孫必勝
(南京理工大學(xué)紫金學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,江蘇 南京 210023)
第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)前全國(guó)人口共141178萬(wàn)人,居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬(wàn)人,占63.89%,與2010年相比,城鎮(zhèn)人口增加23642萬(wàn)人,城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個(gè)百分點(diǎn)。隨著我國(guó)新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策落實(shí)落地,10年來(lái)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)取得一定成就的同時(shí),城市常住人口不斷增多,人口密集性程度的不斷加大,人口流動(dòng)性的不斷加快,不確定性風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。
黨的十九大報(bào)告明確指出,“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀。統(tǒng)籌發(fā)展和安全,增強(qiáng)憂患意識(shí),做到居安思危,是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則?!弊鳛槌鞘兄卫碜罨鶎拥某鞘猩鐓^(qū),面對(duì)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和隨時(shí)可能發(fā)生的重特大自然災(zāi)害,在增強(qiáng)“居安思危”和憂患意識(shí)的同時(shí),最根本的還是需要增強(qiáng)城市社區(qū)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。
當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)城市社區(qū)“韌性”和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的研究已漸成趨勢(shì),且已取得了一定的研究成果。而在公共管理領(lǐng)域中,社區(qū)韌性是韌性在社會(huì)系統(tǒng)研究中的最新理念,是當(dāng)前國(guó)際上城市韌性研究的前沿?zé)狳c(diǎn)。最早的社區(qū)韌性研究認(rèn)為,穩(wěn)定性是韌性社區(qū)的基礎(chǔ)構(gòu)成要件,注重突出了社區(qū)抵抗外部干擾的能力,韌性被看成是一種恢復(fù)原來(lái)狀態(tài)的能力(ability to bounce back)。理論生態(tài)學(xué)家霍林(Holling)認(rèn)為社區(qū)韌性就是“系統(tǒng)所擁有的應(yīng)對(duì)外來(lái)沖擊,并在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)仍能維持其主要結(jié)構(gòu)和功能運(yùn)轉(zhuǎn)的能力”。這種韌性的“抗逆力”指向表明社區(qū)韌性能夠克服和降低突發(fā)公共事件所帶來(lái)的損失和破壞。通過(guò)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)以“韌性社區(qū)構(gòu)建”為主題的文獻(xiàn)進(jìn)行搜索,經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)主要集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是基于智慧城市視角,強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用,探究社區(qū)韌性體系的構(gòu)建問(wèn)題;二是以案例研究的形式,探究社區(qū)資本在韌性社區(qū)防災(zāi)體系構(gòu)建中的應(yīng)用;三是采用文獻(xiàn)計(jì)量與知識(shí)圖譜的研究方法,對(duì)國(guó)內(nèi)外韌性城市研究熱點(diǎn)及趨勢(shì)進(jìn)行了詳細(xì)分析。對(duì)這一領(lǐng)域的研究,專家學(xué)者們將會(huì)進(jìn)一步突破學(xué)科和專業(yè)的限制,關(guān)注更為復(fù)雜、系統(tǒng)和跨學(xué)科的問(wèn)題。社區(qū)韌性的塑造和危機(jī)應(yīng)急能力的提升,也需要更加科學(xué)、完善、系統(tǒng)的相關(guān)理論作為指導(dǎo)。
