□戚建剛 蘭皓翔

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)研究中心，湖北 武漢 430073）

在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一新時(shí)代背景下，地方治理，特別是基層治理的效果直接影響并反映著國家治理的總體水平和能力，這恰如有學(xué)者所講：“國家治理的精髓乃在于綜合運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)良治理?！盵1]此外，由于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化并不是一個(gè)抽象概念，而是要落實(shí)到具體領(lǐng)域和特定國家機(jī)構(gòu)的治理現(xiàn)代化[2]。知識產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)是知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域治理能力的一項(xiàng)重要組成部分，從法律規(guī)范和實(shí)踐情況而言，中央、省、市和縣（區(qū)）的政府職能部門都在履行知識產(chǎn)權(quán)的行政執(zhí)法、管理、服務(wù)職責(zé)，其中縣（區(qū)）級的任務(wù)最為繁重，這是由知識產(chǎn)權(quán)行政行為所面臨的特殊環(huán)境所決定的。首先，以縣（區(qū)）為單位的知識產(chǎn)權(quán)職能部門直接面對千千萬萬個(gè)知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造者、交易者、使用者，乃至一定數(shù)量的侵權(quán)者，直接管理知識產(chǎn)權(quán)市場。國家層面知識產(chǎn)權(quán)主管部門提出或者制定的各類保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施綱要等部署安排，最終主要依賴于縣（區(qū)）級知識產(chǎn)權(quán)職能部門來落實(shí)，保護(hù)成效在很大程度上取決于縣（區(qū)）級職能部門的執(zhí)行力。與此同時(shí)，知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域引發(fā)的各類矛盾糾紛集中體現(xiàn)在基層，諸如假冒商標(biāo)、專利，擅自使用注冊商標(biāo)，銷售侵犯注冊商標(biāo)專用權(quán)的商品等違法行為主要發(fā)生在基層，這需要縣（區(qū)）級職能部門依法監(jiān)管和嚴(yán)格執(zhí)法?？梢姡R產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的生命力在基層、落腳點(diǎn)在基層、主要場域在基層，強(qiáng)化基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的緊迫性，因而通過基層治理的視角來審視知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力則對于推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域治理現(xiàn)代化具有重要價(jià)值①知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域國家治理能力現(xiàn)代化包括知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)、管理、服務(wù)、國際合作發(fā)展和基礎(chǔ)環(huán)境等7個(gè)方面能力的現(xiàn)代化，其中，提升知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力是推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵著力點(diǎn)，具體可參見《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》實(shí)施十年評估報(bào)告組：《〈國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要〉實(shí)施十年評估報(bào)告》，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2019。。

本文以湖北省W市13個(gè)區(qū)市場監(jiān)督管理局（以下簡稱“市場監(jiān)管局”）實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)為分析樣本，觀察新一輪地方層面機(jī)構(gòu)改革之后基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)，并著重從基層治理的行政法治之維探討應(yīng)當(dāng)提供哪些制度來實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)——引發(fā)知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度的變革來提升知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力，進(jìn)而推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域國家治理現(xiàn)代化。

一、研究樣本與調(diào)查情況

知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域行政機(jī)構(gòu)改革是2018年黨的十九屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（下文簡稱《決定》）和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（下文簡稱《方案》）的重要內(nèi)容。根據(jù)《方案》的規(guī)定，該領(lǐng)域改革的目的是強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、運(yùn)用，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家。在國家層面知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)改革后，湖北省W市在2019年初進(jìn)行了市區(qū)兩級知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)改革。

（一）研究樣本

湖北省W市是我國四大科教中心之一，知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)比較發(fā)達(dá)，以2018年為例，W市全年專利申請量60511件，授權(quán)量32397件；每萬人發(fā)明專利擁有量34件；PC（Patent Cooperation Treaty）國際專利申請量1475件。按照《方案》規(guī)定，W市在2019年初拉開了知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革序幕，涉及兩個(gè)層面。一是行政管理體制改革。在市級，將科技局的知識產(chǎn)權(quán)管理職責(zé)整合到市場監(jiān)管局，W市市場監(jiān)管局對外加掛市知識產(chǎn)權(quán)局牌子，不再保留市工商行政管理局和市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。在區(qū)級，實(shí)行同質(zhì)化行政管理體制改革，即組建區(qū)市場監(jiān)管局，對外加掛區(qū)知識產(chǎn)權(quán)局牌子，整合原來區(qū)工商、區(qū)質(zhì)檢等部門職責(zé)。改革之后，W市13個(gè)區(qū)市場監(jiān)管局對知識產(chǎn)權(quán)實(shí)施統(tǒng)一管理。二是行政執(zhí)法體制改革，即在區(qū)一級組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)，整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)，市場監(jiān)管局對轄區(qū)行政執(zhí)法實(shí)施監(jiān)督指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）調(diào)研開展情況

