魏向前

（中共寧夏區(qū)委黨校/寧夏行政學院 公共管理教研部，寧夏 銀川750021）

近年來，區(qū)域協(xié)調發(fā)展成為政界及學術界普遍關注的一個熱點問題。在中國區(qū)域經濟戰(zhàn)略棋盤中，黃河 “幾” 字彎都市圈作為中國西北地區(qū)重要的經濟增長極，始終具有舉足輕重的地位。2020年1月3日，習近平總書記親自主持中央財經工作會議，進一步部署 “黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展” 戰(zhàn)略，明確提出 “推進黃河‘幾’字彎都市圈協(xié)同發(fā)展，打造高質量發(fā)展重要增長極”[1]。2021年10月8日，中共中央、國務院推出《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要建立包括黃河 “幾” 字彎都市圈在內的4個跨省合作區(qū)[2]。這不僅體現(xiàn)了黨中央對黃河 “幾” 字彎都市圈的關心、重視和期許，也彰顯了黃河 “幾” 字彎都市圈在推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展進程中的使命、任務和要求。黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理不僅事關黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，也事關該地區(qū)2035年與全國同步實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標。因此，加快對黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理研究也就成為國家在經濟社會發(fā)展過程中必須面對的重大課題。

一、文獻梳理與理論依據(jù)

（一）文獻梳理

近年來，與其他領域汗牛充棟的研究成果相比，學術界關于黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理研究的論著相對較少。筆者以黃河 “幾” 字彎為主題進行跨庫檢索，截至2021年12月31日，在中國知網僅檢索到24篇相關論文，其中期刊論文17篇，報紙論文7篇。學術界正式關注這個話題是從2011年開始的。2011年4月19日出版的《光明日報》發(fā)表了胡正塬的文章《中國發(fā)展的又一 “增長極” 》，在該文中，作者頗具見地地提出了黃河 “幾” 字彎經濟區(qū)的概念，提出要將該地區(qū)打造成中國經濟增長的又一極[3]。此后，胡正塬又陸續(xù)發(fā)表了一系列相關論文，主張通過設立黃河 “幾” 字彎經濟區(qū)，整合區(qū)域資源，創(chuàng)新區(qū)域體制，形成區(qū)域整體競爭新優(yōu)勢，引領和帶動我國中西部地區(qū)經濟快速發(fā)展。2020年以后，這方面的論文明顯增多，且不乏力作。這些論文與黨和國家領導人的相關重要講話、黨的文獻以及政府工作報告中的相關論述在時間節(jié)點上高度契合。安樹偉、張雙悅在《黃河 “幾” 字彎區(qū)域高質量發(fā)展研究》一文中提出，要通過培育都市圈來探索區(qū)域合作新模式，從而實現(xiàn)區(qū)域經濟高質量發(fā)展的目標[4]。李玲蔚等前瞻性地指出，要想有效破解黃河 “幾” 字彎地區(qū)人地之間、生態(tài)保護與經濟發(fā)展之間的難題，就必須構建基于可持續(xù)發(fā)展視角下的區(qū)域合作新模式[5]。上述研究成果的視角、觀點、方法及案例為深入研究黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理提供了重要的參考與借鑒。

（二）理論依據(jù)

一是政府行為的 “理性經濟人” 屬性理論。英國古典經濟學家亞當·斯密首次從人類的行為方向選擇的維度提出了著名的 “理性經濟人” 理論，他認為自利性、利益最大化及理性假定原則是該理論的三個最大特點[6]（38）。而以布坎南、塔洛克為代表的公共選擇學派則將該理論由市場領域移植到政治領域。他們主張，政府并非一個抽象概念，也并非造神之物，而是一種實實在在的社會公共組織，其行為動機與市場行為動機并無二致，追求自身利益最大化是其本能。在市場經濟條件下，地方政府的 “理性經濟人” 的屬性更為明顯[7]（137）。在具體的經濟社會活動中，由于有著強烈的追逐轄區(qū)利益最大化以及官員利益最大化的意愿和行動，因而導致地方政府為了實現(xiàn)短期內的目標，盲目進行經濟擴張和產業(yè)重復建設，經常性限制外來產品進入本區(qū)域市場。而這必將造成產業(yè)結構雷同、經濟過度競爭以及市場分割嚴重等不良后果，不利于市場一體化建設和區(qū)域協(xié)調發(fā)展，更不利于共同富裕目標的實現(xiàn)。在這樣的背景下，跨區(qū)域協(xié)同治理的重要性和必要性就日漸凸顯。

