□ 邢 宏 朱立文 蒙 博/文

黨的十八大以來，民航局黨組明確了“一二三三四”總體工作思路，牢固樹立“發(fā)展為了人民”的理念，堅守“真情服務”底線，著力強化服務規(guī)范意識和服務質(zhì)量管理能力，創(chuàng)新服務手段和服務技能，著力彌補民航服務品質(zhì)短板，民航服務水平明顯提升，服務質(zhì)量管理更加規(guī)范。

在取得長足進步的同時，民航運輸服務仍然面臨著以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新挑戰(zhàn)與新機遇，面臨著廣大人民群眾全流程、多元化、個性化和高品質(zhì)的航空服務產(chǎn)品新需求，為民航服務質(zhì)量提升提出更高的要求。“十四五”時期，民航業(yè)將對標民航強國戰(zhàn)略目標，完善“行業(yè)之治”，加快推進深化改革進程，進一步推行“放管服 ”，促進“有效市場”和“有為政府”的有機統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)，持續(xù)提升民航服務品質(zhì)，確保全行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)步推進。在這一背景下，《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定》（中華人民共和國交通運輸部令2021年第3號，以下簡稱“新客規(guī)”）于2021年9月1日起正式實施，對民航旅客服務工作給予規(guī)章支持和規(guī)范，本文擬從該規(guī)定實施后的票務及行李服務著手進行分析與探討。

新客規(guī)票務與行李服務規(guī)范的創(chuàng)新與發(fā)展

相較1996年國內(nèi)客規(guī)和1997年國際客規(guī)，新客規(guī)在定座、購票、退改簽等環(huán)節(jié)對航空運輸流程進行了詳盡規(guī)定，不再對客票的有效期、行李尺寸和重量、免費行李額、逾重行李費等具體服務內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)定，而是將規(guī)范重點從管理航空運輸流程轉(zhuǎn)向聚焦消費者權益保護上，對客票銷售、退改、超售、行李運輸?shù)纫桩a(chǎn)生糾紛的關鍵環(huán)節(jié)提出了明確要求，以便于更好地保護旅客的知情權、選擇權和索賠權，也充分尊重企業(yè)的自主經(jīng)營權，進一步釋放市場活力，發(fā)揮航空運輸企業(yè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

（一）客票規(guī)范條款關注保護旅客知情權

在客票服務方面，新客規(guī)聚焦客票銷售及退改服務?？推变N售的環(huán)節(jié)是旅客獲得民航服務的第一個接觸點?？推蓖烁姆找恢笔锹每完P注的焦點之一。新客規(guī)對承運人客票銷售環(huán)節(jié)的告知義務進行了明確，要求承運人或者其航空銷售代理人在旅客購票時，要明確告知航班抵離信息、航空公司運輸總條件、客票的使用條件、餐食配備情況、行李運輸有關規(guī)定等主要服務信息；出票后還要將客票的有效期限、出行提示、公眾獲取運輸總條件的方式等重要信息告知旅客。此外，新客規(guī)按照旅客“自愿”和“非自愿”兩種情況區(qū)分，分別對不同情形下的客票改期、變更和退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自愿退票及變更客票（旅客非自愿退票和因承運人原因?qū)е侣每头亲栽缸兏推保┑模坏檬杖⊥似辟M和變更費。同時，針對民航退款速度普遍較慢的突出問題，要求承運人或者其航空銷售代理人在收到旅客的有效退款申請之日起7個工作日內(nèi)必須辦理完成退款手續(xù)。

（二）行李服務條款鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新

在行李服務方面，新客規(guī)不再對旅客托運行李及隨身攜帶行李的尺寸、重量、免費的行李額、逾重行李費，和小動物運輸?shù)葍?nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，承運人可以根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特點自行制定標準并且對外公布。新客規(guī)要求承運人、地面服務代理人和機場管理機構應當建立托運行李監(jiān)控制度，防止發(fā)生行李運輸不正常的問題。同時，重點明確了行李延誤、丟失和損壞等情形下的相關處置要求，充分保護了旅客財產(chǎn)權益。

