朱 軍 董晨哲

河南大學(xué)，河南 開(kāi)封 475001

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高人民幸福感具有重大意義?！稇椃ā返?4條規(guī)定“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，這是我國(guó)走向社會(huì)保障法治化的重要標(biāo)志。我國(guó)社會(huì)保障立法發(fā)展路徑，一般以政策為引導(dǎo)在部分地區(qū)先行試點(diǎn)，取得一定成效后將經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)再擴(kuò)大適用范圍，最后上升為全國(guó)性立法。法律的實(shí)施需要與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，但法律的滯后性導(dǎo)致其與當(dāng)下城鄉(xiāng)發(fā)展不匹配，社會(huì)保障法律體系面臨諸多挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)作出重要部署，提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”?！爸螄?guó)無(wú)其法則亂”，社會(huì)保障體系的發(fā)展離不開(kāi)法治路徑建構(gòu)，在我國(guó)特有立法環(huán)境下，在鄉(xiāng)村振興背景下順勢(shì)而為，帶動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障法治建設(shè)從初級(jí)階段進(jìn)入高質(zhì)量完善階段，是當(dāng)下全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的應(yīng)有之義。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障法治路徑的現(xiàn)實(shí)意義

社會(huì)保障作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家發(fā)展的“壓艙石”，關(guān)乎人民安居樂(lè)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。目前我國(guó)社會(huì)保障法治建設(shè)處于起步階段，存在低層次、多變動(dòng)的特征，難以形成完善且約束有力的長(zhǎng)效制度保障，使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定性和連續(xù)性受到挑戰(zhàn)。因此，探究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的法治路徑具有重要意義。

（一）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的必然要求

“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”[1]，深刻體現(xiàn)出消除社會(huì)差異、以人為中心謀發(fā)展的價(jià)值取向。社會(huì)保障法起源于英國(guó)的《濟(jì)貧法》，之后西方國(guó)家均以幫貧扶困作為消除社會(huì)不安定因素的輔助手段。我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系也遵循了現(xiàn)代福利國(guó)家社會(huì)保障法治的普遍規(guī)律，即促使弱勢(shì)群體等處境最不利者獲得最大利益，國(guó)家以積極干預(yù)的方式提升效率或調(diào)節(jié)公平。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障法治發(fā)展的基本方向與具體路徑具有重要指引意義。

（二）推動(dòng)城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

我國(guó)一直將社會(huì)保障制度作為反貧困、調(diào)節(jié)收入分配和增進(jìn)民生福祉的重要制度安排。隨著我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，作為重要社會(huì)治理手段的社會(huì)保障制度，“已經(jīng)沿著共建共享共治的戰(zhàn)略方向，逐步從單一層次、單一支柱向多層次、多支柱轉(zhuǎn)變，從政府一元管理向多元協(xié)同轉(zhuǎn)變，從依托行政手段向精準(zhǔn)綜合施策轉(zhuǎn)變，從保障民眾基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定向提高社會(huì)活力和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展相統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要制度安排”[2]?？偟膩?lái)看，在國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障法治體系的完善是基礎(chǔ)性支撐，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

（三）奠定鄉(xiāng)村振興發(fā)展的法治基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)法治保駕護(hù)航，在法治軌道上推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展，是社會(huì)保障長(zhǎng)久發(fā)展的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于社會(huì)保障法治化的論述中強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)社會(huì)保障立法工作、加快制定或修改社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等方面相關(guān)法律，依法落實(shí)各級(jí)政府和用人單位、個(gè)人、社會(huì)的社會(huì)保障權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任”[3]。這一論述強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障離不開(kāi)法律的制定，應(yīng)在法律實(shí)施和司法救濟(jì)上形成合力。因此，在既有制度運(yùn)行上，通過(guò)法治鞏固社會(huì)保障體系，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)保障有法可依的良性循環(huán)，還能為鄉(xiāng)村振興提供源動(dòng)力。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障面臨的法治困境

