唐克華

海南省萬(wàn)寧市煙草專(zhuān)賣(mài)局，海南 萬(wàn)寧 571500

2020年底，我國(guó)新修訂的《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《細(xì)則》）正式出臺(tái)，《細(xì)則》的第十五條至第十八條規(guī)定內(nèi)容對(duì)新時(shí)代全國(guó)地方煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃在原則、程序、市場(chǎng)區(qū)域、模式、標(biāo)準(zhǔn)、放寬與不予放寬、執(zhí)行評(píng)估等方面提出了新的要求。2021年6月1日，我國(guó)新修訂的《未成年人保護(hù)法》正式實(shí)施，其中第五十九條“學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)。禁止向未成年人銷(xiāo)售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙、酒和彩票經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷(xiāo)售煙、酒或者彩票的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。任何人不得在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所吸煙、飲酒”的規(guī)定，要求地方煙草部門(mén)在原中小學(xué)校周邊不予設(shè)置煙草制品零售點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還要將幼兒園周邊納入不予設(shè)置煙草制品零售點(diǎn)的范圍。由此可見(jiàn)，我國(guó)原《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》已不適應(yīng)新法律法規(guī)、國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局規(guī)范性文件的新要求。此外，自2020年起，海南經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新時(shí)代自貿(mào)港建設(shè)，進(jìn)一步加快了行政許可“放管服”改革步伐，但煙草行業(yè)也要在落實(shí)“放管服”改革新要求和“健康中國(guó)”戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)上，去有效應(yīng)對(duì)卷煙市場(chǎng)新情況，積極適應(yīng)控?zé)熉募s新形勢(shì)，防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，以落實(shí)控?zé)熉募s要求、合理滿(mǎn)足消費(fèi)需求，規(guī)范煙草制品零售市場(chǎng)秩序，保護(hù)未成年人、消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。因此，在新法治環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境的共同驅(qū)動(dòng)下，海南地方煙草部門(mén)急需對(duì)原《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》進(jìn)行修訂。

一、制訂規(guī)劃主要難點(diǎn)

（一）海南尚缺符合新條款規(guī)定的布局規(guī)劃模式

我國(guó)《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》（國(guó)煙法〔2020〕205號(hào)）于2020年12月31日公布，2021年1月4日印發(fā)，自2021年3月31日起正式實(shí)施，盡管這一期間海南地方煙草部門(mén)已組織相關(guān)人員參加全國(guó)證件管理細(xì)則出臺(tái)的網(wǎng)課培訓(xùn)，已對(duì)其第十五條至第十八條規(guī)定內(nèi)容所涉及原則、程序、市場(chǎng)區(qū)域、模式、標(biāo)準(zhǔn)、放寬與不予放寬、執(zhí)行評(píng)估等方面有初步了解，但是如何結(jié)合海南地方實(shí)情進(jìn)行運(yùn)用，采取哪種合理布局模式，截至海南省煙草專(zhuān)賣(mài)局《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，尚處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。雖然其他省份如廣西［1］、上海［2］等地相應(yīng)在 2020年底以及2021年初出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐摹稛煵葜破妨闶埸c(diǎn)合理布局規(guī)劃》，給海南地方煙草部門(mén)起草規(guī)劃提供了探討資料，但是能否套用且符合海南煙草新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的特征有待進(jìn)一步商酌。

（二）原規(guī)劃繼續(xù)延用與指導(dǎo)意見(jiàn)的沖突

回顧2015年，海南地方煙草部門(mén)在深入落實(shí)全國(guó)行政許可“放管服”改革的過(guò)程中，修訂起草了《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》，取消了一些限制標(biāo)準(zhǔn)，降低了辦證門(mén)檻，優(yōu)化簡(jiǎn)化辦證材料，提高了零售戶(hù)辦證熱情，以致轄區(qū)持證率持續(xù)升高，出現(xiàn)了無(wú)序過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、后續(xù)監(jiān)管治標(biāo)治本難度較大以及農(nóng)網(wǎng)、城網(wǎng)持證比例和布局不協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題。為了遏制各地方持證分布不平衡、持證率缺乏有效調(diào)控的狀態(tài)，海南省煙草專(zhuān)賣(mài)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：省局）于2021年6月上旬出臺(tái)了《制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出新時(shí)代海南煙草市場(chǎng)的零售點(diǎn)布局需要基于指導(dǎo)數(shù)設(shè)置進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控。如果各地方煙草部門(mén)繼續(xù)延用原規(guī)劃必然會(huì)與指導(dǎo)意見(jiàn)產(chǎn)生部分沖突。那么，如何調(diào)整或刪除原規(guī)劃規(guī)定內(nèi)容，如何深入理解指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)合轄區(qū)管理工作實(shí)際去謀劃制訂新布局規(guī)劃，是當(dāng)前海南地方煙草部門(mén)面臨的工作難點(diǎn)。

