定120件，行政法規(guī)759件，地方性法規(guī)12000余件，(64)參見胡?。骸陡母镩_放四十年國家立法》，載《地方立法研究》2018年第6期。此外，我國還有海量的行政規(guī)章和難以計量的行政規(guī)范性文件?？梢?，狹義法律即全國人大及其常委會的立法，在我國整個法律體系中所占比例不大。如是，保護規(guī)范理論所要求的所謂“根據(jù)規(guī)范”，在我國絕大多數(shù)是行政立法規(guī)范和地方立法規(guī)范，很難實現(xiàn)中央代議機關立法對司法和行政的民主控制。在此背景下，保護規(guī)范理論在我國司法領域的模式化和統(tǒng)一化特別是單一化適用，極易導致行政和司法的雙重專斷，不僅達不到監(jiān)督行政權應有的法律效果，而且也有悖司法權的國家屬性，勢必會進一步加劇我國司法適用上的地方化和行政化。

其次，從立法草案來源即起草單位上觀察，我國絕大多數(shù)法律案和地方性法規(guī)草案，都是由政府甚至其職能部門起草并提出的，或言之，我國立法存在著嚴重的部門主義、本位主義和行政主義傾向。為了逃避司法審查，政府在法律案或地方性法規(guī)案擬訂過程中，往往會在強化立法的管理色彩的同時，有意識地極力淡化立法在社會治理參與功能和權利保障特別是救濟功能方面的規(guī)制作用，導致我國的法律特別是地方立法很多還停留在管理法的低位水平上。如此立法現(xiàn)狀，難以勝任保護規(guī)范理論對根據(jù)規(guī)范在價值指引和立法質(zhì)量等諸多方面的高要求。值得肯定的是，在行政法學平衡論的影響下，(65)參見羅豪才、宋功德：《行政法的失衡與平衡》，載《中國法學》2001年第2期；羅豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡論”范疇》，載《中國法學》1996年第4期；羅豪才、沈巋：《平衡論：對現(xiàn)代行政法的一種本質(zhì)思考》，載《中外法學》1996年第4期；姜明安：《授權、分權、控權——平衡行政法生存的“理”》，載《中外法學》1996年第5期；羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》(第二輯)，北京大學出版社2003年版。我國有不少法律在其第1條有關立法宗旨和目的的規(guī)定中，都試圖實現(xiàn)職權行使和權利保障、公益和私益、行政主體和相對人之間的平衡。比如，《治安管理處罰法》第1條就明確規(guī)定：“為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規(guī)范和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責，制定本法?！薄兜缆方煌ò踩ā返?條則規(guī)定：“為了維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權益，提高通行效率，制定本法”。又如《行政許可法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法?！痹偃纭缎姓娭品ā返?條規(guī)定：“為了規(guī)范行政強制的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)憲法，制定本法?！辈贿^，一旦涉及行政第三人的權利救濟及其途徑問題，很多法律在規(guī)范設計時就變得語焉不詳了。

最后，從立法技術上看，盡管改革開放四十多年來，新中國立法取得了舉世矚目的成就，但不可否認的是，我國立法質(zhì)量整體不高，立法的科學性、民主性和規(guī)范性均存在很大的提升空間。很多立法的原則性、促進性甚至倡導性的條款過多，同時，下位法對上位法的重復率過高，缺乏必要的技術細節(jié)和操作性程序規(guī)定。另外，目前我國地方立法主體的立法能力也普遍不足。正因為如此，2015《立法法》修改時，對地方立法事項的擴容，采取了非常謹慎的態(tài)度。(66)參見倪洪濤：《新中國地方立法權:歷史、歧視及矯正——以2015年〈立法法〉修改為中心的論證》，載《湘潭大學學報》2017年第6期。我國立法質(zhì)量狀況，構成了保護規(guī)范理論單一司法適用標準的前提性和基礎性障礙。更為關鍵的是，立法質(zhì)量和立法能力的大幅度提升還有待長期的民主訓練和經(jīng)驗積累，不可能一蹴而就。