二是伙伴關系理論。美國學者安德森是這一理論的提出者，他認為，為了有效解決因行政區(qū)劃分割給區(qū)域一體化帶來的難題，必須通過多中心治理機制加強地方政府間的合作力度。美國學者?？怂箤@一理論進行了補充和完善，他強調，為了最大程度地避免因為公共服務模式市場化導致區(qū)域治理碎片化的尷尬局面，必須打破不同地方政府、不同部門以及不同政策體系之間的藩籬，訂立跨地區(qū)的府際合作協(xié)議，無縫化、全鏈接實現(xiàn)區(qū)域經濟一體化和區(qū)域公共服務均等化的目標[8]（49）。這對我們很有啟發(fā)，為了解決好區(qū)域協(xié)調發(fā)展這個時代課題，必須構建一種基于各區(qū)域地方政府良好的協(xié)作意愿和行動能力上跨區(qū)域協(xié)同治理的新型伙伴關系。具體包括三方面內容：橫向府際伙伴關系、縱向府際伙伴關系、政府與社會間伙伴關系。在區(qū)域均衡發(fā)展成為一種趨勢性戰(zhàn)略選擇的大背景下，區(qū)域發(fā)展絕非在封閉獨立發(fā)展空間中就能實現(xiàn)，必須通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展方能實現(xiàn)。

三是博弈論。該理論的提出者是美國經濟學家馮·諾依曼，在《博弈論與經濟行為》一書中，他認為，作為一種分析和解決合作與沖突問題的創(chuàng)新型決策理論，博弈論在經濟社會生活中有著普遍應用并產生著廣泛影響[9]（220）。根據(jù)該理論，博弈可分為兩種類型：一類是正和博弈，也稱合作博弈；另一類是零和博弈或負和博弈，也稱非合作博弈。一般而言，理性決策主體在相互外部性經濟條件下，一定會做出對自己最為有利的決策行為和步驟。美國學者多麥爾教授則進一步指出，不論是基于命令服從等級結構為特征的縱向府際關系，還是基于競爭與合作的府際橫向關系，博弈始終是貫穿其中的一條主線[10]（53）。在區(qū)域經濟一體化進程中，各地方政府往往置毗鄰地區(qū)利益于不顧而只關注本區(qū)域利益，彼此間缺乏溝通與合作的自覺意識，最終，各方將不可避免地陷入困境[11]。從區(qū)域協(xié)調發(fā)展的長遠戰(zhàn)略來審視，區(qū)域各地方政府必須秉持合作共贏的正和博弈思維，彼此必須互相關切對方的利益訴求，努力探求合作的利益均衡點，構建一種新型競合府際關系。

二、黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的動因

（一）有助于貫徹新發(fā)展理念，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展新進程

區(qū)域協(xié)調發(fā)展是一種建立在比較優(yōu)勢與合理分工基礎上的功能性協(xié)調過程，其實質就是局部經濟一體化。當前，為了更好地適應新發(fā)展理念，加快區(qū)域協(xié)調發(fā)展，必須充分發(fā)揮一盤棋的優(yōu)勢，建立地理上毗鄰地區(qū)區(qū)域協(xié)調發(fā)展統(tǒng)籌機制，加強都市圈空間組織形式，發(fā)揮城市增長極的帶動效應，以點帶面，從線到片，優(yōu)勢互補，相互支撐，逐步實現(xiàn)區(qū)域大合作[12]。作為一種趨勢性戰(zhàn)略選擇，構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制與治理模式，對于拓展區(qū)域發(fā)展空間、推進區(qū)域一體化、扶持落后地區(qū)、實現(xiàn)共同富裕意義重大。因此，要根據(jù)都市圈各區(qū)域的資源稟賦、自然條件、經濟水平及發(fā)展階段，充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，走產業(yè)錯位發(fā)展、分工科學合理、經濟聚集與擴散平衡的協(xié)調發(fā)展新路子。

就黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)調發(fā)展而言，如何有效破解都市圈經濟不平衡、發(fā)展不協(xié)調的問題，整合區(qū)域能量，走協(xié)同共治之路呢？單純依靠市場經濟的驅動顯然不現(xiàn)實。因此，不能將區(qū)域協(xié)調發(fā)展完全寄托于市場力量的自發(fā)實現(xiàn)上，只有政府干預型協(xié)同治理模式才能真正破解區(qū)域協(xié)調發(fā)展過程中的整體利益與局部利益、經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾。所以，必須通過強有力的政府空間干預來實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理。這就需要各方在平等自愿的基礎上通過談判和協(xié)商，構建市場統(tǒng)一有序、要素流動順暢、資源配置高效的體制機制，從而為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供相互支撐的發(fā)展動力源。因此，在現(xiàn)行黃河 “幾” 字彎都市圈行政區(qū)劃不變的情況下，要想克服行政區(qū)經濟問題，實現(xiàn)都市圈協(xié)調發(fā)展，必須完善跨區(qū)域協(xié)同治理結構，優(yōu)化跨區(qū)域協(xié)同治理方式，夯實跨區(qū)域協(xié)同內容，有效推進跨區(qū)域協(xié)同治理進程。

（二）有助于克服市場與政府雙失靈現(xiàn)象，推動跨區(qū)域公共服務均等化

眾所周知，市場經濟絕非萬能的靈丹妙藥，僅憑市場機制很難使資源由發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)，地區(qū)間的發(fā)展差距必將持續(xù)擴大。為了彌補市場缺陷、糾正市場失靈，更好地促進都市圈協(xié)調發(fā)展，必須充分發(fā)揮政府的宏觀統(tǒng)籌調控作用。尤其是圍繞如何在跨區(qū)域協(xié)同治理中實現(xiàn)公共服務均等化這一重大議題，公共管理的理論研究和實踐創(chuàng)新均引導我們將視線聚焦到作為行動者的地方政府身上，期望通過有效的府際協(xié)同來獲得更好的治理績效[8]（30）。然而，正如查爾斯·沃爾夫所言，作為政府行為的派生外部性，無論溢出的效益是正效益還是負效益，都會不可避免地產生政府失靈[13]（197）。就跨區(qū)域公共服務均等化建設而言，比起市場失靈，政府失靈的后果更嚴重。

傳統(tǒng)市場經濟中的自由法則對跨區(qū)域公共服務均等化建設已經顯得力不從心，迫切呼喚一種全新的治理模式的出現(xiàn)。這就需要構建一種具有良好的協(xié)作意愿和協(xié)同治理能力，利益共享與風險共擔的高效跨區(qū)域公共服務均等化建設新機制?；仡櫸鞣絿夜卜站然剿髋c實踐的歷程，早期主要通過強化公共服務領域的政府壟斷經營來實現(xiàn)公共服務均等化，20世紀80年代以后主要通過公共服務外包、租賃及政府購買的方式來實現(xiàn)公共服務均等化目標。我國目前正處于經濟社會發(fā)展的轉型時期，政府職能由經濟建設型向公共服務型轉變，不可能在公共服務均等化建設中畢其功于一役。這就需要我們在認真汲取發(fā)達國家成功經驗的基礎上，充分結合區(qū)域實際，努力探索出一條行之有效的黃河 “幾” 字彎都市圈公共服務均等化路徑與方案。

（三）有助于避免非理性集體行動導致的損失，并使各主體達成多贏

奧爾森指出，每個人在現(xiàn)實生活中都是 “理性經濟人” ，每個人在集體中都基于自身利益最大化進行理性選擇和行動，而不會考慮到集體的利益[14]（235）。即便有這方面的考量，也絕不會將集體利益置于首要位置。這是因為集團收益往往具有公共性。雖然從某種意義上講，只有將大家組織到一起，為共同的利益而行動才會集體努力，但由于公共產品和公共服務具有非排他性特點，在集團內部，一人獲得即為集團所有人獲得，一人受益即為所有人受益。在這種情況下，集團成員個體通常寧愿 “搭便車” 坐享其成，也不會為集團利益而積極努力行動。所以，個人趨利行為的結果往往使得集體利益難以達到最優(yōu)水平。該理論也正是用來解釋公共產品和公共服務必須由政府來提供的重要緣由[15]。這對黃河 “幾” 字彎都市圈跨區(qū)域協(xié)同治理很有啟發(fā)。按照周黎安的觀點，官員行政層面晉升政治錦標賽體制與經濟層面以GDP為主要標準的政府績效考核體系共同構成了地方政府的發(fā)展邏輯[16]（79）。在這種制度安排背景下，地方政府無疑兼具 “政治人” 和 “經濟人” 的雙重角色，在追求政績和發(fā)展經濟方面有著強烈的動機。區(qū)域內各地方政府官員為了維持地方經濟的發(fā)展以確保其晉升渠道暢通，既不愿意主動成為產業(yè)結構調整的犧牲者，也不愿投入更多的資金用于改善和提升區(qū)域內的公共產品和公共服務。作為一項長期、可持續(xù)的治理方案，黃河 “幾” 字彎都市圈在開展復雜棘手的協(xié)同治理問題時，必須有效整合相關多元行動主體比較優(yōu)勢，聚焦制度設計和治理安排，在實施和運行過程中積極發(fā)揮優(yōu)勢和長處，科學矯正內在缺陷和偏差，努力提高跨區(qū)域協(xié)作的效率、效益，如此才能有效彰顯跨區(qū)域協(xié)同治理的美好理論發(fā)展前景和實踐變革創(chuàng)新價值。