本課題組主要采用集體訪談、問卷調(diào)查和實(shí)地觀察等方法來獲取湖北省W市以及下轄13個(gè)區(qū)的市場監(jiān)管局改革和實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)基本情況，了解掌握了改革的細(xì)節(jié)和實(shí)踐中遇到的問題，進(jìn)一步梳理了知識產(chǎn)權(quán)管理領(lǐng)域在新一輪機(jī)構(gòu)改革以來，理論界及各地實(shí)務(wù)部門的關(guān)注點(diǎn)。諸如：知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域行政管理體制改革之后，市場監(jiān)管局與知識產(chǎn)權(quán)局是什么關(guān)系？與改革之前相比，知識產(chǎn)權(quán)局的法律地位有哪些新的變化？區(qū)級市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)如何運(yùn)作，隊(duì)伍專業(yè)構(gòu)成是什么，執(zhí)法效率和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)績效是否得到提升？作為區(qū)市場監(jiān)管局的派出機(jī)構(gòu)——市場監(jiān)管所的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)職責(zé)是什么？區(qū)級市場監(jiān)管局如何履行知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、服務(wù)、保護(hù)等方面的職責(zé)？讓課題組頗感意外的是，被調(diào)研單位工作人員也提出了許多問題，諸如：一個(gè)科室由于增加了大量知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的職責(zé)，應(yīng)如何高質(zhì)量完成任務(wù)？雖然問題較為龐雜，但其主要關(guān)注點(diǎn)聚焦于知識產(chǎn)權(quán)在基層治理視角下的行政保護(hù)。

二、基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)面臨的新挑戰(zhàn)

本研究所講的知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)是指依法負(fù)有保護(hù)職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)范授權(quán)組織等，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下通過行政執(zhí)法、行政管理和行政服務(wù)等手段遏制侵害專利、商標(biāo)、地理標(biāo)志、商業(yè)秘密等知識產(chǎn)權(quán)的違法行為，扶持專利、商標(biāo)、地理標(biāo)志等知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新主體、支持高價(jià)值專利、維護(hù)知識產(chǎn)權(quán)公平競爭市場，促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)健康發(fā)展的公共行政活動(dòng)。從內(nèi)容構(gòu)成而言，知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)包括行政執(zhí)法、行政管理和行政服務(wù)三個(gè)方面[3]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與機(jī)構(gòu)改革前相比，基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)機(jī)構(gòu)人員得以精簡，權(quán)責(zé)關(guān)系得到了理順，但也面臨如下新的挑戰(zhàn)。

（一）知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法出現(xiàn)“弱化”現(xiàn)象

知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法是指知識產(chǎn)權(quán)行政主體依據(jù)知識產(chǎn)權(quán)行政法規(guī)范對作為相對人的公民、法人和其他組織直接履行監(jiān)督檢查、處罰、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的行政活動(dòng)。它是目前我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的基本構(gòu)成部分。2018年開始的新一輪機(jī)構(gòu)改革之后，基層知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法發(fā)生的一個(gè)重大變化是區(qū)級市場監(jiān)管局成立市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)①關(guān)于設(shè)立市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)的規(guī)定可參見《市場監(jiān)管總局關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》中“市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)，包括投訴舉報(bào)的受理和行政處罰案件的立案、調(diào)查、處罰等”。（2019年2月26日）。表面上而言，區(qū)級市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)在執(zhí)法人員和領(lǐng)導(dǎo)崗位編制數(shù)量上超過改革之前同級單一知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法人數(shù)，比如改革之后W區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)的編制進(jìn)行了較大幅度的擴(kuò)容，然而從調(diào)研情況來分析，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法卻出現(xiàn)“弱化”現(xiàn)象。

1.基層執(zhí)法隊(duì)伍的知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)素質(zhì)不高，難以處理較為復(fù)雜的知識產(chǎn)權(quán)行政案件。改革之前，在湖北省W市，專利領(lǐng)域的行政執(zhí)法由市科技局負(fù)責(zé)，商標(biāo)領(lǐng)域的行政執(zhí)法由市與區(qū)的工商行政管理局負(fù)責(zé)?；诖耍@些行政機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的、具備專業(yè)素養(yǎng)的執(zhí)法隊(duì)伍。改革之后，由于執(zhí)法人員來自多個(gè)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，執(zhí)法人員的專業(yè)背景差異極大。比如，在W區(qū)，該局執(zhí)法人員的專業(yè)背景主要是行政管理、食品藥品管理類等，具備知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法素質(zhì)的執(zhí)法人員少之又少?！皺C(jī)構(gòu)改革已經(jīng)過了大半年，沒有一個(gè)執(zhí)法人員取得專利執(zhí)法資格證”，W區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)科一位科長向調(diào)研組坦言。這一現(xiàn)象在W市H區(qū)也同樣存在，根據(jù)H區(qū)市場監(jiān)管局一位負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的科長介紹，該區(qū)綜合執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法人員主要來自食品和藥品管理部門、質(zhì)檢管理部門，很少具有知識產(chǎn)權(quán)方面專業(yè)背景。如果不兼顧知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法、平衡配置全市各個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法人員，區(qū)級同樣面臨窘境，雖然改革之后執(zhí)法人員統(tǒng)一由區(qū)級綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)，但分屬于原市級知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)關(guān)的相對專業(yè)的執(zhí)法人員卻基于待遇和發(fā)展前途等考慮，不愿到基層。由此帶來的后果是，區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)能全程辦理的案件主要限于辦理商標(biāo)投訴舉報(bào)案，而對自身無力查明的大量隱形的侵犯版權(quán)案通常以調(diào)解方式解決，至于專利侵權(quán)案，只能請求湖北省W市市場監(jiān)管局處理。原因在于，區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)沒有能力辦理專利侵權(quán)案件，且不能拒絕投訴舉報(bào)人，只有將案件移交到市市場監(jiān)管局。其實(shí)，如果區(qū)市場監(jiān)管局將較為復(fù)雜的知識產(chǎn)權(quán)違法案件移交給市市場監(jiān)管局來辦理，這既不符合改革者組建區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)的初衷，也面臨違法行政的風(fēng)險(xiǎn)。若涉及行政復(fù)議和訴訟，在確定復(fù)議被申請人或者行政訴訟被告問題上也存在法理困境。

