張梓建

(中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 海淀100088)

0 引 言

我國(guó)在2003年以前就開始了對(duì)人民監(jiān)督員制度的探索，2003年10月，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》。人民監(jiān)督員制度探索的基本思路是“試點(diǎn)——改進(jìn)——全面推廣——再改進(jìn)——再試點(diǎn)——再推廣”，經(jīng)過十多年的實(shí)踐，人民監(jiān)督員對(duì)檢察院的監(jiān)督權(quán)于2018年寫入了新修訂的《人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱“《檢察院組織法》”)第27條(1)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第27條：人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。，其為人民監(jiān)督員制度提供了法律依據(jù)，使人民監(jiān)督員制度的完善有法可依。

1 當(dāng)下人民監(jiān)督員制度的發(fā)展“短板”

1.1 人民監(jiān)督員制度建設(shè)取得的成果較為有限

人民監(jiān)督員制度的建立充分體現(xiàn)了我國(guó)《憲法》確立的人民主權(quán)原則與監(jiān)督原則兩項(xiàng)基本原則。但是，從2010年各級(jí)檢察機(jī)關(guān)全面推行該制度至《監(jiān)察法》實(shí)施前的這段時(shí)間，其優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮遇到了諸多限制。一是進(jìn)入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件比例始終處于低位。根據(jù)相關(guān)研究梳理及《最高人民檢察院工作報(bào)告》，2003～2014年，每年進(jìn)入監(jiān)督程序的案件比都未超16%[1]61，2014～2017年，全國(guó)各級(jí)檢察院辦理的職務(wù)犯罪案件超100 000件，而人民監(jiān)督員僅監(jiān)督案件9 241件，年均不足10%；二是人民監(jiān)督員的選任機(jī)制不夠合理，選出的人民監(jiān)督員過于“精英化”，缺乏民意代表性，這也與群眾對(duì)該制度的了解不足有較大關(guān)聯(lián)。有調(diào)研報(bào)告指出，某省在啟動(dòng)人民監(jiān)督員的推薦程序前，一般先與該省部分政府機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、高校等單位聯(lián)系，以單位推薦形式為主，輔以個(gè)別自薦方式選任人民監(jiān)督員，而自薦的社會(huì)人士最終僅有1人成為正式的人民監(jiān)督員[2]84；三是人民監(jiān)督員管理制度有待完善。自2016年人民監(jiān)督員的選任、管理工作由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)后，較之前由檢察院主導(dǎo)的模式并無(wú)明顯改觀。各地對(duì)于人民監(jiān)督員的培訓(xùn)水平也參差不齊，甚至有個(gè)別人民監(jiān)督員以各種理由不參加相關(guān)培訓(xùn)；四是監(jiān)督范圍相對(duì)狹窄。2015年《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“2015年《規(guī)定》”)第1條規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣ぷ鞯谋O(jiān)督”，將人民監(jiān)督員的權(quán)利范圍限制于監(jiān)督檢察院直接受理的案件，這些案件以職務(wù)犯罪案件為主，而沒有對(duì)批捕、抗訴等檢察權(quán)的監(jiān)督規(guī)定；五是人民監(jiān)督員的知情權(quán)缺乏制度保障。人民監(jiān)督員一般通過具體案件承辦人員的介紹來了解案件情況，其不具有調(diào)取案卷材料的權(quán)利，未建立全國(guó)統(tǒng)一的關(guān)于處理人民監(jiān)督員異議的規(guī)定；六是社會(huì)公眾對(duì)人民監(jiān)督員制度的知曉程度有限，對(duì)其宣傳教育的力度不夠。

總的來說，人民監(jiān)督員制度的設(shè)計(jì)與建立主要針對(duì)《監(jiān)察法》實(shí)施前檢察權(quán)的制約和監(jiān)督。讓人民群眾直接參與到檢察程序當(dāng)中，對(duì)檢察院依法行使檢察權(quán)有一定的成效。但在此過程中顯露出的問題，至《監(jiān)察法》實(shí)施前尚未完全解決，人民監(jiān)督員制度的優(yōu)勢(shì)在一定意義上被這些“短板”制約。

