□ 胡臨春 張嘉津 蔣 華/文

在航空領(lǐng)域，無人機(jī)相對有人駕駛航空器來說是一個新生事物。無人機(jī)誕生于軍事用途，近年來其民用應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，在航拍攝影、物流運(yùn)輸、農(nóng)林噴灑、森林消防等領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用，涉及到社會生活的各個方面。在無人機(jī)蓬勃發(fā)展的同時，無人機(jī)造成的各種問題也紛紛進(jìn)入大眾視野，特別是安全問題、安保問題，引起了社會的廣泛關(guān)注，如無人機(jī)“黑飛”對航空秩序管理產(chǎn)生較大危害。無人機(jī)墜毀、碰撞造成人員受傷、財產(chǎn)受損事件也屢有發(fā)生。人們逐漸意識到，在大力支持、倡導(dǎo)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時，為了維護(hù)公共安全和人民利益，減少其負(fù)面影響，還需要對其進(jìn)行一定的規(guī)范與約束。當(dāng)前，加強(qiáng)無人機(jī)立法和法律規(guī)制的呼聲非常強(qiáng)烈。

我國民用無人機(jī)立法現(xiàn)狀

社會的發(fā)展不斷催生法律的產(chǎn)生和變更。這一點(diǎn)，在無人機(jī)運(yùn)行方面體現(xiàn)得格外明顯。我國民航法律體系建立之初，沒有針對無人機(jī)做出特別規(guī)定。隨著無人機(jī)的蓬勃發(fā)展，由于無人機(jī)具有輕便、靈活、種類繁多、無機(jī)上駕駛員等特點(diǎn)，如果沿用原有的法律體系，對無人機(jī)實(shí)施管理，顯然不利于無人機(jī)的發(fā)展。近年來，在針對無人機(jī)特別立法方面，逐步做出了一些規(guī)定：一是法律層面2018年修訂的《民用航空法》中增加了第214條作了原則性授權(quán)規(guī)定，即國務(wù)院、中央軍事委員會對無人機(jī)的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。二是在行政法規(guī)層面，國務(wù)院、中央軍委空管委辦公室于2018年組織起草了《無人機(jī)飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）。它借鑒國際有關(guān)做法，重點(diǎn)在民用無人機(jī)分級分類、空域劃設(shè)、計劃申請等管理措施上實(shí)現(xiàn)突破，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域健康有序發(fā)展，對產(chǎn)品質(zhì)量、登記識別、人員資質(zhì)、運(yùn)行間隔等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出了詳細(xì)規(guī)定。但目前該條例還停留在征求意見稿階段，沒有正式發(fā)布。三是規(guī)章層面，2018年修訂實(shí)施的《民用航空空中交通管理規(guī)則》，開了先河，直接將“無人機(jī)”寫入條文，在第18章第2節(jié)對無人機(jī)的飛行活動進(jìn)行了原則性規(guī)定。四是規(guī)范性文件層面，近年來，民航局針對無人機(jī)運(yùn)行、空中交通管理、登記、駕駛員、經(jīng)營性飛行活動以及適航管理等，先后出臺了《輕小無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》《民用無人機(jī)系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人機(jī)實(shí)名制登記管理規(guī)定》《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《民用無人機(jī)經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》《特定類無人機(jī)試運(yùn)行管理規(guī)程（暫行）》《民用無人機(jī)產(chǎn)品適航審定管理程序（試行）》和《民用無人機(jī)系統(tǒng)適航審定項目風(fēng)險評估指南（試行）》等一系列規(guī)范性文件。通過上述規(guī)范性文件以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、程序，民航局搭建了無人機(jī)管理的基本框架，為無人機(jī)的進(jìn)一步法律規(guī)制打下了基礎(chǔ)。

民用無人機(jī)法律規(guī)制存在的問題

（一）立法效力層次較低

通過上述對民用無人機(jī)立法情況的梳理，可以看出我國對于無人機(jī)的規(guī)定主要是行業(yè)管理部門的規(guī)范性文件?！睹裼煤娇辗ā穬H有原則性規(guī)定，沒有可操作的條款。而中央空管委負(fù)責(zé)起草的無人機(jī)條例至今沒有出臺。惟一一部直接將“無人機(jī)”寫入條文中的部門規(guī)章《民用航空空中交通管理規(guī)則》，與《民用航空法》一樣，做出的也是原則性規(guī)定，不具備操作性。規(guī)范性文件嚴(yán)格來講必須以相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，是對法律的具體適用或者說明。

