李良品 葛天博

影響鑄牢中華民族共同體意識的各種因素，歸根結底就是民族地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差距以及民族地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展不充分導致的不平等感性認識，以及建立在此種不平等感性認識之上的狹隘民族主義?！坝脕硐呀?jīng)發(fā)現(xiàn)的弊病的手段，……而應當通過頭腦從生產(chǎn)的現(xiàn)成物質(zhì)事實中發(fā)現(xiàn)出來?！盵1]284現(xiàn)成物質(zhì)事實不是抽象的存在概念，而是能夠為居于其中生活的人帶來切實的理性感覺，這種感覺需要理論上的解釋，但是，更需要現(xiàn)實的體悟。中華民族共同體建設既是每個民族的權利，也是每個民族的義務。2021年5月8日頒布的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興法》)，在規(guī)范、強化民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、鞏固精準脫貧成果，夯實中華民族認同的物質(zhì)文化基礎方面，體現(xiàn)了法的邏輯，以及由此而展開的建設維度和具體進路。

一、基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興機制法治化推進中華民族共同體建設

中華民族共同體是各民族基于“疆域認同、歷史認同、文化認同、精神認同”的歷史共識，從國家法律層面通過法律實施，將民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的道德責任上升為國家法律義務，在權利義務統(tǒng)一的過程中“深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”，[1]40從而鑄牢共同體法律意識，有利于中華民族共同體建設從社會觀念轉(zhuǎn)化為法律實踐。

(一)自上而下形成中華民族共同體建設合力

對于中華人民共和國而言，民族問題事關三件大事，一件是“關系祖國統(tǒng)一和邊疆鞏固”，一件是“關系民族團結和社會穩(wěn)定”，一件“是關系國家長治久安和中華民族繁榮昌盛”[2]3。雖然西方民族理論早在20世紀之初就以東漸，但是真正引發(fā)中國民族問題思考且付諸實踐的應以馬克思主義民族理論的傳入為起點，中國共產(chǎn)黨成立之日起為實踐的開端。百年來，伴隨著中國共產(chǎn)黨的成立、建設與改革實踐，用于解決民族問題的理論不斷豐富，最終形成中華民族共同體理論。2019年9月27日，習近平《在全國民族團結進步表彰大會上的講話》中指出：“面對復雜的國內(nèi)外形勢，……要全面貫徹黨的民族理論和民族政策，……推動中華民族走向包容性更強、凝聚力更大的命運共同體”。中華民族共同體建設在命運共同體這一人類發(fā)展權的視域下，全國各族人民為中華民族共同體建設形成一體力量是其內(nèi)在要求。

中華民族共同體與中華人民共和國在內(nèi)涵與外延上的高度一致性，內(nèi)隱中華民族共同體建設不只是中華民族的政治任務，更是法律義務。《憲法》第1條明確規(guī)定“國家的一切權力屬于人民”，人民是建設中華民族共同體的主體。作為人民管理自己事務的公共管理機構，“國家建立健全中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的鄉(xiāng)村振興工作機制”[3]5是人民主權的應有之意。工作機制需要系統(tǒng)的制度支持，因此，“各級人民政府應當將鄉(xiāng)村振興促進工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并建立鄉(xiāng)村振興考核評價制度、工作年度報告制度和監(jiān)督檢查制度”[3]5，這就從國家責任、地方責任兩個層次，以國家法律規(guī)范形式界定鄉(xiāng)村振興的組織合力，即中華民族應在整體上樹立為中華民族共同體建設的法律意識，而非某一民族為中華民族共同體建設的道德義務，從法律上明確了作為中華民族成員具有的法定義務。