三、黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的約束因素

（一）區(qū)劃型行政壁壘現(xiàn)象突出，缺乏強有力的宏觀政策支持和制度創(chuàng)新

區(qū)域行政是自國家產生以后就存在的特有歷史現(xiàn)象。據(jù)《周禮》記載： “惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極”[17]（486），其中的 “體國經野” 即為行政區(qū)劃。作為一項地方政府管理活動，區(qū)域行政是指一個國家依據(jù)政治制度、地理條件、經濟發(fā)展、民族構成、人口分布、國防需要、歷史傳統(tǒng)，并且基于管轄地域的剛性約束，在既定的經濟基礎上依法進行的縱向和橫向行政關系的建構和調整。作為行政體制的空間投影，行政區(qū)劃既是國家治理現(xiàn)代化的重要載體，也是建構國家形式、設置政府機構、強化中央對地方管控的充分依據(jù)條件，更是一種通過促進本區(qū)域的經濟發(fā)展對轄區(qū)內公共事務進行綜合治理，以達到提供更加優(yōu)質的公共產品與公共服務，實現(xiàn)經濟社會資源的優(yōu)化配置，服務地方經濟社會發(fā)展的一種行政活動過程。我國現(xiàn)行的區(qū)域行政是嚴格按照科層制的縱向層級節(jié)制和橫向職責分工建立起來的，各級地方政府的職責權限被嚴格限定在其管轄的行政區(qū)域內。作為上層建筑的重要組成部分，區(qū)域行政與其內部經濟活動有著極強的關聯(lián)度[18]。

隨著市場經濟體制的逐步完善，迫切要求破除一切影響資源流動的 “腸梗阻” 現(xiàn)象，一些跨區(qū)域的公共事務，例如，生態(tài)保護、流域治理、基礎設施建設、人才流動、異地養(yǎng)老、社保異地報銷等均需加大跨行政區(qū)之間的開放與流動、協(xié)調與整合。這是由跨區(qū)域協(xié)同治理的三種特質決定的。一是公共性。其范圍已遠超任何一級地方政府、任何一個城市的管轄范圍和治理能力，單兵獨進、單槍匹馬的跨區(qū)域治理注定收效甚微，甚至會無功而返。二是整體性。由于跨區(qū)域公共產品和公共服務事關毗鄰地區(qū)的整體利益，各地方政府必須通力合作，既不能損害其他地區(qū)的利益，更不能損害區(qū)域整體利益。三是綜合性。跨區(qū)域協(xié)同治理既要依靠行政乃至法律手段，也要依托科技與信息手段，更要依賴各地方政府、企業(yè)、社會組織以及民眾共同發(fā)力。由于既有的屬地管理模式本身存在著行政區(qū)劃分割，加之狹隘落后的地方保護主義觀念以及自我封閉、自我配套的經濟結構，必然導致地方政府出現(xiàn) “各掃門前雪，休管他人瓦上霜” 的各自為政、各行其是的局面。所以，真正實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理是通向區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必由之路，也是構建區(qū)域命運共同體大格局的必然選擇。

