龐遠福

一、 導言：轉型憲法及其三維分析模式

轉型憲法是與常態(tài)憲法相對應的理論劃分類型,其劃分標準是二者所身處的不同社會背景。轉型憲法所對應的轉型社會是經(jīng)濟、政治、文化等方面在一個極短的歷史時期內劇烈變動的社會,而常態(tài)憲法所對應的社會則是經(jīng)濟、政治、文化等方面在相對漫長的歷史時期內發(fā)生緩慢轉變的社會。①參見祝捷:《論轉型憲法》,載《政治與法律》2010年第1期。轉型社會與常態(tài)社會的差異是由社會發(fā)展光譜所決定的。社會發(fā)展的兩端是初始狀態(tài)與結果狀態(tài),在初始與結果狀態(tài)之間則存在著無數(shù)的中間態(tài)。正是社會的中間態(tài)決定了與之相適應的憲法中間態(tài),轉型憲法即憲法發(fā)展過程中的某種中間態(tài)。轉型憲法這一概念不僅指涉靜態(tài)面描述的某種類型狀態(tài)——憲法的不同領域由一種類型向另一種類型過渡時的狀態(tài),還指涉動態(tài)面描述的憲法總體性發(fā)展或日常性過渡的過程本身。就轉型憲法的研究而言,我們不僅要分析轉型憲法的文本特征及其面臨的現(xiàn)實困境,還要分析憲法轉型的動態(tài)過程,以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展規(guī)律和趨勢。

由于轉型社會與常態(tài)社會的特征不同,轉型憲法應然地和實然地異于常態(tài)憲法。在動因方面,“正如導致一切過渡型國家的法律體系轉型的原因一樣,不是別的,恰恰是各種不同的,以革命、戰(zhàn)爭、不成功的激進改革方式出現(xiàn)的社會震蕩”。②[俄]M.H.馬爾岑科:《國家與法的理論》,徐曉晴譯,中國政法大學出版社2010年版,第141頁。我國現(xiàn)行憲法,即“八二憲法”③需要說明的是,我國“八二憲法”自1982年制定后,經(jīng)過五次修正,條文變化較多。本文在整體上以“八二憲法”指代我國現(xiàn)行憲法,當論及具體條文時則根據(jù)實際情況提示其具體時空。產(chǎn)生的社會背景,大抵可歸結為“十年浩劫”所導致的社會秩序破壞、國家發(fā)展停滯和民眾生活困頓。在憲法的現(xiàn)實境遇層面,轉型憲法面對的社會是千變萬化、變動不居的。在經(jīng)濟領域,必然涉及傳統(tǒng)經(jīng)濟關系性質和規(guī)模的劇變,還涉及傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的解體及其市場化轉向;在政治領域,傳統(tǒng)威權政治的基礎遭到削弱,許多政治觀念面臨重新評估,政治民主化成為發(fā)展潮流;在文化領域,傳統(tǒng)意識形態(tài)格局面臨沖擊,各種社會思潮紛紛涌入,文化多元的格局日漸凸顯。在憲法的制度安排層面,轉型憲法的框架體系往往包含國家制度與社會制度演進的多種可能性方案,也包含對國家與社會發(fā)展道路的多種選擇,這些方案與選擇或相互矛盾,只能擇一而定;或相互兼容,可以雜然并立。在憲法的具體功能層面,轉型憲法日漸強化對公民權利和自由的保障,從而為新的經(jīng)濟關系、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟基礎的形成創(chuàng)造條件,為政治民主化確立組織原則和制度框架,為文化多元繁榮發(fā)展釋放自由空間。

根據(jù)上述轉型憲法與常態(tài)憲法的理論劃分標準和轉型憲法的基本表征,我們不難發(fā)現(xiàn),“八二憲法”是一部名副其實的轉型憲法。本文將對這一轉型憲法進行政治、經(jīng)濟、文化三維劃分,并展開理論分析。采用這種三維分析模式的理由在于:①在歷史層面,自1919年“魏瑪憲法”明確規(guī)定經(jīng)濟制度與文化制度開始,世界范圍內的新憲法大多效仿“魏瑪憲法”的結構模式。此前憲法文本以“政治憲法”④近代以前的憲法以國體、政體、國家結構、國家權力配置等方面的內容為核心,政治權力是其調整的主要對象,規(guī)范、約束政治活動是其主要功能,因此,近代以前的憲法可謂“政治憲法”。為核心的結構模式,逐漸被“魏瑪憲法”的“政治—經(jīng)濟—文化”結構模式所取代。這一轉變可謂現(xiàn)代憲法的一大特征。“八二憲法”的“政治—經(jīng)濟—文化”結構模式承襲自“五四憲法”,后者則深受“蘇聯(lián)憲法”和“魏瑪憲法”的影響。②在現(xiàn)實層面,改革開放以來,我國社會急劇轉型。此種社會轉型是多維度的,既包括經(jīng)濟制度與政治制度的轉型,也包含植根于人們日常生活的社會文化的轉型。因應轉型社會在經(jīng)濟、政治和文化領域的急劇變遷,作為轉型社會總章程的憲法,也在這三個領域展現(xiàn)出不同的趨勢——經(jīng)濟領域的市場化、政治領域的民主化和文化領域的多元化。③在規(guī)范層面,2004年修正后的憲法序言第七自然段明確提出,“……推動物質文明、政治文明和精神文明的協(xié)調發(fā)展,把我國建設成富強、民主、文明的社會主義國家”,從而將我國的現(xiàn)代化建設任務劃分為物質文明、政治文明、精神文明三大板塊。此舉不僅從經(jīng)濟、政治、文化三個維度莊嚴宣告了社會主義國家現(xiàn)代化建設的三大目標性任務,更提出了經(jīng)濟、政治與文化協(xié)同發(fā)展的“文明模式”,為轉型憲法的時代發(fā)展預示了方向。承此之緒,2018年修正后的憲法序言第七自然段在建設“三個文明”基礎上,進一步提出建設社會文明和生態(tài)文明,從而將黨的十八大以來的“五位一體”總體布局確立為憲定國家任務,不僅實現(xiàn)了從“富強、民主、文明”到“富強、民主、文明、和諧、美麗”的社會主義現(xiàn)代化國家建設目標任務的與時俱進,還集大成地豐富和拓展了人類文明形態(tài)的憲法表達。從“三個文明”到“五個文明”,既有著文明形態(tài)的時代升華,也有著轉型憲法的變與不變。

職是之故,本文擬借助歷史的長鏡頭視野,主要從政治、經(jīng)濟、文化三個維度,對“八二憲法”40年來的轉型發(fā)展軌跡進行考察分析,旨在揭示其轉型過程中發(fā)展的趨向,剖析其轉型過程中面臨的挑戰(zhàn),厘清其轉型過程中肩負的任務,從而為推進國家治理現(xiàn)代化提供憲法理論預判。

二、 轉型憲法的政治經(jīng)濟文化發(fā)展趨向

當代俄羅斯法學家M.H.馬爾岑科在細致分析過渡時期法律體系的基本特征后,認為“國家法律體系過渡狀態(tài)的具體表現(xiàn),可在兩種不同類型的國家法律現(xiàn)象之間的國家與法的發(fā)展時期中見到”。⑤參見前引②,馬爾岑科書,第139頁。此一論斷雖然并非基于中國實踐,卻為我們研究“八二憲法”的轉型提供了理論參照?！鞍硕椃ā钡霓D型毫無疑問并不是馬爾岑科所分析的由社會主義法向資本主義法過渡的類型,但在憲法框架下的具體領域,同樣是傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代化體制的過渡。此種過渡主要體現(xiàn)為:①經(jīng)濟領域的市場化,其要義是在確保國有經(jīng)濟主導地位的前提下充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用;②政治領域的民主化,其要義是通過人民代表大會制度的逐步完善以保障人民當家作主;③文化領域的多元化,其要義是在弘揚社會主義核心價值觀的同時實現(xiàn)社會主義文化的多元繁榮發(fā)展。

（一） 轉型憲法經(jīng)濟領域的市場化

轉型憲法經(jīng)濟領域的市場化,是指作為各國資源配置的元規(guī)則體系,憲法所鼎定的資源配置方式與規(guī)則由計劃管制型向市場自由型轉變的過程,其表象體現(xiàn)為憲法以特定的變遷方式(如憲法修改或憲法解釋)對資源配置方式的轉變予以不斷肯認、明確并保護的過程。因此,它包含了兩個互為表里的層面:一是資源配置方式由計劃向市場的轉型,此一過程可以借助計劃和市場的比例來比較與衡量;二是憲法所確認的資源配置方式的基本規(guī)則的轉變,其核心是政府與市場邊界的劃分及其運行規(guī)則的確立,是一種政府權力與市場主體權利的結構性轉變。憲法所確認的經(jīng)濟體制與模式的變化,意味著上述兩個層次均發(fā)生了變化,是憲法經(jīng)濟領域的市場化轉型的核心內涵。

從經(jīng)濟轉型的角度觀察,這是倫理經(jīng)濟演變到市場社會的過程,⑥王紹光認為,中國市場經(jīng)濟的發(fā)展實質,是從倫理經(jīng)濟演化到市場社會的轉變過程,并將其劃分為三個階段:第一階段是市場的出現(xiàn)(1979—1984年),第二階段是市場制度的出現(xiàn)(1985—1992年),第三階段是市場社會的出現(xiàn)(1993—1999年),這一階段市場原則開始席卷非經(jīng)濟領域,大有整合全部社會生活的勢頭。參見王紹光:《大轉型:1980年代以來中國的雙向運動》,載《中國社會科學》2008年第1期。也是轉型經(jīng)濟的憲法化過程。⑦參見王小衛(wèi):《轉型經(jīng)濟的憲法化效應》,載《社會科學戰(zhàn)線》2003年第3期。從憲法變遷的角度考察,這一轉型大致經(jīng)歷如下幾個階段:①憲法原先所確立的資源配置模式已難以滿足人民群眾對經(jīng)濟發(fā)展的普遍要求;②人民群眾開始在憲法框架范圍之外探索新的資源配置模式和經(jīng)濟發(fā)展機制,使得憲法原定的經(jīng)濟體制悄然改變;③憲法對上述取得成功、收獲成效的資源配置方式的轉變予以消極的承認(此即學界早年所謂的“良性違憲階段”);④資源配置方式的轉型得到社會的普遍認可,憲法對此予以積極回應,通過修改憲法文本的方式對其加以確認;⑤突破原先憲法經(jīng)濟體制的市場化轉型被納入憲法框架內,并在全國范圍內普遍推廣,與計劃經(jīng)濟體制的資源配置方式相對應的憲法規(guī)則與權利結構得到根本性轉變,憲法經(jīng)濟領域的市場化轉型基本完成,進而推動并保護經(jīng)濟的整體轉型。如果將視野進一步拓展到世界范圍,可以發(fā)現(xiàn),“二戰(zhàn)”以后的人類憲法發(fā)展進入經(jīng)濟立憲階段,各國憲法的制定或修改,均以確認、引導、促進和保障本國的經(jīng)濟發(fā)展為主要內容,或說其側重點放在經(jīng)濟建設上,大多重點規(guī)定國家的經(jīng)濟制度或經(jīng)濟建設方針政策。⑧參見李龍:《憲法學基礎理論》,武漢大學出版社1999年版,第283 284頁。“八二憲法”可謂經(jīng)濟立憲的典范,其總綱共有32條,有關經(jīng)濟制度與經(jīng)濟建設方針政策的條文就占13條,且前四次憲法修改多涉及對經(jīng)濟制度的修改,修改方向明顯體現(xiàn)了經(jīng)濟市場化趨向。這充分說明,轉型憲法的市場化符合了經(jīng)濟立憲與憲法發(fā)展的規(guī)律,因應了經(jīng)濟體制改革與社會結構的變遷。