中華民族共同體建設空間表現(xiàn)為民族地區(qū)鄉(xiāng)村地域綜合體，在行政空間結構上，民族地區(qū)各級人民政府自上而下負擔不同層次、不同事務的法律義務。《鄉(xiāng)村振興法》不僅扭轉(zhuǎn)了民族政策可能帶來的溢價效應，而且從根本上改變了各級政府的責任評價依據(jù)，將此前民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的政治責任轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳韶熑?。法律責任體系的建構[3]5-6，一方面明確了鄉(xiāng)村振興的責任主體，另一方面，明晰了其他法律主體的相關責任。最為關鍵的是，《鄉(xiāng)村振興法》是國家法律，適用于國家主權空間內(nèi)任一民族地區(qū)的縣級以上政府及其相關部門。在這個意義上，《鄉(xiāng)村振興法》成為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的有力法律保障。

(二)整體機制形成中華民族共同體系統(tǒng)驅(qū)動

民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，是全方面的系統(tǒng)工程。特別是位于邊疆地區(qū)的邊地民族地區(qū)以及處于偏遠地理位置、資源相對貧乏的山區(qū)民族地區(qū)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既面臨項目資金投入的基礎性問題，又面臨著縮短地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展差距的現(xiàn)實性任務。因此，如何系統(tǒng)促進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興，不僅需要現(xiàn)實的物質(zhì)扶持，而且需要總體規(guī)劃的統(tǒng)籌引領。任何改革都要于法有據(jù)，《鄉(xiāng)村振興法》從法律上明確了民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的秩序范疇、界定了法律關系內(nèi)容，明確了法律實施目標。即“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡姆芍刃颍缍恕敖y(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設”的法律關系，指出“充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能”的法律實施目標。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是一個過程，既是一個全要素與經(jīng)濟稟賦融合的過程，又是一個制度要素、政策激勵與治理現(xiàn)代化的法治建設過程?！多l(xiāng)村振興法》從城鄉(xiāng)法律關系上做出了具體規(guī)定，一方面從法律主體地位為城鄉(xiāng)關系提出“城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置”[3]4的具體法律行為規(guī)制，另一方面，從城鄉(xiāng)法律關系調(diào)整角度提出“堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”[3]4。城鄉(xiāng)二元主體之間的法律關系定位和城鄉(xiāng)關系的法律調(diào)整拆除了民族地區(qū)城鄉(xiāng)二元分離的制度藩籬隔閡，與此同時，城鄉(xiāng)關系法律化消解城鄉(xiāng)法律權利義務的不均衡。民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合的法律化，為民族地區(qū)形成社會認同奠定了法律意識基礎。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的直接效應不僅僅是經(jīng)濟得到規(guī)模發(fā)展，而是在區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展的基礎之上，推動各民族對中華民族的政治認同、文化認同、制度認同和社會認同。其中，在政治認同方面，法律認同不僅反映了民族地區(qū)人民在國家認同上的高低程度，而且折射出政治認同在民族地區(qū)社會生活中的地位與份量?！多l(xiāng)村振興法》促進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的實施成效，是法律面前一律平等的這一基本法治精神的實踐執(zhí)行，表明了中國共產(chǎn)黨百年來推進中華民族共同體建設的路徑選擇。特別是《鄉(xiāng)村振興法》中關于鄉(xiāng)村振興責任的劃分與界定，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨堅持依憲治國、依法治國、依法行政的法治思維，充分發(fā)揮法律規(guī)范的治理功能，把中華民族共同體建設從政治承諾轉(zhuǎn)為法律權利義務，科學解決了多民族國家內(nèi)民族發(fā)展權的實現(xiàn)進路。