（二）規(guī)制主體責(zé)任不夠清晰

《征求意見稿》立法理念為實(shí)施全生命周期設(shè)計、全類別覆蓋、全鏈條管理，但實(shí)際上還有許多環(huán)節(jié)存在疏漏。一是雖然明確了中央空管委為民用無人機(jī)管理的最高機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)全國無人機(jī)飛行管理工作，建立無人機(jī)管理部際聯(lián)席工作機(jī)制，但是各自權(quán)限的劃分，分工合作的界限和內(nèi)容，依然需要明確和協(xié)調(diào)。二是對無證無照的無人機(jī)“黑飛”的規(guī)制主體不明確。一方面，對無證駕駛航空器的行為，《治安管理處罰法》第六十四條規(guī)定，“由公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安處罰”。另一方面，《征求意見稿》第五十三條規(guī)定由民用航空管理機(jī)構(gòu)對無證照駕駛民用無人機(jī)進(jìn)行行政處罰。但是，民用航空管理機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理模式的基礎(chǔ)是基于證照管理。對于無證駕駛的“黑飛”現(xiàn)象，由于規(guī)制對象涉及面較大，人員復(fù)雜，民用航空管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量與此不相匹配，查處起來難度較大。三是無人機(jī)造成的事故調(diào)查處理主體尚不明確。在無人機(jī)運(yùn)行中，個人娛樂飛行占了較大比重。個人娛樂飛行發(fā)生事故后，誰應(yīng)作為調(diào)查主體不明確。

（三）規(guī)制的配套措施不夠完善

首先是無人機(jī)的綜合監(jiān)管平臺或管理平臺尚未有效建立。對于無人機(jī)的監(jiān)管，其難度不僅在于無人機(jī)體積小、起飛條件小隱蔽性強(qiáng)，雷達(dá)難以捕捉。還有最重要的一點(diǎn)就是在于信息不對稱，無人機(jī)數(shù)量多飛行航線復(fù)雜，監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難及時獲得無人機(jī)活動信息。因而，國家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺和公共安全監(jiān)管系統(tǒng)，對于保障無人機(jī)運(yùn)行的安全非常重要。鑒于相應(yīng)的平臺、系統(tǒng)功能不完善，無人機(jī)飛行計劃的申請、審批，飛行活動的跟蹤、監(jiān)管實(shí)施起來就很困難。其次是空域改革尚未落地。國務(wù)院、中央軍委在2010年低空空域改革意見中，將其劃分為了管制空域、監(jiān)視空域以及報告空域三種?！墩髑笠庖姼濉穭t將空域劃分為管控空域、適飛空域以及隔離空域。適合于無人機(jī)運(yùn)行的適飛空域及隔離空域的劃設(shè)尚不明確。三是與無人機(jī)運(yùn)行的相關(guān)審定工作還不成熟，審定能力與審定實(shí)踐與無人機(jī)審定需求不相適應(yīng)。四是有關(guān)規(guī)制資源配備不足。無人機(jī)是個龐大的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展迅猛，品類繁多，數(shù)量巨大。要對無人機(jī)運(yùn)行實(shí)施有效監(jiān)管，需要有與此相適用的監(jiān)管資源，目前從規(guī)制主體來看，監(jiān)管資源明顯不足。