(二)我國尚未確立無漏洞的行政訴權保障機制

在訴訟類型上，如果說法國的行政訴訟整體上主要是客觀訴訟的話，那么德國就是主觀訴訟的典型代表。德國《基本法》第19條第4款規(guī)定：“如果任何人的權利受到了公權力的侵害，則法律途徑向其敞開。如果別無其他機關管轄時，其可向普通法院起訴。第10條第2款第2句不因此而受到影響。”該條款被學界譽為法治發(fā)展的“萬有引力點”、“整體的馬達”、“能量聚集點”等。(67)參見劉飛：《德國公法權利救濟制度》，北京大學出版社2009年版，第1-5頁。作為法治國家的“拱頂石”和“光輝頂峰”，該條款的規(guī)定意味著“為公民提供無漏洞、有效的司法保護是德國行政訴訟的主要目的”。(68)楊偉東：《行政行為司法審查強度研究》，中國人民大學出版社2007年版，第137頁?！暗聡姓V訟的立足點不是為了審查行政行為的合法性，而是審查被訴行政行為是否侵犯了原告的合法權益?！?69)劉天慶：《德國行政審判考察報告》，載《行政執(zhí)法與行政審判》(第6集)，中國人民共和國最高人民法院行政審判庭編，人民法院出版社2008年版，第1230頁。德國行政法院法官在審理案件時，考慮的是原告的權利保護，而不考慮如何幫助行政機關矯正錯誤，即行政法院不必承擔對行政機關的教育職責?？梢?，德國行政訴訟的目的或曰功能定位是較為單一的，即提供完善的司法救濟途徑，保障行政相對人的合法權益。換言之，德國行政訴訟制度不以公共利益維護為其價值追求，而是以公民非憲法性的主觀公權利保障為鵠的。

在法國，受“客觀主義”行政審判模式的影響，整個行政訴訟的核心在于“制止違法”，而非經(jīng)由訴訟實現(xiàn)“訴爭權益”。大多數(shù)情況下，原告是以“形式當事人”而非“實質(zhì)當事人”的面貌出現(xiàn)的。換言之，法國行政法治盡管“忽視”利害關系人的勝訴權，但卻無意中實現(xiàn)了對行政第三人起訴權的充分保障。(70)[德]康德拉·赫爾維格：《訴權與訴的可能性：當代民事訴訟基本問題研究》，任重譯，法律出版社2018年版，第18頁。

相比之下，我國行政訴訟受案范圍制度的確立和對起訴條件前置性嚴格審查的司法傳統(tǒng)，充分說明了我國行政訴權保障還有極大的提升空間。在此背景下，作為單一判斷標準的保護規(guī)范理論一旦實現(xiàn)了與行政訴訟受案范圍制度的“合謀”，對我國行政訴訟原告資格的有序拓展無疑是雪上加霜。這一點在案例2中得到了充分佐證。故此，多元梯度標準基礎上的邏輯性論證的司法嘗試，才是保護規(guī)范理論的容身之道。

(三)我國未真正建立起訴人和原告二元分立制

其一，德國《行政法院法》第40條規(guī)定：“一切未被聯(lián)邦法律劃歸其他法院管轄的非憲法性質(zhì)的公法爭議，對之均可提起行政訴訟。”據(jù)此可知，在德國，基于權利的無漏洞保護理念，二戰(zhàn)后，任何意義上的個案爭議都可以在憲法法院等六大法院系統(tǒng)尋求有效救濟，德國公民的訴權保障是充分而完備的?！叭绻麑⑵鋺椃ǚㄔ汉推胀ǚㄔ褐鞴艿哪遣糠中姓讣黄鹂紤]，可以說，在德國，沒有什么行政案件被排除在法院的受案范圍之外”。(71)憲法法院主管涉及公民基本權利的憲法性質(zhì)行政案件，普通法院主管公民個人因特殊公共負擔產(chǎn)生請求權、公法上的財產(chǎn)請求權和違反公法契約以外公法義務所生之損害賠償請求權諸方面的行政案件(主要包括國家賠償、補償?shù)?，當其他未被聯(lián)邦和邦法律明文規(guī)定為其他法院管轄的爭議發(fā)生時，普通法院還有兜底管轄職責。財政法院主管租稅方面的行政案件；社會法院主管社會保險、提供就業(yè)機會和失業(yè)金等社會福利方面的行政案件。參見黃先雄：《德國行政訴訟中司法權的邊界及其成因》，載《比較法研究》2013年第2期。