2.綜合執(zhí)法大隊(duì)與市場監(jiān)管所執(zhí)法人員因編制不統(tǒng)一、晉升渠道狹窄等原因，出現(xiàn)骨干執(zhí)法人員流失現(xiàn)象。就湖北省W市13個(gè)區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法分工而言，較大案件通常由區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)來辦理，簡單案件則由區(qū)市場監(jiān)管局的派出機(jī)構(gòu)市場監(jiān)管所來處理。這一分工其實(shí)也是2019年《市場監(jiān)管總局關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》規(guī)定的要求。W區(qū)市場監(jiān)管局共有13個(gè)市場監(jiān)管所，分布在13個(gè)街道。對于知識產(chǎn)權(quán)糾紛，市場監(jiān)管所主要處理投訴舉報(bào)線索，實(shí)施調(diào)解，對于相對復(fù)雜案件，則交由W區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)處理。由于在改革過程中，綜合執(zhí)法大隊(duì)以及市場監(jiān)管所執(zhí)法人員來自工商、食藥、質(zhì)監(jiān)等不同編制性質(zhì)部門，從而出現(xiàn)執(zhí)法人員之間編制身份不統(tǒng)一的現(xiàn)象。比如，W區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法人員中，只有屬于領(lǐng)導(dǎo)崗位的才是行政編制。絕大部分執(zhí)法人員屬于參公事業(yè)編，意味著他們職務(wù)晉升空間狹窄，因此造成部分年輕業(yè)務(wù)骨干流失，自然會(huì)影響到執(zhí)法效能；而市場監(jiān)管所執(zhí)法人員除了參公事業(yè)編之外，還有部分工勤人員。由此帶來的后果是，同工不同酬影響了執(zhí)法人員工作積極性。

（二）知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政服務(wù)出現(xiàn)“不足”現(xiàn)象

知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政服務(wù)是指知識產(chǎn)權(quán)行政主體依據(jù)知識產(chǎn)權(quán)行政法規(guī)范，通過規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)等方式與作為相對人的特定公民、法人和其他組織發(fā)生各類關(guān)系的行政活動(dòng)。在我國，之所以將知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政服務(wù)作為知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的有機(jī)組成部分，主要理由有三個(gè)方面：一是對知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的理解取“保護(hù)”的本初含義[4]，即“保護(hù)”含有引導(dǎo)、促進(jìn)、支持、扶持、幫助、照顧等豐富含義，而行政執(zhí)法意義上的“救濟(jì)”僅僅是其中的一種意思，而且還不是主要的意思。二是對知識產(chǎn)權(quán)屬性的理解取“知識產(chǎn)權(quán)是發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源和競爭力的關(guān)鍵要素”的觀念[5]，而不單純是“知識產(chǎn)權(quán)屬于民事權(quán)利”的觀念[6]。由于知識產(chǎn)權(quán)是國家的一種戰(zhàn)略資源，面對我國市場主體的自主創(chuàng)新能力較弱，自主和核心知識產(chǎn)權(quán)數(shù)量不多，難以應(yīng)對海外知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為等，國家有理由通過恰當(dāng)?shù)男姓芾砗托姓?wù)來助推市場主體的知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造和保護(hù)能力提升，培育更多具有自主創(chuàng)新能力的市場主體。三是從實(shí)踐來分析，知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政服務(wù)屬于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)部門的職責(zé)。比如，湖北省W市市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)處的“三定方案”表明，其承擔(dān)近10項(xiàng)知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)職責(zé)，其中絕大部分是知識產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)職責(zé)，諸如，組織指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)預(yù)警和涉外知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作；擬定鼓勵(lì)新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、管理和服務(wù)政策并組織實(shí)施；承擔(dān)指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)爭議處理、維權(quán)援助和糾紛調(diào)處工作。由此可見，知識產(chǎn)權(quán)行政管理和行政服務(wù)屬于知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的有機(jī)組成部分，而且從長遠(yuǎn)來看，它們是比知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法更為重要的行政保護(hù)形式?？墒牵瑥恼{(diào)研情況而言，知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)出現(xiàn)了“保護(hù)不足”現(xiàn)象。