(三)文化建設推進中華民族共同體深度認同

中華民族歷經(jīng)彌久的深層次原因之一，是華夏文明五千年來綿延不斷的延續(xù)與融合。在中華民族共同體建設的過程中，物質(zhì)發(fā)展權與精神發(fā)展權是一枚硬幣的兩面。在精神發(fā)展權體系中，文化發(fā)展和認同是核心的內(nèi)容，具有引領其他諸如疆土認同、歷史認同、精神認同、政治認同、國家認同等多重認同的靈魂作用。中華民族共同體是多個民族的融合體，文化認同并不否認各民族自己的傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。然而，文化認同是民族意識與民族認同在普遍意義上的糅合，是基于各民族文化多樣性發(fā)展基礎上的核心主流文化認同。中華民族主流文化認同一方面提出了文化認同的全民族責任，另一方面體現(xiàn)了文化認同下多元文化并存的包容特質(zhì)，反映了中國共產(chǎn)黨堅持民族區(qū)域自治理論與實踐在中華民族共同體建設過程中的巨細踐行。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過程中各民族之間傳統(tǒng)文化的不同質(zhì)料應當在文化建設中求同存異，共筑中華民族文化認同?！皥猿治幕J同是最深層的認同，構筑中華民族共有精神家園。”[4]3中華民族選擇了中國特色社會主義制度，直接賦予全國各族人民應以社會主義文化作為自己民族文化傳承的唯一尺度。文化傳承應以法律規(guī)范實現(xiàn)規(guī)制，這是堅定文化傳承的中華民族性和中國特色社會主義制度道路的法治保障之路。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過程中，既要“堅持以社會主義核心價值觀為引領，大力弘揚民族精神和時代精神”[3]5，又要“加強鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護和公共文化服務體系建設，繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化”[3]5。而“每年農(nóng)歷秋分日為中國農(nóng)民豐收節(jié)”[3]5的法定日，則把文化認同上升到國家法律調(diào)整的范圍，賦予各民族推進文化認同的法定義務，提升了文化建設過程中的法律意識。

在促進文化認同的建設上，不僅“各級人民政府應當組織開展新時代文明實踐活動，加強農(nóng)村精神文明建設，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度”[3]12，而且“提倡孝老愛親、勤儉節(jié)約、誠實守信，促進男女平等，創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)、文明家庭”[3]12。除此之外，各級人民政府被賦予法律強制義務，即應當采取措施“弘揚紅色文化，傳承和發(fā)展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”，同時應當加強對“少數(shù)民族特色村寨的保護”。[3]13這些具體的法律規(guī)定，將抽象的文化認同建設轉(zhuǎn)化為具體的法律義務，把各民族基于族群身份的責任轉(zhuǎn)變?yōu)橹腥A民族在文化認同建設中一律平等的法律主體義務，通過法律義務將各民族緊密凝聚為中華民族“是一個”[5]的主體。

二、基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理法治化推進中華民族共同體建設

中華民族共同體理論不是一開始就以中華民族理論這一概念出現(xiàn)的理論體系，而是在西方民族理論西風東漸與馬克思主義民族理論從蘇聯(lián)“十月革命”南下傳播的雙重影響下，中國共產(chǎn)黨從完全接受民族理論的各種思潮，轉(zhuǎn)向在對比中理解馬克思主義民族理論，最終結合中國民族問題實際，歷經(jīng)百年，從民族自決、民族獨立、民族自治轉(zhuǎn)向民族區(qū)域自治，最終形成了中華民族共同體理論，在新時代表現(xiàn)為黨的領導為經(jīng)，依法治國為緯的實踐具象?！耙獔猿忠灰曂省⒁粩嘤诜?，依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權利、平等履行義務，確保民族事務治理在法治軌道上運行”[4]11。民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是中國共產(chǎn)黨百年來推進中華民族共同體建設理論在法治領域的新探索，將不同地區(qū)、不同民族統(tǒng)一于中華民族共同體下鄉(xiāng)村振興的法制化保障范圍，彰顯了中華民族共同體建設從政策主導轉(zhuǎn)向法治規(guī)制的法治思維。