1.2 監(jiān)察體制改革致使立制之基發(fā)生重大變化

所謂立制之基發(fā)生重大變化，是指在人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)之初所依據(jù)的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、輿論基礎(chǔ)都發(fā)生了重大改變。2016年末，監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江等地開始試點(diǎn)，學(xué)界認(rèn)為人民監(jiān)督員制度必將面臨重大調(diào)整?！侗O(jiān)察法》實(shí)施后，其更是在全國(guó)范圍對(duì)人民監(jiān)督員制度造成了影響。

首先，人民檢察院的職權(quán)隨著《刑事訴訟法》的修訂發(fā)生了較大調(diào)整，由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)自行使的職務(wù)犯罪偵查權(quán)被一分為二，即由檢察機(jī)關(guān)直接行使偵查權(quán)的罪名大幅減少，由其直接行使偵查權(quán)的案件多為濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪(2)此處的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的犯罪主體僅限于司法工作人員。、徇私枉法罪等案件。但是，由于瀆職案件多離不開貪腐因素，而貪污賄賂類案件的偵查權(quán)為監(jiān)察機(jī)關(guān)所有，故涉及到賄賂的司法工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守案件一般又以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主進(jìn)行調(diào)查，在此情況下，檢察機(jī)關(guān)多起配合、協(xié)助的作用。從最高檢2019和2020年兩年的工作報(bào)告看，檢察機(jī)關(guān)的工作重心已從職務(wù)犯罪偵辦轉(zhuǎn)移至對(duì)訴訟活動(dòng)中的違法情形監(jiān)督與公益訴訟等。

其次，與職權(quán)基礎(chǔ)變化互為一體兩面的組織基礎(chǔ)也發(fā)生了重大改變?！侗O(jiān)察法》實(shí)施后，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，以前檢察機(jī)關(guān)下屬的反貪污賄賂、反失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)，其相關(guān)人員也基本轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機(jī)關(guān)，僅在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)保留有偵查部門，縣級(jí)人民檢察院不再設(shè)有偵查部門。顯然，人民監(jiān)督員對(duì)縣級(jí)人民檢察院偵查的職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)督的可能性也就不復(fù)存在。

再次，由于前述兩個(gè)重大變化，檢察院偵辦的職務(wù)犯罪案件數(shù)量出現(xiàn)了“斷崖式下跌”。2018年，全國(guó)僅有20個(gè)省區(qū)市檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楣采姘?1人，2019年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件679件，共涉案871人，這與2003—2017年間每年至少立案?jìng)刹槌^30 000件的數(shù)量形成懸殊，案件數(shù)下降超過95%。因縣級(jí)檢察院已經(jīng)不再保留偵查部門，若按照我國(guó)省市兩級(jí)檢察院約400個(gè)的數(shù)量來進(jìn)行平均分配，每個(gè)省市檢察院每年的此類辦案量不到2件，人民監(jiān)督員可監(jiān)督的職務(wù)犯罪案件數(shù)量極為有限。

最后，人民監(jiān)督員制度的輿論基礎(chǔ)也有所變化。在以往檢察機(jī)關(guān)“捕訴一體化”的職權(quán)模式下，檢察院擁有從偵查到逮捕到起訴的訴前“一條龍”的職權(quán)，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪的偵查權(quán)行使的環(huán)境是封閉的，監(jiān)督以自我監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督為主。自我監(jiān)督對(duì)有效實(shí)現(xiàn)事前制約存在漏洞，社會(huì)上要求檢察機(jī)關(guān)引入外部監(jiān)督的呼聲很高，人民監(jiān)督員制度的建立是對(duì)社會(huì)公眾關(guān)于加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)監(jiān)督的聲音的回應(yīng)。而現(xiàn)今，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)難以和昔日相提并論，社會(huì)輿論和學(xué)術(shù)研究對(duì)權(quán)力監(jiān)督的關(guān)注焦點(diǎn)也轉(zhuǎn)向了監(jiān)察機(jī)關(guān)。社會(huì)上出現(xiàn)了對(duì)檢察權(quán)的未來抱有憂慮的聲音，擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)“軟骨病”問題愈發(fā)嚴(yán)重[3]81，可見監(jiān)督力度不夠不再是檢察權(quán)行使過程中的問題。