1.相對于市級層面，區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)科工作人員難以有效履行轄區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)職責(zé)。調(diào)研表明，湖北省W市13個(gè)區(qū)市場監(jiān)管局均設(shè)有“知識產(chǎn)權(quán)科”，專門履行本轄區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)職責(zé)。從“三定方案”規(guī)定來看，13個(gè)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)科的職責(zé)完全一致，其中涉及知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)的職責(zé)為10項(xiàng)。例如，H區(qū)知識產(chǎn)權(quán)科職責(zé)為：組織實(shí)施促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、轉(zhuǎn)化實(shí)施和交易運(yùn)營的措施、辦法；實(shí)施高價(jià)值知識產(chǎn)權(quán)培育工作；指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)無形資產(chǎn)評估、審查評議和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，承擔(dān)知識產(chǎn)權(quán)代理職業(yè)監(jiān)督工作；落實(shí)保護(hù)商標(biāo)、專利、原產(chǎn)地地理標(biāo)志等知識產(chǎn)權(quán)的措施；實(shí)施新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、管理和服務(wù)措施、辦法；承擔(dān)推動(dòng)全區(qū)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)相關(guān)工作；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)調(diào)和執(zhí)法協(xié)助機(jī)制建設(shè)；承擔(dān)指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)爭議處理、維權(quán)原則和糾紛調(diào)處工作；開展原產(chǎn)地地理標(biāo)志、特殊標(biāo)志、官方標(biāo)志保護(hù)工作；指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)預(yù)警和涉外保護(hù)工作。這既包含制定用以扶持和培育創(chuàng)新主體的產(chǎn)業(yè)政策，也承擔(dān)具體行政管理和服務(wù)職責(zé)；既涉及本轄區(qū)內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)，還包括涉外知識產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)；既涉及知識產(chǎn)權(quán)“生命周期”①知識產(chǎn)權(quán)“生命周期”是從知識產(chǎn)權(quán)價(jià)值角度來分析知識產(chǎn)權(quán)的一個(gè)比喻性概念，參見申長雨主編：《邁向知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國之路——知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)基本問題研究》（第1輯），知識產(chǎn)權(quán)出版社，2017，第306頁。中的權(quán)利確認(rèn)、分配階段的行政管理和服務(wù)，也涉及權(quán)利增值階段的行政管理和服務(wù)；既涉及技術(shù)性行政管理和服務(wù)，也涉及政策性行政管理和服務(wù)。如何有效地履行此類管理和服務(wù)職責(zé)，對基層知識產(chǎn)權(quán)工作者構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從筆者對H區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)科調(diào)研情況來看，發(fā)現(xiàn)兩大現(xiàn)象：一是出現(xiàn)“一個(gè)科室一個(gè)工作人員”履行全部知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)職責(zé)的現(xiàn)象。二是科室工作人員知識產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)的專業(yè)功底不深，屬于“半路出家”。許多知識產(chǎn)權(quán)科的成員來自原“科技管理”職能科室，機(jī)構(gòu)改革之后，許多管理職責(zé)須重新學(xué)習(xí)。之所以出現(xiàn)此類現(xiàn)象，與基層知識產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)改革特點(diǎn)有很大關(guān)系。在市級層面，改革方案屬于職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)全部劃入式改革；但在區(qū)級，則屬于職責(zé)劃入型改革，即將原來屬于區(qū)科技局、區(qū)質(zhì)監(jiān)局等履行的知識行政保護(hù)職責(zé)劃入?yún)^(qū)市場監(jiān)管局之后，相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)卻未劃入，而原區(qū)工商局并沒有專人負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)工作，缺乏相應(yīng)專業(yè)管理人員，而區(qū)市場監(jiān)管局又是以區(qū)工商局為班底組建而來，導(dǎo)致身份和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型困難。

2.區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)科工作機(jī)制對創(chuàng)新的推動(dòng)難以彰顯。根據(jù)調(diào)研，W市下的W區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)科主要通過“上傳下達(dá)”這一方式來履行行政管理與服務(wù)職責(zé)?！吧蟼鳌本褪菍碜员据爡^(qū)13個(gè)市場監(jiān)管所以及市場主體關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)方面的投訴、舉報(bào)等信息及時(shí)報(bào)送給主管領(lǐng)導(dǎo)和上級主管部門；“下達(dá)”就是將上級主管部門和主管領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)方面的指示、要求等及時(shí)傳遞給13個(gè)市場監(jiān)管所。而就如何創(chuàng)造性地開展知識產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)工作以提升知識產(chǎn)權(quán)的驅(qū)動(dòng)力問題，工作人員普遍反映，即便是履行“上傳下達(dá)任務(wù)”也處于無暇應(yīng)付的局面，整天疲于回應(yīng)上級主管部門的各類郵件、報(bào)告和材料等瑣碎工作。個(gè)中原因除人員編制所限、專業(yè)技能不強(qiáng)之外，還與知識產(chǎn)權(quán)科，甚至是整個(gè)知識產(chǎn)權(quán)局在市場監(jiān)管局中所處的“位置”有很大關(guān)系?；仡櫤笔市知識產(chǎn)權(quán)管理體制歷史不難發(fā)現(xiàn)，在短短十年間，該市知識產(chǎn)權(quán)行政管理體制經(jīng)歷了從“獨(dú)立自主”到依附于“科技管理體制”，再到依附于“市場監(jiān)督管理體制”的轉(zhuǎn)變，伴隨著這一轉(zhuǎn)變的則是知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)工作在區(qū)（縣）級層面的逐漸弱化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多區(qū)市場監(jiān)管局知識產(chǎn)權(quán)科出現(xiàn)了工作機(jī)制簡單粗放，以“文件落實(shí)文件”的工作方式以及“宣傳成為主要業(yè)績”的現(xiàn)象。