改革開(kāi)放后，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)以服務(wù)經(jīng)濟(jì)體制改革為主線，制度建設(shè)重點(diǎn)依然在城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障呈現(xiàn)出二元分割局面，統(tǒng)籌進(jìn)程緩慢，面臨諸多法治困境。

（一）社會(huì)保障立法難以滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興需要

目前我國(guó)初步建立的社會(huì)保障法律體系存在諸多問(wèn)題，如法律下的城鄉(xiāng)分割和低層次整合，使得社會(huì)保障法律改革無(wú)法統(tǒng)籌推進(jìn)，難以最大程度發(fā)揮出社會(huì)保障作用。

第一，立法落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)保障領(lǐng)域的主要立法，其內(nèi)容本身符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，但存在“不同”劃分，造成不同人群享受不同保障的現(xiàn)實(shí)困局。從具體條文來(lái)看，第二十四條規(guī)定“國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。第二十五條規(guī)定“國(guó)家建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合”。兩者對(duì)比顯示出差距，雖然提出農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，但實(shí)際上取決于各地方現(xiàn)實(shí)情況。又如，我國(guó)雖然建立起大病保險(xiǎn)制度，通過(guò)《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主體進(jìn)行了較為詳細(xì)的劃分，尤其是將商業(yè)保險(xiǎn)公司作為大病保險(xiǎn)的承保納入其中，但由于立法的滯后性，配套法規(guī)遲遲未能落實(shí)，導(dǎo)致新型法律關(guān)系不明確，權(quán)利難以得到有效保障。2016年我國(guó)宣布將兩套醫(yī)療保險(xiǎn)整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，但是這種統(tǒng)籌缺少法治化鞏固，在資金和管理上統(tǒng)籌層次低，因此帶來(lái)了省級(jí)之間保障銜接問(wèn)題。如關(guān)于跨地區(qū)銜接問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅在第三十二條作出籠統(tǒng)規(guī)定：“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。”法律滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展，必然會(huì)影響未來(lái)社會(huì)保障體系的完善。

第二，立法分散，缺少可操作性。目前我國(guó)社會(huì)保障相關(guān)立法僅有《社會(huì)保險(xiǎn)法》為最高層次，相關(guān)實(shí)施細(xì)則集中在地方性法規(guī)當(dāng)中，但各法規(guī)之間銜接性不足，呈分散化狀態(tài)，農(nóng)村失業(yè)保障、生育保障以及社會(huì)優(yōu)撫等方面存在法律空白，從而影響落實(shí)成效和執(zhí)法監(jiān)督力度[4]。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，《社會(huì)保險(xiǎn)法》前八章可以理解為社會(huì)保障法實(shí)體部分內(nèi)容，第九到十一章則可以理解為程序方面內(nèi)容，整體來(lái)看法律規(guī)范相對(duì)完善，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)各方面均有較為詳細(xì)的規(guī)定。然而縱觀全法，授權(quán)性條款“具體由國(guó)務(wù)院規(guī)定”仍大量存在，諸多內(nèi)容缺少可操作性。相關(guān)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)整合制度被分割、轉(zhuǎn)授，主要以發(fā)展性、方向性、授權(quán)性規(guī)范呈現(xiàn)[5]。從內(nèi)容來(lái)看，該法制定的行政法規(guī)僅有工傷、失業(yè)保險(xiǎn)兩項(xiàng)具體規(guī)定，其他三類(lèi)保險(xiǎn)尚未出臺(tái)相應(yīng)行政法規(guī)，其實(shí)施依據(jù)僅為省級(jí)地方性法規(guī)，如福建省和陜西省出臺(tái)的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》。農(nóng)村相關(guān)立法僅依靠《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》籠統(tǒng)規(guī)定，存在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、基本原則難以統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使得立法更為分散。在社會(huì)救助領(lǐng)域，《社會(huì)救助暫行辦法》作為行政法規(guī)，關(guān)于農(nóng)村和城鎮(zhèn)的規(guī)定有著明顯差別，條文中關(guān)于“縣級(jí)及以上”的規(guī)定達(dá)18條，而關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村”的特別規(guī)定僅4條，且內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏具體規(guī)范，關(guān)于社會(huì)救助與慈善救助在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等領(lǐng)域的銜接規(guī)范均付之闕如[6]，如第十五條“特困人員供養(yǎng)應(yīng)當(dāng)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障等制度相銜接”，僅作出原則性規(guī)定，如何實(shí)施仍為空白。