（三）其他類(lèi)業(yè)態(tài)的禁止準(zhǔn)入對(duì)公平交易的影響

從卷煙市場(chǎng)方面來(lái)說(shuō)，早在2005年，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局已下發(fā)《國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局關(guān)于印發(fā)煙草零售業(yè)態(tài)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)煙法〔2005〕845號(hào)），對(duì)煙草零售業(yè)態(tài)進(jìn)行了分類(lèi)，分為食雜店、便利店、超市、商場(chǎng)、煙酒商店、娛樂(lè)服務(wù)類(lèi)和其他類(lèi)共七類(lèi)業(yè)態(tài)。而其他類(lèi)主要集中在以下四個(gè)范圍：1.以經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)食品為主的零售專(zhuān)業(yè)店，如土（水）特產(chǎn)、水果、干貨店等。2.其他零售專(zhuān)業(yè)店，除煙酒、食品之外，零售其他某一類(lèi)商品的專(zhuān)業(yè)店，如文具、書(shū)報(bào)、農(nóng)具等。3.其他小型服務(wù)性行業(yè)，并難以歸入娛樂(lè)服務(wù)類(lèi)，如修車(chē)行、理發(fā)店等。4.持證內(nèi)供，不對(duì)外營(yíng)業(yè)，如政府、部隊(duì)、監(jiān)獄內(nèi)部供應(yīng)等。從多年的辦證管理和后續(xù)監(jiān)管情況來(lái)看，其他類(lèi)的辦證數(shù)量在各轄區(qū)內(nèi)占有一定比例，且每年都有辦證需求，但出現(xiàn)異常經(jīng)營(yíng)卷煙情況也較為突出，其卷煙銷(xiāo)售量占比也相對(duì)較低，是后續(xù)監(jiān)管的重難點(diǎn)，卷煙銷(xiāo)售量占比也相對(duì)較低，所以一些地方煙草部門(mén)認(rèn)為需要通過(guò)此次修訂合理布局規(guī)劃設(shè)置其他類(lèi)型禁止準(zhǔn)入的規(guī)定，以減輕后續(xù)監(jiān)管和營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)管理的異常處理負(fù)擔(dān)。但從國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局下發(fā)的文件精神來(lái)看，卷煙市場(chǎng)是允許其他類(lèi)業(yè)態(tài)存在的，不可能通過(guò)設(shè)置禁止準(zhǔn)入規(guī)定來(lái)排斥，有悖于卷煙市場(chǎng)零售業(yè)態(tài)之間的公平交易。因此，海南地方煙草部門(mén)如何限制其他類(lèi)業(yè)態(tài)的發(fā)展，但又不能違背公平交易，是此次重新修訂的工作難點(diǎn)。

（四）對(duì)指導(dǎo)意見(jiàn)的理解存在偏差

為深入貫徹落實(shí)“放管服”改革要求及“健康中國(guó)”戰(zhàn)略部署，積極適應(yīng)海南省卷煙市場(chǎng)新發(fā)展、新特點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范煙草制品零售市場(chǎng)秩序，合理滿(mǎn)足消費(fèi)需求，防止無(wú)序過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，持續(xù)優(yōu)化全省煙草市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)保護(hù)未成年人身心健康，有效指導(dǎo)各地方煙草部門(mén)重新修訂合理布局規(guī)劃，省局出臺(tái)了前述的指導(dǎo)意見(jiàn)。在對(duì)該文件學(xué)習(xí)研究過(guò)程中，地方一些煙草部門(mén)對(duì)指導(dǎo)數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制、合理范圍、多級(jí)市場(chǎng)單元概念等存在一定程度的理解偏差，不容易將這些適應(yīng)新時(shí)代海南煙草卷煙市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵要素納入當(dāng)?shù)睾侠聿季忠?guī)劃的重新修訂中，這也是一個(gè)需急切關(guān)注的重要工作難點(diǎn)。

