馬蔡琛 潘美麗

一、引言

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。預算績效管理作為當代公共財政管理改革的重要內(nèi)容，半個多世紀以來，雖經(jīng)歷了各種形式的變化并面臨諸多難題，但各國對財政資金使用績效的追求依然熱度不減。從全球公共預算改革的演進歷程(1)市場經(jīng)濟下各國的公共預算改革先后經(jīng)歷了分行列支預算、績效預算、計劃規(guī)劃預算、目標管理預算、零基預算、結(jié)果預算(新績效預算)。而不同預算制度改革的側(cè)重點不同，其中分行列支預算重在控制、計劃規(guī)劃預算重在計劃、零基預算重在決策，而績效預算和結(jié)果預算重在管理(馬蔡琛，2018[1])。以及我國預算管理改革的制度邏輯來看，制度規(guī)則是預算績效管理改革的核心，而任何管理制度都根植于相應的組織文化背景之中。由于組織文化的復雜性、多元性，以及各維度之間的融合與碰撞，導致不同國家預算績效管理模式以及相關(guān)制度設計和安排各具特色。本文擬從組織文化的視角，分析不同文化維度對于預算績效管理的作用機制，探討由于不同文化維度之間的協(xié)調(diào)與沖突，導致預算績效管理效果差異的深層次原因，進而為中國預算績效管理改革提供可供參考的建議和對策。

二、組織文化影響預算績效管理的文獻回顧

關(guān)于組織文化對績效預算影響的研究，研究者基本達成了共識，即基于不同的組織文化背景，預算績效管理改革的效果是不盡相同的。Ho和Im(2015)[2]指出，以發(fā)達經(jīng)濟體為主導的預算改革，受制于組織文化、政治等因素，并且這些因素與發(fā)展中國家的體制環(huán)境存在一定的沖突，從而影響了績效預算改革的效果。其實，Goddard(1997)[3]就曾指出，民族文化、等級文化通過影響管理者的信念和價值觀進而對預算行為產(chǎn)生影響。Shick(2014)[4]認為，通過建立績效文化，將績效驅(qū)動的管理與預算結(jié)合起來，能夠減少預算管理中的策略博弈。Wulandari等(2020)[5]認為，組織文化作為一個調(diào)節(jié)變量，通過調(diào)節(jié)人力資源質(zhì)量、預算質(zhì)量和內(nèi)部控制體系質(zhì)量，進而對績效預算產(chǎn)生影響。

從已有成果來看，不同研究者基于不同文化維度對組織文化之于預算績效管理的作用途徑和效果展開了較為細致的研究，其中探討較多的是科層制結(jié)構(gòu)(bureaucratic structure)對于預算績效管理的影響。Christensen和L?greid(2001)[6]認為，不同的制度安排、路徑依賴和內(nèi)部政治文化對績效預算改革的實施和產(chǎn)生差距的原因均提供了某些可能的解釋。Lavertu和Moynihan(2013)[7]的分析表明，績效管理改革的一個核心目的是促進中央機構(gòu)對績效信息的使用，但績效信息的應用很大程度上取決于部門負責人所在機構(gòu)的行政理念。Radin(2000)[8]提出，在預算績效管理改革過程中不同參與者的訴求及彼此之間的沖突增加了改革的難度。關(guān)于個體主義方法論對于績效預算影響的研究，Andrews(2010)[9]通過對比38個OECD國家和非OECD國家發(fā)現(xiàn)，具有一致認同文化的政府機構(gòu)可能比具有個體主義文化的政府機構(gòu)更能適應低水平的績效管理。關(guān)于不確定性規(guī)避對于預算績效管理的影響，Gul和Chia(1994)[10]認為，發(fā)展中國家的不確定性水平對預算決策有重大影響，并且為提高預算參與度和績效管理水平需要將績效信息的處理授權(quán)給基層的管理者。Tsamenyi和Mills(2003)[11]通過對加納89名負有預算責任的部門經(jīng)理開展問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，感知到的環(huán)境不確定性能夠影響預算績效管理。Ueno和Wu(1993)[12]通過美國和日本的對比研究發(fā)現(xiàn)，個體主義可以解釋預算績效管理相關(guān)行為的某些變化，而不確定性規(guī)避卻不能。