具體而言,我國轉型憲法的經(jīng)濟市場化趨向主要表現(xiàn)在如下方面。

首先,經(jīng)濟體制的市場化。黨的十二大報告以“計劃經(jīng)濟為主,市場調節(jié)為輔”作為我國經(jīng)濟體制的基本原則,1982年通過的憲法文本對此予以確認,在第10條規(guī)定“在法律規(guī)定范圍內的個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟,是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”,并在第8條規(guī)定“參加農村集體經(jīng)濟組織的勞動者,有權在法律規(guī)定的范圍內經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜”,即允許在農村實行多種形式的合作經(jīng)濟,為市場經(jīng)濟的發(fā)展打開了一扇大門,為經(jīng)濟體制的市場化轉型提供了法律基礎。黨的十三大報告總結經(jīng)濟體制改革經(jīng)驗提出“私營經(jīng)濟是公有制經(jīng)濟的重要補充”,1988年的憲法修正案對此予以確認,從而在憲法層面明確了私營經(jīng)濟的地位和作用,促進了經(jīng)濟的發(fā)展,推進了經(jīng)濟體制的市場化進程。黨的十四大報告明確提出“經(jīng)濟體制改革的總目標是建立社會主義市場經(jīng)濟”,1993年的憲法修正案對此予以積極回應,將“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經(jīng)濟”修改為“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”,從而以憲法規(guī)范的形式明確了我國經(jīng)濟轉型的目標。至此,“八二憲法”的市場化轉型趨勢基本定型和定向。2004年的憲法修正案順應新形勢,進一步明確“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展,并對非公有制經(jīng)濟依法實行監(jiān)督和管理”,從而推動了新世紀新階段我國市場經(jīng)濟體制的深化發(fā)展。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出“要使市場在資源配置中起決定性作用”,這就進一步明確了市場經(jīng)濟體制改革的方向,也對新形勢下憲法修改提出了新的任務和要求。⑨參見周葉中:《關于適時修改我國現(xiàn)行憲法的七點建議》,載《法學》2014年第6期。

其次,土地要素的市場化。肇端于小崗村農民的大膽嘗試,分田到戶的資源配置方式適應了農業(yè)農村現(xiàn)代化對土地資源的需求。1982年通過的憲法文本順應改革的潮流與方向,明文規(guī)定“農村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制據(jù)此得到廣泛推行并逐漸成熟,這實際是土地資本市場化“解禁”的前兆。1988年的憲法修正案將1982年憲法文本第10條第4款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地,土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”,土地流轉自此開禁,土地資本的市場化邁開了堅實的一步,加速了農村經(jīng)濟市場化的進程。2013年黨的十八屆三中全會《決定》更明確指出“改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓……建立農村產(chǎn)權流轉交易市場,推動農村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”。

再次,勞動力資本的市場化。在計劃經(jīng)濟體制下,勞動力,尤其是廣泛剩余的農村勞動力被城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度所禁錮,整個經(jīng)濟體制因此缺少活力與效率。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革不僅是對土地資本的市場化解禁,也是對勞動力資本的初步解放。公民個體對其勞動的自由支配與安排,是勞動力資本市場化的前提。雖然城鄉(xiāng)二元結構仍然存在,但其缺口已被打開并逐步擴大。當前城鄉(xiāng)二元體制與戶籍制度的改革,即是勞動力市場化的進一步表現(xiàn)。

最后,經(jīng)營管理的市場化。①非國有經(jīng)濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起,擴大了農民和企業(yè)主的經(jīng)營自主權。②國有企業(yè)自1984年開始的經(jīng)營自主權改革,使企業(yè)面向市場,以獨立自主參與市場競爭。1993年的憲法修正案將1982年憲法文本第17條第1款“集體經(jīng)濟組織在接受國家計劃指導和遵守有關法律的前提下,有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權”修改為“集體經(jīng)濟組織在遵守有關法律的前提下,有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權”,同時規(guī)定“國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內有權自主經(jīng)營”,這就為國有企業(yè)和集體企業(yè)的市場化經(jīng)營提供了憲法空間,二者得以進一步擺脫政府對其過度的計劃控制和行政干預。③個體經(jīng)濟的興起與私營企業(yè)的發(fā)展,為企業(yè)陣營增加了市場化主導的新興力量。1988年的憲法修正案對企業(yè)管理要素的市場化成果予以肯定,對私營企業(yè)的地位及其市場化的運作作出規(guī)定。這一系列有關非國有經(jīng)濟的憲法規(guī)范的修改,加速了企業(yè)的市場化趨勢,保障了市場化探索行為,保護了市場化發(fā)展成果。

綜上可知,“八二憲法”在實施與變遷過程中,從經(jīng)濟體制層面釋放了市場發(fā)展空間,并對土地、勞動力、經(jīng)營管理等經(jīng)濟發(fā)展關鍵要素的市場化轉型方向給予肯認,為經(jīng)濟體制由計劃向市場的轉變奠定了堅實基礎,其所引發(fā)的市場化趨向已成為不可逆轉的歷史潮流。市場經(jīng)濟的目標為憲法所確立并倡導,市場經(jīng)濟的發(fā)展與深化已成水到渠成的必然。尤為重要的是,2018年修憲之后,2019年黨的十九屆四中全會明確提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”,這就進一步指引了市場經(jīng)濟體制深化改革和憲法與時俱進的發(fā)展方向。

（二） 轉型憲法政治領域的民主化

我國“八二憲法”框架下的政治民主化轉型,是面向民主政治的重大轉型,是面向現(xiàn)代法治政治的重大轉型。但循此方向的中國民主政治的發(fā)展,絕對不是按照西方標準毫無原則地改旗易幟,而是在堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的前提下,堅持人民代表大會制度,堅持以黨內民主帶動人民民主,堅持依法治國基本方略,通過不斷健全中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的政黨制度、人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層民主自治制度等具體的民主制度機制,讓人民通過各種具體途徑參與國家、社會事務的管理過程,真正落實人民民主,深入推進中國特色社會主義民主政治的發(fā)展。[10]參見俞可平:《論國家治理現(xiàn)代化》,社會科學文獻出版社2014年版,第77頁。“八二憲法”政治領域的民主化,集中體現(xiàn)為2013年黨的十八屆三中全會《決定》所提出的“保證人民當家作主為根本,堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度,更加注重健全民主制度、豐富民主形式,從各層次各領域擴大公民有序政治參與,充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性”。承此之緒,黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央深化對民主政治發(fā)展規(guī)律的認識,提出全過程人民民主的重大理念。習近平總書記在2021年中央人大工作會議上強調指出:“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵11]習近平:《在中央人大工作會議上的講話》,載《求是》2022年第5期。這就為新發(fā)展階段發(fā)展中國特色社會主義民主政治,推動“八二憲法”進一步轉型發(fā)展提供了根本遵循。

具體而言,我國轉型憲法的政治民主化趨向主要體現(xiàn)在如下方面。

首先,“人民”概念的擴容。頒行40年來,“八二憲法”文本對“人民”一詞的具體用法和表述見證了時代的變遷。[12]參見楊陳:《論憲法中的人民概念》,載《政法論壇》2013年第3期。不同于之前的三部憲法,“八二憲法”對“人民”范圍的界定總體上淡化了階級色彩。黨的十二大報告將“人民”的范圍表述為“工人、農民、知識分子、臺灣同胞、港澳同胞和國外僑胞在內的全體愛國人民”。1982年通過的憲法文本據(jù)此將“人民”的范圍明確為“工人、農民、知識分子、全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者”。在“三個代表”重要思想的指引下,2004年的憲法修正案將“社會主義事業(yè)的建設者”寫入憲法,“人民”的范圍遂拓展為“工人、農民、知識分子、全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者”。順應黨的十八大以來中華民族偉大復興新征程的需要,2018年的憲法修正案將我國的統(tǒng)一戰(zhàn)線進一步擴大表述為“包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”。至此,除被剝奪政治權利的公民不屬于人民外,“人民”的范圍與統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍已然實現(xiàn)最大化。[13]參見付子堂、何青洲:《當代中國政法語境中“人民”的意蘊》,載《甘肅政法學院學報》2011年第2期。

其次,選舉權的平等化。改革開放以來,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,城鎮(zhèn)化的推進,我國城鄉(xiāng)人口結構比例發(fā)生明顯變化。全國人大常委會根據(jù)新形勢新情況,適時完善選舉制度,逐步對城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表的規(guī)定進行修改完善。1979年制定的選舉法規(guī)定,全國、省、自治區(qū)、自治州、縣的人大代表選舉,農村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例分別為八比一、五比一、四比一。1982年修改的選舉法,將縣級人大代表名額由農村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù),改為可小于四比一直至一比一。1995年修改的選舉法,將省、自治區(qū)和全國這兩級人民代表大會中農村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例修改為四比一,同時規(guī)定縣、自治縣行政區(qū)域內鎮(zhèn)的人口特多,或者縣以上企業(yè)事業(yè)單位職工所占總人口比例較大的,可以小于四比一直至一比一,城鄉(xiāng)選舉人大代表的人口比例較之過去大幅縮小。2010年選舉法再次修改,于第16條第1款專門對城鄉(xiāng)選舉權的平等作出了明確規(guī)定:“全國人民代表大會代表名額,由全國人民代表大會常務委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù),按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則,以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配?！秉h的十八大以來,選舉法又經(jīng)歷了2015年和2020年兩次修改,選舉權的平等化進一步推進。值得注意的是,城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉雖然是一個巨大的進步,但在城鄉(xiāng)二元體制沒有徹底改變的情況下,城鄉(xiāng)選舉權的平等實現(xiàn)仍然存在著制度上的缺憾和操作上的難題,鄉(xiāng)村居民選舉權的切實保障還有待深入推進。