(一)中華民族共同體建設從國家擔當轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶熑?/h3>

“三農(nóng)”問題一直是黨和政府關切的主要問題，圍繞“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民”在以大規(guī)模耕地為前提條件下而形成的歷年中央1號文，由于政策屬性不具備國家法律屬性，所以，“三農(nóng)”政策更多地體現(xiàn)各級黨委和政府的政治責任。政策執(zhí)行過程中政策具有的引導性導致政策目標在執(zhí)行過程中存在打折現(xiàn)象，民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興關系到民族團結，這就要求政策指導下鄉(xiāng)村的局部建設尚不能將鄉(xiāng)村振興與中華民族共同體建設在法治層面上統(tǒng)一起來。把“三農(nóng)問題”的解決范式經(jīng)由政策調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)制，“建立健全黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”[3]16，是推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理在整體上實現(xiàn)現(xiàn)代化，將不同民族地區(qū)鄉(xiāng)村步入法治軌道的不二法門。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興需要集體自治，更需要黨領導下的整體法治，這是確保鄉(xiāng)村振興遵循“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”藍圖的根本保證?！爸腥A民族共同體具有法律共同體的屬性”[6]3-14，依法發(fā)展民族地區(qū)是這一屬性的內(nèi)在要求?！多l(xiāng)村振興法》以國家法律的形式，明確授予基層黨組織領導鄉(xiāng)村振興的法律責任?！按迕裎瘑T會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治”[3]16，這就把黨的基層領導與黨的依憲執(zhí)政自上而下貫穿國家與民族發(fā)展建設中。同時，政策中黨的意志經(jīng)過《鄉(xiāng)村振興法》轉(zhuǎn)化為國家意志，并成為各級政府依法實施鄉(xiāng)村振興的法律依據(jù)。如“地方各級人民政府應當構建簡約高效的基層管理體制，科學設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構”[3]17，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置的依據(jù)從行政法規(guī)上升到國家法律，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構合法性的同時隱含著為鄉(xiāng)村振興提供了外圍的法治保障，從而把民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興與其他地區(qū)的鄉(xiāng)村振興基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置的合法性而融為“全國一盤棋”。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村振興空間范圍的特殊區(qū)域，《鄉(xiāng)村振興法》適用全國的效力范圍決定了民族區(qū)域鄉(xiāng)村振興不再是政策關照，而是法律規(guī)定。民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興是舉國之措，直接關系到中華民族的偉大復興。各族人民、社會組織都有責任和義務擔當起中華民族共同體建設的使命，然而，道德性或者義務性的使命只有在法律關系的圖景中才能轉(zhuǎn)化為權利義務的統(tǒng)一?！多l(xiāng)村振興法》不僅規(guī)定了國務院作為最高行政機關實施鄉(xiāng)村振興的法律義務，而且規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級人民政府實施鄉(xiāng)村振興的法律義務。這就從根本上將民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興納入國家法治建設范圍，是《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》的法律化，整體無差別推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從而一體化推進中華民族共同體建設。

(二)依法提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村法治建設能力

健全民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)體系是全面提升民族地區(qū)法治鄉(xiāng)村內(nèi)涵，推進基層社會法治建設的基礎性條件?！睹褡遴l(xiāng)行政工作條例》是國務院關于民族地方鄉(xiāng)村振興的行政法規(guī)，其立法動議源于社會主義市場經(jīng)濟初創(chuàng)階段的需要，其立法目的之一是民族地區(qū)鄉(xiāng)村脫貧。這與《鄉(xiāng)村振興法》的立法目的不謀而合。該部法律的頒布實施，從國家層面上而言對于民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興法治建設所需的法律體系有完善作用，為轄有民族鄉(xiāng)、少數(shù)民族聚居鎮(zhèn)的省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市基于鄉(xiāng)村振興的立法保障提供了上位法依據(jù)，為各民族群眾形成中華民族認同意識具有法律意義上的指引功能和推動作用。