（三）服務監(jiān)管條款重視懲治結合

新客規(guī)對行政相對人在客票服務及行李服務方面違反規(guī)章條款的行為也進行了約束，承運人未按照要求制定、修改、適用或者公布運輸總條件的，由民航行政機關責令限期改正，逾期未改正的，依法記入民航行業(yè)嚴重失信行為信用記錄；承運人、地面服務代理人、機場管理機構未按照要求建立托運行李監(jiān)控制度的，承運人或者其地面服務代理人未按照要求提供行李運輸事故憑證的由民航行政機關責令限期改正；逾期未改正的，處1萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處2萬元以上3萬元以下的罰款；承運人或者其航空銷售代理人未按照要求辦理客票變更、退票或者未履行協(xié)助義務，構成《中華人民共和國消費者權益保護法》規(guī)定的故意拖延或者無理拒絕消費者提出的更換、退還服務費用要求的，依照《中華人民共和國消費者權益保護法》的規(guī)定執(zhí)行。

總體而言，新客規(guī)針對客票及行李服務內(nèi)容及流程方面存在的痛點問題，對行政相對人在服務提供時應遵循的告知義務以及應當制定并公布的制度、標準等進行規(guī)范，并對違反有關條款的行為通過責令限期整改、依法計入信用記錄、罰款等行政手段予以約束。對于客票和行李服務的提升指出了明確的監(jiān)管方向。

新客規(guī)票務與行李服務規(guī)范的導向與理念

新客規(guī)出臺后，民航業(yè)持續(xù)提升旅客運輸服務質(zhì)量的動能更為強勁，為民航服務傳統(tǒng)短板與痛點指明更為清晰的改善方向與提升路徑?？推迸c行李服務規(guī)范的創(chuàng)新與發(fā)展，在一定程度上體現(xiàn)了未來民航服務品質(zhì)提升的新方向與新理念。

（一）客票與行李服務是激發(fā)市場活力的突破點

民航運輸市場競爭日趨激烈，如何激發(fā)市場主體活力，發(fā)展差異化航空服務模式，確保民航服務多樣性，是民航業(yè)在國際國內(nèi)競爭中爭取和保持比較優(yōu)勢的重要手段。

客票和行李服務差異化發(fā)展模式打破原有“單一化”的理念，在為旅客提供核心位移服務的同時，增加了可供選擇的輔助收費服務，給了消費者更多的選擇空間。在我國航空運輸服務的大眾化趨勢背景下，航空運輸企業(yè)依靠多元化票價激發(fā)釋放了潛力巨大的國內(nèi)外航空市場需求。而隨著民航消費群體日益壯大和旅客結構變化，旅客需求更加多元，市場主體發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)新發(fā)展運營模式和服務差異性有助于實現(xiàn)旅客航空出行體驗的改善。在客票、行李服務等旅客直接感知度較高的服務領域，只有市場主體在戰(zhàn)略理念、運營思維和延伸服務產(chǎn)品設計等方面不斷創(chuàng)新，才能確保航空運輸服務高質(zhì)量供給。

（二）客票與行李服務是鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新的動能點

旅客需求日趨細化多樣，民航服務提供者需從服務的多樣性、差異化的原則出發(fā)，進行服務產(chǎn)品設計。以客票產(chǎn)品為例，傳統(tǒng)的一價全包式服務票價，無法為旅客提供更具價值的附加服務體驗，亦無法滿足航空運輸企業(yè)做好基礎服務、拓展輔營收入的目標。

新客規(guī)出臺后，鼓勵航空運輸企業(yè)在法律法規(guī)框架下創(chuàng)新推出更多品牌票價服務產(chǎn)品，同時增加餐食預訂、行李門到門、接送機等附加服務，打造“民航+旅游”等關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合服務產(chǎn)品，有利于推動民航服務品質(zhì)升級和價值提升。

（三）客票與行李服務是維護旅客合法權益的關鍵點

長期以來，旅客針對客票與行李服務的投訴僅次于航班不正常服務，航空公司、機場與旅客之間在客票退改簽收費、行李延誤丟失破損賠償問題的糾紛長期存在。除去社會公眾對航空公司運輸總條件、客票使用條件、機場行李運輸服務流程等問題的不了解、不理解、不認可因素外，航空運輸企業(yè)在規(guī)則、服務標準制定方面過分依賴于格式條款的不可協(xié)商性，疏于對格式條款的有效規(guī)范，對行李缺乏全程有效管控和跟蹤也是重要因素之一。