X社區(qū)位于南京市棲霞區(qū)XG街道,毗鄰大學(xué)城、科技園區(qū)等,轄區(qū)由新建商品房小區(qū)、門類多樣的門面房及商業(yè)體中心組成,居住人口近5萬(wàn)人。居民以大中專畢業(yè)、求職就業(yè)的新購(gòu)房定居者為主,相較于周邊拆遷安置小區(qū)居住人群,鄰里之間熟悉度相對(duì)較低,整體文化素質(zhì)水平較高,但對(duì)社區(qū)治理水平和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力卻有較高要求。
因是新建商品房區(qū)域,教育、醫(yī)療等基層配套逐漸完善中,基層社區(qū)主要依托黨組織進(jìn)行管理,并正在逐漸向健全的基層城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。同時(shí)由于優(yōu)質(zhì)教育資源學(xué)區(qū)房的設(shè)定,吸引了越來(lái)越多的人口?;鶎由鐓^(qū)陣地、人員等配備相對(duì)短缺,但人口管控壓力卻越來(lái)越大,不僅承載著成熟城市基層社區(qū)的治理功能和任務(wù),且在面對(duì)突發(fā)公共事件或日常繁重治理任務(wù)時(shí),對(duì)基層領(lǐng)頭雁、社區(qū)工作團(tuán)隊(duì)形成了一定程度的挑戰(zhàn)和壓力,因而亟需加強(qiáng)社區(qū)本身的“韌性”特質(zhì)塑造。本文選取江蘇省南京市X社區(qū)作為調(diào)研觀察對(duì)象,一是資料選取的便捷性;二是X社區(qū)在面對(duì)人多、事雜的現(xiàn)實(shí)治理環(huán)境,尤其是在應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情這一公共危機(jī)時(shí),如何突破人員和資源的限制,順利完成危機(jī)應(yīng)對(duì)任務(wù),成功塑造和體現(xiàn)城市社區(qū)韌性特質(zhì),提升城市社區(qū)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,對(duì)本文的研究具有一定的借鑒意義。
2021年7月底南京市新冠肺炎疫情突發(fā),X社區(qū)黨委在上級(jí)街道黨委的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”指導(dǎo)下,聞令而動(dòng),即刻組建黨員先鋒隊(duì),聯(lián)合醫(yī)院、派出所、學(xué)校、機(jī)關(guān)干部、城管等多方力量,鏈接志愿服務(wù)資源,組建應(yīng)急支援志愿服務(wù)隊(duì)伍,建立全民核酸檢測(cè)“六級(jí)保障機(jī)制”。
為高標(biāo)準(zhǔn)完成全民核酸檢測(cè)任務(wù),X社區(qū)將檢測(cè)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)工作人員分為“驗(yàn)碼測(cè)溫”“秩序維護(hù)” “環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)” “信息采集” “醫(yī)療服務(wù)” “后勤保障”六個(gè)小組,細(xì)化任務(wù)分工,壓實(shí)工作責(zé)任,經(jīng)過(guò)前后多日艱苦奮戰(zhàn),順利完成轄區(qū)內(nèi)四輪次的居住人口核酸檢測(cè)任務(wù)。每輪檢測(cè)時(shí)長(zhǎng)2-3天時(shí)間,日完成近2萬(wàn)人員核算檢測(cè)量,每輪間隔時(shí)間短,任務(wù)量重、工作強(qiáng)度大。為壯大危機(jī)應(yīng)急治理力量,聯(lián)動(dòng)一切可聯(lián)動(dòng)資源尋求支援,通過(guò)二級(jí)資源聯(lián)動(dòng)建成應(yīng)急防疫人員隊(duì)伍:一級(jí)為區(qū)、街道科室下沉到一線點(diǎn)位,專人專崗;二級(jí)為社區(qū)組建志愿力量,鏈接志愿服務(wù)資源,聯(lián)合醫(yī)院、派出所、駐地學(xué)校、共青團(tuán)、黨員居民等多方力量,組建應(yīng)急支援志愿服務(wù)隊(duì)伍,協(xié)助全員核酸檢測(cè)工作。