提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村行政執(zhí)法法治能力建設是增強中華民族共同體意識不可缺少的治理過程。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村基本管理部門中，日益增多的行政管理事務與相對有限的公職人員編制之間存在的“事多人少”矛盾，對鄉(xiāng)村行政執(zhí)法能力提出了時代要求。“法治，強調(diào)凝聚共識并以法律這一國家意志的形式載明這種共識，塑造、維系與鞏固共同體成員對于其共同體成員身份的信仰與自豪感，從而以法律共同體的形式，實現(xiàn)政治共同體的整合與凝聚?！盵7]36-37在民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興深化推進的過程中，涉及鄉(xiāng)村振興行政相對人的行政審批、行政許可、行政處罰、行政裁決、行政復議以及轉(zhuǎn)移支付等主要行政權限主要集中在縣一級政府及其部門，具體執(zhí)行的協(xié)調(diào)主體是鄉(xiāng)村基層管理部門。同時，民族地區(qū)鄉(xiāng)村行政執(zhí)法既要依法行政，又要視情行政，嚴格區(qū)分民刑事糾紛與民族問題，依法維護各民族平等的法律權利。因此，“地方各級人民政府應當加強基層執(zhí)法隊伍建設”[3]17，通過民族地區(qū)鄉(xiāng)村行政執(zhí)法能力的提升，不斷增強中華民族共同體意識。

普法宣傳是提升民族地區(qū)人民群眾法制認同的基本進路。一方面通過法制宣傳，可以提高“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的法律意識；另一方面，民族地區(qū)法律意識的提高，對于打擊黑惡勢力、邪教組織制造的刑事案件，整合社會力量打擊暴力恐怖活動和宗教極端主義等非傳統(tǒng)安全行為，營造國家總體安全認同的社會共識，具有直接作用。因此，在民族地區(qū)鄉(xiāng)村不僅要盡快完善雙語普法教育體系，更要“鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設立法律顧問和公職律師，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室”[3]17，在法治宣傳教育的基礎上，廣泛深入推進人民調(diào)解工作，建立健全民族地區(qū)鄉(xiāng)村多元糾紛化解機制，形成法治認同。

(三)依法自治推進民族地區(qū)國家認同

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎是集體經(jīng)濟，2019年1月1日起生效的《農(nóng)村土地承包法》進一步釋放了鄉(xiāng)村土地經(jīng)濟活力，提升了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)涵，有利于促進民族地區(qū)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的和諧。集體財產(chǎn)自治與配套服務體系的法律化，是振興民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟不可或缺的制度條件?！皥猿趾屯晟泼褡鍏^(qū)域自治制度，要著重堅持統(tǒng)一和自治相結合、民族因素和區(qū)域因素相結合?！盵8]51-52因此，“各級人民政府應當引導和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立運營”[3]17。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的獨立核算與運營方面，《鄉(xiāng)村振興法》不僅為民族地區(qū)人民群眾發(fā)展權提供了法律保障，而且通過賦予各級人民政府“應當引導和支持”的法律義務，增強了民族地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟自治的合法性，能夠有效實現(xiàn)國家認可下集體經(jīng)濟合法化高質(zhì)量發(fā)展。

民族地區(qū)集體經(jīng)濟的屬性必然要求自治過程中的集體決策，這是集體自治的根本特征，也是依法實現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村秩序自治的內(nèi)在要求。然而，村民民主意識不足、村務公開不充分、鄉(xiāng)風陋習治理難等困擾著民族地區(qū)鄉(xiāng)村自治管理過程中的集體決策。其根本原因在于缺少法律意義上的核心組織和負有法律義務的公共管理機構。因此，“村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治”[3]16。村級地域綜合體的自治是國家認可下的自治，體現(xiàn)了國家法治下的秩序自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領導從政治主體轉(zhuǎn)換為法律主體，既是自治主體的法律化，又是自治程序的法律化。黨的民主集中制與村民自治融為一體，國家法治與村民自治基于國家利益的耦合促進了國家認同。