完善我國無人機(jī)法律規(guī)制的建議

（一）加強(qiáng)無人機(jī)法律規(guī)制的組織領(lǐng)導(dǎo)和頂層設(shè)計

一是必須加強(qiáng)無人機(jī)法律規(guī)制的組織領(lǐng)導(dǎo)。中央空管委領(lǐng)導(dǎo)全國無人機(jī)飛行管理工作。無人機(jī)運(yùn)行沒有針對性的法律規(guī)定，是當(dāng)前無人機(jī)管理的突出問題，無人機(jī)立法應(yīng)成為當(dāng)前中央空管委進(jìn)行無人機(jī)管理的一項核心工作。應(yīng)把無人機(jī)管理條例等無人機(jī)立法作為國家的重要立法項目，抓住條例已經(jīng)列入《國務(wù)院2021年度立法工作計劃》的契機(jī)，在立法計劃實(shí)施中加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善工作機(jī)制、壓緊壓實(shí)責(zé)任、密切溝通協(xié)調(diào)，推動無人機(jī)管理條例立法工作加速、提質(zhì)、增效。積極爭取條例的盡快出臺，使無人機(jī)管理做到有法可依。二是需要加強(qiáng)無人機(jī)法律規(guī)制的頂層設(shè)計。由于現(xiàn)有的航空法律體系都是以有人機(jī)為對象來實(shí)施法律規(guī)制，沒有對有人機(jī)和無人機(jī)實(shí)施區(qū)別管理。因而法律體系的各個層面，都面臨著需要針對無人機(jī)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行調(diào)整修訂的問題。需要做好頂層設(shè)計，有組織、有計劃、分步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)各項修訂，使無人機(jī)規(guī)制融入到航空法律體系當(dāng)中。三是需要加強(qiáng)無人機(jī)法律規(guī)制與推進(jìn)改革措施的整體謀劃。需要將無人機(jī)產(chǎn)業(yè)政策及法律規(guī)制與空域改革結(jié)合起來。沒有空域改革，即使出臺了無人機(jī)管理條例，也難以得到真正落地。

（二）全面加強(qiáng)無人機(jī)規(guī)制法律建設(shè)

無人機(jī)作為新生事物，目前，我國整個法律體系幾乎沒有對無人機(jī)做出規(guī)定。因而，無人機(jī)立法涉及到法律體系的重構(gòu)。

1.在法律層面，對《民用航空法》等法律做出修訂，適用無人機(jī)運(yùn)行需要

由于無人機(jī)的運(yùn)用，影響到公共安全、信息安全等公民基本權(quán)利與義務(wù)，需要在民用航空法、刑法、治安管理處罰法等基本法律中做出規(guī)定。特別是民用航空法，對無人機(jī)規(guī)制顯然不能缺位，應(yīng)做出基本規(guī)定。在民用航空法修訂中，可考慮對無人機(jī)規(guī)制設(shè)立專章，建立無人機(jī)規(guī)制的基本框架和制度安排，包括無人機(jī)注冊、登記、適航，無人機(jī)駕駛員資質(zhì)管理、空域使用、安全運(yùn)行基本要求等，為進(jìn)一步制定無人機(jī)法規(guī)、規(guī)章提供遵循。

2.在法規(guī)層面，以推進(jìn)《無人機(jī)飛行管理暫行條例》立法為重點(diǎn)，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

以2018年《征求意見稿》為例，以下問題需要進(jìn)一步改進(jìn)與完善：

一是完善無人機(jī)的運(yùn)行安全要求。雖然《征求意見稿》明確無人機(jī)飛行管理應(yīng)當(dāng)堅持安全為要，降低飛行活動風(fēng)險。但與美國、歐盟以及國外一些其他的無人機(jī)管理法規(guī)相比，對安全運(yùn)行的要求規(guī)定相對較少。比如，“任何人不允許在存在身體或精神狀況影響無人機(jī)系統(tǒng)安全運(yùn)行的情況下對無人機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行操縱；不能在酒精或藥物作用下操作無人機(jī)；任何人不允許粗心大意操作無人機(jī)系統(tǒng)，危及他人或財產(chǎn)安全；不允許運(yùn)輸危險品；無人機(jī)運(yùn)行要與他人保持安全距離，一般不允許穿越他人頭頂和人群集會場所”等等。這些在國外無人機(jī)管理法律中常見的一些規(guī)定在《征求意見稿》中缺失，需要補(bǔ)充完善，體現(xiàn)安全為要的方針。

二是將無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人作為規(guī)制重點(diǎn)。無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人（UAS 運(yùn)營人）是指從事或擬從事一個或多個無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營的任何法人或自然人。無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人在無人機(jī)運(yùn)行中處于重要位置。國外關(guān)于無人機(jī)管理的法規(guī)，都會把無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人作為一項重點(diǎn)規(guī)制內(nèi)容。根據(jù)無人機(jī)運(yùn)行的不同類型，對無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人合格審定或運(yùn)行要求做出規(guī)定。如歐盟第2019/947號授權(quán)條例（EU）第3條規(guī)定“審定類”無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行應(yīng)根據(jù)相關(guān)的要求進(jìn)行無人機(jī)系統(tǒng)審定和運(yùn)營人審定。對“開放類”及“特許類”雖然不需要進(jìn)行運(yùn)營人合格審定，但都對運(yùn)營人的職責(zé)做出了具體要求?！墩髑笠庖姼濉窙]有引入無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人的概念，也沒有提出無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人合格審定的要求，只是規(guī)定使用民用無人機(jī)從事商業(yè)活動應(yīng)當(dāng)取得經(jīng)營許可。對無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人規(guī)范的缺失顯然是不合適的。