因X社區(qū)防控點(diǎn)多面廣,社區(qū)工作人員需要完成全民核酸檢測(cè)工作任務(wù)與小區(qū)門崗包保制值班同時(shí)進(jìn)行,要排查居住人口行程信息,先后核實(shí)下發(fā)加自上報(bào)的共達(dá)5000余人的行程信息,工作任務(wù)艱巨,難度非常之大。對(duì)核實(shí)到的重點(diǎn)人群,還需做好行程跟蹤管理,落實(shí)居家管控等,形成管控閉環(huán)。排查、受理健康碼人員信息,有序按照條件、節(jié)點(diǎn)、程序等提出申請(qǐng)。聯(lián)動(dòng)商業(yè)物業(yè)發(fā)力,落實(shí)小區(qū)門崗管控,“一小區(qū)一網(wǎng)格”,形成24小時(shí)應(yīng)急治理機(jī)制。此外,社區(qū)還需直接與部分社區(qū)居民聯(lián)絡(luò)對(duì)接,安撫應(yīng)對(duì)社區(qū)居民急切情緒,解決社區(qū)居民各類需求,并提供相應(yīng)服務(wù)。長(zhǎng)時(shí)間的連續(xù)堅(jiān)守,使社區(qū)工作人員難免有疲憊之感,這也在一定程度上反映了社區(qū)力量的“捉襟見(jiàn)肘”。然而,X社區(qū)最終成功應(yīng)對(duì)和處置了這一突發(fā)新冠肺炎疫情帶來(lái)的各種壓力和問(wèn)題,這不僅是對(duì)X社區(qū)“韌性”特質(zhì)的有效檢驗(yàn),更是彰顯了X社區(qū)工作人員所具備的一定危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。
1.基層社區(qū)自治性未能充分發(fā)揮
突發(fā)公共事件是公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。這些事件對(duì)組織造成消極的甚至是破壞性的影響,急劇改變了組織的正常運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行模式,從而打破了內(nèi)部資源與外部資源之間的平衡。此次新冠肺炎疫情在南京市的突然爆發(fā),“與病毒賽跑”這一及時(shí)性的危機(jī)處置要求,卻對(duì)基層社區(qū)這一群眾性自治組織的自治性造成了一定程度的影響。由于基層社區(qū)人力、物力、財(cái)力等危機(jī)應(yīng)對(duì)資源配備的不足,面對(duì)突發(fā)疫情可能會(huì)造成的重大不利影響,X社區(qū)更多是聽(tīng)從上級(jí)街道行政部門的指揮,借用行政體制內(nèi)可憑借的治理資源,然而卻形成了對(duì)上級(jí)行政部門的行政依附關(guān)系。由于突發(fā)公共危機(jī)的不確定性和復(fù)雜性,僅僅依靠行政資源的調(diào)動(dòng)和使用,往往難以發(fā)揮應(yīng)急系統(tǒng)各治理主體的關(guān)聯(lián)性和整合效應(yīng),社區(qū)管轄范圍之事,理應(yīng)充分調(diào)動(dòng)基層社區(qū)組織的自治性。
2.社會(huì)組織培育不足
從治理現(xiàn)代化的視角來(lái)看,基層社區(qū)良好社會(huì)秩序的維護(hù)和善治目標(biāo)的達(dá)成,需要多元治理主體的共同參與,多方力量的協(xié)同行動(dòng)。而社會(huì)組織培育和發(fā)展的不充分,使得社區(qū)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)之時(shí),難以充分發(fā)揮各治理主體的協(xié)同效應(yīng)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí),X社區(qū)雖聯(lián)合了醫(yī)院、派出所、駐地學(xué)校、共青團(tuán)、黨員居民、志愿者等眾多志愿和支援力量,但缺乏基層社會(huì)組織的參與,原因在于X社區(qū)未能在其轄區(qū)內(nèi)組建實(shí)質(zhì)性的專業(yè)性社會(huì)組織。社會(huì)組織的培育不足,導(dǎo)致X社區(qū)在日常治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中,不能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和應(yīng)急管理的有效供給和責(zé)任分散,僅有的治理資源更是難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的突發(fā)公共危機(jī)事件,從而給社區(qū)自身帶來(lái)難以承受的治理負(fù)擔(dān)和應(yīng)急壓力。
3.市場(chǎng)主體的責(zé)任外推
當(dāng)前城市社區(qū)的治理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去單純的“單位制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變,治理主體、治理對(duì)象、治理模式都已發(fā)生深刻變革,國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)現(xiàn)已成為當(dāng)前城市社區(qū)治理的三大重要主體,且各自有著不同的利益訴求和主張。X社區(qū)在此次突發(fā)公共危機(jī)事件中,每天不僅需要處理大量的緊急情況和問(wèn)題,還要接聽(tīng)和處理社區(qū)居民有關(guān)“何時(shí)可以裝修復(fù)工”、“家政人員如何能進(jìn)小區(qū)”、“小區(qū)何時(shí)取消門崗查驗(yàn)”等瑣事的電話咨詢,而這些瑣事原本屬于物業(yè)公司職責(zé)范圍之事。