其二，近乎無條件的行政立案制度。在德國，基于司法和平主義，行政立案采完全登記制。同時，立案工作人員不是法官，無權力也無能力判斷案件是否符合行政訴訟的受案條件。這樣，在“起訴問題上形成了寬進嚴出的局面”，(72)同前注，劉天慶文，第1233頁。幾乎所有的行政爭議都可以便利地訴至法院，真正意義上的原告資格審查是在案件進入法院后才開始的，并且根據(jù)不同的訴訟類型，德國設計了寬嚴程度不一的審查標準。一般情況下，立案后行政法院既要審查行政行為的違法性，還要審查原告主觀公權利是否受到侵害，以及違法行政和侵害之間是否有因果關聯(lián)，從而確定起訴人與被訴行政行為之間是否具有利害關系。這種訴訟條件和本案要件一體化審判模式，與我國當下采用的以單向度多階段為主、以復式一并審理為輔的混合訴訟結構構成了鮮明對比。(73)同前注，段文波文。

我國2015年《行政訴訟法》首次確立了行政訴訟的立案登記制。但是，由于法官對《行政訴訟法》第25條原告資格條款和第49條起訴條件條款的形式化理解和機械化適用慣性，再加之立案登記制度設計上的不徹底性——即“半登記立案”或曰“準登記立案”，決定了我國至今尚未建立起德國寬進嚴出式的立案后審理模式。這樣，如果倉促地全面導入德國的保護規(guī)范理論并形成單一判斷基準，法院在防止濫訴和減輕審判壓力等諸多因素的激勵之下，很容易使得我國剛剛確立的立案登記的立法目的和制度功效落空。

(四)司法解釋與保護規(guī)范理論難以并行不悖

受歷史條件和法治水平的影響，改革開放以來，“兩高”通過了大量的司法解釋和其他司法規(guī)范性文件。司法解釋在維護法制統(tǒng)一和指導司法實踐諸方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。不過，我國大多數(shù)司法解釋存在嚴重的立法化傾向，也是不言自明的事實。這種違背《立法法》第104條規(guī)定——“具體應用法律的解釋”——的大量司法解釋，并未依據(jù)《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》得到日?；那謇砼c矯正。

比如，在“劉忠菊等訴衡陽市自然資源和規(guī)劃局、衡陽市人民政府規(guī)劃行政許可及行政復議一案”中，(74)參見衡陽鐵路運輸法院[2019]湘8602行初121號行政裁定書。一審法院依據(jù)最高人民法院“法釋[2018]1號”司法解釋第18條之規(guī)定認為，(75)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋[2018]1號)第18條規(guī)定：“業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟?！睂τ谏婕皹I(yè)主共有利益的行政規(guī)劃許可爭議案件，可以作為原告提起訴訟的是業(yè)主委員會和專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主。據(jù)此，一審法院以原告的起訴不符合法定條件為由，審理后裁定駁回起訴。根據(jù)同樣理由，二審法院裁定“駁回上訴，維持原裁定”。(76)參見衡陽市中級人民法院(2019)湘04行終134號行政裁定書。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第50條規(guī)定：“在選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改城鄉(xiāng)規(guī)劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償?！笨梢?，如果運用保護規(guī)范理論對此行政實體法“準據(jù)規(guī)范”進行體系化分析，不難得出本案原告即個別業(yè)主是適格訴訟主體的結論，因為原告作為前期入住的業(yè)主，對于同一小區(qū)內(nèi)的規(guī)劃變更許可行為是當然具有法律上利害關系的行政第三人，更遑論原告與涉案規(guī)劃變更許可行為事實上的利害關聯(lián)了。但是，最高人民法院為了防止“原子化”個體業(yè)主的分散訴訟、群體訴訟或集團訴訟，在司法解釋中對規(guī)劃許可類行政糾紛的原告進行了“組織化”的技術處理——即業(yè)主委員會和專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主才享有訴權，從而以司法解釋的形式，粗暴地剝奪了業(yè)主個體的行政訴權，與德國“鄰人訴訟”之間的差距愈來愈大。