三是清晰界定各規(guī)制主體的責(zé)任界限。如《征求意見稿》第44條規(guī)定是否允許無人機(jī)從事貨物運(yùn)輸以及禁止在移動的車輛等駕駛無人機(jī)主要是經(jīng)營或安全運(yùn)行方面的要求，一般不在飛行管制部門的職責(zé)范圍內(nèi)，飛行管制部門難以落實(shí)，由民航行業(yè)部門來實(shí)施更為合適。第49條規(guī)定的處罰主體比較籠統(tǒng)，沒有明確界定各規(guī)制主體各自的處罰權(quán)，容易造成誰都管或誰不都管的情況，需要進(jìn)一步清晰界定。

四是明確無證駕駛的查處主體?！昂陲w”行為主體是不特定的群體，潛在數(shù)量眾多，分布廣泛，機(jī)動靈活。如果按照《征求意見稿》規(guī)定由民用航空管理機(jī)構(gòu)來實(shí)施處罰，民用航空管理機(jī)構(gòu)是無法應(yīng)對的。無證駕駛的“黑飛”行為，駕駛員往往缺乏必要的訓(xùn)練和航空知識，容易釀成事故，社會危害性大。國外一般都把它納入刑事犯罪范圍。我國《治安管理處罰法》第六十四條也對該類妨害社會管理的行為進(jìn)行了規(guī)定，應(yīng)受治安處罰。對無人機(jī)的空中不明情況和違法違規(guī)飛行，公安機(jī)關(guān)原本就是地面查證處置的主體。因而，明確由公安機(jī)關(guān)對“黑飛”行為進(jìn)行查處更能實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的。

五是進(jìn)一步放寬空域、飛行計劃審批。《征求意見稿》在放寬飛行空域、簡化飛行計劃和審批流程做了大量嘗試，但放寬措施仍然不能滿足無人機(jī)發(fā)展需要。在空域使用上，世界上不少國家都已在研究無人機(jī)與有人機(jī)的空域融合運(yùn)行問題，特別是在低空空域，具備一定條件的無人機(jī)與通航有人機(jī)，按照共同的空中運(yùn)行規(guī)則，實(shí)現(xiàn)融合運(yùn)行，可以大大釋放無人機(jī)發(fā)展?jié)摿?。在飛行計劃上，實(shí)施空域改革，劃分報告空域、監(jiān)視空域和管制空域，可以進(jìn)一步簡化和減少飛行計劃的申請和批復(fù)。

六是明確無人機(jī)事故的報告和調(diào)查職責(zé)。隨著無人機(jī)運(yùn)行的頻繁，不可避免地會有無人機(jī)事故發(fā)生。因而需要明確無人機(jī)事故的報告及調(diào)查主體、職責(zé)、程序等等。

民用無人機(jī)飛行管理及其相關(guān)活動，還會涉及到飛行基本規(guī)則、無線電管理等有關(guān)法規(guī)。無人機(jī)管理條例出臺后，按照法律適用原則，可以優(yōu)先適用無人機(jī)管理條例。條例沒有規(guī)定的，其他法規(guī)仍然起作用，因而，相關(guān)法規(guī)需要根據(jù)無人機(jī)特點(diǎn)，適時進(jìn)行修訂，以適應(yīng)無人機(jī)發(fā)展需要。