需要指出的是，上述現(xiàn)象并非湖北省W市獨(dú)有，某些城市的情況可能比其更為明顯②相關(guān)情況可參見：國家市場監(jiān)管總局法規(guī)司的《關(guān)于赴陜西省開展基層市場監(jiān)管工作專題調(diào)研的報(bào)告》，中國質(zhì)量新聞網(wǎng)，https://www.cqn.com.cn/zj/content/2019-09/08/content_7516381.htm，訪問日期：2021年7月15日。。我們認(rèn)為，基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)面臨新挑戰(zhàn)的主要原因不在于執(zhí)法人員本身，而在于湖北省W市在改革設(shè)計(jì)中片面理解、過于強(qiáng)調(diào)《決定》和《方案》中的某些價(jià)值，而忽視了其中有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的體系建設(shè)的要求，以及知識產(chǎn)權(quán)本身對保護(hù)創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化的特殊作用。比如，對機(jī)構(gòu)編制、特別是行政編制管理剛性約束；以簡化機(jī)構(gòu)為目的對基層執(zhí)法力量的整合等。除此之外，知識產(chǎn)權(quán)本身具有的特殊性——無形性、技術(shù)性[7]——也凸顯了行政保護(hù)的弱化。由此，現(xiàn)實(shí)給我們提出的一個(gè)極富挑戰(zhàn)性的問題：如何真正實(shí)現(xiàn)改革者的初衷——通過機(jī)構(gòu)改革來提升知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力，進(jìn)而加快實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展目標(biāo)。解決這一難題的途徑并不是要返回知識產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)改革之前的狀態(tài)；基層知識產(chǎn)權(quán)管理者企盼恢復(fù)獨(dú)立的知識產(chǎn)權(quán)管理體制的“良好愿望”，也不是一些學(xué)者所主張的構(gòu)建集中統(tǒng)一的知識產(chǎn)權(quán)管理體制[8]，而是要依據(jù)《決定》和《方案》對包括知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的黨政國家機(jī)構(gòu)改革的一些新理念來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

三、提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力的制度供給

《決定》和《方案》不僅是新時(shí)代深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的總藍(lán)圖，而且還蘊(yùn)含著諸多有助于提升包括基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力在內(nèi)的國家治理能力的新理念。完整地闡發(fā)這些理念有助于我們科學(xué)理解改革者設(shè)計(jì)基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度的真正用意，進(jìn)而為設(shè)計(jì)有效的制度來提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力提供理論基礎(chǔ)?？v觀《決定》和《方案》，筆者認(rèn)為針對目前基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力面臨弱化問題的最適切理念是“國家治理體系”。由于《決定》和《方案》將包括基層知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的黨政機(jī)構(gòu)改革置于“國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向”的軌道之內(nèi)，所以，對基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度的理解不能脫離“國家治理體系”這個(gè)頂層設(shè)計(jì)。認(rèn)識基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度需要顧及“知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系”這個(gè)宏觀框架，關(guān)鍵在于科學(xué)闡發(fā)“國家治理體系”。由此，不論從規(guī)范性還是從描述性角度，為基層知識產(chǎn)權(quán)行政主體實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)活動(dòng)提供一種合法性理解框架自然是行政法學(xué)者的內(nèi)在使命。從學(xué)理而言，國家治理體系包括制度要素、體制要素、主體要素、能力要素等諸多要素[9]，因此，在進(jìn)行相應(yīng)制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)以這些要素作為“知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系”理念的基礎(chǔ)。

（一）樹立多主體參與、多環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)治理理念

當(dāng)下公共領(lǐng)域的實(shí)踐和現(xiàn)代政治學(xué)、行政學(xué)等研究將治理拓展為一個(gè)內(nèi)容豐富、包容性很強(qiáng)的概念，重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)多元主體管理，而不是單一主體管理[10]。這里的多元主體包括政府、市場和社會(huì)。如果置于知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系語境中，那么就強(qiáng)調(diào)多元主體分工合作，既包括政府及職能部門，又包括行業(yè)協(xié)會(huì)、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織，還包括科研院所、高等院校、企業(yè)等知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造者等。知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系建設(shè)與運(yùn)營的目的也是以一種理性化方式在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域提供公共物品，諸如制定支持知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的公共政策，依法查處知識產(chǎn)權(quán)違法行為，建造知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和交易的公共服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建公平公正的知識產(chǎn)權(quán)法治環(huán)境和市場環(huán)境等。知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度則是確保知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)主體理性地提供公共物品、解決公共問題的一種制度形式，它與知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)制度、立法保護(hù)制度、監(jiān)察保護(hù)制度等構(gòu)成整個(gè)知識產(chǎn)權(quán)治理體系[11]。需要指出的是，行政機(jī)關(guān)要通過制定良好的公共政策來為知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新主體提供高質(zhì)量公共服務(wù)，為運(yùn)營企業(yè)創(chuàng)造適宜的從業(yè)環(huán)境，確保后者在謀劃實(shí)施自身經(jīng)營策略的同時(shí)，參與共同促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域治理能力現(xiàn)代化。

