馬德浩，曹丹丹

少年強則中國強，體育強則中國強。促進青少年體育參與不僅是落實教育“立德樹人”根本任務(wù)，構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)教育體系的題中之義，也是推動全民健身戰(zhàn)略廣泛開展、奧運爭光戰(zhàn)略做大做強的根基所在。2020年，國家體育總局、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化體教融合促進青少年健康發(fā)展的意見》強調(diào)指出：推動青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展，促進青少年健康成長、錘煉意志、健全人格[1]。從國際經(jīng)驗上看，青少年體育參與問題屬于跨域性治理難題，單純依靠政府治理難以有效完成，還需要聯(lián)合社會組織、市場組織等主體進行協(xié)同治理。而且，在政府內(nèi)部，單純依靠教育部門的力量也難以有效完成，還需要體育、衛(wèi)健、住建等多部門的協(xié)同參與。受我國行政管理體制“條塊結(jié)構(gòu)”影響，體育、教育、衛(wèi)健等部門在協(xié)同促進青少年體育參與上仍存在壁壘，尚未形成合力。此外，受我國“大政府、小社會”治理格局影響，社會組織、市場組織等主體在參與青少年體育治理上仍存在障礙，作用發(fā)揮有限。自黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]作為全面深化改革的總目標后，我國日益重視多主體、多部門的協(xié)同治理。所以，強化青少年體育整體性治理不僅是破解青少年體育參與難題的內(nèi)在需要，也是順應(yīng)國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)然之舉。

英國不僅是整體性治理理論的發(fā)軔地，也是整體性治理實踐的倡導(dǎo)國。為彌補新公共管理理論的不足，克服部門主義，解決政府內(nèi)部碎片化結(jié)構(gòu)弊端，以英國人佩里·?？怂篂榇淼膶W(xué)者提出了整體性治理理論。整體性治理理論堅持以滿足居民需求為目標，以協(xié)調(diào)、合作、責(zé)任為導(dǎo)向，不僅強調(diào)政府部門間的職能與行為整合，也注重公私部門間合作，以實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化、治理秩序的有序化，為居民提供“一站式服務(wù)”[3]。受整體性治理理論影響，英國提出了“整體政府”的改革理念，以解決部門主義擴張導(dǎo)致的跨部門協(xié)作不暢等問題[4]，主張在通過市場化競爭機制提高公共服務(wù)供給效率的同時，對政府各層級部門、社會組織、市場組織等主體采用交互合作方式，達到公共服務(wù)治理的協(xié)調(diào)一致，有效利用稀缺資源[5]。整體性治理理論在英國促進青少年體育參與上得到了積極運用，如強化青少年體育整體性治理的政策干預(yù)，注重政府多部門協(xié)同參與青少年體育治理，搭建社會組織、市場組織等多元主體參與青少年體育治理的平臺等，取得了良好成效。鑒于英國在青少年體育整體性治理上進行了大量實踐探索，本研究梳理了英國青少年體育整體性治理的經(jīng)驗，為我國加強青少年體育整體性治理、促進青少年體育參與提供參考。

1 英國青少年體育整體性治理的實踐探索

1.1 搭建青少年體育整體性治理的政策框架

英國作為首個宣布建成福利社會的國家，不僅將參與體育運動視為居民的福利，更希望通過制定與體育有關(guān)的干預(yù)政策提高公共體育服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量。在此背景下，公共體育服務(wù)成為了政府財政支出的一部分。20世紀70年代末，英國的經(jīng)濟問題不斷惡化，使得保守黨不得不進行福利制度改革，通過市場競爭機制和引進企業(yè)管理方法提高公共服務(wù)供給效率，將體育作為促進社會穩(wěn)定和培養(yǎng)“積極公民”的工具，并制定了以青少年為重點的投資戰(zhàn)略。1992年，英國將體育列入國家課程科目。注重青少年體育參與，倡導(dǎo)學(xué)校體育與社區(qū)體育融合發(fā)展，以改善社區(qū)的安全、教育、就業(yè)等問題。成立國家遺產(chǎn)部，將體育發(fā)展列為政府的重要責(zé)任，并制定了首個國家級體育政策——《運動：提高比賽（Sport:Raising the Game）》，將學(xué)校體育和競技體育視為體育發(fā)展戰(zhàn)略核心，將體育院校作為學(xué)校體育、社區(qū)體育、競技體育相結(jié)合的樞紐，為英國體育治理結(jié)構(gòu)和學(xué)校體育合作伙伴關(guān)系奠定基礎(chǔ)[6]。