1.3 由人民監(jiān)督員監(jiān)督新職務(wù)犯罪偵查權(quán)的可行性不大

所謂新職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是指轉(zhuǎn)由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使對(duì)100多個(gè)罪名的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然在檢察權(quán)變更前人民監(jiān)督員監(jiān)督的對(duì)象上是職務(wù)犯罪偵查權(quán)，那么是否可以直接讓人民監(jiān)督員來監(jiān)督由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的新職務(wù)犯罪偵查權(quán)呢？筆者認(rèn)為，由人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)基本不具有可行性。

一是法律設(shè)置的限制，人民監(jiān)督員制度規(guī)定在《檢察院組織法》中的內(nèi)容，在立法上與監(jiān)察機(jī)關(guān)并不相關(guān)。而《監(jiān)察法》制定和《檢察院組織法》修改至今的時(shí)間較短，出于法安定性原則的要求，單獨(dú)因人民監(jiān)督員制度而修改法律不符合配置立法資源的效率原則。

二是案件屬性決定大量職務(wù)犯罪案件不適宜社會(huì)人士參與。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)偵辦的刑事案件不同于其他刑事案件，可能涉及到各種“窩案”“串案”，偵辦案件的過程中很有可能會(huì)牽涉出其他案件。由此，職務(wù)犯罪類案件的秘密性對(duì)參與案件偵辦的人員或案件的其他知情人員提出了較高的保密要求。

三是需要考慮到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)黨政合署辦公的現(xiàn)狀。由于黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)具有對(duì)應(yīng)性，決定了兩機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排和運(yùn)行機(jī)制上都要全部融合。[4]66這使區(qū)分兩機(jī)關(guān)在具體事項(xiàng)的運(yùn)作中，是基于黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的職權(quán)還是基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)較為困難。實(shí)踐中，其對(duì)外行為也經(jīng)常以“紀(jì)委監(jiān)委”的名義作出。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)行使權(quán)力的制度依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的制度依據(jù)是《憲法》和《監(jiān)察法》等法律與監(jiān)察法規(guī)。紀(jì)委監(jiān)委同時(shí)具有政治機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)的屬性，不適合由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。

四是監(jiān)察機(jī)關(guān)正在建設(shè)與人民監(jiān)督員制度類似的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到自身并不是腐敗的“絕緣體”、天然的“保險(xiǎn)箱”，監(jiān)察人員同樣有可能發(fā)生腐敗[5]121，多個(gè)省市聘請(qǐng)有特約監(jiān)察員。這種制度發(fā)生作用的環(huán)境與人民監(jiān)督員制度大不相同。國(guó)家監(jiān)察委制定的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》與2016年《人民監(jiān)督員選任管理辦法》在語(yǔ)言表述方面對(duì)人員權(quán)利的規(guī)定都大不相同。

雖然人民監(jiān)督員制度已經(jīng)確定在法律當(dāng)中，制度的目的未發(fā)生變化，制度的定位也未被明文調(diào)整。盡管職務(wù)犯罪的罪名同樣沒有變化，但是基于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的重大調(diào)整，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生明顯改變，人民監(jiān)督員可監(jiān)督的職務(wù)犯罪案件已“斷崖式下降”，使用以往的監(jiān)督制度直接套用至監(jiān)督新生的監(jiān)察權(quán)并不合適。

2 國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下優(yōu)化人民監(jiān)督員制度的必要性

對(duì)于人民監(jiān)督員制度的前景，有觀點(diǎn)認(rèn)為人民監(jiān)督員制度已完成歷史使命，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退出司法舞臺(tái)。[6]88而認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留該制度的觀點(diǎn)有三種：一是將該制度并入到監(jiān)察機(jī)關(guān)的體系中去，并維持監(jiān)督范圍不變；二是將該制度并入到監(jiān)察機(jī)關(guān)中去，將監(jiān)督范圍擴(kuò)大到為監(jiān)察機(jī)關(guān)的全部職權(quán)行為；三是維持該制度不變，將監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)的其他法律監(jiān)督行為。[7]962018年《檢察院組織法》的修改起到了一錘定音的作用，從人民監(jiān)督員制度在監(jiān)察體制改革之后和《監(jiān)察法》制定之后仍然寫入《檢察院組織法》的這一事實(shí)，可以推斷出立法者對(duì)該項(xiàng)制度的重視，意味著必須繼續(xù)建設(shè)和完善人民監(jiān)督員制度。