最后,公眾參與的拓展。伴隨著“新公共管理”改革的蓬勃發(fā)展和行政民主化浪潮的逐步推進,加強公共行政領域的公眾參與已經(jīng)成為世界性趨勢。就中國實際而言,“一方面社會上存在要求參與的壓力,另一方面各級政府希望回應參與危機,在兩方面力量的相互作用下,中國近年來出現(xiàn)了一些政治參與的新渠道、新形式”,[14]王紹光:《政治文化與社會結構對政治參與的影響》,載《清華大學學報》(哲學社會科學版)2008年第4期。公眾參與即是其中的重點。公眾參與是行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。[15]參見江必新、李春燕:《公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰(zhàn)》,載《中國法學》2005年第6期。其法理在于:行政過程可能侵犯公民的自由權,因而公民依據(jù)其自由權有權參與行政機關的決策程序;如果有不確定多數(shù)公民的自由權有受行政過程侵害之虞,則行政機關有義務在公眾參與的制度框架內作出決策,以使得所有利害關系人有機會對行政過程施加有效影響。[16]參見謝立斌:《公眾參與的憲法基礎》,載《法學論壇》2011年第4期。公眾參與的指導原則可以直接表述為:“凡生活受到某項決策影響的人,就應該參與那些決策的制定過程?！盵17][美]科恩:《論民主》,聶崇信等譯,商務印書館1988年版,第15頁?？梢哉f,公眾參與機制的創(chuàng)立乃是人民主權之實踐方式的拓展。1982年通過的憲法文本首次確立了公眾參與的民主機制,在第2條第3款明確規(guī)定“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務”。這一條款確立了改革開放以來公眾參與式民主的基本模式:①人民“依照法律規(guī)定”參與。②人民參與的范圍包括“管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務”。③人民參與的途徑和方式多種多樣,可在具體法律法規(guī)中對其加以規(guī)定,如通過座談會、聽證會等途徑陳述、申辯、提出意見、異議的形式,通過游行、集會、信訪等途徑提出批評、建議的形式,通過行業(yè)組織、社會團體、法人機構等途徑參與規(guī)則制定和秩序維護的形式,等等。此外,“八二憲法”還規(guī)定了公眾可以通過書信、走訪等形式或通過傳媒機構向國家提出批評、建議、申訴、控告、檢舉,通過對國家機關和國家機關工作人員的監(jiān)督,改進國家管理;規(guī)定公民可以通過村民委員會、居民委員會等群眾性自治組織,參與管理有關社會公共事務和公益事業(yè)。黨的十八大以來,全過程人民民主深入推進,社會主義民主政治道路深化拓展,中國式現(xiàn)代化新道路不僅創(chuàng)造與發(fā)展了人類政治文明新形態(tài),也對轉型憲法的新時代發(fā)展提出了亟待回應的新課題與新任務。

（三） 轉型憲法文化領域的多元化

社會的轉型說到底是一種文化模式的轉換,是從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化社會的轉變?！爸袊默F(xiàn)代化運動,本質是一文化與社會的變遷”,“是中國人一個新的認同的追求”。[18]金耀基:《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》,法律出版社2010年版,第123、45頁。在全球化時代,文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯,維護國家文化安全任務更加艱巨,增強國家文化軟實力、中華文化國際影響力要求更加緊迫。在全面深化改革時期,文化越來越成為民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉,越來越成為綜合國力競爭的重要因素,越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐,豐富精神文化生活越來越成為我國人民的熱切愿望。由此可見,文化的發(fā)展與繁榮是憲法所不能回避的重大任務與議題。在國內層面,憲法文化領域的多元化指涉的是公民文化權利的多樣性及其保護,如個性化生活能夠得到尊重和能夠自由重新選擇,又如不同民族、不同區(qū)域、不同風俗、不同價值的人之間相互承認、尊重與信任,以及為真正的心靈自由奠定思想平臺等。[19]參見朱海波:《論現(xiàn)代立憲主義的文化基礎——理性主義與自然法哲學》,法律出版社2008年版,第241頁。在國際層面,則體現(xiàn)為如何有效回應多元化發(fā)展過程中的“西化”現(xiàn)象。中國近代以來的歷史充分表明:在文化發(fā)展的態(tài)度上,只有立足本土而非盲目西化的文化發(fā)展戰(zhàn)略,才能實現(xiàn)社會主義國家的文化大繁榮、大發(fā)展。

概括而言,轉型憲法的文化多元化趨勢,主要體現(xiàn)在如下方面。

首先,從國家與文化的關系角度看,表現(xiàn)為“指揮模式”轉向“文化國模式”。依據(jù)德國學者的歸納,國家與文化的關系有四種模式:①指揮模式,即國家依照政治定律操縱文化;②二元模式,即國家與文化分立;③功利主義模式,即國家為了國家文化目的以外的其他利益關照文化;④文化國模式,即國家為了文化本身的目的關照文化。[20]參見沈壽文:《關于中國“文化憲法”的思考》,載《法學》2013年第11期。憲法文化領域的多元化因應了文化從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉型趨勢,其開端則是文化從國家控制體系下的脫離和文化由國家事務向私人事務的轉變。[21]參見許育典:《文化憲法與文化國》,臺北元照出版有限公司2006年版,第28頁。參照上述分類模式,憲法文化領域的多元化發(fā)展,在國家與文化的關系維度上,指向的理想狀態(tài)即“文化國”狀態(tài)。在此理想狀態(tài)下,文化獨立于國家,國家是文化的產(chǎn)物,國家有形成文化的權力,文化亦具有形塑國家的力量。[22]參見蘇永欽編:《部門憲法》,臺北元照出版有限公司2006年版,第603 604頁。一方面,國家可以對文化權利進行適當干預,介入文化事業(yè)建設,以克服國家與文化分離情形下所容易導致的文化遺產(chǎn)的流失與破壞以及私人或社會力量對文化的侵害。[23]參見前引[22],蘇永欽編書,第597頁。另一方面,“文化國”狀態(tài)注重文化本身的目的性,以保障公民獨立自主的尊嚴以及自我發(fā)展、自我成就的機會。[24]參見前引[20],沈壽文文。

其次,從公民文化權利的角度看,表現(xiàn)為權利范圍擴容與權利效力強化。對公民文化權利范圍的界定與對文化權利規(guī)范效力強弱的衡量,是文化權利研究的一項難題。承認哪些基本權利屬于文化權利或與文化權利密切相關,賦予文化權利何種程度的保障,學界爭論不一?！白瞠M義說”認為,文化權利包括公民個人的表現(xiàn)自由、創(chuàng)作自由、發(fā)表意見的自由、追求美感和精神愉悅的自由、從事科學研究的自由、充分發(fā)揮個人精神人格力量的自由、宗教信仰自由、語言文字自由、文化娛樂的自由等等。[25]參見莫紀宏:《論文化權利的憲法保護》,載《法學論壇》2012年第1期?！蔼M義說”認為,文化權利包括藝術自由和接近文化藝術的權利?！皬V義說”認為,文化權利包括出版自由、傳播自由、藝術自由與學術自由。[26]參見前引[22],蘇永欽編書,第597頁。盡管眾說紛紜,但可以肯定的是,文化的多元化發(fā)展旨在充分保障公民個人的解釋需求,最大限度地促進人的自我實現(xiàn)與人的全面發(fā)展,因而在文化多元化發(fā)展的潮流下,公民文化權利的內容必將不斷拓展,國家對文化權利的保障力度將不斷強化,文化權利的規(guī)范效力也將不斷增強。

最后,從國家義務的角度看,國家在文化領域所承擔的義務不斷增多和增重。前現(xiàn)代的憲法大多秉持文化自由的思想,文化獨立于國家之外,國家不介入任何的文化活動,國家不僅不干預公民的文化權利與自由,而且并無義務為文化發(fā)展提供物質性保障或傾向性政策。進入現(xiàn)代社會,國家開始積極介入文化事業(yè),并通過特定的物質性或政策性保障,確保文化的自由健康發(fā)展,而文化權利也開始由早期的純粹自由權向社會權轉變。當今世界各國憲法所規(guī)定的文化權利,大多均具有自由權和社會權的雙重屬性。[27]參見王鍇:《論文化憲法》,載《首都師范大學學報》(社會科學版)2013年第2期。在此情形下,文化權利與文化政策所對應的國家義務不斷增多、不斷強化。一方面,基于文化權利的自由權屬性,國家不得干預屬于自由權范圍的具體文化權利;另一方面,基于文化權利的社會權屬性,國家又必須積極介入文化事業(yè)的發(fā)展,國家負有保護和獎勵資助文化的義務。這種義務要求國家通過立法、執(zhí)法與司法等法律實踐來保護文化免遭來自社會或他人的威脅,保障文化免遭大自然的侵蝕,公平提供人民接觸文化的設施,保障公民平等享受文化發(fā)展的成果,獎勵和資助文化生產(chǎn)與創(chuàng)新,等等。[28]參見前引[20],沈壽文文。

從“八二憲法”的轉型歷程來看,1982年憲法文本除了規(guī)定“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè),提高全國人民的科學文化水平”,“國家推廣全國通用的普通話”,“國家發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè),普及科學和技術知識,獎勵科學研究成果和技術發(fā)明創(chuàng)造”,“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè),開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”,“國家培養(yǎng)為社會主義服務的各種專業(yè)人才,擴大知識分子的隊伍,創(chuàng)造條件,充分發(fā)揮他們在社會主義現(xiàn)代化建設中的作用”等內容,還特別規(guī)定“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育,通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約,加強社會主義精神文明的建設”,“國家提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德,在人民中進行愛國主義、集體主義和國際主義、共產(chǎn)主義的教育,進行辯證唯物主義和歷史唯物主義的教育,反對資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想”,從而對憲法的文化維度明確了質的規(guī)定性。順應中華民族偉大復興的文化發(fā)展要求和堅定文化自信的時代步伐,2018年憲法修正案旗幟鮮明地提出“國家倡導社會主義核心價值觀”,從而為新時代憲法文化的多元發(fā)展確立了核心價值層面的主航向。

（四） 三種發(fā)展趨向之間的關聯(lián)

“國家與法從一種類型向另一種類型轉變的過程是一個極其復雜的、多層次的和充滿矛盾的、同時發(fā)生在國家法律和社會生活之中的過程?！盵29]前引②,馬爾岑科書,第148頁。我們從經(jīng)濟、政治與文化三個維度考察轉型憲法的經(jīng)濟市場化、政治民主化與文化多元化趨向,并不意味著三種趨向是互不關聯(lián)、單項突進的,相反,轉型憲法的發(fā)展是一個系統(tǒng)性的過程,三種趨向之間相輔相成、相互推進。

在憲法規(guī)范的結構邏輯層面,1982年至2004年間的憲法序言在規(guī)定經(jīng)濟、政治、文化領域的富強、民主和文明的總目標時,將富強放在首位,暗合了中國改革開放的實際情況與中國經(jīng)濟、政治、文化體制改革之間的前后關聯(lián)邏輯。憲法經(jīng)濟領域的市場化轉型為人民生活的物質性基礎提供法治的框架保障,而憲法文化領域的多元化轉型則為人民的精神生活創(chuàng)造了自由的意識空間與法律氛圍。沒有國家的富強與百姓的安居樂業(yè),就不可能實現(xiàn)民主,積貧積弱狀態(tài)下的民主乃是一種妄談。民主緊隨富強之后,并不意味著民主在價值層面上低于富強,相反,民主與富強相伴而行,富強乃是民主基礎上的富強,沒有民主就不可能有長期的繁榮富強;而在經(jīng)濟富強、政治民主后,社會文化的發(fā)展與精神文明的進步定然緊隨其后,前者與后者互為表里。黨的十八大以來,“五位一體”總體格局統(tǒng)籌推進,富強、民主、文明的國家目標經(jīng)由2018年的憲法修正案拓展成為富強、民主、文明、和諧、美麗,社會主義核心價值觀的確立和入憲進一步豐富了憲法國家任務規(guī)范的內在邏輯。但總體而言,經(jīng)濟市場化、政治民主化、文化多元化的三維結構,仍然是我們分析和認識“八二憲法”轉型變遷的可靠分析框架。