1997年，新工黨受整體性治理理論影響，強調(diào)政府職能由管理向治理轉(zhuǎn)變，注重政府各部門間以及政府與社會組織、市場組織間建立合作伙伴關(guān)系。新工黨成立了文化、媒體與體育部，加強對體育事務(wù)的統(tǒng)籌管理。通過學(xué)校體育合作伙伴與當(dāng)?shù)伢w育合作伙伴、單項體育管理協(xié)會合作伙伴等建立聯(lián)系，形成以學(xué)校為中心向周圍延伸的網(wǎng)絡(luò)化治理體系。為增加青少年的體育參與機會，英國財政部、教育部以及文化、媒體與體育部于2002年聯(lián)合發(fā)布了《體育教育、學(xué)校體育與體育俱樂部連接計劃（Physical Education，School Sport and Club Links Strategy）》，目標是使5～16歲兒童青少年每周至少參與2小時高質(zhì)量體育活動的人數(shù)比例從2002年的25%提升到2008年的85%[7]。2005年，英國在獲得倫敦奧運會舉辦權(quán)時承諾：選擇倫敦，我們將激勵新一代參與體育運動。2008年，英國發(fā)布了《青少年體育運動戰(zhàn)略（The Physical Education and Sport Strategy for Young People）》，要求學(xué)校體育合作伙伴必須制定新的發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)造更多機會讓青少年參與到運動訓(xùn)練、體育志愿服務(wù)、體育活動組織中來[8]。

2010年，英國進入聯(lián)合執(zhí)政時期。聯(lián)合政府更多地關(guān)注體育運動所帶來的經(jīng)濟價值和社會效益。在此背景下，英國發(fā)布了《2012年奧運會和殘奧會遺產(chǎn)計劃（Plans for the Legacy from the 2012 Olympic and Paralympic Game）》，倡導(dǎo)政府各部門積極參與計劃實施，讓奧運激情保持下去，支持學(xué)校師生、家長及當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣骱献?，滿足家庭和社區(qū)的體育需求[9]。為向青少年提供卓越的體育教育，英國于2013年發(fā)布了《超越2012——面向全民的卓越體育教育（Beyond 2012-Outstanding Physical Education for All）》，強調(diào)學(xué)校必須采取有效措施解決體育教育存在的問題，倡導(dǎo)青少年定期參與當(dāng)?shù)伢w育俱樂部和社區(qū)組織的體育活動，以在校外也能保持參與體育運動的興趣[10]。2015年，英國發(fā)布了《體育的未來：打造一個活力國家的新戰(zhàn)略（Sporting Future:A New Strategy for an Active Nation）》，把體育的功能歸納為身體健康、心理健康、個人發(fā)展、社會和社區(qū)發(fā)展、經(jīng)濟增長5個關(guān)鍵點[11]。2019年，為解決青少年久坐以及肥胖問題，教育部聯(lián)合文化、媒體與體育部以及健康和社會服務(wù)部發(fā)布了《學(xué)校體育和積極活動計劃（School Sport and Activity Action Plan）》，目標是促進學(xué)校、社區(qū)、家長和社會組織間的合作，確保青少年每天至少參與60分鐘的體育運動[12]。