國內(nèi)研究者對于組織文化與預算績效管理之間關(guān)系的探討尚處于起步階段，研究成果主要集中在組織文化對于預算績效改革的影響分析上。趙早早等(2019)[13]指出，既有績效預算的理論研究主要是基于實踐發(fā)展而得，但政治、社會、文化、政府能力等因素對績效預算實踐所產(chǎn)生的實質(zhì)性影響卻被有意或無意地忽視了。趙敏(2020)[14]認為，經(jīng)合組織(OECD)國家推廣績效預算的主要目標是支持向基于績效的文化和行為轉(zhuǎn)變，更加關(guān)注的是公共組織文化的變革。王紅梅等(2020)[15]認為，預算績效管理作為一種理性的預算管理模式，領(lǐng)導者對其的認知程度、實施意愿和推動能力，以及由此營造的正向激勵和齊心聚力的組織文化，對于改革的成功至關(guān)重要。其實，關(guān)于組織文化與預算績效管理的探討，李海南(2014)[16]就曾指出，中國幾千年的儒學傳統(tǒng)可能與績效預算要求的客觀、公正、公平的精神并不一致。馬蔡琛(2014)[17]則從預算管理的角度，著重分析了突擊文化與年終突擊花錢之間的互動關(guān)系。

三、組織文化與預算績效管理的作用機制分析

關(guān)于組織文化維度的選擇，以霍夫斯泰德跨國家文化維度的選擇較為經(jīng)典。雖然其后的研究者們(如House等，2013[18])對霍夫斯泰德的文化維度進行了不同程度的擴展，但其核心仍未脫離霍夫斯泰德的模型結(jié)構(gòu)(2)羅伯特·J·豪斯等保留了權(quán)力距離和不確定性規(guī)避，但將集體主義拆分成制度集體主義和組織內(nèi)部集體主義，將男性-女性氣質(zhì)變成自信和性別平等主義，上述維度的劃分仍以模糊的方式再現(xiàn)了霍夫斯泰德模型的結(jié)構(gòu)。。因此，本文如下的分析以霍夫斯泰德(1991)[19]所構(gòu)建的文化維度為主體(3)在霍夫斯泰德看來，文化維度包括個體主義(市場)、權(quán)力距離、不確定性規(guī)避、男性主導等四個核心維度。其中，男性主導不是本文分析的重點，但關(guān)于社會性別與政府預算關(guān)系之問題，可以參閱馬蔡琛(2009)[20]和馬蔡琛(2014)[21]。，并作出適當?shù)恼{(diào)整，進而從市場、個體主義(4)本文在參考霍夫斯泰德(1991)[19]的基礎上，也參考了威爾達夫斯基《預算：比較理論》[22]中“文化背景下的預算”之相關(guān)概念界定，他將個體主義與市場看作是近乎相同的概念。而本文則認為，就市場和個體主義而言，它們作用于預算績效管理的機制是不同的，因而對于二者分別展開探討。、科層制(5)霍夫斯泰德認為，在高權(quán)力距離的社會中，權(quán)力集中在上級，并且這種不平等的等級制度被正式化和制度化。威爾達夫斯基認為，在等級制度文化中，頂端和底部的分隔可能會不斷被拉大，權(quán)力的差異會更加明顯，這種觀點與霍夫斯泰德關(guān)于權(quán)力距離的論述近乎一致。但等級制度在中文語境的使用多含貶義，因此，本文采用“科層制”(bureaucracy)這一更具中性色彩的表述方式。、不確定性規(guī)避這四個方面，對組織文化作用于預算績效管理的機制展開分析。

(一)市場對于預算資金使用績效的追求

預算績效管理的核心目標在于提高公共支出的分配和使用效率，而市場機制尤其強調(diào)對于效率的追求，這就構(gòu)成了市場機制作用于預算績效管理的理論基礎。市場機制主要從價格機制、供求機制、競爭機制三個方面對預算績效管理產(chǎn)生影響。價格是在市場供求關(guān)系不斷變化中確定的，但公共產(chǎn)品因其非競爭性和非排他性的特點，很難像一般商品那樣，在眾多供求雙方的相互作用下形成均衡價格。與眾多的財政資金需求方形成鮮明對比的是，財政資金的供給一般由政府財政部門壟斷，在公共產(chǎn)品價格標準模糊性與財政資金供給單邊壟斷的情況下，財政支出往往難以擺脫低效率狀態(tài)。將績效管理引入公共支出領(lǐng)域，通過成本-產(chǎn)出-效果的相對準確衡量，實現(xiàn)預算資金由低績效向高績效項目的流動，進而提高單位預算資金的分配效率和產(chǎn)出效果。