作為市場(chǎng)主體的物業(yè)公司,在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件之時(shí),有著不同于社區(qū)居委會(huì)較少計(jì)較成本的治理邏輯,物業(yè)公司往往會(huì)基于行動(dòng)成本的考慮和“多一事不如少一事”的行動(dòng)邏輯,告知社區(qū)居民“這事你們得找社區(qū)”,從而將社區(qū)居民因突發(fā)公共危機(jī)事件帶來(lái)的不解、不滿和牢騷,紛紛轉(zhuǎn)嫁至社區(qū)居委會(huì),從而導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)的壓力倍增。
4.社區(qū)居民的參與性不足
社區(qū)居民作為基層社區(qū)治理的重要主體和社區(qū)治理的重要對(duì)象,關(guān)乎社區(qū)日常治理的正常運(yùn)行和危機(jī)應(yīng)對(duì)任務(wù)的順利完成。在城市社區(qū)相對(duì)陌生的社會(huì)環(huán)境中,社區(qū)居民彼此之間的關(guān)聯(lián)度和凝聚力顯得尤為重要。長(zhǎng)期以來(lái)由于受自上而下的傳統(tǒng)社區(qū)動(dòng)員模式影響,基層社區(qū)居民習(xí)慣于置身社區(qū)管理之外,缺乏積極主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)治理的意識(shí)和積極性。然而,面對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)事件,僅憑社區(qū)居委會(huì)這單一治理主體往往難以成功應(yīng)對(duì),因而社區(qū)需要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源和力量,更需要廣大社區(qū)居民的理解、支持和配合,甚至在一定程度上需要社區(qū)居民充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性,自覺(jué)參與到公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)之中,以增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的“韌性”。而社區(qū)居民目前的消極參與或被動(dòng)式參與狀況,不利于社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作的順利開展。
堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,是城市社區(qū)在塑造其“韌性”特質(zhì)和提升危機(jī)應(yīng)對(duì)能力時(shí)的首要原則和前提。社區(qū)基層黨組織的高度組織性和戰(zhàn)斗堡壘作用,是成功應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的核心力量保障。堅(jiān)持黨建引領(lǐng),應(yīng)重構(gòu)基層黨組織架構(gòu),切實(shí)解決部分社區(qū)黨員的“空掛”問(wèn)題,認(rèn)真落實(shí)基層黨組織活動(dòng),整合社區(qū)基層黨建資源,真抓基層黨建實(shí)效。在完善基層黨組織運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上,探索黨建引領(lǐng)社區(qū)治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)新模式,切實(shí)解決基層黨建與社區(qū)治理相脫節(jié)的問(wèn)題,發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。
在社區(qū)日常治理和公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中,社區(qū)黨委和居委會(huì)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用,是社區(qū)多元主體中最有號(hào)召力的組織者,是凝聚社區(qū)多元治理主體的骨干力量,在聚合式運(yùn)行機(jī)制中起著重要的引領(lǐng)作用。而社區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位、各類社會(huì)組織以及物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等主體,不僅承載著居民多樣化的服務(wù)夙愿和利益訴求,亦是城市社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要依靠力量。