（二）社會(huì)保障低層次統(tǒng)籌拉大城鄉(xiāng)差距

第一，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的財(cái)政統(tǒng)籌差異。我國(guó)社會(huì)保障制度在農(nóng)村和城鎮(zhèn)方面存在較大差距，城鎮(zhèn)保障水平遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村，由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系偏向城鎮(zhèn)，難以實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)有效統(tǒng)籌[7]。以養(yǎng)老保障為例，盡管我國(guó)在2014年已將養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但從中國(guó)人民大學(xué)老年研究所公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金領(lǐng)取金額之間還存在很大差距，如2014年兩者相差1 200余元①據(jù)《中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查報(bào)告》，我國(guó)領(lǐng)取養(yǎng)老金的平均金額從高到低分別為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金（2 400.22元/月）、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老金（1 387.2元/月），農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金僅141.21元/月。，體現(xiàn)出農(nóng)村對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)的支出以及參保意識(shí)低于城鎮(zhèn)。即使養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，還存在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與一般城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距，如2018年全國(guó)職工養(yǎng)老金水平約為城鄉(xiāng)居民的20.7倍，替代率約為3.7倍[8]。此外，社會(huì)保障覆蓋面窄、保障程度較低。農(nóng)村分散化程度較高使得社會(huì)保障在農(nóng)村運(yùn)行成本較高，對(duì)于農(nóng)民社會(huì)權(quán)的保障，主要表現(xiàn)在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系較為緊密的勞動(dòng)權(quán)、就業(yè)權(quán)等問(wèn)題上[9]。就目前法律來(lái)看，僅在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第九十六條籠統(tǒng)規(guī)定：“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。”但是對(duì)于其他相關(guān)保險(xiǎn)如何統(tǒng)籌未進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中多由各地適度把握，存在較大不確定性。再者，上下級(jí)政府在制定社會(huì)保障實(shí)施方案時(shí)難以統(tǒng)籌，不僅會(huì)出現(xiàn)“財(cái)政分灶”使得社會(huì)保障資金存在不同程度的缺口，而且會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障政策更加碎片化，區(qū)域間城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接難以落實(shí)。

第二，城鄉(xiāng)社會(huì)保障地區(qū)差異。社會(huì)保障的城鄉(xiāng)分割不僅體現(xiàn)在制度保障中，更體現(xiàn)在內(nèi)部法律實(shí)施過(guò)程中?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中存在明顯的農(nóng)村與城鎮(zhèn)以及職業(yè)的區(qū)分。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中體現(xiàn)最為明顯，即不同身份依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，享受不同的社會(huì)保障待遇。如第二十四條第二款規(guī)定：“新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”與之對(duì)應(yīng)的是第二十五條第二款：“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合”，這為城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)部門(mén)的責(zé)任劃分留下了“推諉”空間。盡管在之后頒布的各項(xiàng)法規(guī)中，盡量統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)制度實(shí)施，明確了法律責(zé)任落實(shí)，一定程度上彌補(bǔ)了“分割”的現(xiàn)實(shí)情況。然而，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律建設(shè)進(jìn)程中，關(guān)于法治監(jiān)督、財(cái)政制度、社會(huì)參與等方面仍存在管理部門(mén)分化問(wèn)題，如人社部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)、民政部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)救助等，導(dǎo)致社會(huì)保障出現(xiàn)多重管理機(jī)制，愈發(fā)增加了實(shí)施難度。各地政策銜接困難、統(tǒng)籌層次較低，都導(dǎo)致了目前難以從法律層面上徹底根除城鄉(xiāng)分割的問(wèn)題。