在憲法制度的運作效能層面,轉型憲法的發(fā)展始于其經(jīng)濟體制的市場化,而市場乃是多元主體相互博弈的場所,主體的多元必然導致觀念與文化的多元。在此多元化的進程中,個體必然關注個人自由權利與利益的保障,關注對國家公權力的制約,而這正構成了民主政治發(fā)展的意識前提和社會基礎?？梢哉f,憲法經(jīng)濟體制的市場化轉型必然引發(fā)相應的行政管理體制的變遷,而沒有政治體制的民主化改革就不可能有經(jīng)濟體制的市場化,二者相輔相成。鄧小平對此有深刻認識,他說:“只搞經(jīng)濟體制改革,不搞政治體制改革,經(jīng)濟體制改革也搞不通,因為首先遇到人的障礙……從這個角度來講,我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革。”[30]《鄧小平文選》(第三卷),人民出版社1993年版,第164頁。黨和國家歷來重視政治體制改革,認為“政治體制的改革是上層建筑適應經(jīng)濟基礎客觀規(guī)律的必然要求,貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的全過程”。[31]《十七大以來重要文選選編》(上卷),中央文獻出版社2009年版,第268 269頁。同時,在市場經(jīng)濟條件下,各種利益群體開始形成,他們需要有表達利益和影響決策的渠道,這就要求政府更加重視民主政治建設和社會事務管理的民主化參與,并培育多元的文化觀念以代表不同的社會群體及其利益訴求。[32]參見前引⑩,俞可平書,第103頁。因為“任何一種制度的確立及其轉變均需要文化價值觀念作為支撐,而任何權利的確立與維護都反映著特定的價值觀念”。[33]參見吳家清、杜承銘:《論憲法權利價值理念的轉型與基本權利的憲法變遷》,載《法學評論》2004年第6期。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局,協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局,經(jīng)濟市場化、政治民主化、文化多元化的轉型憲法運行效能得到高度彰顯,中國特色社會主義憲法制度和憲法實踐開辟了人類憲法文明新境界。

轉型憲法的經(jīng)濟市場化、政治民主化與文化多元化三者之間存在遞進共生的關系。當代中國經(jīng)濟體制的市場化轉變與政治體制的民主化轉變,催生了多種多樣的價值觀念和文化形態(tài),推動了文化的多元化發(fā)展與繁榮。經(jīng)濟的市場化為文化的多元繁榮奠定了主體基礎和物質基礎,政治的民主化則打破了禁錮在人們思想觀念上的意識形態(tài)枷鎖。經(jīng)濟的市場化、政治的民主化意味著多元的生活、多元的價值體系與多元的選擇,也必然意味著多元的文化觀念,轉型憲法對此應當予以一體的積極回應和保護。因之,轉型憲法三種發(fā)展趨勢之間大致存在如下遞進共生規(guī)律:①憲法的轉型始于經(jīng)濟領域的市場化,并在此率先取得突破和成功。②經(jīng)濟的市場化導致社會利益格局和社會結構的變動,引發(fā)政治領域的改革,政治的民主化成為國家的核心議題。③在經(jīng)濟、政治領域的轉型成功后,人民開始關注文化的發(fā)展與人的自我實現(xiàn),此時,文化的多元化勢成必然。簡言之,經(jīng)濟市場化引發(fā)了政治民主化漸而遞進到文化多元化,三者之間呈現(xiàn)一種遞進共生的規(guī)律。當然,這并不意味著三者之間是直線式遞進的,而是多維并舉、相互促進的。這一轉型憲法的發(fā)展規(guī)律暗合了馬克思主義關于“經(jīng)濟基礎決定上層建筑”的經(jīng)典命題,也切合了晚清以降中國現(xiàn)代化進程中所體現(xiàn)的由“器物到制度,再由制度到文化”的現(xiàn)代化演進路徑。

三、 轉型憲法在發(fā)展過程中面臨的挑戰(zhàn)

轉型憲法是一套發(fā)展變遷中的規(guī)則與制度體系,基于轉型憲法的國家治理所形成的治理秩序,也是一種處于動態(tài)平衡中的秩序。若從憲法規(guī)范與社會事實的契合度、憲法規(guī)范對社會現(xiàn)實的規(guī)范力、憲法秩序與社會秩序的匹配程度考察,我們不難發(fā)現(xiàn),轉型憲法存在尷尬的“兩難困境”。[34]參見前引①,祝捷文。一方面,憲法及據(jù)此構建的憲法秩序不僅是社會轉型時期所需要突破的對象,還可能成為改革的阻力;另一方面,社會轉型并不必然毀棄原有的憲法秩序,它甚至以維護、完善現(xiàn)有的憲法秩序為目標。此種“兩難困境”將轉型憲法推向一個極為尷尬的境地,在突破與維護之間,轉型憲法只能依據(jù)社會變遷作出微妙的平衡。若從政治、經(jīng)濟與文化的三維視角分析此種“兩難困境”,則其具體體現(xiàn)為轉型憲法在經(jīng)濟市場化、政治民主化和文化多元化發(fā)展過程所面臨的種種難題。如經(jīng)濟市場化過程中的國家與社會責任向個人轉移、公民權利與國家權力的張力、貧富差距擴大等,如政治民主化過程中政治穩(wěn)定與政治參與間的協(xié)調、政治合法性轉移的難題、既得利益集團對改革的阻力與“轉型陷阱”等,如文化多元化過程中的傳統(tǒng)文化斷裂、社會道德淪喪、文化認同消解與核心價值觀維護等。憲法如果不能及時回應這些轉型過程中的社會性、發(fā)展性難題,必然會對憲法框架下的國家治理體系的有效性、權威性造成極大的危害,也會對國家治理秩序形成巨大的沖擊。

（一） 經(jīng)濟市場化面臨的挑戰(zhàn)

首先,市場原則過度侵蝕帶來的難題。在轉型社會,市場原則逐漸滲透到教育、醫(yī)療等非經(jīng)濟領域,許多公共性事業(yè)開始市場化,集體解除了對個體的責任,村莊和城鎮(zhèn)的單位逐漸剝離了其社會職能,諸多公共產(chǎn)品和服務的成本開始由政府向社會轉移漸而由普羅大眾承擔,增加了群眾的生活成本。轉型憲法在經(jīng)濟領域市場化過程中面臨的挑戰(zhàn)之一就是如何防止市場過度侵蝕其他非市場領域,合理轉移社會改革負擔,高效配置有限的財政資源,以防止民眾生活成本的過快提高。

其次,公民權利與國家權力的張力。經(jīng)濟體制轉型過程中原有社會機制的整合功能必然急劇下降,公民權利與國家權力間的張力沖突在所難免,其表象則是市場的自由空間與政府公權力干預的程度。[35]參見陳文華、石紹斌:《論經(jīng)濟轉型中的憲法體制》,載《求實》2006年第7期。如憲法中的征收補償條款規(guī)定國家根據(jù)公共利益的需要對私人財產(chǎn)進行征收時須予以補償,以協(xié)調私人財產(chǎn)與國家權力之間的沖突,這實際是協(xié)調公民權利與國家權力之間的內在張力。在市場化轉型過程中,面對公民權利與國家權力/社會與政府的二元結構,憲法如果偏袒任何一方均會有失均衡。如果過分地強調政府對市場的干預,則會扼殺市民社會與市場經(jīng)濟的活力,損害市場主體的權益;如果過分強調市場自由與公民的經(jīng)濟自由,則會抑制甚至弱化國家對經(jīng)濟的宏觀調控能力?！罢ъ`”與“市場失靈”的現(xiàn)象告誡人們,不論是過度干預的國家全能主義還是放任市場的經(jīng)濟自由主義,均會導致經(jīng)濟發(fā)展的挫折。因此,轉型憲法市場化過程中的一個重要挑戰(zhàn),即是構建公民權利與國家權力之間張力的最佳平衡機制,合理劃分政府與市場的邊界。轉型憲法構建的公民權利—國家權力/市場—政府的平衡機制,一方面必須在構建“有限政府”以限制政府權力的前提下,強化政府對宏觀經(jīng)濟的調控能力;另一方面必須最大限度地保障并促進公民的自由、權利和利益,且要預防個人主義與自由主義的消極影響,最終有效維系公民權利與國家權力之間的動態(tài)張力平衡,使得政府與市場的邊界合理化、規(guī)范化。

最后,貧富差距擴大的社會發(fā)展風險。改革開放初期,為克服平均主義的社會弊端,鄧小平提出“要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農民,由于辛勤努力成績大而收入先多一些,生活先好起來……這是一個大政策,一個能夠影響和帶動整個國民經(jīng)濟的政策”。[36]《鄧小平文選》(第二卷),人民出版社1994年版,第152頁。這種以“效率優(yōu)先,兼顧公平”為核心內容的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革思路,極大地激發(fā)了勞動者的積極性和創(chuàng)造性,促進了經(jīng)濟的高效發(fā)展,但負面作用也日漸凸顯。這主要表現(xiàn)為:①城鄉(xiāng)居民收入差距擴大,城鄉(xiāng)公共服務水平懸殊。②地區(qū)發(fā)展差距進一步擴大,形成區(qū)域經(jīng)濟的不均衡發(fā)展格局。③基尼系數(shù)明顯上升。就此而言,遏制分配不公平不僅是一個社會倫理問題,而且是危及社會穩(wěn)定的社會問題乃至政治問題。[37]參見王紹光等:《經(jīng)濟繁榮背后的社會不穩(wěn)定》,載《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。因此,在全面深化改革的過程中,必須認真對待鄧小平的諄諄教誨:“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕,不是兩極分化?！盵38]《鄧小平思想年譜》,中央文獻出版社1998年版,第311頁。對于轉型憲法而言,面對貧富分化、地區(qū)發(fā)展不均衡的斷裂社會,其時代挑戰(zhàn)之一就是如何通過憲法的制度化設計,合理配置公共資源、均衡區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化財富分配,以縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距,從而彌合社會的裂痕,維護社會的穩(wěn)定。

（二） 政治民主化面臨的挑戰(zhàn)

首先,政治秩序的穩(wěn)定發(fā)展與憲法權威的持續(xù)強化。作為一種過渡性的政治形態(tài),威權政治的民主化轉型絕非朝夕之功,而是一個相對緩慢的長期過程。從憲法理論來看,威權政治向民主政治的轉型具有深刻的歷史原因,其外部原因大抵可歸結為,市場經(jīng)濟發(fā)展所引發(fā)的利益格局的變動與社會結構的變遷,消解了威權政治的社會基礎;[39]參見許開軼:《東亞威權政治轉型的動因分析》,載《當代世界與社會主義》2012年第6期。其內部原因則是威權政治合法性的消退和威權政治與公民民主權利的矛盾沖突,導致威權政治無法維系。[40]參見丁明秀:《韓國威權政體轉型的動因分析》,載《理論導刊》2006年第7期。威權政治解體后,需要尋求一種新的非人格化的權威以取代原有的政治權威,以維系基本的政治秩序,維系政治的合法性。這個新的權威只能是憲法的權威,一個能夠有效規(guī)制政治權威與個人權威的憲法權威,“因為在任何社會里,最終只能保留一個支配其他一切行動原則的基本行為規(guī)則”。[41][美]托克維爾:《論美國的民主》(上卷),董國良譯,商務印書館1988年版,第289頁。轉型憲法如何塑造自己的權威,如何有效應對威權政治解體所伴隨的政治合法性危機,以鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位,維護人民代表大會制度,保障人民當家作主,是政治民主化過程中必須要應對的最為重大的挑戰(zhàn)。