塑造城市社區(qū)韌性,提升公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力,需要各治理主體共同參與,調(diào)動(dòng)一切可以聯(lián)合的治理資源,形成危機(jī)應(yīng)對(duì)的快速反應(yīng)機(jī)制。如何調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)日常治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)的積極性,增強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任感和意識(shí),關(guān)鍵在于加大社會(huì)資本培育力度,提升社區(qū)整體凝聚力。此外,可根據(jù)社區(qū)居民需要,通過(guò)專業(yè)化和現(xiàn)代化手段,建立科學(xué)合理的評(píng)估和激勵(lì)機(jī)制,培育具有一定專業(yè)性和創(chuàng)新性的社會(huì)組織。
面對(duì)突發(fā)性、破壞性強(qiáng)的公共危機(jī)事件,“打鐵還需自身硬”,社區(qū)工作人員隊(duì)伍整體能力建設(shè)是基礎(chǔ)?!吧厦媲l線,下面一根針”,基層社區(qū)在面對(duì)日益繁雜的各種工作任務(wù)之時(shí),人力配備的不足,更是會(huì)加劇基層社區(qū)應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的脆弱性。因此,首先,需加大人力資源配備力度,招聘更多的社會(huì)工作專業(yè)人才,擴(kuò)充到基層社區(qū)工作人員隊(duì)伍當(dāng)中,使社區(qū)工作人員隊(duì)伍的整體專業(yè)性水平得到進(jìn)一步提升。其次,改善社區(qū)工作人員的工作環(huán)境,提高社區(qū)工作人員的薪資待遇標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)福利水平,進(jìn)一步激勵(lì)社區(qū)工作人員的工作積極性。在人力資源配備充足的基礎(chǔ)上,再進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)工作人員的整體能力素質(zhì)建設(shè)。再者,還需進(jìn)一步提升社區(qū)工作人員的宣傳動(dòng)員、組織溝通和協(xié)調(diào)等能力,在處理重大公共危機(jī)事件之時(shí),更需具備一定的危機(jī)應(yīng)變能力和心理承受能力。最后,搭建和拓寬社區(qū)工作人員與社區(qū)居民多元化的溝通渠道,制定危機(jī)應(yīng)急預(yù)案,加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作人員多場(chǎng)景和實(shí)操性的危機(jī)應(yīng)急演練,切實(shí)提升社區(qū)工作人員危機(jī)應(yīng)對(duì)的整體能力。
應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī),城市社區(qū)不僅需要在人力、財(cái)力上加大投入和支持力度,現(xiàn)代治理技術(shù)的應(yīng)用往往能節(jié)省大量的人力和物力成本。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和5G技術(shù)的運(yùn)用,現(xiàn)代城市治理變得更加智能化和現(xiàn)代化,決策也變得更加科學(xué)化和精準(zhǔn)化。危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中,城市社區(qū)需要加強(qiáng)危機(jī)相關(guān)數(shù)據(jù)的深度挖掘工作,做好危機(jī)的提前預(yù)判,將危機(jī)的治理端口前移,最大程度上減少危機(jī)帶來(lái)的損失和負(fù)面影響。另外,可以充分利用城市社區(qū)的治理網(wǎng)絡(luò)資源,將網(wǎng)格員、樓棟長(zhǎng)、信息員通過(guò)掌上云社區(qū)、微信公眾號(hào)、政府服務(wù)小程序、物業(yè)服務(wù)APP等線上載體,加強(qiáng)危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)的信息溝通和聯(lián)系,建立危機(jī)應(yīng)對(duì)的快速響應(yīng)機(jī)制?,F(xiàn)代治理技術(shù)的充分運(yùn)用,不僅能夠彌補(bǔ)社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)上的缺陷,更能進(jìn)一步提升社區(qū)工作人員與社區(qū)居民之間信息溝通的便捷性。通過(guò)信息共享平臺(tái)建設(shè),避免“信息孤島”現(xiàn)象的產(chǎn)生,從而進(jìn)一步增強(qiáng)城市社區(qū)的韌性。