2.1 發(fā)揚(yáng)制度蘊(yùn)含的民主法治精神

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第2條“中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民”是對(duì)人民當(dāng)家作主的確認(rèn)與對(duì)人民主權(quán)原則的外在表露。人民監(jiān)督員制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)明的具有原創(chuàng)性的司法制度，其最根本的制度基礎(chǔ)來自于憲法。人民監(jiān)督員參加到具體的檢察程序中去，是人民主權(quán)原則的具體化，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的優(yōu)越性與民主性。人民監(jiān)督員制度是司法改革順應(yīng)民主司法，是檢察權(quán)主動(dòng)尋求并將自己置于外部監(jiān)督之下的重要舉措。[8]96這對(duì)推進(jìn)司法公正，保障被追訴人的人權(quán)與權(quán)利，規(guī)范檢察權(quán)依法行使，防止檢察權(quán)濫用起到了積極作用。作為我國(guó)司法民主的重要產(chǎn)物，理應(yīng)珍惜并鞏固現(xiàn)有的成果。

在人民監(jiān)督員所依附的體制發(fā)生改革的時(shí)代背景下，人民監(jiān)督員制度以憲法精神為指引和保障人民權(quán)利的獨(dú)特價(jià)值不應(yīng)受檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)隸而削弱。[9]117但因既有問題較為復(fù)雜，若不與時(shí)俱進(jìn)地作出調(diào)整，其內(nèi)在蘊(yùn)含的民主法治精神就不能充分發(fā)揚(yáng)，所以，要使功能意義上的人民監(jiān)督員制度逐步向法理意義上的人民監(jiān)督員制度接近。[10]11另一方面，優(yōu)化人民監(jiān)督員制度的價(jià)值還在于可以為監(jiān)察機(jī)關(guān)探索特約監(jiān)察員制度，提高監(jiān)察權(quán)行使的民主性提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.2 增強(qiáng)監(jiān)督的人民性與有效性

優(yōu)化人民監(jiān)督員制度既可以增進(jìn)監(jiān)督的人民性，也可以提高監(jiān)督有效性。人民性與監(jiān)督有效性是矛盾統(tǒng)一的關(guān)系，前者關(guān)注的重點(diǎn)在于制度是為誰(shuí)而設(shè)與人員構(gòu)成的外在表現(xiàn)問題，而后者關(guān)注的是制度運(yùn)行能達(dá)到什么樣的效果，即偏重于結(jié)果，考慮的是提高結(jié)果正義的程度，要求結(jié)果能與人民監(jiān)督員的參與預(yù)期相匹配，同時(shí)要求與人民群眾對(duì)人民監(jiān)督員制度的效果預(yù)期相匹配。參與預(yù)期是人民監(jiān)督員在心目中預(yù)設(shè)的參加案件的程度以及實(shí)際上對(duì)案件公正辦理的影響程度，如果在參與過程中接近或者達(dá)到了參與預(yù)期，那么人民監(jiān)督員對(duì)未來參與其他的案件將具有較高的熱情，反之將持有無(wú)所謂的態(tài)度乃至冷漠情緒，從而進(jìn)入負(fù)面的循環(huán)。人民性與監(jiān)督的有效性相統(tǒng)一的方面在于，通過讓人民監(jiān)督員更多參與到案件辦理的過程中去，使檢察權(quán)的運(yùn)行置于陽(yáng)光之下，既利用專業(yè)人士的專業(yè)視角來審視案件辦理程序，又讓更多的基層群眾參與，基層群眾的關(guān)注點(diǎn)能代表人民群眾關(guān)心的案件或法律問題，利用基層群眾樸素的法感情與生活常識(shí)糾正專業(yè)人士的偏執(zhí)與謬誤，從而做到人民性與有效監(jiān)督的互補(bǔ)。