其次,政治秩序的有效維持與政治參與的有序開放。一方面,當前社會沖突明顯增加,人們對正常的社會矛盾也容易產(chǎn)生誤判,造成主觀上的“不穩(wěn)定幻象”。[42]不穩(wěn)定幻象是指一種以為社會矛盾很多,發(fā)生社會動蕩可能性很大的主觀感覺。參見清華大學凱風發(fā)展研究院社會進步研究所、清華大學社會學系社會發(fā)展研究課題組:《“中等收入陷阱”還是“轉型陷阱”?》,載《開放時代》2012年第3期。另一方面,隨著政治文化向“參與的政治文化”的轉變,社會結構由傳統(tǒng)的“蜂窩狀社會”向現(xiàn)代的“原子式社會”轉變,公民政治參與意識日漸覺醒,政治參與熱情日漸高漲。[43]參見前引[14],王紹光文。如何有序開放政治參與,回應公民政治參與的熱情,保障公民政治參與的權利,是轉型憲法面臨的巨大政治挑戰(zhàn)。

最后,破除來自利益集團的阻力與突破“轉型陷阱”。改革開放40多年來,我國社會結構趨于定型并固化。在這樣的社會利益格局與社會結構下,既得利益集團往往裹挾改革,一方面借改革之名擷取巨額利益,阻撓實質性改革,促使改革走樣變形;另一方面導致改革能為底層民眾帶來的受益較少。社會的發(fā)展因此面臨墜入“轉型陷阱”的危險。[44]參見前引[42],清華大學凱風發(fā)展研究院社會進步研究所、清華大學社會學系社會發(fā)展研究課題組文。轉型憲法要應對如此難題,一方面必須通過憲法的實施與落實重新凝聚以公平正義為基礎的改革共識;另一方面必須提供制度化的渠道讓民眾參與改革的頂層設計,從而破除改革阻力,再造改革活力。

（三） 文化多元化面臨的挑戰(zhàn)

“八二憲法”轉型發(fā)展以經(jīng)濟領域的市場化為主流趨勢,政治領域的民主化緊隨其后,然而市場化遠遠走在了民主化的前頭,引發(fā)了貧富差距擴大等社會問題。而民主化潛在暴民化與民粹化的風險,甚至會走向無政府主義,如果不擴大民主參與,執(zhí)政黨和政府將會面臨正當性的難題。為應對此一難題,執(zhí)政黨和政府采取了民主化以擴大和鞏固群眾基礎、市場化以保證經(jīng)濟績效的策略。為保證市場化與民主化的發(fā)展進程不被其自身缺陷所打斷,為保障幾十年來市場化與民主化的改革成果,我們必須在新形勢下選擇新的方法,以解決發(fā)展中的難題,化解發(fā)展中的風險與危局,重視文化多元化發(fā)展過程中面臨的挑戰(zhàn)。

首先,傳統(tǒng)文化的斷裂。國家現(xiàn)代化必然面臨能否親和并根植于其“文明母體”的難題,一個“現(xiàn)代化”國家若不能良好建基于其“文明母體”,而意圖進入“其他文明母體”,那么該國的現(xiàn)代化前途是令人擔憂的,多半會淪為“自我撕裂的國家”。[45]參見[美]塞繆爾·P.亨廷頓:《文明的沖突與世界秩序的重建》,周琪譯,新華出版社1998年版,第63 71頁。經(jīng)濟的市場化與政治的民主化是國家現(xiàn)代化的一面,它們均與“文明母體”的價值系統(tǒng)、文化觀念息息相關,而涉及價值系統(tǒng)和文化觀念的轉變時,即無可避免地遭遇到“價值的困境”。[46]參見前引[18],金耀基書,第104 108頁。遺憾的是,中國的現(xiàn)代化以經(jīng)濟領域生猛淋漓的工業(yè)化、都市化為表征,很少自覺地透過中國人文價值的爬梳、導引,以致展現(xiàn)出來的顯得那樣平面、那樣缺少立體感、那樣缺乏中國情調。[47]參見前引[18],金耀基書,第78頁。為此,轉型憲法在強調和助推民主化與市場化的過程中,必須謹慎對待和分析中國的文化傳統(tǒng),充分彰顯中華文明自覺和中國文化自信,突出中國特色社會主義的中國文明文化底色,發(fā)揮社會主義文化的功能,以多元文化的構建重新凝聚在市場化過程中出現(xiàn)的社會裂痕,強化政治認同與政治忠誠。

其次,文化認同的危機。就國內層面而言,當前社會物質主義、金錢至上、信任危機等道德問題,在憲法上均反映為轉型憲法的文明化程度不足,無法有效應對道德滑坡風險和文化認同危機。就此而言,憲法需要從根本法的定位上對社會作出積極的指引與干預,加強對社會主義文化的弘揚與發(fā)展,加強對社會主義核心價值觀的提倡與維護,加強相應的憲法規(guī)范與保障機制建設。

再次,社會團結的難題。文化的多元發(fā)展具有離散性,無法控制的多元文化趨勢會使社會共同體失去文化的一致性和連貫性的根基,最終會破壞社會的團結?！霸鯓硬拍茏龅蕉鄻有杂植辉斐煞蛛x”,[48][英]雷蒙·威廉斯:《文化與社會》,吳松江等譯,北京大學出版社1991年版,第412頁。是轉型憲法在文化多元化發(fā)展過程中所面臨的巨大挑戰(zhàn)。轉型憲法必須通過科學合理的文化制度設計和文化政策安排,有效控制文化多元發(fā)展所伴生的離散性,維護社會的團結;必須通過社會主義文化體制與機制的創(chuàng)新,為文化的多元發(fā)展創(chuàng)建一個既能提倡個性自由又能促進社會團結的平臺。此間關鍵在于找到文化離散性與社會團結度之間的平衡點,一方面,避免走極端的文化多元主義,因為若無相對的文化權威與意識形態(tài)的引領,將會有無政府主義的危險;另一方面,不能重走極端的“文化管制”道路,因為這不僅有違社會主義文化發(fā)展基本規(guī)律,更會侵害公民的文化權益。

最后,文化法治的缺失?！鞍硕椃ā彼?guī)定的文化權利,是不論貧富、性別、年齡、種族和地域等因素,皆為公民所平等享有。然而在我國現(xiàn)階段,一方面,文化資源的缺失和分配的不均衡給公民文化權利的實現(xiàn)造成了現(xiàn)實的不平等。[49]參見前引[25],莫紀宏文。例如,我國文化建設普遍存在“重城市,輕農村”的現(xiàn)象,農村文化建設經(jīng)費投入不足,城鄉(xiāng)教育資源與文化建設資源分配不均衡,農村文化建設欠賬多、問題多。另一方面,國家文化立法有極大的空白,公民文化權利缺乏具體有效的法律保障,這在某種程度上造成了行政文化執(zhí)法的濫權和文化司法的“無法可依”。

四、 基于三維分析框架的轉型憲法任務

“法律,特別是法典,可以具有新社會的設計圖之意義?！盵50][日]大木雅夫:《比較法》,范愉譯,法律出版社2006年版,第4頁。作為一國根本法和總章程的憲法,可謂一國政治經(jīng)濟文化的頂層設計,是“一種在正確觀念引導下,需要不斷更新的、現(xiàn)時代的、漸趨穩(wěn)定的行動綱領”。[51][德]康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國憲法綱要》,李輝譯,商務印書館2007年版,第7頁。世界各國憲法均有其共性的或特性的任務。[52]憲法任務、國家任務和國家目的三個語詞表述之間雖有所區(qū)別,但卻又難以截然分清,很多情況下它們是混同使用的。對此三者的區(qū)別與關聯(lián),學界雖略有論及,但還缺乏深入的分析性研究。參見陳玉山:《論國家根本任務的憲法地位》,載《清華法學》2012年第5期。本文為行文方便,統(tǒng)一使用“憲法任務”一詞,而且傾向于將憲法任務視為國家任務的憲法化。荷蘭學者亨克·馬爾賽文和格爾·范·唐·德所著的《成文憲法的比較研究》就專章討論了憲法的任務,然其所分析的是常態(tài)憲法的靜態(tài)任務,而非轉型憲法的動態(tài)任務。[53] 對憲法在轉型時期任務的研究,正是傳統(tǒng)憲法學理論所容易忽視的。[54]參見廖克林:《憲法在社會轉型中的地位與作用》,載《中國法學》1996年第3期。所謂轉型憲法的任務,即憲法在社會轉型過程中,順應其發(fā)展趨勢,回應其面臨的挑戰(zhàn),通過具體的憲法規(guī)范或明示的立憲目標或暗合在憲法文本中的某項原則,促進經(jīng)濟市場化的良性發(fā)展、政治民主化的有序推進和文化發(fā)展的多元繁榮,進而有效推進國家現(xiàn)代化。此種憲法任務散見于憲法序言、憲法總綱和基本權利章節(jié)之中,常常以基本國策條款的形式出現(xiàn),它確立了國家所追求的目標,對國家行為具有規(guī)范拘束力。[55]參見許育典:《憲法》,臺北元照出版有限公司2011年版,第439 452頁。

（一） 轉型憲法任務的分析框架

在社會轉型時期,轉型憲法的任務體現(xiàn)出三個主要特征。一是系統(tǒng)性。雖然在經(jīng)濟、政治與文化領域,轉型憲法的各項任務表述不一、相對獨立,然而各項任務之間并非孤立地存在,相反,它們緊密相連,構成一個復雜的系統(tǒng)性憲法工程。它具有復雜的內部結構,涉及政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、國家安全、科教文衛(wèi)事業(yè)的繁榮等關系到國家和民族興亡的重大事項。[56]參見前引[52],陳玉山文。政治、經(jīng)濟與文化各領域的憲法任務可能有緩急之別,卻無輕重之分,憲法任務的具體實踐落實,不可單獨偏廢,必須在整體上推進各項憲法任務的展開,促進“五個文明”一體建設。二是遞進性。轉型憲法的各項任務往往體現(xiàn)在不同的憲法條文之中,因而各項任務之間具有相對獨立性。這使得憲法轉型和社會變革從具體特定領域率先切入與突破成為可能,“八二憲法”的轉型在此一特質上體現(xiàn)得尤為明顯?！鞍硕椃ā钡霓D型最先從經(jīng)濟領域開始,進而帶動了政治領域與文化領域的全方位轉型。這一轉型的過程體現(xiàn)了憲法任務重心轉移的趨向,即轉型初期,其任務重心落在經(jīng)濟領域,故強調“以經(jīng)濟建設為中心”,圍繞經(jīng)濟體制進行改革;而隨著經(jīng)濟的發(fā)展、公民民主意識與權利意識的增強,憲法任務的重心開始向政治領域轉移,到此一階段,民主政治的發(fā)展勢成必然,政治體制的改革成為核心議題,這將是轉型憲法任務最艱巨與關鍵的環(huán)節(jié),我國當前正處于此一階段;在政治民主化基本完成,民主政治體制基本定型后,社會群體的文化意識,尤其是本土文化意識必然覺醒,此時文化的多元化發(fā)展將成為社會的首要議題,國家、社會與個人必然將致力于文化的繁榮以實現(xiàn)人的全面發(fā)展。三是國家主義色彩濃重。深受傳統(tǒng)全能型政府與管制型政府的歷史影響,憲法任務在具體實踐落實過程中,國家(政府)扮演重要角色。與當下俄羅斯憲法直面并致力于擺脫國家與民族的轉型危機,從而為走出轉型困境以獲得國家的重新崛起提供一種制度性的支撐相似,[57]關于俄羅斯轉型憲法的分析,參見楊昌宇:《當代俄羅斯轉型憲法的本土化及其困境——參照美國的比較分析》,載《環(huán)球法律評論》2008年第2期?！鞍硕椃ā钡闹苯觿右蚴菫楦母镩_放及其所帶來的中國社會的全面轉型提供一種宏大的憲制藍圖。因而,“八二憲法”及其五次修正案具有濃厚的理性構建色彩,而此種構建模式的憲法發(fā)展在具體制度上體現(xiàn)了強烈的國家主義色彩,國家有意識地自上而下引導和培養(yǎng)個人的權利意識、促進市民社會的成長,國家采取積極的舉措推動經(jīng)濟體制改革與市場經(jīng)濟的發(fā)展。在此意義上,轉型憲法的任務實現(xiàn)不免也帶有國家主義的色彩,很大程度上取決于國家/政府的作為。