毋庸諱言，我國司法解釋通過對審判經(jīng)驗的日?；e累和總結，局部實現(xiàn)了行政訴訟法的動態(tài)發(fā)展和原告資格的適度拓展，從一定意義上發(fā)揮著“保護規(guī)范理論”類似的制度功效。同時，長遠來看，立法性司法解釋必將隨著我國法治的日益完善而最終走向消亡。不過，在未來一定期限內(nèi)，我國的司法解釋路徑依賴仍將固執(zhí)存在，也是不爭的事實。如若再行引入德國的“保護規(guī)范理論”并實現(xiàn)其單一標準化，二者之間如何完成制度銜接以及是否會導致制度擁擠，均值得高度省醒和進一步深入研究。

余論

“在行政法中，起訴權的問題是最有爭議的問題。”(77)[英]丹寧勛爵：《法律的訓誡》，劉庸安等譯，法律出版社1999年版，第160頁。盡管“原告資格只涉及一個問題：對于一項本來只具有可審查性的政府行為，誰可以獲得司法審查？”(78)[美]理查德·J·皮爾斯：《行政法(第五版)》(第三卷)，蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第1075頁。因為行政訴訟原告資格制度及其理論極富張力，其往往伴隨社會發(fā)展和司法承載能力等因素的變化而變化。

比如，在美國，雖有“私人檢察總長理論”(79)See Association Industries of New York State v.Ickes,134 F. 2d 694 (2d Cir.1943),vacated as moot,320 U.S.707(1943).的輔助，但其司法審查中原告資格判斷標準卻從未真正得到一致性確立。1970年聯(lián)邦最高法院在Association of Data Processors v. Camp(80)397 U.S. 150 (1970).案中形成的判斷基準為：(1)事實上損害標準(injury in fact)，即案件首先要構成司法“爭議”，且起訴人利益遭受被訴行政行為事實上的損害；(2)利益區(qū)間標準(zone of interests)，即起訴人應證明其尋求司法保護的利益涵蓋在法律或憲法規(guī)范保護的利益區(qū)間范圍之內(nèi)。不過，到了1980年代，聯(lián)邦最高法院在Block v. Community Nutrition Institute(81)467 U.S. 340 (1984).案中，卻否定了牛奶消費者針對農(nóng)業(yè)部牛奶銷售令提起訴訟的原告資格。然而，時隔三年后，于Clarke v. Securities Industry Assn.(82)479 U.S. 388 (1987).案中，聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見則認為起訴貨幣監(jiān)理官的證券經(jīng)紀人享有訴權。

在英國，一般認為，法院不應受理事不關己的好事者的起訴。在1968年“國王政府訴大都市警察局長案”中，布萊克本先生發(fā)現(xiàn)倫敦大賭博俱樂部公然違法，在向大都市警察局“舉報”無果后，將后者訴諸法院，請求法院頒發(fā)令狀迫使警察局履職，丹寧勛爵所在的法院受理了此案。在1970年代，布萊克本又針對色情出版物泛濫和色情電影公映問題向法院先后起訴，并引發(fā)了有關起訴權擴大問題的激烈討論。無獨有偶，1973年，羅斯·麥克沃特先生因擔心獨立廣播局即將放映的電影內(nèi)容不雅，請求檢察總長依據(jù)職權采取行動，被拒絕后他來到法院請求頒發(fā)禁制令，法院受理了他的申請。(83)同前注，丹寧勛爵書，第125-146頁。

綜上可知，一方面，就世界范圍而言，不斷擴大原告資格是行政訴訟法治發(fā)展的大趨勢；另一方面，行政主觀訴訟的客觀化，既有利于公共利益的維護，也有助于公共精神的培育。人人都是“檢察長”，也許是社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的未來制度“增長點”。