綜上所述，在英國青少年體育治理上，面對福利社會建設(shè)所產(chǎn)生的政府財政負擔(dān)過重、公共服務(wù)供給效率偏低等弊端，對福利社會制度進行了改革，通過引入市場競爭機制和企業(yè)管理方法減輕政府財政負擔(dān)、提高公共服務(wù)供給效率。新工黨受整體性治理理論影響，著力構(gòu)建了政府各部門間以及政府與社會組織、市場組織間的伙伴關(guān)系。在聯(lián)合執(zhí)政時期，延續(xù)了打造“整體政府”的政策，強化了以學(xué)校體育合作伙伴為基石的青少年體育治理體系，形成了政府各部門間相互協(xié)同，政府與社會組織、市場組織間積極合作，學(xué)校、社區(qū)與家庭深度參與的青少年體育整體性治理格局。

1.2 強調(diào)政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理

英國政府涉及青少年體育治理的部門包括文化、媒體與體育部、教育部、健康和社會服務(wù)部以及財政部等。其中，文化、媒體與體育部、教育部作為青少年體育治理的兩大主責(zé)部門，前者主要負責(zé)為青少年搭建良好的校外體育參與環(huán)境，后者主要負責(zé)為青少年提供優(yōu)質(zhì)的體育教育、創(chuàng)造良好的學(xué)校體育環(huán)境。在促進政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理方面，英國進行了以下實踐探索。一是簽訂《公共服務(wù)協(xié)議（Public Service Agreement）》，從外部消除部門主義?！豆卜?wù)協(xié)議》是英國財政部與其他政府部門簽訂的公共服務(wù)資金使用協(xié)議，其制定了可量化、以效益為標準的績效目標，強調(diào)績效目標與財政投入相掛鉤，最大化使用公共服務(wù)資金，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。英國還專門成立了公共開支和公共服務(wù)委員會，要求每個政府部門定期向委員會報告政策進展，以給予各部門持續(xù)的壓力，使其在規(guī)定期限內(nèi)達成政策目標[13]。自財政部與文化、媒體與體育部以及教育部簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》以來，三者一直保持密切合作，共同致力于推動青少年體育發(fā)展。

二是達成一致目標，從內(nèi)部打破部門藩籬。英國政府通過確立共同目標，在頂層設(shè)計上為多部門合作奠定基礎(chǔ)，下屬的郡、縣等地方政府各部門間也會為實現(xiàn)共同目標，積極尋求多種路徑進行合作。比如，文化、媒體與體育部聯(lián)合教育部制定了多個改善青少年體育教育質(zhì)量、提升青少年體質(zhì)健康的政策規(guī)劃，聯(lián)合健康和社會服務(wù)部制定了多項解決青少年肥胖問題的措施。為了協(xié)調(diào)多部門共同推進青少年體育戰(zhàn)略的實施，英國通常會成立一個由相關(guān)部門負責(zé)人組成的戰(zhàn)略合作小組，定期舉行協(xié)商會議，確定戰(zhàn)略的責(zé)任分配及實施細則。比如，在《體育教育、學(xué)校體育與體育俱樂部連接計劃》實施上，成立了包括文化、媒體與體育部、教育部、教育標準局、體育協(xié)會、學(xué)校等負責(zé)人在內(nèi)的戰(zhàn)略委員會。其中，教育標準局負責(zé)監(jiān)測和評估項目的交付，確保該戰(zhàn)略對學(xué)校體育產(chǎn)生積極影響。

綜上所述，為打造“整體政府”，促進政府多部門協(xié)同參與青少年體育治理，英國一方面通過財政部與各部門間簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》，成立公共開支和公共服務(wù)委員會，以“政策結(jié)果”為導(dǎo)向強化對公共服務(wù)資金的監(jiān)管，共同實現(xiàn)青少年體育政策的績效目標，從外部消除部門主義；另一方面通過各部門間達成一致目標，聯(lián)合制定促進青少年體育參與的戰(zhàn)略規(guī)劃，從內(nèi)部打破部門藩籬。英國還通過成立由各部門負責(zé)人組成的合作小組，協(xié)同解決青少年體育治理難題。