第三，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的救濟(jì)差異。就我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施情況來(lái)看，社會(huì)保障在法律救濟(jì)途徑上處于起步階段，目前僅有工傷保險(xiǎn)常用于救濟(jì)中，如可通過(guò)行政訴訟或者復(fù)議方式認(rèn)定工傷。而其他社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助的救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)，根本原因在于法律建設(shè)落后，即使就上述問(wèn)題進(jìn)行訴訟，由于缺乏實(shí)體法依據(jù)，司法救濟(jì)也難以跟進(jìn)。有關(guān)生存的最低生活保障方面也存在城鄉(xiāng)差異，如我國(guó)《城市居民最低生活保障條例》第十五條對(duì)城鎮(zhèn)最低生活保障救濟(jì)作出了較為細(xì)致的規(guī)定，包括行政復(fù)議和提起訴訟，而農(nóng)村的五保供養(yǎng)卻沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。盡管政府強(qiáng)調(diào)縮小城鄉(xiāng)差別，然而從頂層立法設(shè)計(jì)上就已經(jīng)體現(xiàn)出生存權(quán)在救濟(jì)上的差別?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第八十三條規(guī)定，用人單位或者個(gè)人認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的行為侵犯自己合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這是我國(guó)目前在社會(huì)保障領(lǐng)域中為數(shù)不多規(guī)定較為詳細(xì)的法律救濟(jì)途徑，而其他救濟(jì)方式則表現(xiàn)為向“有權(quán)部門(mén)”提出“依法處理”建議，很難實(shí)現(xiàn)有效法律保障。

（三）社會(huì)保障法治監(jiān)督空洞化

法治作為一種治國(guó)理政方略，承載國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值追求，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路[10]。然而，就目前我國(guó)社會(huì)保障的法治化進(jìn)程來(lái)看還存在諸多問(wèn)題。

第一，社會(huì)保障法律權(quán)威不足。社會(huì)保障體系的運(yùn)行離不開(kāi)國(guó)家統(tǒng)籌，其管理、預(yù)算應(yīng)受到法律的制約與監(jiān)督。然而社會(huì)保障法治理念與法治實(shí)施相脫節(jié)，呈現(xiàn)出文本與現(xiàn)實(shí)大相徑庭的狀況，如我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，相對(duì)人對(duì)社會(huì)救助管理部門(mén)作出的具體行政行為不服，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。然而在提起訴訟時(shí)卻會(huì)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)救助行為并未納入行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍，僅將相關(guān)救助金的領(lǐng)取納入其中。同時(shí)，社會(huì)保障的財(cái)政資金僅部分納入預(yù)算管理。預(yù)算改革尚未實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有社會(huì)保障又呈現(xiàn)出“兩板塊”特點(diǎn)（社會(huì)保險(xiǎn)資金在專(zhuān)門(mén)財(cái)政預(yù)算中，其他社會(huì)保障在一般預(yù)算中），導(dǎo)致社?；痣y以進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌，而相關(guān)法律建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要，削弱了規(guī)范的權(quán)威與效力。

第二，社會(huì)保障程序監(jiān)督形式化。我國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督的主要內(nèi)容在于如何確保相關(guān)規(guī)定公平、公正落實(shí)。目前，在社會(huì)保障資格認(rèn)定、資金運(yùn)作與管理、群眾民主化參與等方面不夠透明。如河南省淮揚(yáng)縣薛寨村的案例：該村評(píng)定七十余戶(hù)貧困戶(hù)，經(jīng)后續(xù)舉報(bào)調(diào)查，其中僅有4戶(hù)為真正貧困戶(hù)，其余均為“關(guān)系戶(hù)”②《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年2月12日第2版，原題《敢在扶貧中搞“潛規(guī)則”必付代價(jià)》。。關(guān)于低保資格的認(rèn)定，依據(jù)《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的規(guī)定：當(dāng)事人申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處初審，最后由縣級(jí)人民政府民政部門(mén)審批。在農(nóng)村最低生活保障成員資格確認(rèn)中有村民委員會(huì)民主評(píng)議和公布的前置程序[11]，在此過(guò)程中，農(nóng)村的民主評(píng)議和公布往往由村集體“包辦”，過(guò)程缺乏透明度，程序監(jiān)督趨于形式化。