知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度其實(shí)是知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系的一個(gè)組成部分。它是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由國家行政主體實(shí)施的在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域依法提供公共物品、解決公共問題的一種制度形式。知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)制度提供公共物品的過程就是實(shí)現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)職能的過程，這也從一個(gè)層面反映了知識產(chǎn)權(quán)治理能力。同時(shí)，在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域提供公共物品的主體還有社會(huì)和市場，諸如知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營企業(yè)、高校和科研院所等。但社會(huì)和市場提供公共物品時(shí)與國家行政機(jī)關(guān)在運(yùn)行機(jī)制上存在許多不同：比如，知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)企業(yè)等主體要顧及自身利潤，主要是在知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用環(huán)節(jié)發(fā)揮作用；知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新企業(yè)等市場主體要確保自身的知識產(chǎn)品具有競爭力，主要是在知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造環(huán)節(jié)發(fā)揮作用；而行政機(jī)關(guān)提供公共物品具有相對純粹性，不必顧及短期的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并且主要是在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、管理和服務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。通過多主體參與、多環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)，使各方相互合作、共同配合提供公共物品，從而實(shí)現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)治理能力現(xiàn)代化。

（二）為提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法能力創(chuàng)設(shè)制度

將提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法能力的制度置于知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系的脈絡(luò)之中，意味著需要充分利用多元主體的力量來為基層知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍“賦能”，通過良好的制度設(shè)計(jì)讓基層知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊(duì)伍與其他多元主體形成主次分明、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)有序的局面。

1.建立完善知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法技術(shù)調(diào)查官制度。從德國、韓國、日本等域外經(jīng)驗(yàn)來看，破解基層市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍難以處理技術(shù)性較強(qiáng)的案件這一難題，較為有效的途徑是引入技術(shù)調(diào)查官制度。當(dāng)前我國的這項(xiàng)制度規(guī)范雖有觸及但一直停留在知識產(chǎn)權(quán)審判領(lǐng)域①有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)調(diào)查官的制度規(guī)范可參見：最高人民法院在2014年發(fā)布的《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)法院技術(shù)調(diào)查官參與訴訟活動(dòng)若干問題的暫行規(guī)定》以及2017年發(fā)布的《知識產(chǎn)權(quán)法院技術(shù)調(diào)查官選任工作指導(dǎo)意見（試行）的通知》。，而對于行政執(zhí)法領(lǐng)域的運(yùn)用情況則尚未加以研究，個(gè)中原因主要是2018年知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域行政機(jī)構(gòu)改革之前，我國知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法屬于典型的“部門執(zhí)法”，各個(gè)部門都擁有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對豐富的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，不需要配備技術(shù)調(diào)查官。但2018年改革之后，這種情況已經(jīng)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，由此，在行政執(zhí)法領(lǐng)域引入技術(shù)調(diào)查官制度具有相當(dāng)合理性和必要性?？梢詮乃膫€(gè)方面對該制度加以規(guī)定：一是技術(shù)調(diào)查官的屬性。他們是通過法定程序產(chǎn)生的行政執(zhí)法輔助人員，負(fù)責(zé)對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法案件中涉及的技術(shù)問題進(jìn)行調(diào)查、詢問、分析、研判等，為行政機(jī)關(guān)認(rèn)定案件事實(shí)提供專業(yè)技術(shù)意見。技術(shù)調(diào)查官不同于專家證人，專家證人的法律身份是證人，而技術(shù)調(diào)查官是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作人員；他們也不同于執(zhí)法人員本身，而是執(zhí)法人員的助手，具有不同于執(zhí)法人員的職責(zé)。二是技術(shù)調(diào)查官的職責(zé)。他們就行政執(zhí)法案件的技術(shù)問題履行下列職責(zé)：通過查閱執(zhí)法案卷等方式，明確技術(shù)事實(shí)的爭議焦點(diǎn)，就技術(shù)事實(shí)的調(diào)查范圍、順序和方法向執(zhí)法人員提出建議；參與案件的調(diào)查取證、現(xiàn)場勘驗(yàn)、保全，并就方法、步驟等提出建議；參與聽證、案件討論、詢問當(dāng)事人；參與法制審核機(jī)關(guān)對案件的合法性審查等。三是技術(shù)調(diào)查官的任職資格。參考域外經(jīng)驗(yàn)和知識創(chuàng)新特點(diǎn)，可從機(jī)械、化工、光學(xué)、材料、電子信息、計(jì)算機(jī)、醫(yī)藥、生物等領(lǐng)域從事生產(chǎn)、管理、審查或研究的專業(yè)人員中選聘，要求已經(jīng)取得專利職業(yè)資格證書，具有5年以上相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)、管理、審查或研究工作經(jīng)驗(yàn)等。四是技術(shù)調(diào)查官與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。可規(guī)定多種類型的技術(shù)調(diào)查官，如專職和兼職。前者是按照聘任制公務(wù)員管理有關(guān)規(guī)定，以合同形式聘任；后者須經(jīng)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)單位推薦和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)審核，但編制依然在原單位。無論是專職還是兼職技術(shù)調(diào)查官，都需要規(guī)定相應(yīng)的薪資、待遇等。除了這四方面基本內(nèi)容之外，還需要規(guī)定技術(shù)調(diào)查官履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的紀(jì)律、對技術(shù)調(diào)查官的考核等。