1.3 注重社會組織在青少年體育整體性治理中的作用發(fā)揮

文化、媒體與體育部雖然是主管全國體育事務(wù)的政府部門，但并不對體育事務(wù)進行直接干預(yù)，而是通過與英國體育理事會、以英格蘭體育理事會為代表的區(qū)域體育理事會、單項體育管理協(xié)會、英國青年體育信托基金會等社會組織合作實現(xiàn)對體育發(fā)展的管理與調(diào)控。英國體育理事會作為全國最大的體育社會組織，主要是配合文化、媒體與體育部制定體育發(fā)展戰(zhàn)略，負責(zé)國家體育財政資金、體育彩票資金的管理和分配，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全國體育社會組織發(fā)展等。英國體育理事會通過與以英格蘭體育理事會為代表的區(qū)域體育理事會制定《體育治理準則（ACode for Sports Governance）》，打造一流的體育社會組織治理框架。《體育治理準則》規(guī)定英國體育理事會要定期公開國家彩票資金來源與使用情況，對獲得資助的社會組織結(jié)構(gòu)、人員、透明度以及資金規(guī)劃和風(fēng)險管控等制定等級標準[14]。具體到青少年體育治理上，其不僅負責(zé)青少年體育賽事的資金撥付，還負責(zé)對參與合作的社會組織進行管理和監(jiān)督，使青少年體育發(fā)展得到持續(xù)支持。

以英格蘭體育理事會為代表的區(qū)域體育理事會作為對上承接政府職能，對下指導(dǎo)監(jiān)督體育社會組織運行的中介組織，其縱向聯(lián)合各州、郡、縣的體育部門，橫向聯(lián)合英國青年體育信托基金會、單項體育管理協(xié)會、體育俱樂部、教練員協(xié)會及志愿者協(xié)會等社會組織，共同開展青少年體育活動。英格蘭體育理事會主要負責(zé)學(xué)校和社區(qū)體育活動開展，為其提供設(shè)施保障、專業(yè)指導(dǎo)，滿足青少年、家長、社區(qū)居民的體育需求。為更好發(fā)揮體育俱樂部在學(xué)校體育與社區(qū)體育融合發(fā)展中的紐帶作用，英格蘭體育理事會對體育俱樂部進行標準化認證（Club Mark），申請認證的俱樂部必須屬于英格蘭體育理事會認可的單項體育管理協(xié)會，開展的體育項目、安全保護、社區(qū)服務(wù)也須符合英格蘭體育理事會提出的標準[15]。標準化認證對于規(guī)范體育俱樂部建設(shè)、管理和運營具有重要作用。

英國各單項體育管理協(xié)會是國家體育戰(zhàn)略落實的重要支撐，負責(zé)各運動項目的推廣，其需要制定與國家體育戰(zhàn)略相一致的發(fā)展計劃才能獲得國家體育資金的資助。各單項體育管理協(xié)會在促進青少年體育參與上涵蓋的領(lǐng)域眾多，包括將體育俱樂部延伸到學(xué)校、培養(yǎng)教練員、發(fā)展體育志愿者等，還要與當(dāng)?shù)卣?、社會組織、市場組織等合作，開展各類青少年體育活動。各單項體育管理協(xié)會除積極建立體育俱樂部外，還遠程監(jiān)測其經(jīng)營情況，并邀請專家開設(shè)短期研習(xí)班，幫助體育俱樂部工作人員提高技能，進而實現(xiàn)體育俱樂部的良好發(fā)展。比如，射箭項目管理協(xié)會與許多學(xué)校合作建立了射箭俱樂部，向青少年介紹射箭運動，教授射箭課程，培養(yǎng)俱樂部管理人員，使青少年接觸、參與射箭運動。