（二）跨區(qū)域合作組織形式相對松散，缺乏制度化的議事和決策機制

跨區(qū)域協(xié)同治理模式通常有兩種。一種是制度化合作模式。作為一種設計科學合理、組織制度嚴密、執(zhí)行高效有力的制度化合作模式，該模式對于高效推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展無疑起著積極作用。這種模式既是影響跨區(qū)域協(xié)同治理的內生動力，也是制約跨區(qū)域協(xié)同治理的外在因素。另一種是非制度化合作模式。這種模式主要是各成員自愿發(fā)起、各方響應的集體磋商方式達成口頭承諾的非制度化交流機制，主要采取聯(lián)席會議、專題合作、高層互訪等形式來推進區(qū)域協(xié)作。由于這種合作模式主要靠高層推動及政府自覺來實現(xiàn)，加之缺乏法律意義上的監(jiān)督和約束，在隨時都可能因為領導人的更替以及地方政府的失信而發(fā)生變動的背景下，協(xié)同治理政策的連貫性和可持續(xù)性勢必難以得到保證[19]。這種模式對于一些難度小、風險低、成本低的一般項目尚能派上用場，一旦涉及執(zhí)行難度大、回報周期長、利益錯綜復雜的重大項目，就難免力不從心。

目前，黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理存在的最大問題是缺乏一個跨越不同層級和不同地域的權威性跨區(qū)域協(xié)同治理機構。雖然該都市圈范圍內有不少跨區(qū)域協(xié)同治理平臺，但并沒有囊括黃河 “幾” 字彎都市圈的全部行政區(qū)域，更何況上述機構大多屬于不具備約束力的非制度性議事協(xié)調機構，缺乏強有力的制度支持和真正的話語引領。合作基本上流于形式，合作內容也局限于交流和聯(lián)誼層面，且議題高度重疊。在這種情況下，往往是議而不決，決而不行。即便達成協(xié)議，各方都會認真權衡利弊，對自己有利就執(zhí)行，反之，則敷衍應付。區(qū)域協(xié)調發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，不僅需要靈活的協(xié)同治理策略，也需要良好的協(xié)同治理技術，而這一切都有賴于跨越層級和地域的權威性協(xié)作機制的保障。黃河 “幾” 字彎都市圈缺乏制度化的議事和決策機制，加之各區(qū)域治理標準和評價體系不同，造成了協(xié)同治理流程阻滯，導致的結果是區(qū)域規(guī)模經濟和聚集效應不明顯，區(qū)域公共服務均等化建設滯后，從而大大影響了地方政府間的深層次合作。

（三）合作動力不足，契約型治理機制尚未構建

國際經驗表明，契約型治理機制是都市圈協(xié)調發(fā)展的推進器。從西方發(fā)達國家跨區(qū)域協(xié)同治理的做法來看，制定科學、嚴謹、實操性強的區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律法規(guī)是跨區(qū)域協(xié)同治理的重要保障。以萊茵河流域治理模式為例，在歷史上，流經9個歐洲國家的萊茵河曾經是典型的問題河流，被冠以 “歐洲下水道” 的稱號。生態(tài)地理學原理告訴我們，人類與自然環(huán)境是一個有機系統(tǒng)，環(huán)境政策的制定及環(huán)境治理必須綜合考慮，協(xié)同推進。所以，流域國家經過大力協(xié)同整治，如今，萊茵河流域的生態(tài)環(huán)境大為改觀，已成為當今世界上屈指可數(shù)的人與河流關系處理最為成功的河流之一。其實萊茵河流域治理成功的秘訣是契約機制的構建和強有力的法律保障，正是在《伯爾尼公約》框架下，萊茵河保護委員會組織萊茵河沿岸對水質敏感度較高的企業(yè)對萊茵河的水質進行聯(lián)合監(jiān)督，對流域污染排放進行嚴厲處罰。

反觀黃河 “幾” 字彎都市圈，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的相關法律制度，致使區(qū)域各地方政府在招商引資、土地出讓、產業(yè)布局、人才流動、信息共享等方面各吹各的號，各唱各的調。要想實現(xiàn)該都市圈均衡性、包容性發(fā)展，出臺規(guī)范統(tǒng)一的《黃河 “幾” 字彎都市圈政府間關系法》《黃河 “幾” 字彎都市圈區(qū)域合作法》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)已是刻不容緩。當然，正如美國學者芳汀所言，由于信任是解決新問題與復雜問題之需，所以信任可以使各方行動者進行富有成效的合作[20]。因此，黃河 “幾” 字彎都市圈各方之間的相互信任是合作行動的首要條件，如果說農業(yè)社會的信任屬于一種習俗型互信，工業(yè)社會的信任則完全是一種契約型信任，這就亟待構建一種全新的區(qū)域契約型互信機制[20]。隨著區(qū)域協(xié)調發(fā)展成為各方共識，黃河 “幾” 字彎都市圈毗鄰地區(qū)間的經濟、社會及文化聯(lián)系與往來將會更加緊密，跨界活動中基于互信基礎的契約型治理機制的構建就顯得尤為重要和迫切。