轉型憲法的任務是極其復雜多樣的,依據(jù)其性質與特征,大致可將其劃分為目標性任務與實踐性任務兩大類。目標性任務是指轉型憲法為國家設定終極性目標,以促進和保障國家政治、經(jīng)濟和文化等社會各方面良性發(fā)展的作用與功能。在某種程度上,憲法的目標性任務即國家根本任務的憲法化,即以根本法的形式確定國家在經(jīng)濟、政治與文化領域以富強、民主、文明為目標,從而使其上升為憲法的目標性任務。它具有長期性和穩(wěn)定性,這是由社會主義初級階段的長期性與艱巨性所決定的。憲法對國家根本任務的規(guī)定,是基于“我國將長期處于社會主義初級階段”的歷史相位的理性正確判斷之上的,因而其所確定的目標性任務既不是短期內能夠實現(xiàn)的政策性目標,也不是無法預見何時才能實現(xiàn)的虛無縹緲的宏大社會理想。[58]參見前引[52],陳玉山文。實踐性任務是指憲法在其具體條款的規(guī)定與實施過程中,實際執(zhí)行并致力于實現(xiàn)既定目標性任務所作的具體制度設置及其實踐的作用與功能。它是憲法目標性任務的具體化和規(guī)范化。與目標性任務體現(xiàn)于序言中不同,實踐性任務散見于憲法總綱和基本權利章節(jié)中。如憲法總綱第6—18條有關國家經(jīng)濟秩序、經(jīng)濟制度、經(jīng)濟結構方面的規(guī)定,就是憲法序言中所定的經(jīng)濟領域的目標性任務——發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、推動物質文明發(fā)展、建設富強的社會主義國家的具體化和規(guī)范化。又如,憲法總綱第19—26條對國家科教文衛(wèi)等方面的廣泛規(guī)定,可視為憲法序言中所定的文化領域的目標性任務——發(fā)展社會主義先進文化、推動精神文明發(fā)展、建設文明的社會主義國家的具體化和規(guī)范化。

當代俄羅斯法學家馬爾岑科從“國家—社會”二元結構出發(fā),將轉型時期法律體系應解決的相互關聯(lián)并相互補充的綜合性任務分為兩類:其一是改組國家機制本身——改變它的性質、內容、組織形式、組織結構與活動方法等,其二是關系到社會變化、經(jīng)濟改革、新的內政方針的確定、新的意識形態(tài)的形成等。[59]參見前引②,馬爾岑科書,第139 155頁。這種對法律體系任務的劃分方式雖然有其內在邏輯基礎與現(xiàn)實合理性,然其并不適用于分析我國憲法對國家根本任務所定的政治、經(jīng)濟與文化并立的三維格局,且難以契合我國轉型憲法在政治、經(jīng)濟與文化三大板塊的相對獨立邏輯結構。因此,本文對轉型憲法任務的具體分析將遵循前文所提出的政治、經(jīng)濟與文化三維框架,同時兼顧社會文明建設和生態(tài)文明建設提出的新要求新任務。

（二） 轉型憲法的經(jīng)濟任務

轉型憲法經(jīng)濟領域的目標性任務是實現(xiàn)國家富強。自清以來,中國的立憲政治與富強的國家訴求須臾不分,學界對此形成了“富強—憲法”的憲法文化研究范式。[60]參見門中敬:《中國富強憲法的理念傳承與文本表征》,載《法學評論》2014年第5期。中華人民共和國成立后,富強在憲法文本中以國家目標性任務的形式呈現(xiàn)出來,并成為我國憲法理念和憲法文化特有的因子。富強在歷次憲法文本中具有不同的含義,并從《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)的終極性國家任務目標規(guī)范演變成為“八二憲法”中的首要國家任務目標。[61]參見前引[60],門中敬文。1982年的憲法文本繼承了《共同綱領》開辟的富強理念,在序言第七自然段中提出“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。這一表述確立了“八二憲法”的三項目標性任務,[62]關于“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”應屬于“國家目標”還是“國家任務”的問題,筆者認為,轉型憲法的任何一項具體任務均有其目標指向,所不同的在于目標的遠近與達成的難易程度,而富強無疑是憲法經(jīng)濟領域的終極性目標。故筆者贊同將其稱為“目標性任務”的提法。類似觀點,參見前引[52],陳玉山文。體現(xiàn)在經(jīng)濟領域就是以富強為總的目標性任務。從精神實質來看,富強、民主、文明從總體上分別代表著社會形態(tài)的經(jīng)濟、政治與文化三個組成部分,分別對應1982年憲法文本序言關于“物質文明、政治文明與精神文明”的規(guī)定,富強指向經(jīng)濟領域的物質文明,民主指向政治領域的政治文明,文明指向文化領域的精神文明。既然憲法的富強目標指向社會主義經(jīng)濟建設層面,則其富強的標準必以經(jīng)濟發(fā)展的水平來界定。對此,鄧小平提出了“小康社會”的標準,黨的十三大所提出的經(jīng)濟建設“三步走”戰(zhàn)略對此作出了進一步的表述。黨的十八大以來,我國社會主義物質文明建設取得豐碩成果,黨的十九大在此基礎上提出了“新三步走”戰(zhàn)略安排。截至目前,我國已經(jīng)全面建成小康社會,正在朝著第二個百年奮斗目標奮勇前進,以富強為首要目標的社會主義現(xiàn)代化強國建設全面展開。盡管如此,憲法在經(jīng)濟領域的目標性任務仍然是難以量化的。因此,國家富強目標的實現(xiàn)必然仰賴轉型憲法在經(jīng)濟領域的具體實踐性任務的展開與推進。

轉型憲法在經(jīng)濟領域的實踐性任務主要包括如下方面。

其一,推動行政審批制度改革,保障市場起決定性作用。行政審批制度的改革是經(jīng)濟體制改革的重大環(huán)節(jié),其核心問題是處理好政府與市場的關系。[63]參見徐增輝:《改革開放以來中國行政審批制度改革的回顧與展望》,載《經(jīng)濟體制改革》2008年第3期。經(jīng)濟領域市場化的過程,在某種程度上,是政府對市場不斷放權,政府對市場的管理不斷規(guī)范化的過程。當前很多方面,市場在資源配置中尚不能起決定性的作用,其中一個重要的因素,就是政府以行政審批制度為主要形式和手段,過度干預微觀經(jīng)濟事務,不當干預市場。[64]參見魏禮群:《繼續(xù)深入推進行政審批制度改革》,載《人民日報》2014年7月30日。黨的十八屆三中全會《決定》就此要求“進一步簡政放權,深化行政審批制度改革”,“使市場在資源配置中起決定性作用”。但2018年的憲法修正案對此并未作出明確規(guī)定。著眼于未來發(fā)展,我們有必要修改憲法第15條第2款,將“國家加強經(jīng)濟立法,完善宏觀調控”修改為“國家加強經(jīng)濟立法,完善宏觀調控,發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”,[65]參見前引⑨,周葉中文。以期為行政審批制度改革和經(jīng)濟市場化的改革提供頂層設計。

其二,推動城鄉(xiāng)二元體制改革,保障城鄉(xiāng)人口自由流動。“八二憲法”前的經(jīng)濟體制對土地等非人力資源的低效配置,以及與此相適應的人力資源的低效權利結構和城鄉(xiāng)二元的社會結構,造成整個計劃經(jīng)濟體制的低效。聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革可謂打破此種低效配置的經(jīng)濟體制的開端,而農村勞動力在此過程中也獲得初步解放。然而在城鄉(xiāng)二元體制與戶籍制度徹底改革前,其對人力資源的禁錮與浪費仍然十分明顯。雖然人力資本總是自發(fā)地尋求自我實現(xiàn)的市場,但此種社會結構所決定的權利結構同樣導致人力資本的低效。[66]參見周其仁:《市場里的企業(yè):一個人力資本與非人力資本的特別合約》,載《經(jīng)濟研究》1996年第6期。轉型憲法的實踐性任務之一就是保障勞動力資本的高效流動與配置,其策略性選擇在制度變革層面就是改革城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度。因當下中國人口在城市間、城鄉(xiāng)間的流動已不存在制度性障礙,以往學界所爭議的“遷徙自由權入憲與否”的問題已無必要,有必要進一步考慮的是如何保障進城務工人員在城市里的就業(yè)、居住和福利等問題,以及如何實現(xiàn)城市居民與進城務工人員權利的平等保障等問題。

其三,保障經(jīng)濟市場化發(fā)展成果與保護公民合法財產(chǎn)權?！鞍硕椃ā睂ι鐣髁x經(jīng)濟建設成果的保障,一是以憲法條文的形式明確規(guī)定市場經(jīng)濟的相關制度,為經(jīng)濟發(fā)展提供直接的制度性保障;二是通過確立經(jīng)濟原則,再由部門法予以具體細化,間接保障市場經(jīng)濟的發(fā)展并為其提供可操作性的市場規(guī)則;三是通過憲法賦予政府的宏觀調控的權力,以適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的時代特征不斷調整經(jīng)濟結構,實現(xiàn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)方式的最佳結合。[67]參見李小明:《論憲法對經(jīng)濟制度的保障作用》,載《法學》2000年第10期。隨著我國經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟建設已經(jīng)取得舉世矚目的成就、市場經(jīng)濟體制逐漸形成并完善以及融入世界經(jīng)濟秩序的客觀形勢的發(fā)展,人們對財產(chǎn)權憲法保障的呼吁和訴求日漸強烈。[68]參見林來梵:《針對國家享有的財產(chǎn)權——從比較法角度的一個考察》,載《法商研究》2003年第1期。伴隨著社會對私有財產(chǎn)憲法保護認識的發(fā)展深化,我國憲法對有關財產(chǎn)保護的條款的表述也在不斷發(fā)展完善。2004年私有財產(chǎn)保障被寫入憲法后,憲法文本中即出現(xiàn)了兩種財產(chǎn)保障,一種是憲法第12條所規(guī)定的“公共財產(chǎn)”的保護,一種是憲法第13條所規(guī)定的“私有財產(chǎn)權”。然而兩種保障并不完全平等,其中“公共財產(chǎn)”是“神圣不可侵犯的”,而“私有財產(chǎn)”只是“不受侵犯”。與此相類似,公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的憲法地位和憲法保障也并不平等,因此建議將憲法第11條第2款進一步修改為“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。非公有制經(jīng)濟依法享有與公有制經(jīng)濟平等的權利、履行平等的義務”。[69]參見前引⑨,周葉中文。