英國青年體育信托基金會是全國性的慈善組織，與文化、媒體與體育部、教育部、健康和社會服務(wù)部以及地方政府、社會組織、市場組織等建立了良好的伙伴關(guān)系，共同為青少年提供優(yōu)質(zhì)的體育教育和課外體育活動。為提高體育課程在學(xué)校教育體系中的地位，英國青年體育信托基金委托體育專業(yè)人員制定了體育教育和身體素養(yǎng)標準，以發(fā)揮體育運動對青少年認知表現(xiàn)、社會交往、生活技能、心理品質(zhì)等方面的教育作用。為了消除學(xué)校體育與社區(qū)體育的壁壘，英國青年體育信托基金會鼓勵青少年參與社區(qū)體育的組織開展，為社區(qū)帶來多元化的體育服務(wù)。比如，英國青年體育信托基金會發(fā)起《打破界限項目（Breaking Boundaries）》，旨在將青少年與社區(qū)居民聯(lián)系在一起，通過參與、觀看和志愿活動培養(yǎng)彼此尊重、信賴的友誼，提高社區(qū)凝聚力。

綜上所述，在英國青少年體育整體性治理中，政府部門主要負責(zé)宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略制定，其通過“權(quán)力下放”與英國體育理事會、以英格蘭體育理事會為代表的區(qū)域體育理事會、單項體育管理協(xié)會、英國青年體育信托基金會等社會組織建立合作伙伴關(guān)系，使社會組織深度參與到青少年體育整體性治理中，不僅減少了政府治理成本，也提高了青少年公共體育服務(wù)的供給效率。英國體育理事會通過與以英格蘭體育理事會為代表的區(qū)域體育理事會制定《體育治理準則》，來構(gòu)建良好的體育社會組織治理秩序。在英國體育理事會和以英格蘭體育理事會為代表的區(qū)域體育理事會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，包括各單項體育管理協(xié)會、英國青年體育信托基金會等在內(nèi)的社會組織形成了分工明確、協(xié)同推進青少年體育發(fā)展的善治格局。

1.4 引導(dǎo)市場組織積極介入青少年體育整體性治理

英國通過經(jīng)濟手段引導(dǎo)各類市場組織進行體育投資，利用靈活多樣的資助措施吸引市場組織積極介入青少年體育整體性治理。比如，英國設(shè)立了社區(qū)資產(chǎn)基金（Community Asset Fund），市場組織、社會組織可以通過競標申請該基金，用于改善社區(qū)體育空間，組織社區(qū)體育活動，為居民提供更多的體育參與機會[16]。此外，英國通過設(shè)立體育教育與運動獎勵金來幫助學(xué)校改善體育教學(xué)質(zhì)量。研究顯示：許多學(xué)校通過與市場組織合作的形式將這筆資金用于體育教師培訓(xùn)、雇傭體育教練員、發(fā)展課外體育俱樂部、組織體育比賽等，帶動了當(dāng)?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展[17]。為提高體育場地設(shè)施的利用率，英國在體育場地設(shè)施管理上實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的方式，通過市場手段將體育場地設(shè)施的經(jīng)營權(quán)以競標方式承包給市場組織、社會組織等進行經(jīng)營。比如，學(xué)校租賃服務(wù)公司（School Lettings Solutions）與250多所學(xué)校建立了合作關(guān)系，建設(shè)了體育場地設(shè)施預(yù)訂系統(tǒng)，為各地的市場組織、社會組織以及個人提供體育場地設(shè)施預(yù)定服務(wù)，不僅提高了體育場地設(shè)施的利用率，也推動了學(xué)校體育和社區(qū)體育的融合發(fā)展[18]。

英國的職業(yè)體育聯(lián)盟也高度重視青少年體育興趣的培養(yǎng)以及運動能力的提高，以為聯(lián)盟培養(yǎng)更多的觀眾、消費者以及后備人才。比如，英國橄欖球聯(lián)盟（The Rugby Football League）每年都會拿出固定資金面向青少年推廣橄欖球運動，并委派教練員到學(xué)校、社區(qū)培訓(xùn)青少年掌握橄欖球運動技能，開展青少年橄欖球比賽[19]。此外，一些英國企業(yè)也注重對未來消費者的培養(yǎng)，積極介入青少年體育發(fā)展。比如，塞恩斯伯里打造了品牌化的學(xué)校體育賽事——塞恩斯伯里學(xué)校體育比賽，涉及多個運動項目，包括4個層次，即校內(nèi)體育比賽、校際體育比賽、郡縣間的體育比賽以及全國不同學(xué)齡優(yōu)秀運動員間的體育比賽[20]。該賽事不僅得到了英國文化、媒體與體育部、教育部、健康和社會服務(wù)部的大力支持，也吸引英格蘭體育理事會以及單項體育管理協(xié)會參與其中。