四、黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的戰(zhàn)略理路

（一）重塑合作共贏理念，強化區(qū)域公共治理意識

重塑合作共贏理念。美國學者哈丁做過一項被稱之為 “公地悲劇” 的實驗告訴我們，現(xiàn)實中跨區(qū)域協(xié)同治理之所以屢屢受挫，合作共贏理念的缺失恐怕是其中重要的原因。筆者前期的實地調研也表明，在有關如何有效推進黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的討論中，一些地方政府明顯缺乏協(xié)商互動、合作共贏的理念。因此，要想實現(xiàn)區(qū)域整體利益目標，必須淡化狹隘的區(qū)域行政文化觀念，尤其是要徹底摒棄以鄰為壑、畫地為牢的孤立、封閉、僵化的發(fā)展思維。這就要求區(qū)域成員克服搭便車的意念和行動，不能只追求自身利益最大化而忽略區(qū)域整體利益，真正構建經過協(xié)商與談判所達成的對區(qū)域各成員均有相應收益與約束的合作規(guī)則，真正實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同治理思想認識上的高度一致性，唯此，才能確?？鐓^(qū)域協(xié)同治理的順利推進[21]（36）。

強化區(qū)域公共治理意識。新區(qū)域主義理論認為，在新技術革命日新月異和市場經濟蓬勃發(fā)展的大背景下，區(qū)域差異的鴻溝不斷擴大、復雜棘手的跨區(qū)域公共問題層出不窮已是不爭的事實。這就需要區(qū)域各主體之間加強區(qū)域公共治理的理念認同，共同構建一種分工合作、優(yōu)勢互補、互惠互利的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新模式[22]（74）。需要說明的是，區(qū)域公共治理理念還蘊含著治理思維與模式的徹底變革，從而突破以往跨區(qū)域協(xié)同治理中因行政區(qū)劃分割所帶來的約束。這種理念既彰顯了跨區(qū)域協(xié)同治理中充分發(fā)揮對話協(xié)商和網際溝通的重要性，也突出了以區(qū)域公共政策為導向，最大限度地整合區(qū)域各方資源，發(fā)揮區(qū)域整體力量，激活區(qū)域各方的參與力、融合力和凝聚力的必要性。更重要的是，都市圈區(qū)域各方要在區(qū)域公共治理理念的指導下，進一步轉變政府職能，真正實現(xiàn)由單打獨斗到協(xié)調發(fā)展，由單向度治理到協(xié)同治理，最終實現(xiàn)該都市圈在更寬領域、更廣范圍、更深層次的持久合作和深度融合。

（二）優(yōu)化頂層制度設計，發(fā)揮中央政府的權威引導

加快建立權威性中央?yún)^(qū)域協(xié)調發(fā)展機構。與西方國家的聯(lián)邦制不同，中國是單一制國家，上下隸屬清晰，主從關系分明，中央在區(qū)域協(xié)作中發(fā)揮著絕對的權威主導與協(xié)調作用。正如邁克爾·泰勒所言，國家干預經濟最有說服力的理由在于，如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協(xié)調，以實現(xiàn)他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共產品[23]。中央政府應加大對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略支持力度，更好地指導和協(xié)調地方政府達成意愿與行動的統(tǒng)一。通過建立權威性中央?yún)^(qū)域協(xié)調發(fā)展機構，不僅可以彌補中央在區(qū)域事務治理中的角色缺位，還可以矯正地方政府的失范行為。因此，有必要在中央層面設立類似于 “國家跨省經濟區(qū)管理委員會” 等綜合性權威機構，以此加大對包括黃河 “幾” 字彎都市圈在內的全國都市圈的總體指導和協(xié)調力度。