二、制訂規(guī)劃可行性思考

針對(duì)海南各地方煙草部門(mén)在修訂布局規(guī)劃中的主要工作難點(diǎn)，筆者認(rèn)為，化解難點(diǎn)的主要有效方法還是應(yīng)當(dāng)基于海南省煙草局指導(dǎo)意見(jiàn)的核心精神和重點(diǎn)要求從以下七個(gè)方面去思考、把握。

（一）立足意見(jiàn)的指導(dǎo)思想，成立規(guī)劃制訂專(zhuān)班，深入研究探討

海南省煙草局指導(dǎo)意見(jiàn)指出，此次地方煙草部門(mén)重新修訂《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》應(yīng)當(dāng)深入貫徹落實(shí)“放管服”改革要求和“健康中國(guó)”戰(zhàn)略部署，發(fā)揮專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)體制優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化煙草制品零售市場(chǎng)布局，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，努力做到計(jì)劃與市場(chǎng)相協(xié)調(diào)，切實(shí)履行控?zé)熉募s主體責(zé)任，保護(hù)未成年人身心健康，維護(hù)國(guó)家利益和消費(fèi)者利益，為海南煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造有利的市場(chǎng)環(huán)境。從這個(gè)指導(dǎo)思想出發(fā)，基于新時(shí)代海南煙草發(fā)展實(shí)際需要，在實(shí)踐新修訂的《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》和《未成年人保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，去實(shí)現(xiàn)布局規(guī)劃的創(chuàng)新和科學(xué)優(yōu)化，這就需要地市級(jí)煙草部門(mén)高度重視，抽調(diào)片區(qū)內(nèi)縣級(jí)煙草部門(mén)骨干力量，成立片區(qū)規(guī)劃制訂專(zhuān)班，集思廣益、深入研究探討指導(dǎo)意見(jiàn)，廣泛收集行業(yè)內(nèi)外的意見(jiàn)和建議，參考省外煙草行業(yè)近期公布的《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，形成初步草案，為下一步組織聽(tīng)證會(huì)做好充分的前期準(zhǔn)備。

（二）基于意見(jiàn)設(shè)計(jì)思路，編制規(guī)劃應(yīng)符合邏輯規(guī)范性文件框架

從省局指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)劃要求中可以看出，地方煙草部門(mén)在總體設(shè)計(jì)思路的方向上可根據(jù)當(dāng)?shù)亟煌ā⑷丝?、?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力、煙草制品銷(xiāo)量、零售點(diǎn)存量、區(qū)域主要功能等要素，將轄區(qū)劃分為較為穩(wěn)定、相對(duì)獨(dú)立的二級(jí)市場(chǎng)單元（如城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村）或多層級(jí)市場(chǎng)單元（如按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域功能等進(jìn)一步細(xì)分二級(jí)市場(chǎng)單元為三級(jí)市場(chǎng)單元），科學(xué)測(cè)算市場(chǎng)單元內(nèi)合理市場(chǎng)容量，實(shí)行差異化布局策略，組合運(yùn)用數(shù)量、間距和其他符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的布局模式科學(xué)布局零售點(diǎn)，確保零售戶(hù)數(shù)量保持在合理區(qū)間。這個(gè)總體設(shè)計(jì)思路很明確，地方煙草部門(mén)在修訂《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》時(shí)，編輯規(guī)劃框架除了總則和附則規(guī)定之外，應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)設(shè)計(jì)思路的邏輯性，從原則、動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制原理到突出層級(jí)市場(chǎng)單元設(shè)定與定性、零售點(diǎn)指導(dǎo)數(shù)設(shè)置的合理波動(dòng)范圍確定與設(shè)置零售點(diǎn)余量分配管理、差異單元布局模式的選定和標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)以及禁止準(zhǔn)入、放寬的情形，最后到后續(xù)行政管理要求，這樣進(jìn)行規(guī)劃框架編制，相對(duì)符合邏輯性規(guī)范性文件，便于后續(xù)法規(guī)部門(mén)審查和社會(huì)公眾理解。