綜上所述，受新公共管理理論影響，英國在保守黨執(zhí)政時期高度重視市場組織在青少年體育發(fā)展中的作用發(fā)揮，通過實施強制性競投標制度，為市場組織參與青少年公共體育服務(wù)供給提供保障。然而，這也導(dǎo)致了青少年公共體育服務(wù)供給過度市場化的問題。新工黨執(zhí)政時期受整體性治理理論影響，適當(dāng)糾正了過度市場化的傾向，尋求政府與市場之間的平衡，但其很大程度上延續(xù)了保守黨執(zhí)政時期重視市場組織作用發(fā)揮的政策。英國不僅通過設(shè)立各種資金引導(dǎo)市場組織參與青少年體育發(fā)展，還通過實行體育場地設(shè)施所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離來調(diào)動市場組織參與青少年體育發(fā)展。此外，英國的職業(yè)體育聯(lián)盟以及企業(yè)也積極介入到青少年體育發(fā)展中，并發(fā)揮出日益重要的作用。

2 英國青少年體育整體性治理的經(jīng)驗啟示

2.1 對我國制定青少年體育整體性治理政策的經(jīng)驗啟示

（1）在政策制定上注重整合多方力量、明確各方責(zé)任。英國在新工黨執(zhí)政期間，為破除政府各部門間“閉環(huán)式”行政、缺乏整合與協(xié)調(diào)的弊端，提出打造“整體政府”的目標，在政策制定上強調(diào)整合政府、社會組織、市場組織等多方力量，建立合作伙伴關(guān)系。目前，我國青少年體育政策大多以體育、教育、衛(wèi)健等政府部門的單部門政策為主，缺乏有效整合與聯(lián)動，呈現(xiàn)出政策碎片化傾向。鑒于此，建議我國在青少年體育政策制定上，一方面要注重整合性政策的制定，引導(dǎo)政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理，如制定教育、體育、衛(wèi)健等部門協(xié)同參與的《青少年體質(zhì)健康促進行動計劃》《學(xué)校、家庭和社區(qū)體育融合發(fā)展計劃》等整合性政策；另一方面要明確整合性政策的部門分工與責(zé)任，還要明確政府、社會、個人以及家庭的責(zé)任，以確保各項舉措能夠得到落實。（2）在政策制定上強化績效管理，提高政策的執(zhí)行度。英國在新工黨執(zhí)政期間構(gòu)建了以“最佳價值”為導(dǎo)向的公共服務(wù)績效管理模式。我國青少年體育政策大多以意見、通知的形式下發(fā)，內(nèi)容基本為宣示性、倡導(dǎo)性條款，缺乏獎懲措施，導(dǎo)致政策的激勵性、約束性不足。鑒于此，建議我國在青少年體育政策制定上，一方面要在文件形式上注重青少年體育發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、方案的制定，加強對青少年體育發(fā)展的謀劃，在內(nèi)容表述上要凸顯強制性、約束性以及可操作性，提高政策的執(zhí)行度；另一方面要強化政策的績效管理，設(shè)立獎懲措施，以激發(fā)多元主體落實政策的積極性，如在制定學(xué)校體育場地設(shè)施對外開放的政策上，要明確每周至少開放幾次、每次至少開放多長時間，開放時間超過基本要求的有何獎勵、達不到基本要求的會受到怎樣的處罰等。