積極推動國家層面加強區(qū)域合作治理立法。在跨區(qū)域協(xié)同治理進程中，為解決協(xié)作理念滯后、協(xié)作行為失范等問題，良好的法治保障是一種必然選擇。尤其是在依法治國的大背景下，跨區(qū)域協(xié)同治理中的諸多問題必須通過立法的形式形成規(guī)范穩(wěn)定的合作機制，從而保障黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的穩(wěn)步推進。當前，為了有效消弭區(qū)域間形形色色的規(guī)則沖突，就必須在現(xiàn)行憲法和法律框架基礎上，推動國家層面統(tǒng)攝跨區(qū)域協(xié)同治理的立法協(xié)同與創(chuàng)新。通過構建固定化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的合作規(guī)則，為包括黃河 “幾” 字彎都市圈在內的協(xié)同治理保駕護航。對此，首先要推動行政區(qū)劃立法進程，從而進一步優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。其次，出臺有關規(guī)范區(qū)域合作行政行為的法律。當務之急是制定《區(qū)域經濟發(fā)展協(xié)調法》，明確界定各級地方政府間協(xié)同治理的法律地位、職責權限、權利義務。最后，加強對地方立法的指導，防止和減少中央立法和地方立法之間、地方法律法規(guī)之間的沖突。

（三）降低合作交易成本，加快地方合作規(guī)則構建

建立跨區(qū)域協(xié)同信用修復機制。英國古典經濟學家亞當·斯密認為，市場經濟就是建立在信用基礎上的契約經濟[24]（384）。在區(qū)域經濟一體化方興未艾的今天，信用作為跨界經濟活動黏合劑的作用更加凸顯。個人信用、企業(yè)信用尤其是政府信用往往是促成集體行動目標實現(xiàn)的關鍵變量。為了保障黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理的順利推進，信用機制的修復就顯得尤為重要[25]。一方面要盡可能地增進府際互信。在方式方面，不僅要通過領導人定期會晤、召開聯(lián)席會議、舉辦合作論壇等線下頻繁互動的方式，還可以通過互聯(lián)網、政務微博、數(shù)字化信息平臺等線上交流溝通的方式，進一步夯實府際互信的基礎。另一方面，要構建跨區(qū)域協(xié)同治理信用平臺。都市圈各地方政府應凝聚信用共識，制定信用規(guī)則，營造信用環(huán)境，為跨區(qū)域協(xié)同治理積累堅實可靠的信用資本。

完善跨區(qū)域協(xié)同利益整合機制。一是統(tǒng)籌規(guī)劃產業(yè)布局，實行錯位發(fā)展。要促進地方政府間建立良好有序的競爭機制，避免區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系的同質化。既要兼顧都市圈核心地區(qū)和邊緣地區(qū)的共同發(fā)展，也要兼顧發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的共同發(fā)展，更要兼顧經濟社會生態(tài)的共同發(fā)展，從而真正實現(xiàn)該都市圈均衡性、包容性發(fā)展。二是打破 “信息孤島” ，建立區(qū)域治理的信息支撐系統(tǒng)。要以公開為常態(tài)，不公開為例外，秉持正當性與合理性原則，建立包括跨區(qū)域大氣污染聯(lián)動治理、流域協(xié)同治理、公共危機應急協(xié)作等方面的區(qū)域信息網絡支持體系。三是規(guī)范財政轉移支付制度，建立利益補償機制。尤其是在涉及水權和排污權交易機制、生態(tài)補償機制等方面更要嚴格按照 “因素法” ，實施一般性財政轉移支付制度，制定規(guī)范的橫向與縱向財政轉移支付政策，充分發(fā)揮財政在推動跨區(qū)域協(xié)同治理中的重要作用，努力實現(xiàn)區(qū)域公共服務均等化[26]。

健全跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)督問責機制。如果說信任機制是跨區(qū)域協(xié)同治理的黏合劑，那么監(jiān)督機制就是跨區(qū)域協(xié)同治理的調控器。黃河 “幾” 字彎都市圈跨區(qū)域協(xié)同治理要想取得預期效果，除了政策本身的正當合理外，還必須對行動者施以嚴格的監(jiān)督問責。對跨區(qū)域協(xié)同治理中的地方政府進行及時有效的監(jiān)督是減少協(xié)作中的機會主義微觀動機、確保推進跨區(qū)域協(xié)同治理的關鍵所在。為此，一方面要創(chuàng)新監(jiān)督模式。黃河 “幾” 字彎都市圈公共事務涉及陜、甘、寧、晉、內蒙古五?。▍^(qū)）的政府、市場及社會等不同層面，應采取多元化、全過程、立體化的監(jiān)督方式。另一方面，要明確問責條款。要詳細列出問題責任負面清單，明確問責懲戒條款，制定統(tǒng)一問責標準和流程。尤其要對跨區(qū)域協(xié)同治理中一些地方政府對謀求本地利益激勵有余而對發(fā)展區(qū)域公共利益激勵不足，從而影響毗鄰地區(qū)尤其是整體區(qū)域公共利益的現(xiàn)象，要加大懲戒力度。