其四,推動實現(xiàn)利益分配公平與促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展總體而言取決于兩大方面要素:一是社會結構層面,實現(xiàn)利益分配公平,貧富分化可控,以保障社會的長期穩(wěn)定與繁榮;二是生態(tài)環(huán)境方面,人與自然和諧相處,人的生產(chǎn)與生活對環(huán)境的污染在生態(tài)系統(tǒng)可承受的范圍之內,以維護生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定。然而,一段時期以來,雖然市場經(jīng)濟的格局大體定型,但作為市場經(jīng)濟必不可少的利益均衡機制卻沒有相應地建立起來。[70]參見孫立平:《利益時代的沖突與和諧》,載《南方周末》2004年12月30日。與此同時,一段時期以來的高速發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價,造成了嚴重的生態(tài)危機與環(huán)境危機。對此,就利益分配而言,應從兩方面著手:①稅收政策與稅收立法的調整,將稅收立法權收歸人大,合理分配稅務負擔;②依據(jù)憲法的規(guī)定,健全社會福利與社會保障體系,尤其側重城鄉(xiāng)福利的平等,加大國家財政在此一方面的投入。值得注意的是,在生態(tài)環(huán)境方面,黨的十八大報告明確提出了“五位一體”的國家發(fā)展戰(zhàn)略,黨的十八屆三中全會《決定》更從國家治理現(xiàn)代化的高度提出“建設生態(tài)文明,必須建設完整的生態(tài)文明制度體系”,從而將法治融入生態(tài)文明(美麗中國)建設的過程中,對生態(tài)文明的制度建設提出了系統(tǒng)性的要求。對此,轉型憲法應作出積極回應。面向未來,我們有必要在2018年憲法修正案寫入生態(tài)文明建設和“美麗中國”目標的基礎上,進一步在第26條后增加一條,表述為“中華人民共和國公民有享有良好環(huán)境的權利和保護環(huán)境的義務”。[71]參見前引⑨,周葉中文。

（三） 轉型憲法的政治任務

轉型憲法政治領域的目標性任務是維護人民民主。我國是人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民,人民代表大會制度是我國的根本政治制度。轉型憲法在發(fā)展社會主義民主中的目標性任務,即為社會主義民主政治的發(fā)展規(guī)劃前景藍圖和奠定根本的政治制度框架。這在政治制度方面的表現(xiàn)有三:①在代表制民主層面,“既保證人民依法實行民主選舉,也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,切實防止出現(xiàn)選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象”;②在協(xié)商民主層面,“要堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度,加強社會各種力量的合作協(xié)調,切實防止出現(xiàn)黨爭紛沓、相互傾軋的現(xiàn)象”;③在基層民主層面,“要堅持和完善基層群眾自治制度,發(fā)展基層民主,切實防止出現(xiàn)人民形式上有權、實際上無權的現(xiàn)象”。[72]習近平:《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》,載《人民日報》2014年9月6日。在政治文化方面,要推動傳統(tǒng)社會的“臣屬的政治文化”發(fā)展轉變?yōu)楝F(xiàn)代社會的“參與的政治文化”。[73]參見G.Almond,S.Verba.The Civic Culture,New York:Little Brown&Co,1965:5.在“臣屬的參與的文化”里,只有一部分的人民有“投入取向”,而絕大部分的人民對政治僅有“產(chǎn)出取向”。[74]參見前引[18],金耀基書,第94頁。換言之,只有少數(shù)人對政治過程有積極的參與熱情并對政治過程施加有效影響,絕大部分人對政府出臺的立法、政策等有意見,但對參與政治過程興趣缺失。而在“參與的政治文化”里,社會群眾能夠在政治決定做成的過程中發(fā)揮主人翁的角色作用,從而實現(xiàn)對人民利益的均衡維護。因此,在文化層面上必須注重公民民主意識的培養(yǎng)。

轉型憲法在政治領域的實踐性任務,即通過各種具體的機制、途徑和方式,切實保障人民主權得以充分實現(xiàn)、人民利益得以充分維護。與目標性任務只是設定民主政治發(fā)展的宏觀目標不同,實踐性任務關注的是操作層面,旨在從具體的實踐中回應當前全面深化改革進程中社會主義民主政治發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)和議題,保障憲法目標的實現(xiàn)。當前轉型憲法的實踐性任務大致包括如下方面。

首先,選舉權的落實與保障。選舉權是憲法明文規(guī)定的公民基本權利。一方面,作為主觀權利,選舉權具有給付和防御的功能,選民得請求國家提供選舉所必要的組織和程序、所必需的設施、一定的經(jīng)費和資訊,排除公權力不當干預選舉權的行為。另一方面,作為客觀規(guī)范,選舉權體現(xiàn)為國家的保障義務,包括制度性保障、程序與組織保障以及狹義上的保護義務。[75]參見張卓明:《論選舉權的規(guī)范內涵》,載《華東政法大學學報》2011年第3期。轉型憲法在選舉權保障方面的實踐性任務主要包括選舉權的制度性保障、程序與組織保障以及狹義上的保護義務。具體而言:國家必須設立適當?shù)倪x舉制度,不得隨意改動行之有效的選舉規(guī)范,選舉制度的改革應以選舉權的實現(xiàn)為目的;提供公正的選舉組織和程序,在廣義上還包括能提供公正有效的選舉權救濟機制;通過刑事立法、治安立法排除第三方對選舉權的妨礙和侵犯。

其次,基層民主的有序推進與發(fā)展?；鶎用裰魇侨嗣袢罕娫诨鶎诱?、經(jīng)濟、文化和社會生活領域直接行使民主權利,參與管理公共事務和公益事業(yè)的制度和實踐。[76]參見徐勇:《基層民主:社會主義民主的基礎性工程——改革開放30年來中國基層民主的發(fā)展》,載《學習與探索》2008年第4期。憲法第111條對基層民主自治的兩種主要方式和自治事項范圍作出了宏觀規(guī)定,村委會組織法和居委會組織法則將予以規(guī)范化、具體化。改革開放以來,在有序推進與發(fā)展基層民主的過程中,政治參與與制度供給和保障不足之間的矛盾、日益擴大的民主要求與傳統(tǒng)的治理體制和方式之間的矛盾、人民群眾日益增長的政治參與要求與自身民主素質較低的矛盾日漸凸顯。[77]參見前引[76],徐勇文。對此,我們要充分認識有序推進與發(fā)展基層民主作為憲法實踐性任務的戰(zhàn)略地位,將基層民主作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進;通過健全基層民主制度,擴大基層民主渠道,從而防止人民形式有權而實質無權;在有序推進與發(fā)展基層民主中提升基層民主治理能力和民主參與水平。同時,推進基層民主的有序發(fā)展作為轉型憲法的一項實踐性任務,還意味著國家立法機關有義務為基礎民主的發(fā)展提供完善的制度性保障,即要求立法機關在恰當時期完善村民/居民自治法律體系和制度體系,如考慮制定出臺全國城鄉(xiāng)各地統(tǒng)一適用的自治組織法等。[78]參見唐鳴:《關于完善村民自治法律體系的兩個基本問題》,載《法商研究》2006年第2期。

最后,政治過程民主參與的強化。政治過程包括立法、行政與司法三部分。立法乃是人民公意的體現(xiàn),加強立法過程的民主參與,采取開門立法、民主立法的立法模式,以保證立法過程中民眾利益訴求與政治主張的充分表達和獲得立法者的慎重考慮,其意義無須贅言。司法的民主化參與則強調民眾借表達自由或通過旁聽、群眾監(jiān)督等方式,針對具體各案件的司法過程而匯成的一種大多數(shù)人的公共意見,并進一步影響司法過程。司法機關應匯聚社會共識與主流民意,在司法過程中回應社會大眾特定時期對正義的不同期待。[79]參見涂云新、秦前紅:《司法與民意關系的現(xiàn)實困境及法理破解》,載《探索與爭鳴》2013年第7期。政治過程民主參與的強化在現(xiàn)時代最為關鍵的乃是行政過程的民主參與。行政權的擴張乃是當前各國所面臨的問題,其由早期的單一執(zhí)行權依然擴展成為兼容行政立法權、決策權、執(zhí)行權和司法權等廣泛而綜合的權力體系,如何對行政權進行有效的規(guī)制,如何彌補其民主赤字,成為深入落實全面依法治國基本方略和弘揚全過程人民民主重要理念背景下行政法和憲法的重大任務。全過程、全鏈條、全方位的民主參與機制的建立健全,是人民民主在行政立法、決策和執(zhí)行等行政過程中的制度延伸,其有效維護并保障了人民主權,發(fā)展了社會主義民主的實現(xiàn)方式與機制。[80]參見王錫鋅:《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》,中國民主法制出版社2007年版。對此,有學者甚至將政治過程的民主參與機制與“黨的領導代表制”和“人民大會代表制”此兩種民主制度比肩的第三種代表制度,認為此種強調公眾參與的“非代表制的民主制”乃是一個巨大的民主容器,而代表機關和其他國家機關有義務為這一制度容器的具體化和充實化提供制度與程序。[81]田飛龍認為,人民主權在中國憲法的實踐形式上呈現(xiàn)為一種“三分法”的結構,即“雙重代表制+非代表制的民主參與制”,其中“雙重代表制”是人民主權的主要制度形式,包括真理取向的“黨的領導代表制”和程序取向的“人民代表制”。參見田飛龍:《“八二憲法”與中國憲政轉型——基于政治憲法學的視角》,載《哈爾濱工業(yè)大學學報》(社會科學版)2012年第5期。

（四） 轉型憲法的文化任務

轉型憲法文化領域的目標性任務是維護核心價值。1982年通過的憲法文本序言第七段雖然規(guī)定了國家的根本任務之一是“推動物質文明、政治文明、精神文明的協(xié)調發(fā)展”,然而此表述中所用的“文明”是一極端抽象與涵涉甚廣的概念,并不能據(jù)此明確導出“八二憲法”在文化領域的目標性任務。因此,我們要結合憲法有關文化政策與文化權利的具體規(guī)定以及執(zhí)政黨在文化建設方面的重要文件進行邏輯推導。依據(jù)憲法第24條第1款有關精神文明建設的規(guī)定和第24條第2款有關思想道德建設的規(guī)定,并結合憲法序言第七自然段有關文化發(fā)展指導思想的規(guī)定,特別是2018年憲法修正案明確寫入的“國家倡導社會主義核心價值觀”,我們不難得出如下論斷:“八二憲法”在文化領域的目標性任務是維護社會主義核心價值觀;在社會主義核心價值觀主導之下,國家對文化的發(fā)展起著主導性作用;國家對公民文化權利的保障也以對核心價值觀的維護為首要標尺。

將對核心價值觀的維護設定為憲法文化領域的目標性任務,是社會主義國家憲法所特有的。有學者對“八二憲法”第24條的核心價值觀條款,提出了從文化憲法到憲法文化的解釋進路。其認為,“八二憲法”第24條所強調的核心價值觀本質是愛國主義,而對愛國主義的解釋具有民族認同、文化認同和制度認同三種向度。[82]參見王鍇:《論文化憲法》,載《首都師范大學學報》(社會科學版)2013年第2期。然而,依據(jù)哈貝馬斯的觀點,不論是民族認同、文化認同還是制度認同,均存在沖突與解體的危險。對此,哈貝馬斯在此三者之上再度抽象,提出了憲法認同的上位概念和解釋策略,即以基本人權、民主憲政為國民凝聚向心力的焦點,這樣國家認同需要的不是特定的歷史文化支撐,也不是穩(wěn)固的民族群眾基礎和固定的制度框架體系,而是以培養(yǎng)公民德性的政治文化,比如理性、妥協(xié)、寬容、溝通等等。[83]參見前引[82],王鍇文。此種憲法認同已然邁向了憲法文化的高度,其強調的是公民對憲法的忠誠與國家對憲法權威的維護。依據(jù)上述解釋進路,我們可再進一步得出,文化的發(fā)展旨在凝聚社會的最低限度共識,而此共識的達成不在于公民對憲法的服從與忠誠,而在于國家與社會對憲法最高權威的維護。因為憲法是當今社會最低限度的共識,也是最為理性的共識。因此,多元文化的發(fā)展應以強調憲法忠誠與憲法權威的憲法文化為最終歸依。