2.3 促進(jìn)司法改革整體效果的提高

當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)在司法改革的總體背景下看待和理解人民監(jiān)督員制度改革的重要性。在《監(jiān)察法》實(shí)施前，對(duì)制度進(jìn)行改革的呼聲就頗多。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)發(fā)生重大調(diào)整，人民監(jiān)督員制度遭遇有史以來最大挑戰(zhàn)的情況下，能否通過全面優(yōu)化使其成功轉(zhuǎn)型并保持有效運(yùn)行關(guān)乎到司法改革的總體效果。由于人民監(jiān)督員在設(shè)立時(shí)就被定為檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件辦理監(jiān)督者的角色，顯然有必要對(duì)人民監(jiān)督員的角色進(jìn)行重新定位。

人民監(jiān)督員制度的改革應(yīng)該視為檢察權(quán)改革中的一個(gè)要素，而檢察權(quán)改革又是司法改革的一個(gè)要素。深化司法體制綜合配套改革的根本目的在于努力讓人民群眾感受到公平正義[11]8，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)能讓人民群眾直接體會(huì)司法是否公平正義的制度，在配套改革中的地位重要。黨的十八屆四中全會(huì)指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。如果這項(xiàng)已經(jīng)確定在法律中的制度在現(xiàn)實(shí)中只能偶然運(yùn)作、少量運(yùn)作，并不符合立法精神，小則可能影響社會(huì)評(píng)價(jià)，大則可能影響整個(gè)司法制度在人民心中的權(quán)威形象。檢察機(jī)關(guān)部分職權(quán)的變化不應(yīng)成為弱化人民監(jiān)督員制度的理由，反而是為其向更好的監(jiān)督轉(zhuǎn)型提供了良好的契機(jī)。

3 人民監(jiān)督員制度的改良路徑

3.1 繼續(xù)優(yōu)化人民監(jiān)督員選任機(jī)制

人民性是人民監(jiān)督員最顯著的特征，也是其本質(zhì)所在。能否堅(jiān)持人民性很大程度表現(xiàn)在能否保持人員身份構(gòu)成具有較為廣泛的代表性。假若分配到某區(qū)的人民監(jiān)督員悉數(shù)都是機(jī)關(guān)干部[12]9，社會(huì)公眾自然會(huì)產(chǎn)生合理懷疑：他們都與公權(quán)力有密切關(guān)系，何以能真實(shí)代表人民群眾？人民監(jiān)督員的選任問題也是伴隨著制度的一個(gè)老問題，有觀點(diǎn)指出，可以從區(qū)域內(nèi)擁有選舉權(quán)資格的公民中隨機(jī)抽取產(chǎn)生[13]124，這種做法有利于迅速擴(kuò)充人民監(jiān)督員的備選名單，但這并不能與我國(guó)的國(guó)情相吻合，公民對(duì)人民監(jiān)督員的了解程度有限，不愿意參加[14]83，且在法律上也沒有規(guī)定公民成為人民監(jiān)督員的義務(wù)，所以不能強(qiáng)制要求公民參加，只能通過教育引導(dǎo)說服，這樣可能導(dǎo)致選出最終結(jié)果的效率低下。

以往的實(shí)踐中都非常重視壓縮在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等“體制內(nèi)單位”人員的比例，付出的努力很大，成果來之不易。當(dāng)前人民監(jiān)督員的選任機(jī)構(gòu)已經(jīng)從檢察院變?yōu)榱怂痉ㄐ姓C(jī)關(guān)，緩解了“自己選任監(jiān)督自己”的窘境，要繼續(xù)緩解“自己人監(jiān)督自己”的問題，擴(kuò)大非“體制內(nèi)”人民監(jiān)督員的比例。例如，多個(gè)省市都有“體制內(nèi)”人員或官員數(shù)量不得過半的硬性規(guī)定。而除了在總體數(shù)量的限制外，在壓縮總體比例的基礎(chǔ)上，還要確保進(jìn)入人民監(jiān)督員程序的具體案件中的人民監(jiān)督員也是隨機(jī)選取。要繼續(xù)加強(qiáng)吸收法學(xué)教師、律師等具有法學(xué)專業(yè)知識(shí)的人才進(jìn)入人民監(jiān)督員隊(duì)伍或候選名單。在每次開展人民監(jiān)督員選任工作之前，需要加大在大眾媒體的宣傳，而不是僅通過受眾有一定針對(duì)性而不夠廣泛的司法局網(wǎng)站、檢察院網(wǎng)站為途徑公布，要讓熱心于司法事業(yè)的社會(huì)公眾有了解和參與的機(jī)會(huì)。當(dāng)代大學(xué)生的公民意識(shí)被逐漸培養(yǎng)起來，對(duì)參與政治事務(wù)有較高的熱情，在校大學(xué)生群體完全有能力參與到監(jiān)督司法公正的程序中去，可以探索吸收大學(xué)生進(jìn)入人民監(jiān)督員隊(duì)伍的機(jī)制。