（四）培育社會資本，激活社會組織的參與機制

大力培育都市圈內行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會既可以在跨區(qū)域協(xié)同治理中與政府和企業(yè)進行對話、溝通、談判及協(xié)商，還能為區(qū)域企業(yè)牽線搭橋，創(chuàng)造合作商機。一要組建跨都市圈的行業(yè)聯(lián)盟。當前，在黃河 “幾” 字彎都市圈地方政府各自為政、各行其是的情況下，不僅要通過組建跨區(qū)域行業(yè)聯(lián)盟共同協(xié)調構建都市圈內良性競爭機制，推動錯位發(fā)展，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，還要通過組建跨區(qū)域行業(yè)聯(lián)盟，總結交流企業(yè)經營管理經驗、考察學習域外企業(yè)成功經營之道。二要促成跨區(qū)域股份制企業(yè)集團的組建。要積極借鑒國際跨國公司的成功經驗和做法，在充分尊重并嚴格遵循市場經濟規(guī)律的基礎上，通過強強聯(lián)合的方式組建跨都市圈大型企業(yè)集團，沖破區(qū)域阻隔，打破市場壁壘，創(chuàng)新營商環(huán)境，提升核心競爭力，實現(xiàn)都市圈高質量發(fā)展。三是協(xié)調平衡區(qū)域關系?？v觀國內外都市圈發(fā)展的歷程，府際博弈中的沖突摩擦比比皆是。因此，社會組織可以憑借其靈活務實以及以社會利益為導向的特點，使之成為有效調節(jié)都市圈政府間矛盾和沖突的潤滑劑[27]。

積極推動都市圈內新型智庫建設。智庫素有智者之庫、智識之庫、智慧之庫的美譽，作為國家軟實力的重要組成部分，隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展，其地位和作用也愈加重要。在西方國家歷次戰(zhàn)略轉型與政策調整中，智庫都是政府非常倚重的決策參謀機構。中國智庫建設雖然起步晚，但發(fā)展迅速，且有后發(fā)優(yōu)勢[28]（259）。黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理要想實現(xiàn)真正的突破，就必須做好頂層設計，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)推進。因此，智庫建設一定要超前發(fā)展，研究上一定要達到 “春江水暖鴨先知” 的境界。一方面，要率先成立相關研究機構。黃河 “幾” 字彎都市圈智庫建設應在現(xiàn)有基礎上，充分依托人才儲備豐富、智力資源相對集中的優(yōu)勢，率先成立相關研究機構，加大研究力度。另一方面，要加大協(xié)同攻關力度。各智庫在其學科專業(yè)優(yōu)勢的基礎上要明確自己的功能和定位，避免機構上的重復設置以及研究課題的 “撞車” ，使之為政府決策提供專業(yè)性的咨詢參考意見，更好地服務于黃河 “幾” 字彎都市圈的協(xié)同治理。

五、結 語

戴維·伊斯頓認為，實現(xiàn)社會價值權威公平分配的關鍵在于對政治系統(tǒng)中的各種相關要素進行科學調適[29]（76）。為了有效解決黃河 “幾” 字彎都市圈紛繁復雜的公共事務，我們必須努力探尋各種影響跨區(qū)域協(xié)同治理變量的內在機理及其聯(lián)系，真正做到科學調適相關要素，構建一種超區(qū)域、超社會、超穩(wěn)定的整體性治理框架，最終形成區(qū)域協(xié)同治理合力。當然，作為一項長期的實踐探索，黃河 “幾” 字彎都市圈協(xié)同治理要想取得突破，既受制于行政管轄區(qū)權力分割，又受制于制度供給不足，更受制于地方政府間無聲而激烈的利益博弈的現(xiàn)實。因此，對黃河 “幾” 字彎都市圈進行前瞻性研究，無疑是一項任重道遠的課題。