鄉(xiāng)村振興是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的底層基礎，也是鑄牢中華民族共同體意識認同的主體性物質(zhì)基礎。然而，鄉(xiāng)村物質(zhì)文明與精神文明建設不僅需要自身政治、經(jīng)濟、文化活力的激活，而且需要為之構建系統(tǒng)的法治保障。健全法律形式為合法性支持是中華民族共同體建設的著力點之一[9]24-28，一方面“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當指導和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化、制度化建設”[3]17，提升鄉(xiāng)村自治能力；另一方面，“加強鄉(xiāng)村干部培訓，健全農(nóng)村基層服務體系，夯實鄉(xiāng)村治理基礎”[3]17的法治化。在鄉(xiāng)村人才隊伍方面，“落實農(nóng)村基層干部相關待遇保障，建設懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作干部隊伍”[3]16?！多l(xiāng)村振興法》規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當采取措施加強基層群團組織建設，支持、規(guī)范和引導農(nóng)村社會組織發(fā)展”[3]17，形成了鄉(xiāng)村自治共建共治共享的法治生態(tài)。

三、基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村非傳統(tǒng)安全治理法治化推進中華民族共同體建設

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興涉及諸多非傳統(tǒng)安全因素，如環(huán)境保護、糧食安全與金融風險等。這些非傳統(tǒng)安全因素在民族分裂主義、恐怖主義、極端民族勢力的國際撮合下，對民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生了極大的潛在破壞作用。因此，通過法律規(guī)制，將非傳統(tǒng)安全防控置于國家法律體系之中，能夠有效地降低非傳統(tǒng)安全因素對中華民族共同體共識的消極影響，促進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興過程中民族尊嚴的共識。

(一)促進民族地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境法治化治理

民族地區(qū)環(huán)境生態(tài)保護既是區(qū)域性問題，也是流域性問題，并在恰當?shù)牡乩項l件下與空間其他元素相互聚合衍生出環(huán)境保護國際問題。環(huán)境保護法治化帶來的不只是鄉(xiāng)村環(huán)境生態(tài)更加符合綠色發(fā)展理念，而且能夠有效防止因為環(huán)境保護而被擴大化的人權發(fā)展詰問。“國家健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度和生態(tài)保護補償機制，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程，加強鄉(xiāng)村生態(tài)保護和環(huán)境治理”[3]13。因此，“國家鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)能等先進的種植養(yǎng)殖技術，推動種養(yǎng)結合、農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā)，優(yōu)先發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)”[3]14。從源頭依法開發(fā)土地效用，在保護農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的同時，提高了鄉(xiāng)村土地環(huán)境的保護力度和效果。

耕地是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的生產(chǎn)要素之一，與農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關。耕地保護應與水資源保護同步，才能實現(xiàn)水土環(huán)境保護協(xié)同。因此，水土整體保護需要法律保障，才能實現(xiàn)疆土認同。因此，不僅國家要“實行耕地養(yǎng)護、修復、休耕和草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度”[3]15，而且“縣級以上人民政府及其有關部門依法劃定江河湖海限捕、禁捕的時間和區(qū)域，并可以根據(jù)地下水超采情況，劃定禁止、限制開采地下水區(qū)域”[3]15。環(huán)?，F(xiàn)狀要求“禁止違法將污染環(huán)境、破壞生態(tài)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。禁止違法將城鎮(zhèn)垃圾、工業(yè)固體廢物、未經(jīng)達標處理的城鎮(zhèn)污水等向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移”[3]15。這從根本上明確了鄉(xiāng)村環(huán)保的法律責任，為共同家園建設鑄牢了法律共識。