在市場關(guān)系中供求矛盾是一種常態(tài)，而當這種供求關(guān)系映射到財政管理中時，預算資金“供不應求”的特征則體現(xiàn)得較為明顯，因為每個具有內(nèi)在生存和擴張需求的組織都想要獲得更多的資金。Auty(1998)[23]指出，資源供給過剩往往會破壞投資效率，資源相對匱乏反而會提高投資效率。這一現(xiàn)象用于解釋財政資源相對匱乏的現(xiàn)狀時，則更應重視資金使用效率的提升。Sterck和Scheers(2006)[24]通過對澳大利亞、加拿大、荷蘭等七個國家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟困難時期，各國財政資金的使用效率往往相對較高。

在預算管理中引入以績效為基礎的競爭機制，可以通過競爭性招標和市場化外包等方式將市場機制引入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，增加公共產(chǎn)品和服務的提供渠道，拓寬公眾的選擇范圍。例如，在職業(yè)教育方面引入競爭機制，不僅能夠擴大公眾的選擇面，還能吸引民間資本投入教育事業(yè)，拓展教育經(jīng)費的來源。在預算績效管理中，市場機制的作用形式是績效合同?？冃Ш贤ㄟ^引入市場化標準的績效責任體系，明確各部門實現(xiàn)支出結(jié)果的責任和約束，促進考核體系更加科學，進而提高政府的行政管理效率。

(二)個體主義對預算參與者行為的影響

如果將個體主義的內(nèi)涵進行全面考量，其內(nèi)容涉及哲學、經(jīng)濟學、政治學、宗教學、社會心理學等眾多學科。本文主要是從文化差異的角度進行考察，因此在借鑒霍夫斯泰德(1991)[19]、特里安迪斯(1995)[25]和馬克思主義哲學對于個體主義論述的基礎上，擬從自我的概念和目標關(guān)系、態(tài)度和規(guī)范的相對重要性以及對關(guān)系的強調(diào)等幾個方面，對個體主義之于預算參與者行為的影響展開分析。

首先，從自我的概念和目標關(guān)系出發(fā)，個體主義更加強調(diào)對于個人效用及理性的追求。一方面，個體主義強調(diào)自身效用的最大化。在預算管理中則體現(xiàn)為，各支出部門基于自身利益，盡可能向財政部門申請更多的資金，以實現(xiàn)部門預算的擴張。財政紀律的削弱，阻礙了資金從優(yōu)先級較低的項目轉(zhuǎn)向高優(yōu)先級項目。另一方面，個體主義傳承了理性主義文化精神(閆方潔，2021[26])，集中體現(xiàn)了在預算績效管理中理性主義的建構(gòu)過程，即渴望在傳統(tǒng)的預算程序中融入更多的理性因素，透過對績效的測量，促進財政資金更加合理且科學的分配和使用。其次，在態(tài)度和規(guī)范的相對重要性上，個體主義的行為更傾向于被社會規(guī)范、任務和責任所驅(qū)使。在預算績效管理中，更加重視正式預算制度規(guī)范的應用，通過立法及績效合同的訂立，對預算資金供求雙方的權(quán)利與義務加以約束和規(guī)范。最后，在關(guān)系的強調(diào)上，個體主義對于組織的歸屬感相對較差，在績效評價中更加傾向于短期評價。另外，個體主義鞏固了政府中常見的“專業(yè)化”分工，立法部門、財政部門、各支出單位、社會公眾之間很少跨越“專業(yè)”的界限進行有效的溝通，導致預算透明度差，預算參與度較低，難以真正實現(xiàn)提高財政資金使用績效的目標。在新時代背景下，馬克思主義倡導重視個體價值的集體主義(穆艷杰，2021[27])，因此以集體主義原則為指導，將個體主義的理性化、專業(yè)化的思維滲透到公共預算過程，能夠有效緩解個體主義與集體主義間權(quán)衡取舍所引致的各種矛盾沖突。

(三)預算績效管理組織結(jié)構(gòu)的科層制特征

科層制指的是一種權(quán)力依職能進行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式(Weber，1947[28])。幾乎所有的政府機構(gòu)都呈現(xiàn)出正式的科層制特征，Boyne(1998)[29]指出，目標、控制、監(jiān)督以及協(xié)調(diào)相互之間的沖突是科層制所固有的特征。而這種特征體現(xiàn)在預算績效管理的運作程序上，則表現(xiàn)為績效目標的設定、預算資金的分配、績效測量、績效監(jiān)督、評價結(jié)果應用以及績效管理各階段的相互監(jiān)督和制衡。理想的科層制組織(6)理想的科層制特征：一是明確的權(quán)威等級；二是嚴格而縝密的規(guī)則；三是明晰的分工；四是公私關(guān)系分離；五是量才用人；六是管理權(quán)力依附于職位，而不依附于個人(王春娟，2006[30])。通過對績效預算相關(guān)主體角色和地位之確定，嚴謹?shù)目冃гu價程序之實施、健全的績效激勵措施之采用，能夠促使不同層級及不同部門之間相互協(xié)作、各司其職，提高行政管理的效率。