3.2 通過制定規(guī)范以細(xì)化監(jiān)督覆蓋面

全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)在重慶調(diào)研時(shí)，有多位人民監(jiān)督員表示希望增強(qiáng)制度剛性，以保持制度地位及保障人民監(jiān)督員的權(quán)利。[15]目前監(jiān)察體制改革對(duì)檢察院形成的影響已基本定型，可以預(yù)見未來數(shù)年內(nèi)不會(huì)再發(fā)生重大變化，在此基礎(chǔ)上形成較為穩(wěn)定的規(guī)則的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。雖然有學(xué)者認(rèn)為要推動(dòng)人民監(jiān)督員制度立法，需要制定《人民監(jiān)督員法》，但法制化不一定要通過立法來完成，穩(wěn)定的高位階規(guī)范性文件也不失為可行的做法。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免調(diào)整監(jiān)督范圍、規(guī)定監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的高位階規(guī)范性文件的頻繁修改變化。

實(shí)際上，人民監(jiān)督員可以參與的檢察工作范圍主要依賴于最高檢的規(guī)定，并非為法律所限。2019年《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱為“2019年《規(guī)定》”)已作出回應(yīng)，該規(guī)定的第8條將監(jiān)督的覆蓋面作了很大的擴(kuò)張。(3)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》第8條：人民檢察院下列工作可以安排人民監(jiān)督員依法進(jìn)行監(jiān)督：(一)案件公開審查、公開聽證；(二)檢察官出庭支持公訴；(三)巡回檢察；(四)檢察建議的研究提出、督促落實(shí)等相關(guān)工作；(五)法律文書宣告送達(dá)；(六)案件質(zhì)量評(píng)查；(七)司法規(guī)范化檢查；(八)檢察工作情況通報(bào)；(九)其他相關(guān)司法辦案工作。這有利于解除由以往規(guī)定設(shè)下的一個(gè)監(jiān)督范圍有限的困局。以往關(guān)于監(jiān)督范圍僅限于自偵職務(wù)犯罪的安排并非基于何種理論，更多的是一種回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求的政策性安排，突破這個(gè)限制是符合常理與法理的。對(duì)于擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面的呼聲，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議上做工作報(bào)告時(shí)說：“完善人民監(jiān)督員制度，將全部檢察業(yè)務(wù)納入監(jiān)督范圍”[16]，這意味著人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍不再限于直接立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪案件。這要求堅(jiān)持對(duì)保留偵查權(quán)罪名案件的監(jiān)督，在此基礎(chǔ)之上不僅要研究如何進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面，更要針對(duì)擴(kuò)張的新領(lǐng)域加以具體化，并對(duì)應(yīng)制定具體的規(guī)則。例如，在巡回檢察工作的開展過程中，許可人民監(jiān)督員參與事項(xiàng)的范圍需要明確。又例如，對(duì)檢察建議進(jìn)行類型化，規(guī)定人民監(jiān)督員能參加何種檢察建議作出前的調(diào)查程序和作出后的督促落實(shí)工作以及參加內(nèi)容。另一方面，公益訴訟是檢察院行使職權(quán)的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，環(huán)境侵權(quán)公益訴訟案件更是人民群眾極其關(guān)注的一類案件，對(duì)于公益訴訟不立案、不起訴的監(jiān)督也應(yīng)有所細(xì)化。