2.2 對我國協(xié)同政府多部門參與青少年體育整體性治理的經(jīng)驗啟示

（1）引入行政締約制度，促進政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理。為解決政府多部門在青少年體育發(fā)展上可能存在的職責(zé)不清、推諉扯皮問題，英國積極引入行政締約制度，來約束政府多部門履行好協(xié)議規(guī)定的職責(zé)，以最大化使用公共服務(wù)資金。我國行政管理體系目前呈現(xiàn)為“條塊結(jié)構(gòu)”，近年來在國家推動社會治理重心向基層下移的背景下，“條條”將公共服務(wù)供給延伸至社區(qū)，實行垂直型項目推進與經(jīng)費下?lián)?，提高了公共服?wù)供給的順暢性與可達性。然而，強化“條條”權(quán)能也帶來了一些負效應(yīng)，如“條條”權(quán)能變大，加深了“條條”與“塊塊”權(quán)能間的失衡，弱化了基層政府對其內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)能力。此外，“條條”權(quán)能增大，也助長了“條條”的部門主義傾向。具體到青少年體育發(fā)展而言，就是體育、教育、衛(wèi)健等部門均有相應(yīng)的青少年公共體育服務(wù)項目與經(jīng)費下?lián)芟聛?，但很多項目是重?fù)的，未得到較好整合，導(dǎo)致青少年公共體育服務(wù)供給效果不甚理想。鑒于此，建議我國積極引入行政締約制度，體育、教育、衛(wèi)健等部門可以圍繞青少年體育發(fā)展事宜簽訂合作協(xié)議，協(xié)議中既要包括合作清單，明確分工、厘清權(quán)責(zé)，也應(yīng)列出負面清單，規(guī)避“搭便車”等行為。（2）組建戰(zhàn)略合作小組，統(tǒng)籌政府多部門協(xié)同參與青少年體育整體性治理。為協(xié)調(diào)政府多部門共同推進青少年體育戰(zhàn)略的實施，英國通常會成立一個由相關(guān)部門負責(zé)人組成的戰(zhàn)略合作小組，定期舉行協(xié)商會議，確定戰(zhàn)略分工及實施細則。我國體育、教育、衛(wèi)健等部門更多地表現(xiàn)為“閉環(huán)式”行政，在推動青少年體育發(fā)展缺乏聯(lián)動機制。為落實體教融合文件要求，我國建立了青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度，由15個部門和單位組成。青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度的建立，雖有助于加強中央政府對青少年體育工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化政府多部門間的溝通與合作，但其與英國成立的戰(zhàn)略合作小組相比，更多地呈現(xiàn)為一個面向青少年體育工作全域進行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的議事機構(gòu)，而英國的戰(zhàn)略合作小組通常聚焦于青少年體育某項具體戰(zhàn)略或重點工作，其目標更具體、分工更明確、績效管理與評估更具可操作性。鑒于此，建議我國在青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度基礎(chǔ)上，聚焦于青少年體育某項具體戰(zhàn)略或重點工作，成立由相關(guān)部門組成的戰(zhàn)略合作小組，以更精準地破解制約青少年體育發(fā)展的難題。