3.在規(guī)章層面，制訂統(tǒng)一的民用無人機(jī)運(yùn)行規(guī)章。

民航現(xiàn)有規(guī)章基本上沒有對民用無人機(jī)運(yùn)行做出規(guī)定。但圍繞無人機(jī)運(yùn)行，民航局已經(jīng)發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，建立了一系列規(guī)則。為無人機(jī)運(yùn)行規(guī)章的制訂打下了良好基礎(chǔ)。一旦民用無人機(jī)管理條例頒布，作為民航主管部門，民航局將是民用無人機(jī)規(guī)制的主體。為貫徹落實(shí)好條例，民航局需要把這些規(guī)范性文件對無人機(jī)管理的規(guī)定上升到規(guī)章層面，并需要做進(jìn)一步梳理和調(diào)整。因此，在民航局規(guī)章體系尚未對無人機(jī)做出規(guī)定情況下，制定一部統(tǒng)一的無人機(jī)運(yùn)行規(guī)章，有利于與條例相銜接，也有利于對民用無人機(jī)的運(yùn)行管理。一部統(tǒng)一的無人機(jī)運(yùn)行規(guī)章，應(yīng)包含以下各方面的規(guī)制內(nèi)容：

（1）無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行安全要求。為體現(xiàn)安全第一的原則，無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行安全不容忽視，需要采取系列安全規(guī)制措施，確保無人機(jī)運(yùn)行安全。通常包括不允許在存在身體或精神狀況影響無人機(jī)系統(tǒng)安全運(yùn)行的情況下對無人機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行操縱；不允許在酒精或藥物作用下操作無人機(jī)；任何人不允許粗心大意操作無人機(jī)系統(tǒng)，危及他人或財產(chǎn)的安全；不允許運(yùn)輸危險品，一般情況下不允許飛越他人頭頂或人群集會場所等等。

（2）無人機(jī)系統(tǒng)自身的審定要求。需要建立起無人機(jī)的適航管理規(guī)則和適航標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范民用無人機(jī)產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)批準(zhǔn)、適航證明和證后管理的審定工作。

（3）民用無人機(jī)的注冊登記管理。需要建立一套無人機(jī)注冊登記的規(guī)則和程序，對無人機(jī)擁有者實(shí)施實(shí)名登記和粘貼登記標(biāo)志。對于一定規(guī)模的無人機(jī)，還應(yīng)當(dāng)具有遠(yuǎn)程識別功能，便于有關(guān)的無人機(jī)管理和監(jiān)控平臺獲取登記信息。

（4）無人機(jī)駕駛員的管理。無人機(jī)系統(tǒng)分類較多，因此有必要對無人機(jī)系統(tǒng)駕駛員實(shí)施分類管理。無人機(jī)管理條例頒布后，可以將《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》的內(nèi)容上升到規(guī)章層次，從而依法建立起無人機(jī)駕駛員的監(jiān)管體系。此外，咨詢通告需要補(bǔ)充無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定。隨著無人機(jī)市場的拓展，無人機(jī)駕駛員的需求巨大，必然會產(chǎn)生對無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的大量需求。將無人機(jī)駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入資質(zhì)管理，以把好無人機(jī)駕駛員入口關(guān)。

（5）無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)營人管理。國外已對無人機(jī)管理進(jìn)行立法的國家，一般都會把運(yùn)營人的安全運(yùn)行許可作為一個重要內(nèi)容。而我國目前只對經(jīng)營許可做了規(guī)定。經(jīng)營許可不同于運(yùn)行許可，它的側(cè)重點(diǎn)在市場監(jiān)管，而運(yùn)行許可側(cè)重在安全運(yùn)行。對無人機(jī)運(yùn)行，顯然更應(yīng)當(dāng)關(guān)注安全，應(yīng)把運(yùn)行許可作為重點(diǎn)，運(yùn)行許可與經(jīng)營許可可以合并開展。

（6）無人機(jī)飛行運(yùn)行活動管理。《征求意見稿》對飛行空域的申請、飛行活動、飛行計劃的申請、空中飛行規(guī)則等作了部分規(guī)定。應(yīng)考慮把《輕小無人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)定（試行）》《民用無人機(jī)系統(tǒng)空中交通管理辦法》的主要內(nèi)容上升到規(guī)章層面。對與條例規(guī)定不一致的內(nèi)容予以調(diào)整，如無人機(jī)的分類以及相關(guān)內(nèi)容，《輕小無人機(jī)運(yùn)行管理規(guī)定（試行）》與《征求意見稿》劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致，需要調(diào)整?？罩薪煌ü芾磙k法規(guī)定無人機(jī)只能在隔離空域內(nèi)運(yùn)行，與《征求意見稿》不一致，也需要修訂。