2.需要?jiǎng)?chuàng)新上級行政機(jī)關(guān)對基層綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的指導(dǎo)協(xié)調(diào)職責(zé)。知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革之后，設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級，省、自治區(qū)市場監(jiān)管局（廳、委）原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍②相關(guān)規(guī)定可參見：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2018年11月26日印發(fā)的《關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》；市場監(jiān)管總局2019年2月26日發(fā)布的《市場監(jiān)管總局關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》。。就湖北省W市而言，將綜合執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置在區(qū)市場監(jiān)管局，充分體現(xiàn)了《方案》所規(guī)定的執(zhí)法隊(duì)伍“面向基層、面對老百姓”的要求。然而，這也過早地減輕了上級行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法上的直接責(zé)任，上級行政機(jī)關(guān)原本所擁有的技術(shù)、權(quán)威、人力資源等方面優(yōu)勢難以覆蓋到基層。在基層知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法出現(xiàn)“弱化”的背景下，尤其應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新并強(qiáng)化落實(shí)上級行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)職責(zé)。需要規(guī)定一些典型的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)方式：一是發(fā)布知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例。有些前期發(fā)生法律效力、具有良好法律效果與社會(huì)效果、對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作具有指導(dǎo)作用的案例，已經(jīng)吸引了一定社會(huì)關(guān)注度，同時(shí)具備疑難復(fù)雜或新類型和典型性等特征。其重要功能是快速提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法人員在認(rèn)定事實(shí)、適用法律等方面的能力。對此，國家或省級知識產(chǎn)權(quán)主管部門作為發(fā)布和更新主體，需要優(yōu)化設(shè)計(jì)征集、遴選、審核等程序，明確指導(dǎo)性案例的法律效力、適用條件等內(nèi)容。二是引導(dǎo)、幫助、支持、建議和勸告職責(zé)?；鶎邮袌霰O(jiān)管綜合執(zhí)法大隊(duì)有權(quán)就一些新型、復(fù)雜或者難度較大，以至于自身難以有效處理的知識產(chǎn)權(quán)行政案件向上級市場監(jiān)管部門請求幫助，上級市場監(jiān)管部門負(fù)有引導(dǎo)、幫助、派遣技術(shù)人員現(xiàn)場指導(dǎo)的職責(zé)。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式中的知識產(chǎn)權(quán)違法案件往往具有跨地域、跨部門等特征，有的案件還具有域外性。此時(shí)，需要上級行政機(jī)關(guān)，特別是國家和省級知識產(chǎn)權(quán)主管部門承擔(dān)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)職責(zé)，確?；鶎又R產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊(duì)伍有途徑、有辦法處理此類案件。

（三）為提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)能力創(chuàng)設(shè)制度

將提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)能力的制度置于知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系的脈絡(luò)之中，意味著需要通過制度設(shè)計(jì)來充分釋放管理和服務(wù)對象的能量，讓基層市場監(jiān)管局發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。對此，可以為基層市場監(jiān)管局制定多種創(chuàng)新型管理和服務(wù)方式：

第一，行政獎(jiǎng)勵(lì)。對于本轄區(qū)內(nèi)的專利、商標(biāo)等知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用和交易等主體，諸如科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)等模范遵守知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范和行業(yè)規(guī)定、取得較大成績或做出較大貢獻(xiàn)的，基層市場監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)給予物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)。行政獎(jiǎng)勵(lì)制度的功能在于表彰先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)知識產(chǎn)權(quán)市場主體和社會(huì)組織的積極性與創(chuàng)造性，模范遵守知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域法律規(guī)范和行業(yè)規(guī)定，從而鼓勵(lì)高價(jià)值發(fā)明專利的創(chuàng)作與運(yùn)用，形成一批戰(zhàn)略性知識產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)和貿(mào)易等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二，行政合同。為促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新資源、金融資本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效融合，改善知識產(chǎn)權(quán)管理和服務(wù)效果，基層市場監(jiān)管局與各類知識產(chǎn)權(quán)市場主體和服務(wù)機(jī)構(gòu)可經(jīng)過協(xié)商，達(dá)成合意，以此為基礎(chǔ)簽訂行政合同。此類行政合同可以分為兩種類型：基層市場監(jiān)管局與本轄區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)市場主體之間的協(xié)議和基層市場監(jiān)管局與本轄區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議?；鶎邮袌霰O(jiān)管局之所以能夠通過行政合同方式來實(shí)施管理和服務(wù)，是由行政合同具有靈活性、民主性、平等性等[12]特點(diǎn)所決定的。比如，雖然基層市場監(jiān)管局自身缺乏相應(yīng)專業(yè)能力來行使對本轄區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)職責(zé)，但可以通過與本轄區(qū)內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂行政合同，借助于知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量來共同完成對本轄區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)職責(zé)。