民航旅客運輸中，客票與行李是與旅客感知度最為密切的兩個方面，也是旅客合法權益容易被忽略的方面。新客規(guī)實施對于客票、行李服務問題用較大篇幅規(guī)范，也是出于此種考慮。

（四）客票與行李服務是推進智慧民航發(fā)展的著力點

智慧民航是創(chuàng)新民航發(fā)展的重要路徑，充分發(fā)揮新技術在客票退改簽與行李運輸?shù)淖饔茫龊寐每碗[私保護，挖掘和分析旅客結構、服務需求特征、用戶行為習慣，為旅客提供精準服務、差異化服務奠定良好基礎。目前，旅客行李全流程跟蹤系統(tǒng)建設已經(jīng)起步，但是建設過程中仍有諸多需要破解的壁壘和難題?！笆奈濉逼陂g，民航業(yè)將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照“連點成線、連線成網(wǎng)、逐步實現(xiàn)”的總體思路，促進各單位間加強合作，加快信息共享，加大投入力度，根據(jù)《民航旅客行李全流程跟蹤系統(tǒng)機場端建設指南》等相關標準，實現(xiàn)行李全流程跟蹤系統(tǒng)建設提速，進一步提升行李運輸服務質(zhì)量和旅客體驗。

提升民航票務與行李服務規(guī)范化的路徑與措施

提升旅客服務質(zhì)量是全行業(yè)的共同責任，新客規(guī)的貫徹落實需要民航行政機關發(fā)揮政府監(jiān)督指導作用，航空運輸企業(yè)、行業(yè)協(xié)會增強自覺自律，消費者、廣大公眾積極參與，只有構建和統(tǒng)籌發(fā)揮民航服務質(zhì)量管理多元共治機制，共同打造共建共治共享的消費者權益保護治理新格局，才能夠推動民航高質(zhì)量發(fā)展，更好地滿足人民群眾日益增長的航空運輸需求，增強人民群眾對民航服務的滿意度和獲得感。

（一）切實做好新客規(guī)宣貫

要以各種形式廣泛、普遍、深入開展新客規(guī)學習培訓，特別是準確把握新客規(guī)票務與行李服務的關鍵變化，做好新舊規(guī)章規(guī)范的過渡銜接。以扎實有效的學習培訓，強化企業(yè)對新客規(guī)票務與行李服務新規(guī)范的正確理解，進一步提高員工學習新客規(guī)、遵守和執(zhí)行規(guī)章要求的自覺性，全面深刻領會新規(guī)章修訂的意義和精神實質(zhì)，提升安全責任和服務意識，為新規(guī)章規(guī)范施行夯實理論基礎，養(yǎng)成按章辦事的良好習慣。

（二）加強行業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

加強對民航服務質(zhì)量工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領導，民航局負責全國民航服務工作的總體部署和統(tǒng)籌推進，各地區(qū)管理局及監(jiān)管局從轄區(qū)實際出發(fā)，加強監(jiān)管，督促落實，有計劃有步驟地監(jiān)督指導本地區(qū)民航服務質(zhì)量工作。航空公司、機場、地面服務代理企業(yè)、各服務保障單位和行業(yè)協(xié)會，建立服務質(zhì)量工作的責任制度和考核機制。完善政府部門、行業(yè)協(xié)會、民航企業(yè)間溝通協(xié)調(diào)機制，形成推進民航服務工作的強大合力。充分發(fā)揮行業(yè)政府監(jiān)督與行業(yè)外社會力量監(jiān)督服務質(zhì)量的合力作用，不斷提升服務滿意度。

客票與行李服務工作鏈條長、環(huán)節(jié)多、責任主體多樣，不僅涉及航空公司的運行、地服、市場等部門，還需要機場、地面服務代理人、客票銷售代理人共同合作。行業(yè)各運行主體之間需建立分工與協(xié)作的長效機制，形成無縫隙的“服務鏈”，需要強化部門協(xié)同、上下聯(lián)動，及時解決民航服務質(zhì)量的重大問題。