（三）恰當(dāng)理解把握指導(dǎo)意見(jiàn)合理范圍指導(dǎo)數(shù)應(yīng)用意義

在省局指導(dǎo)意見(jiàn)的布局模式之一數(shù)量控制模式“各單位應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的煙草制品零售點(diǎn)數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，零售點(diǎn)數(shù)量設(shè)置以指導(dǎo)數(shù)為上限，達(dá)到上限的，不予設(shè)置新零售點(diǎn)。指導(dǎo)數(shù)應(yīng)在本轄區(qū)近年來(lái)煙草制品零售點(diǎn)歷史峰值以下的合理范圍內(nèi)確定。具體指導(dǎo)數(shù)應(yīng)定期對(duì)外公布”的要求下，地方煙草部門(mén)可以從兩個(gè)方面去理解把握：1.從理論上，指導(dǎo)數(shù)設(shè)置為M值，不考慮上下限數(shù)值時(shí)，指導(dǎo)數(shù)是一個(gè)市場(chǎng)波動(dòng)值，由市場(chǎng)各個(gè)因素影響和制約，可能會(huì)低于歷史峰值，也有可能高于歷史峰值。當(dāng)指導(dǎo)數(shù)低于歷史峰值時(shí)，說(shuō)明近期零售點(diǎn)退出卷煙市場(chǎng)數(shù)值大于新增零售點(diǎn)數(shù)值，反映出卷煙市場(chǎng)出現(xiàn)一定程度的蕭條波動(dòng)；反之，指導(dǎo)數(shù)大于歷史峰值時(shí)，說(shuō)明近期零售點(diǎn)退出卷煙市場(chǎng)數(shù)值小于新增零售點(diǎn)數(shù)值，反映出卷煙市場(chǎng)出現(xiàn)一定程度的旺期波動(dòng)。在這里可以看出，指導(dǎo)意見(jiàn)確定指導(dǎo)數(shù)設(shè)置進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)控優(yōu)化卷煙市場(chǎng)布局是科學(xué)可行的。2.從實(shí)踐中，指導(dǎo)意見(jiàn)要求地方煙草部門(mén)采取“本轄區(qū)近年來(lái)煙草制品零售點(diǎn)歷史峰值以下的合理范圍內(nèi)確定”的上限數(shù)值，是基于“飽和商圈做‘減法’，新興商圈做‘加法’，提高布局科學(xué)化水平”的科學(xué)客觀原則性指導(dǎo)，也是基于新時(shí)代海南煙草實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求、有效降低無(wú)序過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的政策性指導(dǎo)。在這種定性指導(dǎo)下，當(dāng)個(gè)別地方煙草部門(mén)所管轄區(qū)持證率高于全省持證率時(shí)，通過(guò)上限指導(dǎo)數(shù)設(shè)置有利于控制持證率持續(xù)升高的問(wèn)題，使之處于可穩(wěn)控調(diào)整優(yōu)化的局面；同時(shí)，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)責(zé)煵莶块T(mén)積極采取措施加大力度開(kāi)展后續(xù)監(jiān)管清理異常經(jīng)營(yíng)戶(hù)工作，為需要準(zhǔn)入卷煙市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)戶(hù)優(yōu)化配置辦證資源。

（四）基于管理效率，合理設(shè)置市場(chǎng)單元層級(jí)