民族地區(qū)多數(shù)位于邊疆，自然地理環(huán)境惡劣，水資源保護亟待加強。尤其是農(nóng)村水系的環(huán)境保護，不僅涉及到土壤保護，而且涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村水資源保護面臨的主要問題是法律責任運行機制不暢，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)垃圾分類管理，與農(nóng)村水資源保護發(fā)生直接關系。各級人民政府應依法明確村級組織、企業(yè)和農(nóng)民多方參與環(huán)境保護的法律責任，即在政府主導下建立“共建共管共享機制，綜合整治農(nóng)村水系，因地制宜推廣衛(wèi)生廁所和簡便易行的垃圾分類，治理農(nóng)村垃圾和污水”[3]14。民族地區(qū)鄉(xiāng)村水資源的環(huán)境保護，不僅解決了鄉(xiāng)村生活生產(chǎn)的用水問題，而且提高了鄉(xiāng)村居民對于水資源法律保護力度的認知水平，有利于提升民族地區(qū)共享中華民族共同體建設成果的體驗感。

(二)強化民族地區(qū)糧食安全法治化治理

糧食安全隨著國際農(nóng)業(yè)跨國貿(mào)易壁壘和大量農(nóng)藥使用，越來越成為非傳統(tǒng)安全因素中關鍵的內(nèi)容。尤其是在發(fā)展中國家，劇毒、高毒、高殘留的農(nóng)藥、獸藥在除草除蟲方面的大量應用，給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及人類生命安全，特別是民族可持續(xù)發(fā)展帶來了長期潛在的威脅。我國糧食生產(chǎn)大國，糧食安全的重要性不言而喻?！爸袊说娘埻肴魏螘r候都要牢牢端在自己手上”[10]660，中華民族必須首先要有足夠的糧食產(chǎn)量，這是民族認同的生存條件和意識基礎。鄉(xiāng)村振興的目標之一就是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高單畝產(chǎn)量，不斷提高糧食總產(chǎn)量，確?！爸袊说娘埻胍卫味嗽谧约菏掷?，而且里面應該主要裝中國糧”[11]305。因此，通過法律規(guī)定“嚴格保護耕地，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地”[3]7是確保耕地紅線的最高保證。

糧食安全領域中除產(chǎn)量這一要素之外，還有另一種安全要素，即糧食食用安全。糧食食用安全影響久遠，關乎到民族存亡。因此，糧食不僅要有足夠的產(chǎn)量，而且要有經(jīng)得起檢驗的安全系數(shù)。一方面要加強農(nóng)業(yè)育種，提高種業(yè)安全系數(shù)，“建立并實施種業(yè)國家安全審查機制”[3]7，對于糧食食用安全起到了基礎性保障作用；另一方面，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者“不得違反農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準和國家有關規(guī)定超劑量、超范圍使用農(nóng)藥、獸藥、肥料、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)投入品”[3]15，從農(nóng)業(yè)源頭確保糧食食用安全。糧食安全是中華民族共同體的共同責任，《鄉(xiāng)村振興法》關于糧食安全的法律義務規(guī)定，是對中華民族命運的法律保障，對于鑄牢中華民族共同體意識具有主體性意義。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的重頭戲，也是促進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的第一生產(chǎn)力，更是實現(xiàn)糧食安全的關鍵驅(qū)動力。城鄉(xiāng)不同的區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)初次收入分配存在較大差距，以及城鄉(xiāng)社會治理系統(tǒng)構建和效果還有不足等現(xiàn)實問題，都與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度有很大的關系。“確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務?！盵12]4因此，糧食生產(chǎn)技術與規(guī)模只有現(xiàn)代化才能滿足這一戰(zhàn)略需求，而現(xiàn)代化必須步入法治軌道才能有序?qū)崿F(xiàn)，這是保障糧食生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)協(xié)同實現(xiàn)現(xiàn)代化的制度條件。一方面通過法治建設落實現(xiàn)代化責任，“國家采取措施加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”[3]7；另一方面，要“加強農(nóng)業(yè)技術推廣體系建設，促進建立有利于農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣的激勵機制和利益分享機制”[3]8，全方位系統(tǒng)性保障糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化。民族地區(qū)鄉(xiāng)村糧食現(xiàn)代化是民族發(fā)展權的基礎條件，這就從根本上解決了國家認同的物質(zhì)基礎。