第三，行政指導(dǎo)。為促進(jìn)本轄區(qū)知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、服務(wù)等事業(yè)繁榮發(fā)展，基層市場監(jiān)管局可基于知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范和政策文件的規(guī)定，引導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)市場主體和社會(huì)組織自愿采取一定的作為或不作為，這是市場監(jiān)管中的一種非職權(quán)行政行為。由于知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造和運(yùn)用涉及高端技術(shù)和知識，且該領(lǐng)域的法律規(guī)范與行業(yè)政策相對復(fù)雜，因而行政指導(dǎo)是一種大有用武之地的行政管理和服務(wù)方式?；鶎邮袌霰O(jiān)管局可以采用引導(dǎo)、勸告、建議、協(xié)商、提醒、推薦、推廣、示范、制定導(dǎo)向性政策、發(fā)布官方信息等[13]多種方式來引導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)市場主體和社會(huì)組織積極貫徹國家法律規(guī)范和政策文件。比如，根據(jù)湖北省W市H區(qū)“三定方案”，H區(qū)市場監(jiān)管局的知識產(chǎn)權(quán)科負(fù)有指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)無形資產(chǎn)評估、審查評議和服務(wù)業(yè)發(fā)展職責(zé)，這就屬于行政指導(dǎo)。

第四，行政資助。為了鼓勵(lì)高價(jià)值發(fā)明專利和知名品牌打造，促進(jìn)高水平知識產(chǎn)權(quán)研發(fā)以及高質(zhì)量知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)成長，基層市場監(jiān)管局可基于知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范和政策規(guī)定，給轄區(qū)內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)市場主體和社會(huì)組織發(fā)放財(cái)產(chǎn)性扶持或減免費(fèi)用或其他優(yōu)惠。雖然行政資助與行政獎(jiǎng)勵(lì)都有促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展的功能，但兩種行政行為之間存在差異。行政資助含有培育意圖，是對具有潛力的知名品牌、高價(jià)值專利、重點(diǎn)創(chuàng)新型項(xiàng)目的支持，而行政獎(jiǎng)勵(lì)是對模范遵守知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范和政策文件、做出突出貢獻(xiàn)的市場主體和社會(huì)組織的一種褒獎(jiǎng)。比如，根據(jù)湖北省W市H區(qū)“三定方案”，H區(qū)市場監(jiān)管局負(fù)有實(shí)施高價(jià)值知識產(chǎn)權(quán)培育工作的職責(zé)，這屬于典型的行政資助。

第五，行政預(yù)警?；谥R產(chǎn)權(quán)侵權(quán)具有隱秘性強(qiáng)、擴(kuò)散迅速、證據(jù)難以采取、手段日益復(fù)雜和高科技化、侵權(quán)后果比較嚴(yán)重、對權(quán)利人和社會(huì)公共利益造成的損害難以彌補(bǔ)等特征，基層市場監(jiān)管局可通過依法建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的信用記錄，收集、整理和研究假冒產(chǎn)品來源地相關(guān)信息等方式來威懾行為人實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)，預(yù)防侵權(quán)的進(jìn)一步發(fā)生[14]。比如，根據(jù)湖北省W市H區(qū)“三定方案”，H區(qū)市場監(jiān)管局負(fù)有指導(dǎo)知識產(chǎn)權(quán)預(yù)警和涉外保護(hù)工作的職責(zé)，這屬于行政預(yù)警的一種類型。需要規(guī)定行政預(yù)警的對象、方式、解除、物質(zhì)保障等內(nèi)容，從而確?；鶎邮袌霰O(jiān)管局能夠依法履行此項(xiàng)職責(zé)。

以上設(shè)計(jì)了五種比較典型的行政管理和服務(wù)方式，基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)主體（即“基層市場監(jiān)管局”）既可以單獨(dú)使用，也可以綜合使用。需要指出的是，根據(jù)“知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系”的基本要義，無論是提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法能力的制度，還是提升知識產(chǎn)權(quán)行政管理和服務(wù)能力的制度，都要由基層市場監(jiān)管局黨委或黨組有效擔(dān)負(fù)起保障基層市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍充分且有效履行執(zhí)法、管理和服務(wù)的職責(zé)，唯此，才能不斷提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力，改善基層知識產(chǎn)權(quán)治理能力。

結(jié)語

本文雖然以湖北省W市13個(gè)區(qū)的市場監(jiān)管局實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)為分析樣本，但所揭示出來的問題卻具有一定普遍性。地方知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)改革雖實(shí)現(xiàn)了“精簡機(jī)構(gòu)、壓縮行政編制、整合執(zhí)法力量”，但在客觀上導(dǎo)致基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力出現(xiàn)弱化的現(xiàn)象，使基層實(shí)務(wù)工作者感到困惑?？朔@一難題需要以《方案》和《決定》中所隱含的“知識產(chǎn)權(quán)國家治理體系”的新理念為基礎(chǔ)，充分利用知識產(chǎn)權(quán)市場主體和社會(huì)組織的力量，形成“多元共治、分工負(fù)責(zé)、高效協(xié)同”的基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)新格局；并需要通過良好的制度設(shè)計(jì)來規(guī)范這種“新格局”，進(jìn)一步理順基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)的治理體制、運(yùn)行方式與保障機(jī)制，為新格局中的各類主體規(guī)定相應(yīng)的職權(quán)（權(quán)利）和職責(zé)（義務(wù)），從而在法治軌道內(nèi)有效提升基層知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)能力，促進(jìn)基層知識產(chǎn)權(quán)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。