卷煙市場(chǎng)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)有多種，例如可根據(jù)區(qū)域、業(yè)態(tài)以及特定功能等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類(lèi)。相應(yīng)地說(shuō)，地方煙草部門(mén)在合理設(shè)置市場(chǎng)單元層級(jí)時(shí)，是可以根據(jù)區(qū)域、業(yè)態(tài)以及特定功能等進(jìn)行設(shè)定，也可以選擇獨(dú)立單元設(shè)置，如以新建或擴(kuò)建為特定功能進(jìn)行設(shè)置，即城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建或擴(kuò)建的新興商業(yè)圈、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、交通樞紐以及特色小鎮(zhèn)等特殊區(qū)域；也可以以區(qū)域功能為標(biāo)準(zhǔn)選擇層級(jí)式設(shè)置單元，如把本轄區(qū)卷煙市場(chǎng)設(shè)為一級(jí)市場(chǎng)區(qū)域，下設(shè)二級(jí)市場(chǎng)單元為城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)；或者可以以業(yè)態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，如把與煙草零售不存在互補(bǔ)經(jīng)營(yíng)關(guān)系的其他業(yè)態(tài)類(lèi)型，如主要經(jīng)營(yíng)五金建材、建筑裝潢、美容美發(fā)等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的，劃分為獨(dú)立業(yè)態(tài)市場(chǎng)單元。那么，地方煙草部門(mén)如何選擇設(shè)定市場(chǎng)單元？筆者認(rèn)為，市場(chǎng)單元的選擇設(shè)定應(yīng)基于指導(dǎo)意見(jiàn)去選擇行政管理效率的最優(yōu)化方向，考慮各市場(chǎng)單元的指導(dǎo)數(shù)、余量、現(xiàn)有零售點(diǎn)存量、業(yè)態(tài)分布情況等數(shù)據(jù)收集與公布的便捷，也要考慮各市場(chǎng)單元的布局模式、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置之間不交叉與不沖突，便于管理和操作。

（五）因地制宜把握標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置尺度且不違反指導(dǎo)意見(jiàn)要求

海南各個(gè)地方卷煙市場(chǎng)存在差異性，地市級(jí)和縣市級(jí)也存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性，地方煙草部門(mén)在布局?jǐn)?shù)量、間距設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上必然會(huì)存在不一致的情形。例如間距標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置方面，地市級(jí)煙草部門(mén)會(huì)結(jié)合其經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的優(yōu)勢(shì)地位，在飽和商業(yè)圈的道路間距50米設(shè)置零售點(diǎn)，而縣級(jí)煙草部門(mén)基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，會(huì)在飽和商業(yè)圈的道路間距30米擬設(shè)置零售點(diǎn)，這種間距標(biāo)準(zhǔn)都在省局指導(dǎo)意見(jiàn)“間距標(biāo)準(zhǔn)不低于20米”的要求范圍；再如數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置方面，地市級(jí)煙草部門(mén)在交通樞紐、產(chǎn)業(yè)園區(qū)封閉性區(qū)域的市場(chǎng)單元通過(guò)數(shù)量上限設(shè)置5個(gè)零售點(diǎn)，而縣級(jí)煙草部門(mén)可能會(huì)基于當(dāng)?shù)亟煌屑~、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模較小而調(diào)整數(shù)量上限為3個(gè)零售點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置。因此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)說(shuō)，縣級(jí)煙草部門(mén)就某一個(gè)封閉性區(qū)域市場(chǎng)單元進(jìn)行數(shù)量上限設(shè)置一般都不會(huì)超過(guò)地市級(jí)煙草部門(mén)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，通常略低一些，也符合常規(guī)。

至于禁止準(zhǔn)入的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以省局指導(dǎo)意見(jiàn)的要求為主要范圍，考慮到一些地方煙草部門(mén)將卷煙零售點(diǎn)業(yè)態(tài)納入制訂規(guī)劃的條款內(nèi)容，在轄區(qū)內(nèi)一些經(jīng)營(yíng)戶(hù)又確實(shí)存在業(yè)態(tài)混雜或不具備業(yè)態(tài)識(shí)別的情形，可以通過(guò)設(shè)置“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所不能按照《國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局關(guān)于印發(fā)煙草零售業(yè)態(tài)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)煙法〔2005〕845號(hào)）進(jìn)行煙草零售業(yè)態(tài)分類(lèi)的”作為禁止準(zhǔn)入的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)之一，且有文件可依。