（三）加大智慧技術投入

加大對民航服務領域技術研發(fā)和應用，以及自研和引進等方面的資金投入。鼓勵數(shù)字化、智能化技術與設備在服務領域的運用，對服務領域科技成果轉(zhuǎn)化和新技術推廣應用給予財政資金支持。對涉及服務全流程、全鏈條的公益性信息平臺民航旅客行李全流程跟蹤系統(tǒng)。對RFID在行業(yè)的應用增加投入。加大對服務監(jiān)管系統(tǒng)建設的投入，提高行業(yè)監(jiān)管信息化水平。航空公司、機場以及服務保障單位有效增加對運行和服務的投入，確保設施設備完善和人員配備充足。

（四）重視多層次人才培養(yǎng)

充分發(fā)揮民航院校、科研機構、企事業(yè)單位的作用，加強服務質(zhì)量管理領域?qū)＜液图毙杈o缺人才培養(yǎng)，形成一批具有國際化視野、深厚的理論功底與豐富實踐經(jīng)驗的民航服務管理人才和服務專家團隊。加強服務培訓和創(chuàng)新，不斷提升民航基層服務隊伍的業(yè)務技能、專業(yè)素養(yǎng)，使其具備扎實的基本功，夯實民航服務提升的基礎。鼓勵行業(yè)協(xié)會、工會、共青團等組織，在全行業(yè)開展民航服務比知識、比技能、比作風活動，進一步增強民航服務一線員工的行業(yè)歸屬感和職業(yè)榮譽感，培養(yǎng)服務領域的“工匠精神”。

（五）加強服務監(jiān)管監(jiān)督

強化政府監(jiān)督管理，不斷細化完善服務質(zhì)量監(jiān)管事項庫，持續(xù)加強服務質(zhì)量日常監(jiān)督檢查，確保一線監(jiān)管工作“無死角，全覆蓋”，積極推動企業(yè)開展法定自查工作，把法規(guī)要求內(nèi)化為企業(yè)手冊和內(nèi)部檢查單；堅持服務質(zhì)量專項督查機制，針對旅客關心、社會關注的民航票務與行李服務熱點和痛點問題，及時開展服務質(zhì)量專項督查，總結固化形成長效機制，對各單位工作中存在的短板和陋習下大力氣、下狠勁進行整治，堅持固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，確保各項重點任務有序推進。

深化12326民航服務質(zhì)量監(jiān)督平臺建設，暢通旅客投訴渠道，做好旅客服務咨詢、投訴、舉報、服務質(zhì)量在線評價、政策法規(guī)、航空旅行常識查詢航等支持工作，引導旅客維護合法權益，健全服務質(zhì)量評價結果運用機制，將評價結果與資源分配、獎懲掛鉤，促進行業(yè)持續(xù)提升服務質(zhì)量；持續(xù)加強投訴數(shù)據(jù)和案例分析研究，深入挖掘投訴中反映出來的客票與行李服務痛點，分析投訴暴露的服務質(zhì)量問題以及產(chǎn)生的根源，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐。

新客規(guī)實施后服務質(zhì)量發(fā)展與趨勢

新客規(guī)的頒布實施，是我國民航運輸服務管理在立法層面的一次全新飛躍，民航行政機關、民航企業(yè)、旅客三方各自的責任權利再一次有了緊密貼合時代特征和需求的明確劃分和界定，符合新形勢下行業(yè)的發(fā)展和服務的要求，充分踐行“發(fā)展為了人民”的理念，也為“十四五”時期民航高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎。除票務與行李服務方面將進入優(yōu)化與改善的快車道外，民航整體服務水平將持續(xù)穩(wěn)步有效提升。

（一）服務提升向好趨勢

新客規(guī)是在建設民航強國過程中一個標志性的規(guī)章，系統(tǒng)性解決了原規(guī)章的滯后性問題，尤其針對當前和今后一個時期，廣大旅客對于民航出行的需求向往和互聯(lián)網(wǎng)背景下服務工作的新要求、新趨勢做了預判，奠定了民航服務管理持續(xù)提升向好的基礎。