(三)民族地區(qū)發(fā)展共同體保障法治化治理

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興既是鄉(xiāng)村發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，也是城鄉(xiāng)融合的路徑選擇。建立新型的城鄉(xiāng)關系是鄉(xiāng)村振興的目標之一，一方面能夠推進民族地區(qū)在鄉(xiāng)村振興過程中融合，另一方面能夠在城鄉(xiāng)融合過程中推進民族地區(qū)城鄉(xiāng)認同。因此，財政支持是不可缺少的物質(zhì)保障，而法治化的物質(zhì)保障則為民族地區(qū)源源不斷地輸入血液。在國家層面上，要“建立健全農(nóng)業(yè)支持保護體系和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度”[3]21；在操作層面上，要“優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入”[3]21；在運行機制上，要“確保投入力度不斷增強、總量持續(xù)增加”[3]21。此外，《鄉(xiāng)村振興法》授權“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依法發(fā)行政府債券”[3]21，為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興融資規(guī)定了主體資格與法律依據(jù)。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興需要社會資本的進入，為更好地發(fā)揮社會資本參與鄉(xiāng)村振興建設，必須堅持“市場經(jīng)濟與有為政府”相結合的模式。因此，社會資本進入鄉(xiāng)村振興空間的法治化是規(guī)制非政府資本融入國家戰(zhàn)略的必要建設。一方面，“國家健全多層次資本市場”[3]23，另一方面“國家建立健全多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務體系”[3]23。與此同步，國家要“建立健全多層次農(nóng)業(yè)保險體系”[3]23，以化解鄉(xiāng)村振興的后顧之憂，激發(fā)鄉(xiāng)村主體活力。國家在金融和保險領域針對鄉(xiāng)村振興的特別法授權與規(guī)定，貫通了各民族地區(qū)鄉(xiāng)村基于金融與保險關系的橫向聯(lián)合。社會資本中介作用的法治化，將不同地區(qū)、不同民族的鄉(xiāng)村振興從碎片轉(zhuǎn)化為整體，有利地推動鄉(xiāng)村振興整體發(fā)展，從整體意義上促進了中華民族共同體的發(fā)展共識。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，突破了以往帶有族群意義的認知，從中華民族共同體的視野將各民族地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展連通起來，提升社會空間的幸福感，并籍此對社會安全提出更高的要求。社會安全是一項全員參與、整體治理、綜合防控的系統(tǒng)工程，尤其是民族地區(qū)鄉(xiāng)村，各種民族問題往往被混同于社會安全因素，激化矛盾，消解國家認同意識。因此，鄉(xiāng)村社會安全保障必須建立系統(tǒng)防控的法治化責任，通過地方各級人民政府健全鄉(xiāng)村公共安全防控體系，“強化農(nóng)村公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、防災減災救災、應急救援、應急廣播、食品、藥品、交通、消防”[3]18等安全管理責任。安全指數(shù)的不斷提升，對民族地區(qū)鑄牢共同體意識具有凝聚作用。

四、結 語

民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是消解民族分裂主義，推動各民族地區(qū)從“自我意識”轉(zhuǎn)向“中華民族共同體意識”的重要舉措。在民族區(qū)域自治制度的基礎上，行之有效的政策法定化是依法治國的內(nèi)在要求，現(xiàn)有“碎片化”法律的譜系整合是法治思維的現(xiàn)實要求。通過系列法律體系的部門法構建，賦予國家、社會、鄉(xiāng)村共同治理的法律權利和義務，推進中華民族共同體的宏觀發(fā)展與民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的微觀建設緊密結合，把中華民族共同體建設的倫理責任轉(zhuǎn)化為所有人的法律義務，從根本上填實中華民族共同體建設的宏觀構圖與民族地區(qū)鄉(xiāng)村微觀發(fā)展之間的“虛化”。