我國是統(tǒng)一的多民族國家,絕大多數(shù)公民必須具有最低限度的共識,有共同的社會目標和在根本問題上的共同意見,轉型憲法若不能規(guī)定和表述此種最低限度的共識或其規(guī)定不符合絕大多數(shù)人民的文化共識,那么國家的統(tǒng)一將缺乏共識性的思想基礎。[84]參見項淳一:《論憲法在社會主義國家中的重要作用——紀念1982年憲法頒布十周年》,載《中國法學》1992年第6期。因此,轉型憲法一方面要對文化體制機制作出合理安排,切實保障公民的文化權利,促進文化的多元繁榮;另一方面要凝聚最低限度的社會共識,預防思想文化的混亂和分裂,如此才能應對文化多元發(fā)展過程中的挑戰(zhàn),彌補文化領域目標性任務的內在缺憾。具體而言,應從如下方面著手。

其一,重點保障公民文化權利的實現(xiàn)。作為基本權利的文化權利與經(jīng)濟權利、社會權利雖然同屬于第二代人權,但相比于一段時期以來側重于經(jīng)濟發(fā)展的模式,近些年來國家高度重視文化方面的發(fā)展。實際上,憲法對公民文化權利保護的核心,指向的是人的尊嚴,而對人的尊嚴的維護,在現(xiàn)實生活層面,即要求對文化差異給予尊重,無論這一差異是來自民族習性、地域分隔,還是來自教育背景、經(jīng)濟條件抑或其他因素,這些都將是自我表現(xiàn)的行為基礎。[85]參見前引[19],朱海波書,第236頁。保障的關鍵在于尊重此種多元文化之間的差異,故憲法所構建的公民文化基本權當圍繞“文化差異”這一核心展開,如此,不論法律對文化的定義如何以及文化權的涵攝范圍如何變化,憲法所保障的核心均落在文化差異的多元展開的可能性上。[86]參見前引[21],許育典書,第17頁。此外,尤其必須重視對特殊群體與弱勢群體文化權利的保護。

其二,文化多元發(fā)展的物質性保障。隨著社會的發(fā)展,國家任務在憲法的定位上不僅從自由法治國進步到社會法治國,而且應漸漸提升文化國的層次,使人民除得請求國家提供物質的給付外,亦得請求國家提供精神的給付。[87]參見前引[21],許育典書,第15頁。國家對人民的生活照顧義務,已經(jīng)從物質生活擴張到精神生活。[88]參見前引[22],蘇永欽編書,第600頁。文化認同雖得由社會自主形成,文化多元雖然主要依賴社會自主發(fā)展,但國家亦有介入、促進的必要。對此,“八二憲法”第22條規(guī)定,“國家發(fā)展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè),開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”;第23條規(guī)定,“國家培養(yǎng)為社會主義服務的各種專業(yè)人才,擴大知識分子的隊伍,創(chuàng)造條件,充分發(fā)揮他們在社會主義現(xiàn)代化建設中的作用”;第47條規(guī)定,“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作,給以鼓勵和幫助”。

其三,加快文化領域法治體系建設。依據(jù)“八二憲法”所規(guī)定的文化國策與公民文化權利,立法機關負有文化方面的立法義務,必須采取積極的文化立法行為,出臺科學合理的文化法律制度,為公民文化權利的保障與文化的多元繁榮提供完善的法制保障,同時行政機關與司法機關在執(zhí)法與司法過程中也必須嚴格遵守立法機關的文化立法課以其的法律義務。[89]參見前引[21],許育典文,第21頁。為促進文化領域法治體系建設,要加快文化立法,制定和完善公共文化服務保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理等方面的法律法規(guī),提高文化建設法治水平;行政機關和司法機關在執(zhí)法和適用法律過程中,必須貫徹憲法保護文化的精神和保障公民文化權利的精神。

對憲法任務完成的評價,即公民對憲法任務的實踐落實所發(fā)揮的、對社會發(fā)展與人民幸福的總體影響方面的主觀判斷。依據(jù)馬爾岑科的觀點,對轉型憲法任務完成與否的評價,應當以有益性和先進性為首要標準,即看它對經(jīng)濟、政治與科學文化的進一步發(fā)展所產(chǎn)生的積極影響,看它是否創(chuàng)建和完善新的體制機制,能否強化對公民權利的保障,能否提高人民的物質福利和精神福利。[90]參見前引②,馬爾岑科書,第153 154頁。從中國改革開放以來的社會矛盾變化與國家建設任務來看,“八二憲法”轉型任務完成與否的評價標準,最為科學合理、系統(tǒng)全面的表述莫過于鄧小平所總結的“三個有利于”標準。此外,轉型憲法除了完成相應的任務外,還必須高度重視自我保護。因為轉型憲法的任務不僅涉及經(jīng)濟、政治與文化領域的發(fā)展,更涉及國家與社會秩序的穩(wěn)定和全面深化改革系統(tǒng)工程的完成。應當說,當前中國轉型憲法任務的完成狀況,大抵符合了上述標準。國家發(fā)展大勢始終圍繞著“八二憲法”所確立的目標性任務和實踐性任務體系展開,在經(jīng)濟、政治與文化發(fā)展方面均取得了極大的成績,促進了中華民族的復興與繁榮。

五、 余論：轉型憲法與國家治理現(xiàn)代化

傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間并無天塹鴻溝,而是一個不可分割的“連續(xù)體”,任何一個社會都處于這一連續(xù)體之中,并且都是“雙元的”或“混合的”,即任何一個社會及其制度都是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結合。[91]參見金耀基:《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》,法律出版社2010年版,第87 91頁。因之,與轉型社會相應的憲法及憲法框架下的一套國家制度體系,均是處于發(fā)展過程中的,是一種“過渡的體系”。此種過渡的憲法體系在其誕生之初往往較少獲得實施,往往淪為“名義憲法”,但其在因應社會變遷而自我調適的過程中,開始日漸發(fā)揮其作為治國安邦總章程的效力,通過多次的憲法變遷實現(xiàn)自我完善,進而能夠更大程度上獲得實施與遵守,不斷體現(xiàn)其生命力,發(fā)揮其權威性與至上性,從而朝向“規(guī)范憲法”轉變。

轉型憲法從“名義憲法”向“規(guī)范憲法”的遞進過程,創(chuàng)造了國家治理現(xiàn)代化的基本條件。首先,憲法經(jīng)濟領域的市場化為治理現(xiàn)代化釋放了充足的市民社會空間,市場經(jīng)濟的發(fā)展促進了市民社會主體的成長,市民社會主體的多元化及其權利意識的覺醒為國家治理現(xiàn)代化提供了必要的主體性條件。其次,國家治理是政府與社會主體互動的過程,需要一套行之有效的體制機制。憲法政治領域的民主化,則為國家治理現(xiàn)代化提供了制度化、規(guī)范化的民主參與渠道和方式。人民代表大會制度的完善、協(xié)商民主制度的發(fā)展與基層民主制度的有效實施等等,莫不是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。最后,國家治理現(xiàn)代化意味著社會的有序參與和政府有效控制下的良法善治,而這依賴于國家治理的主體——公民與國家工作人員的普遍素質和民主法治意識,憲法文化領域的多元化發(fā)展正保障了各國家治理主體思維的多樣性與意識的靈活性,使得治理主體能夠切合千變萬化的社會實際,反映不同歷史時期不同社會群體的利益訴求和政治意愿。

轉型憲法的發(fā)展雖為國家治理現(xiàn)代化提供了若干必要的條件,但我們仍不能忽略轉型憲法本身的內在缺陷與問題。正如我們不必驚訝于中國轉型社會現(xiàn)代化因素與傳統(tǒng)因素并存一樣,我們也不必驚訝于轉型憲法具有非現(xiàn)代化因素和現(xiàn)代化要素異質并存的屬性。轉型憲法注定是包含了不同的甚至是相互矛盾的憲法價值理念,寄托了不同的利益訴求和政治愿望的規(guī)則綜合體。這就是轉型憲法所特有的異質性。如在經(jīng)濟領域,憲法并非單純采行全能型政府的國家主義理念或放任市場的自由主義理念,經(jīng)濟制度安排上則體現(xiàn)為國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟并存、政府的宏觀調控模式與市場自主調控模式并立。在政治領域和文化領域也都有類似的局面。轉型憲法的此種異質性特征在某種程度上易導致憲法難以具體實施和落實,因為人們對異質性的憲法往往難以形成一套穩(wěn)定的、共同的信仰體系,憲法也因其異質性而往往無法形塑一套綿密緊扣的制度體系。

法治是黨領導人民治國理政的基本方式,國家治理現(xiàn)代化的本質是國家治理法治化,推進國家治理現(xiàn)代化在本體上和路徑上就是推進國家治理法治化。[92]參見張文顯:《法治與國家治理現(xiàn)代化》,載《中國法學》2014年第4期。治理法治化即依據(jù)法律和制度而推行的有效治理,其規(guī)范邏輯的起點即依據(jù)憲法的治理?！鞍硕椃ā笔且徊恳驊鐣眲∽冞w的轉型憲法,因此,當代中國的治理現(xiàn)代化即是基于這部轉型憲法的治理法治化。此種基于轉型憲法的現(xiàn)代化國家治理模式雖然尚未定型,但已然處于發(fā)展形成之中,其治理特征已經(jīng)略見雛形,其大體表現(xiàn)為:其一,轉型憲法經(jīng)濟領域的市場化導致國家治理主體的多元化;其二,轉型憲法政治領域的民主化導致的治理機制與途徑的多樣化;其三,轉型憲法文化領域的多元化導致治理理念、價值的多樣化。因此,在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中,我們應當充分遵循作為轉型憲法的發(fā)展趨向、把握憲法發(fā)展的規(guī)律、認識憲法發(fā)展的階段性特征,才能推進治理體系——一套建基于轉型憲法之上的法律規(guī)則與制度體系的現(xiàn)代化;要勇敢直面轉型憲法的時代挑戰(zhàn),努力完成轉型憲法的歷史任務,才能真正實現(xiàn)治理能力——轉型憲法涵攝之下的治理體系的規(guī)則執(zhí)行與制度運行能力的現(xiàn)代化,從而最終實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

基于轉型憲法發(fā)展顯現(xiàn)的三種趨勢(經(jīng)濟市場化、政治民主化和文化多元化)及其遞進性規(guī)律,我們不難認識到,在全面深化改革時期,健全和完善以人民代表大會制度為根本的社會主義民主政治制度,充分保障人民當家作主,已經(jīng)成為當前歷史時期國家治理現(xiàn)代化的關鍵。基于轉型憲法發(fā)展過程中所面臨的挑戰(zhàn),我們不難看出,國家治理現(xiàn)代化必須有效回應公民權利與國家權力之間的沖突等方面的發(fā)展難題?；谵D型憲法發(fā)展過程中所承擔的任務,保障經(jīng)濟良性發(fā)展以實現(xiàn)國家富強,保障民主制度有效運行以維護人民民主,凝聚社會共識并形成憲法認同,將是評價國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)與否的終極性標準。