1.服務新起點。新客規(guī)實施后，充分實現(xiàn)了市場主導、旅客需求主導，航空公司可以根據(jù)自主經(jīng)營的理念，在底線之上，自主對客票銷售、行李運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的服務產(chǎn)品、服務標準進行個性化的制訂，有利于實現(xiàn)差異化的競爭，為旅客提供更多個性化的選擇，也是鼓勵各家航空公司公平競爭、充分競爭的良好開端。

同時，對于航班超售服務、行李RFID跟蹤技術的倡導等全新的提法和要求，為進一步接軌國際民航市場，實現(xiàn)世界一流的航空服務水準進一步指明了方向，并有效激發(fā)了航空服務的創(chuàng)新性和市場活力。

2.監(jiān)管新征程。新客規(guī)實施后，信息報告、監(jiān)督管理的章節(jié)，對于民航服務的行政監(jiān)管也指明了新的方向。民航行政管理者的精力可以更多聚焦于頂層設計和宏觀管控，更多關注于前置性管理和服務質(zhì)量管理體系的建立，并有了明確的法理依據(jù)，對于不能在服務上充分履約的航空企業(yè)采取行政手段實施制裁，督促服務質(zhì)量的提升。

同時，伴隨新客規(guī)實施的一系列監(jiān)管舉措和配套要求，使得原來監(jiān)管涉及較少的航空銷售代理人、航空銷售網(wǎng)絡平臺經(jīng)營者也有了明顯的觸動，在配合迎接新客規(guī)落地的過程中，本身也是對服務品質(zhì)的一次監(jiān)督和再提升。

3.旅客新希望。新客規(guī)實施后，為旅客構建起了良好的公共航空運輸旅客服務生態(tài)圈，將國內(nèi)、國外、港澳臺地區(qū)航空承運人在我國境內(nèi)的經(jīng)營范圍均納入了規(guī)制范疇，航空銷售網(wǎng)絡平臺經(jīng)營者、航空信息企業(yè)等原來管理薄弱的環(huán)節(jié)也納入了規(guī)制范疇，幾乎囊括了當前旅客乘機出行所涉及的方方面面，使得旅客的航空出行了有了更好的服務保障。

（二）機遇和挑戰(zhàn)的并存

民航“十四五”總體工作思路中明確提出了“堅守真情服務底線”的要求，新客規(guī)的實施，進一步體現(xiàn)了民航局保護民航消費者合法權益、尊重企業(yè)經(jīng)營自主權、尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，更是吹響了進一步提升民航服務工作質(zhì)量的沖鋒號，對于各方而言都是機遇與挑戰(zhàn)并存，但最重要的是落實和堅持。

1.蹄疾步穩(wěn)抓落實。新客規(guī)系統(tǒng)全面地設計和規(guī)定了公共航空運輸服務各方主體的責任權利，新增或彌補了許多旅客需求迫切、但沒有得到很好解決的重點和難點。例如，第四章第二十六條，關于旅客有效退款申請之日起7個工作日辦理完成的條款，實際上觸碰了很多企業(yè)的財務制度，需要持續(xù)監(jiān)管并嚴格督促落實。對于新客規(guī)中的此類問題，不僅應該有效識別出來，從立法層面加以規(guī)范，更需要在司法實踐過程中積極加以監(jiān)管并落實解決，只有這樣才能充分確保廣大旅客在出行過程中體驗到民航的真情服務。

2.持之以恒強服務。當前我們正處于從單一航空運輸強國逐步進入多領域民航強國的建設新階段，新客規(guī)也為民航業(yè)的可持續(xù)發(fā)展預留了進一步發(fā)展的足夠空間。例如，在第六章第三十五條，明確提出積極探索行李跟蹤等新技術應用，但并未提出進一步的詳細規(guī)定，這給了民航從業(yè)各方自主權，以進一步發(fā)展和完善該技術，提升行李服務品質(zhì)。同時，新客規(guī)對于特殊旅客服務、航班延誤服務等焦點也未做進一步約束，這對于各家航空運輸企業(yè)充分提升服務品質(zhì)、踐行真情服務，實現(xiàn)差異化競爭，給予了更多發(fā)展與創(chuàng)新的可能。