（六）避免增設(shè)行政許可條件，導(dǎo)致與上位法產(chǎn)生沖突或抵觸

一些地方煙草部門(mén)在制訂合理布局規(guī)劃時(shí)，會(huì)結(jié)合卷煙營(yíng)銷(xiāo)部門(mén)服務(wù)管理工作的需要，把轄區(qū)現(xiàn)代卷煙零售終端設(shè)點(diǎn)布局納入規(guī)劃的布局條件，或者把明碼標(biāo)價(jià)管理、卷煙經(jīng)營(yíng)柜臺(tái)作為煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的發(fā)證條件之一而納入合理布局規(guī)劃的規(guī)定里，認(rèn)為通過(guò)這么規(guī)定有利于加強(qiáng)卷煙零售市場(chǎng)的規(guī)范管理，但從法律法規(guī)制訂的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性來(lái)說(shuō)，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法》及《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》并沒(méi)有明確授權(quán)規(guī)定可以結(jié)合管理工作實(shí)際進(jìn)行增設(shè)條件，那么地方煙草部門(mén)肆意增設(shè)辦證條件，必然與上位法的明確規(guī)定產(chǎn)生沖突或抵觸，若遇社會(huì)群眾在辦證過(guò)程中就沖突條款提起行政訴訟時(shí)，將面臨行政敗訴的法律風(fēng)險(xiǎn)，制訂規(guī)則的管理者也應(yīng)受到相應(yīng)的責(zé)任追究，得不償失。所以從這一點(diǎn)上說(shuō)，地方煙草部門(mén)應(yīng)要特別注意國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》“國(guó)務(wù)院部門(mén)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止”的規(guī)定［3］，而極力杜絕自創(chuàng)增設(shè)辦證條件納入規(guī)劃的情況出現(xiàn)。

（七）出臺(tái)規(guī)劃實(shí)施細(xì)則，完善規(guī)劃配套制度

從國(guó)家法律法規(guī)規(guī)章制訂的角度來(lái)看，法律法規(guī)規(guī)章制訂的條款是針對(duì)普遍共性的問(wèn)題而設(shè)置，便于規(guī)范社會(huì)大眾的行為和意識(shí)，自覺(jué)遵守和履行義務(wù)；若從管理者執(zhí)行過(guò)程來(lái)分析，由于法律法規(guī)規(guī)章不可能針對(duì)某一個(gè)如“七何要素”具體情形或具體事件作出具體規(guī)定，這就需要管理者根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的條款進(jìn)行解釋說(shuō)明和實(shí)施細(xì)化，如煙草行業(yè)常見(jiàn)的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷(xiāo)售煙草專(zhuān)賣(mài)品等刑事案件具體應(yīng)用司法解釋的解釋》和《煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則》。正是如此，海南地方煙草部門(mén)出臺(tái)的《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》屬于法律授權(quán)制訂規(guī)范性文件的范疇，為了工作需要以及便于管理和開(kāi)展行政服務(wù)，可以相應(yīng)制訂規(guī)劃實(shí)施細(xì)則或者解釋說(shuō)明性文件，對(duì)一些籠統(tǒng)性條款進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)解釋說(shuō)明和管理執(zhí)行，這更加有利于讓社會(huì)公眾理解和支持合理布局規(guī)劃。

三、結(jié)語(yǔ)

海南省煙草局下發(fā)《制訂煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》是基于新時(shí)代海南煙草高質(zhì)量發(fā)展而作出的全省一盤(pán)棋的政策指導(dǎo)，是指導(dǎo)地方煙草部門(mén)深入貫徹落實(shí)“放管服”改革要求及“健康中國(guó)”戰(zhàn)略部署的重要文件。地方煙草部門(mén)若不能準(zhǔn)確理解和把握指導(dǎo)意見(jiàn)的具體要求和文件精神，會(huì)使重新修訂《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》偏離新時(shí)代海南煙草高質(zhì)量發(fā)展的方向，對(duì)轄區(qū)卷煙市場(chǎng)的專(zhuān)賣(mài)管理將產(chǎn)生不良的影響。正因如此，新時(shí)代海南煙草市場(chǎng)的穩(wěn)定、健康發(fā)展，需要各地方煙草部門(mén)的共同努力，但也要正視地方經(jīng)濟(jì)之間的差異，在認(rèn)真思考、把握、研究指導(dǎo)意見(jiàn)的核心內(nèi)容基礎(chǔ)上，去制訂完善轄區(qū)《煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃》，對(duì)當(dāng)前煙草制品零售點(diǎn)的分布進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，為進(jìn)一步推進(jìn)新時(shí)代海南煙草高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造堅(jiān)實(shí)的專(zhuān)賣(mài)制度環(huán)境。