三、鄉(xiāng)村振興視域下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的法治建構(gòu)路徑

城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的必由之路，法治則是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。要從法治角度實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，必須著眼全局，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)在立法、實(shí)施和監(jiān)督方面層層細(xì)化，打下良好的法治基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)多層次、可持續(xù)的社會(huì)保障體系做好制度準(zhǔn)備。

（一）立法層次由分散走向整合

將分散的社會(huì)保障法律進(jìn)行整合應(yīng)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的第一步。對(duì)此，學(xué)界存在不同觀點(diǎn)，有學(xué)者提出社會(huì)保障法律體系建設(shè)可以分步進(jìn)行，即先易后難、先急后緩[12]；也有學(xué)者提出適用“母子法”的形式建設(shè)社會(huì)保障法律體系，即制定出統(tǒng)領(lǐng)性立法后再分化出具體立法[13]。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有法律制度而言，選擇先制定母法，再制定相關(guān)具體立法更貼合現(xiàn)實(shí)需要。

第一，立法層次上需要整合社會(huì)保障核心法律制度。首先，基于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律現(xiàn)狀，完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》配套法規(guī)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》作為社會(huì)保障的核心，需要制定出相關(guān)實(shí)施條例以增強(qiáng)可操作性。在設(shè)置法律時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)、區(qū)域不同層次目標(biāo)以及相關(guān)法律責(zé)任的設(shè)定，以此推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。其次，基于《社會(huì)救助暫行辦法》，加快《社會(huì)救助法》的制定。社會(huì)救助作為社會(huì)保障體系的兜底部分，其關(guān)鍵作用不言而喻。目前《社會(huì)救助暫行辦法》初步構(gòu)建了社會(huì)救助的科學(xué)體系，但仍面臨機(jī)制不規(guī)范、體系內(nèi)部與外部銜接不暢等問(wèn)題。應(yīng)梳理社會(huì)救助各個(gè)環(huán)節(jié)制度，如家庭情況核查制度、救助標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制、救助申領(lǐng)程序等，出臺(tái)統(tǒng)一的機(jī)制規(guī)范，加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行?？傊?，整合社會(huì)保障立法是當(dāng)前工作的首要任務(wù)，需要不斷克服立法與實(shí)施脫節(jié)、城市和農(nóng)村差異化等問(wèn)題。

第二，制定新法時(shí)應(yīng)確立統(tǒng)籌社會(huì)保障的立法理念。法治進(jìn)程既是演進(jìn)的，也是推進(jìn)的，既有權(quán)利的伸張，也需要權(quán)力的運(yùn)作，既是經(jīng)驗(yàn)的也是建構(gòu)的，因此在某種程度上可以說(shuō)是二者的有機(jī)結(jié)合[14]。首先，破除地方立法的局限性。我國(guó)的法律制定通常采用先試點(diǎn)后立法的方式，基本邏輯是通過(guò)地方立法實(shí)踐積累并提取行之有效的經(jīng)驗(yàn)，再總結(jié)上升為國(guó)家層面立法，本質(zhì)上合理且有效。但是隨著地方立法增多，各地標(biāo)準(zhǔn)不同，社會(huì)保障領(lǐng)域立法逐漸在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)越來(lái)越多差異，呈現(xiàn)法律體系的分散趨勢(shì)，造成社會(huì)保障制度分散化。因此，在社會(huì)保障立法方面采取類(lèi)似我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系自上而下的先立法方式，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋、多層次提供法律支撐。其次，重視立法的城鄉(xiāng)覆蓋和政策適用。社會(huì)保障立法的覆蓋往往是先城鎮(zhèn)后鄉(xiāng)村，導(dǎo)致農(nóng)村領(lǐng)域立法薄弱，這種相分離的城鄉(xiāng)立法也是造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異顯著的原因之一，因此，應(yīng)建立“自適應(yīng)”的規(guī)范體系，即適用于城市居民的社會(huì)保障法律，在適當(dāng)情況下類(lèi)比適用于農(nóng)村，盡可能保證個(gè)人的社會(huì)保障權(quán)利。