以上內(nèi)容，民航局的規(guī)范性文件已經(jīng)建立了框架，明確了主要規(guī)制內(nèi)容，為建立一部統(tǒng)一的民用無人機(jī)管理規(guī)章打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。民用無人機(jī)管理條例出臺后，可以在此基礎(chǔ)上，迅速推進(jìn)無人機(jī)規(guī)章立法工作，引導(dǎo)、規(guī)范民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。

（三）完善無人機(jī)法律規(guī)制相關(guān)配套機(jī)制

無人機(jī)種類多、數(shù)量多，輕便靈活，為了把無人機(jī)納入法治軌道，除了要加強(qiáng)法律制度建設(shè)之外，一些相關(guān)的配套措施也不可或缺。目前民航局已建立了無人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)。無人機(jī)執(zhí)照（視距內(nèi)運(yùn)行）自動化考試系統(tǒng)正在測試當(dāng)中，預(yù)計不久即可投入運(yùn)行。做好無人機(jī)規(guī)制，還需要開展以下配套措施建設(shè)：首先是國家無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺的建設(shè)。該平臺要具備監(jiān)視和必要管控功能，掌握無人機(jī)飛行動態(tài)信息，在各規(guī)制主體之間共享信息，公安部門在此基礎(chǔ)上建立民用無人機(jī)公共安全監(jiān)管系統(tǒng)。需要在總結(jié)各地方無人機(jī)綜合監(jiān)管平臺基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成全國的綜合監(jiān)管平臺。其次是民航行業(yè)管理部門無人機(jī)綜合管理平臺（UOM）的建設(shè)。通過UOM，實(shí)現(xiàn)行業(yè)安全監(jiān)管，使無人機(jī)管控“看得見、找得到”；構(gòu)建“行業(yè)管理＋社會管理”框架，探索、完善低空交通管理體系；為未來低空運(yùn)行的通航飛行器與無人機(jī)的融合運(yùn)行提供制度與技術(shù)的探索。三是無人機(jī)適航審定及運(yùn)行審定建設(shè)。適航審定及運(yùn)行審定程序相對比較復(fù)雜，責(zé)任較大，任務(wù)繁重。一方面，無人機(jī)適航審定、運(yùn)行審定的機(jī)構(gòu)及人員應(yīng)與審定任務(wù)相適用，確保能夠高效地開展審定工作。另一方面，需要進(jìn)一步明確審定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，在保證安全前提下，也要能夠適用無人機(jī)特點(diǎn)，方便快捷開展審定。四是低空空域改革的盡快落地。這是無人機(jī)發(fā)展的關(guān)鍵。在現(xiàn)有空域管理體系下，都是管控空域，無人機(jī)飛不起來，有效的法律規(guī)制也無從談起。當(dāng)前，民航局通過設(shè)立無人駕駛航空實(shí)驗(yàn)區(qū)的方式，進(jìn)行了局部突破，2020年5月、10月先后發(fā)布了試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作指引和13個試驗(yàn)區(qū)。但是，無人機(jī)運(yùn)行要全面納入合法軌道，還有賴于低空空域改革措施切實(shí)落地，為無人機(jī)劃設(shè)充足的適飛空域、隔離空域，簡化無人機(jī)空域和飛行計劃審批。

民用無人機(jī)作為當(dāng)前具有代表性的新興產(chǎn)業(yè)，需要政策支持，更需要國家通過立法的手段對其健康發(fā)展進(jìn)行指引?！昂陲w事件”頻繁發(fā)生也給民航的安全飛行、民用無人機(jī)行業(yè)的健康發(fā)展都會帶來嚴(yán)重影響。通過加強(qiáng)無人機(jī)立法建設(shè)，建立起符合無人機(jī)發(fā)展需要的規(guī)制體系，不僅有利于保證航空安全，也將會促進(jìn)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。因而，當(dāng)前無人機(jī)發(fā)展迫切需要推進(jìn)無人機(jī)法律規(guī)制建設(shè)。本文從頂層設(shè)計、法律建設(shè)和配套機(jī)制三個方面對完善無人機(jī)法律規(guī)制提出了建議，希望對相關(guān)部門開展無人機(jī)立法及法律規(guī)制工作提供借鑒，促進(jìn)我國民用無人機(jī)行業(yè)的健康發(fā)展。