2.3 對我國促進社會組織參與青少年體育整體性治理的經(jīng)驗啟示

（1）優(yōu)化體育治理結(jié)構(gòu)，為社會組織參與青少年體育整體性治理提供空間。在英國青少年體育整體性治理中，政府部門主要負責(zé)宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略目標制定，其通過“權(quán)力下放”與英國體育理事會等社會組織建立合作伙伴關(guān)系，使社會組織深度參與到青少年體育整體性治理中來。在我國體育治理結(jié)構(gòu)中，政府部門與社會組織的關(guān)系整體上呈現(xiàn)為“傘狀同構(gòu)”，即體育社會組織被吸納進政府管理框架，處于虛化狀態(tài)[21]。鑒于此，建議我國一方面要推進政社分離，分類推進單項體育管理協(xié)會實體化進程，對作為雙軌制改革的運動項目管理中心設(shè)定撤銷時間表；另一方面要厘清國家體育總局、中華全國體育總會與中國奧委會之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，國家體育總局應(yīng)把更多精力放在體育發(fā)展戰(zhàn)略、體育法律法規(guī)、體育財政預(yù)算制定以及對中華全國體育總會和中國奧委會工作的引導(dǎo)與監(jiān)督上，中華全國體育總會應(yīng)成為全國體育社會組織的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要負責(zé)群眾體育組織與管理，中國奧委會則主要負責(zé)競技體育的組織與管理，保障奧運戰(zhàn)略有效落實[22]。通過優(yōu)化體育治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)社會組織參與青少年體育整體性治理的積極性。（2）完善社會組織管理制度，為社會組織參與青少年體育整體性治理提供保障。英國體育理事會通過與以英格蘭體育理事會為代表的區(qū)域體育理事會制定《體育治理準則》，與英國青年體育信托基金會等社會組織形成了分工明確、協(xié)同推進青少年體育發(fā)展的善治格局。目前，制約我國社會組織發(fā)展的制度瓶頸主要包括注冊掛靠制度和限制競爭原則。前者導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管部門對社會組織的指導(dǎo)經(jīng)常存在越界干預(yù)現(xiàn)象；后者限制了社會組織數(shù)量的增長，弱化了社會組織之間的競爭，難以激發(fā)社會組織的活力。鑒于此，建議我國一方面要基于體育社會組織公益性、服務(wù)性的特點，研制體育社會組織直接依法登記注冊的實施方案，增強體育社會組織的自主權(quán)；另一方面要推廣廣東省允許行業(yè)協(xié)會“一業(yè)多會”的經(jīng)驗，改革針對體育社會組織的限制競爭原則，為其發(fā)展壯大提供保障。

2.4 對我國引導(dǎo)市場組織參與青少年體育整體性治理的經(jīng)驗啟示

（1）深化“放管服”改革，保障市場組織公平參與青少年體育資源配置。受計劃經(jīng)濟體制長期影響，我國在保障市場組織參與體育資源配置上尚存在一些制度性障礙，如在全國性體育賽事舉辦上仍存在管辦不分的現(xiàn)象，在運動員產(chǎn)權(quán)歸屬上仍存在爭議，在大型體育場館管理上仍未較好地實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離等。鑒于此，建議我國一方面要深化“放管服”改革，逐級下放體育行政權(quán)力，制定體育部門的權(quán)力清單與負面清單，明確體育部門的權(quán)責(zé)邊界，厘清全國性體育賽事、運動員、大型體育場館的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，使市場組織公平地參與青少年體育資源配置；另一方面要完善體育產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)，在《中華人民共和國體育法》修訂中明確政府、社會組織、市場組織在體育市場中的權(quán)利與義務(wù)，制定《體育市場管理條例》《職業(yè)體育管理條例》等配套法律法規(guī)，保障市場組織的合法權(quán)益。

（2）建立多元資金扶持體系，培育青少年體育市場。英國不僅通過設(shè)立各種資金來引導(dǎo)市場組織參與青少年體育發(fā)展，還通過加強稅收和金融支持，壯大青少年體育市場規(guī)模。我國目前在引導(dǎo)市場組織參與青少年體育發(fā)展上更多地停留在政策層面，缺乏相應(yīng)的資金支持，弱化了市場組織參與青少年體育發(fā)展的積極性。鑒于此，建議我國一方面要加強對市場組織的資金支持，通過設(shè)立青少年體育賽事資金、學(xué)校體育發(fā)展資金、家庭體育資金等引導(dǎo)市場組織參與青少年體育發(fā)展；另一方面要創(chuàng)新政府財政資金的使用模式，推廣政府與社會資本合作模式，通過股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金等融資手段支持體育企業(yè)發(fā)展。

3 結(jié)語

對于復(fù)合型、跨域性治理難題，整體性治理理論有其理論上的恰適性及指導(dǎo)性。英國通過青少年體育整體性治理的實踐探索，實現(xiàn)了“整體政府”的建設(shè)目標。對于我國而言，要在立足國情的基礎(chǔ)上，借鑒英國青少年體育整體性治理的經(jīng)驗，不僅要完善政府多部門參與青少年體育治理的協(xié)同機制，還要明晰政府與社會組織、市場組織等多元主體在青少年體育發(fā)展中的權(quán)責(zé)邊界，建立積極的合作伙伴關(guān)系，推動青少年體育治理創(chuàng)新發(fā)展。