科學(xué)理念的確立優(yōu)于制度設(shè)計(jì)，合理的制度設(shè)計(jì)優(yōu)于技術(shù)方案的選擇，這是建設(shè)社會(huì)保障體系的一條基本邏輯[15]?？偟膩?lái)說(shuō)，“先地方，后中央；先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村”的立法方式很難滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障發(fā)展需求，應(yīng)轉(zhuǎn)變這種自下而上的立法演進(jìn)，推進(jìn)社會(huì)保障立法的頂層制度設(shè)計(jì)，完善社會(huì)保障法律體系的主干框架，再將社會(huì)保障各子系統(tǒng)進(jìn)行分類(lèi)設(shè)計(jì)，縮小城鄉(xiāng)差異。

（二）法律實(shí)施由分離走向協(xié)同

從城鄉(xiāng)二元格局走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必然要以改革現(xiàn)行體制為條件，通過(guò)調(diào)整行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌職責(zé)以及消除部門(mén)利益追求等改革措施突破體制障礙[16]。

第一，提高各職能部門(mén)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。明確社會(huì)保障相關(guān)部門(mén)權(quán)限與職責(zé)的界限和銜接，通過(guò)職能確定主管部門(mén)，摒棄以往“多管齊下”的臃腫行政方式，做到權(quán)責(zé)一致，保障相關(guān)法律有效實(shí)施。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求下，推進(jìn)社會(huì)保障各項(xiàng)政策實(shí)施的規(guī)范化、程序化，不應(yīng)局限于縣級(jí)行政部門(mén)改革，更要下沉進(jìn)入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。作為改革重點(diǎn)，2018年我國(guó)組建了醫(yī)療保障局，整合了過(guò)去城鄉(xiāng)分離的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。醫(yī)保行政體制改革為養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障領(lǐng)域提供了明確指引。在黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)的背景下，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)社會(huì)保障事權(quán)與財(cái)權(quán)從分離走向統(tǒng)籌，將原有分散于各部門(mén)的社會(huì)保障事權(quán)與財(cái)權(quán)集中于社會(huì)保障部門(mén)，規(guī)范各級(jí)政府參與社會(huì)保障的事權(quán)邊界。由中央統(tǒng)籌各級(jí)政府社會(huì)保障財(cái)政分配，改善責(zé)任推諉和財(cái)政困難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中央與地方共同推進(jìn)社會(huì)保障的規(guī)范化、法治化。

第二，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)保障領(lǐng)域依法行政與民主參與的協(xié)同。政策落實(shí)離不開(kāi)群眾的積極參與，不論在鄉(xiāng)村還是城鎮(zhèn)，提高群眾積極性才能更好發(fā)揮社會(huì)保障的兜底作用。首先，在政府主導(dǎo)下適當(dāng)擴(kuò)大自主選擇范圍?；谀壳俺青l(xiāng)存在的現(xiàn)實(shí)差異，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的繳費(fèi)能力還有很大差別，應(yīng)基于“合理差異”原則，為農(nóng)村參保人員合理安排強(qiáng)制繳費(fèi)比例，通過(guò)宣傳讓群眾清楚了解參與社會(huì)保障的內(nèi)容與比例，由其自主決定如何參保。其次，強(qiáng)化自治組織作用。社會(huì)政策的推進(jìn)在一定程度上需要民眾自我學(xué)習(xí)、自我接受。社會(huì)保障制度的復(fù)雜性和多樣性使得群眾對(duì)完整政策的認(rèn)知存在一定難度，應(yīng)發(fā)揮我國(guó)基層自治組織作用，暢通民意渠道，保證決策公開(kāi)化、透明化，提高科學(xué)化程度[17]。