3.3 完善與充實(shí)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序

完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)是全方面的，包括監(jiān)督的啟動(dòng)條件、監(jiān)督評(píng)議程序改善、監(jiān)督意見的處理等。黨的十八屆四中全會(huì)提出的一項(xiàng)關(guān)鍵性司法改革是以審判為中心的訴訟制度改革(4)2016年6月27日中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第25次會(huì)議通過的《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中指出，要完善人民檢察院對(duì)偵查活動(dòng)和刑事審判活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制。，庭審是審判的最關(guān)鍵階段，要將人民監(jiān)督員的監(jiān)督融入到庭審階段當(dāng)中，保障其至少以旁聽人員的身份參加庭審當(dāng)中，并將其對(duì)庭審的意見記錄在冊(cè)。

探索異地監(jiān)督程序有助于提高監(jiān)督的有效性，無(wú)論是在執(zhí)法領(lǐng)域或司法領(lǐng)域，本地辦案都難以排除各種社會(huì)關(guān)系的影響，不利于人民監(jiān)督員依法行使權(quán)利。就人民監(jiān)督員異地監(jiān)督而言，其成本比異地執(zhí)法、異地辦案等成本較低，可操作性較高。同時(shí)，還要完善異議的處理程序，《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱“《改革方案》”)中規(guī)定：“檢察委員會(huì)的最終處理決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致的，應(yīng)當(dāng)向參加監(jiān)督的人民監(jiān)督員作出必要的說明”，“人民檢察院處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評(píng)議表決意見，經(jīng)反饋說明后，多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以提請(qǐng)人民檢察院復(fù)議一次”。這種“必要的說明”需要改為正式的書面說明，以提高程序的正當(dāng)性，另外復(fù)議的程序應(yīng)當(dāng)聽證或辯論機(jī)制，而非僅僅是進(jìn)行書面的審理，在復(fù)議決定中應(yīng)詳細(xì)列明決定的原因。

3.4 賦予人民監(jiān)督員更廣泛的權(quán)利

賦予人民監(jiān)督員更廣泛的權(quán)利應(yīng)當(dāng)以知情權(quán)為抓手，因?yàn)槿羧狈?duì)具體事實(shí)的了解，監(jiān)督也難以談起。人民監(jiān)督員權(quán)利的豐富應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：一是案卷查閱權(quán)。單單通過紙面材料及案件承辦人的口頭介紹難以較為全面準(zhǔn)確地把握案件情況，應(yīng)當(dāng)賦予人民監(jiān)督員查閱案卷、觀看錄像的權(quán)利；二是會(huì)見當(dāng)事人及其辯護(hù)人的權(quán)利。對(duì)于被告人而言，經(jīng)歷刑事訴訟程序是一個(gè)煎熬的過程[17]79，尤其是對(duì)于某些當(dāng)事人方提出較為重大辯護(hù)意見如刑訊逼供的情況發(fā)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)許可人民監(jiān)督員會(huì)見當(dāng)事人及辯護(hù)人，擴(kuò)大對(duì)案件的了解權(quán)利并不必然引起泄密，《改革方案》已經(jīng)給人民監(jiān)督員設(shè)定了保守秘密、保護(hù)個(gè)人及未成年犯罪人隱私的義務(wù)，其可以通過簽訂保密協(xié)議等方式再次明確保密義務(wù)，切不可因噎廢食；三是列席會(huì)議的權(quán)利。會(huì)議是開展各種工作的一個(gè)高效、重要的方式，在檢察機(jī)關(guān)中亦如此，其作出決定的論證過程往往在會(huì)議上形成，對(duì)于進(jìn)入人民監(jiān)督員程序的2019年《規(guī)定》的“八種情形”的具體檢察活動(dòng)，當(dāng)人民監(jiān)督員申請(qǐng)參加有關(guān)會(huì)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)其列席。

4 結(jié) 語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)指出，要保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使。人民監(jiān)督員制度的建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)，在《監(jiān)察法》實(shí)施與其他法律的跟進(jìn)修改之后，由于人民監(jiān)督員制度的基礎(chǔ)及發(fā)展前景發(fā)生了重大變化，所以需要“對(duì)癥下藥”，在科學(xué)思路和方法的指導(dǎo)下，通過對(duì)各要素共同發(fā)力來解決新舊問題，彰顯制度所蘊(yùn)含的對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督的寶貴精神，使人民監(jiān)督員制度不斷完善，在完善中逐步向法治發(fā)展。