社會(huì)保障最重要的環(huán)節(jié)在于落實(shí)，核心在于保障部門(mén)如何依法實(shí)施。未來(lái)一段時(shí)間，需要不斷調(diào)整各部門(mén)的職能架構(gòu)，既要優(yōu)化部門(mén)內(nèi)外部協(xié)同，又要強(qiáng)化社會(huì)保障依法落實(shí)與群眾民主科學(xué)參與的協(xié)同發(fā)展。

（三）司法保障由模糊走向規(guī)范

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障不僅難在缺少有效的立法、程序透明的行政執(zhí)法上，還難在社會(huì)保障權(quán)利救濟(jì)不充分上。推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的健康發(fā)展，現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體制的監(jiān)督和管理。

第一，完善鄉(xiāng)村社會(huì)保障的監(jiān)督檢查，包含政策實(shí)施監(jiān)督、程序民主監(jiān)督、財(cái)政基金運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督和檢查等。首先要將城市社會(huì)保障管理經(jīng)驗(yàn)推廣到農(nóng)村，打通社會(huì)保障在農(nóng)村的“最后一公里路”，及時(shí)更新社會(huì)保障信息，強(qiáng)化人員責(zé)任制，增加工作透明度。在行政執(zhí)法改革的同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，打通群眾反映渠道，及時(shí)收集社會(huì)保障實(shí)施過(guò)程中所反映的問(wèn)題。其次要建立嚴(yán)格、高效的社會(huì)保障基金管理和營(yíng)運(yùn)機(jī)制，如建立“城鄉(xiāng)社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)”[18]，保證各種保障基金按時(shí)、足額發(fā)放，確保社會(huì)保障基金的專(zhuān)用性及有效投資運(yùn)營(yíng)，使社會(huì)保障基金保值增值。

第二，完善救濟(jì)渠道。首先，社會(huì)保障部門(mén)要提供行政救濟(jì)途徑，如設(shè)立相關(guān)行政爭(zhēng)議裁決機(jī)制，為城鄉(xiāng)居民提供解決社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的法律途徑。其次，拓寬農(nóng)村救濟(jì)途徑，司法部門(mén)應(yīng)建立常態(tài)化送法下鄉(xiāng)制度，開(kāi)放社會(huì)保障救濟(jì)的綠色通道，如在涉及農(nóng)村居民養(yǎng)老金、醫(yī)療賠償金、失業(yè)保險(xiǎn)金和工傷補(bǔ)助金等具有緊迫性的社會(huì)保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)，優(yōu)先進(jìn)行仲裁和訴訟，對(duì)于事實(shí)清楚的案件，可以先予執(zhí)行。同時(shí)向農(nóng)民大力宣傳法律知識(shí)，提高其法律意識(shí)，并為其設(shè)置法律援助。

四、結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興背景下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障法治路徑，要堅(jiān)持體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性。盡管我國(guó)社會(huì)保障體系尚未完善，在法律適用過(guò)程中仍存在諸多缺陷與不足，但是我國(guó)的社會(huì)保障制度已逐步走上法治軌道，在立法、實(shí)施和司法監(jiān)督上也體現(xiàn)出中國(guó)發(fā)展特色。誠(chéng)如學(xué)者鄭功成所言，“從現(xiàn)代社會(huì)保障制度在各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，世界上并不存在公認(rèn)的最佳社會(huì)保障制度模式，合理的社會(huì)保障模式只是與各國(guó)所處時(shí)代相適應(yīng)的制度安排”[19]。目前來(lái)看，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)正積極推動(dòng)社會(huì)保障體系高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，法治保障必然是整套制度的基礎(chǔ)性支撐。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情特征，構(gòu)建新的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律體系，逐漸改變過(guò)去城鄉(xiāng)分割的二元格局，消除制約鄉(xiāng)村振興的制度性障礙勢(shì)在必行。