傳統(tǒng)科層制的權(quán)力集中在上級部門，導致權(quán)力分布不均，很少或沒有下級部門參與預算決策。許多實行績效預算的國家都采取了一種相對集中的、自上而下的管理制度，Martínez Guzmán(2019)[31]的研究發(fā)現(xiàn)，這種制度往往不能有效滿足各資金使用部門的需求，并且容易出現(xiàn)委托代理問題。但這種權(quán)力相對集中的制度安排有時候也會促成政府內(nèi)部就優(yōu)先事項的安排與績效目標達成一致。例如，新西蘭開展的一項名為“中央審查”的公共管理系統(tǒng)調(diào)查結(jié)論顯示，權(quán)力的分散反而導致中央政府很難就實現(xiàn)結(jié)果目標和優(yōu)先事項達成一致(Radin,2003[32])。

科層制在實際運作中并不理想，制度自身存在的缺陷會對績效管理的實施效果產(chǎn)生影響?？茖又撇⒉还膭畈块T管理者根據(jù)自己的判斷進行決策，盲目地遵守科層制規(guī)則，會導致程序合規(guī)優(yōu)先于組織目標，忽視對于財政支出總額的控制，進而影響整體戰(zhàn)略規(guī)劃及宏觀政策目標的實現(xiàn)。

(四)不確定性規(guī)避對于預算績效管理改革的影響

在組織文化中，不確定性規(guī)避是指為了避免不確定性，人們試圖通過嚴格的行為規(guī)范、法律和規(guī)則程序，以使不確定性風險降到最低(Hofstede等，2005[33])。這種不確定性規(guī)避反映在預算績效管理中，主要通過相關(guān)立法、制度、規(guī)章及程序的設計，以及各種評價方法和技術(shù)的應用，以減少績效評價與管理過程中的不確定性。例如，通過嚴格的立法程序，將績效管理中的各項制度及各類細節(jié)加以規(guī)范，以期約束相關(guān)主體的行為并穩(wěn)定其行為預期。

預算管理中充斥著大量的不確定因素，而這種不確定性大致分為外部環(huán)境和預算體系自身的不確定性這樣兩個層面。一是外部環(huán)境的不確定性對于預算績效管理產(chǎn)生的影響。外部環(huán)境的不確定性主要是指由于經(jīng)濟、政治、社會運行中的不穩(wěn)定因素，對財政總額控制、分配效率和使用效益所產(chǎn)生的影響。例如，在宏觀經(jīng)濟運行良好時，政府擁有充裕的財力應對各種新出現(xiàn)的支出事項及安排，但當財力緊張時，政府則往往無力負擔這些新的支出事項，于是不得不削減其他支出事項，這就有可能影響財政資金的分配效率(艾倫·希克，2000[34])。尤其是在當前新型冠狀病毒大流行的全球背景下，公共衛(wèi)生支出的大規(guī)模擴張，勢必會影響其他財政支出安排。二是預算管理體系自身存在的不確定性。由于預算績效管理涉及不同利益相關(guān)主體，涵蓋經(jīng)濟、社會、政治、環(huán)境等不同評價維度的選擇，導致績效管理制度、評價指標體系、組織結(jié)構(gòu)及人員安排等方面難以協(xié)調(diào)一致，不易形成“放之四海而皆準”的績效評價邏輯模型，進而影響了評價結(jié)果的科學性和可比性(馬蔡琛和趙青，2020[35])。

四、預算績效管理面臨的挑戰(zhàn)：基于組織文化維度沖突的視角

任何成功的改革都需要適當?shù)慕M織文化支持，與傳統(tǒng)預算相比，預算績效管理改革尤其需要強化理性主義、契約精神、民主參與意識、結(jié)果導向等理念，但就當前預算績效管理改革的實踐進展而言，不同文化維度間沖突導致了績效與公共利益之權(quán)衡取舍，績效信息的供給與需求錯配，以及短期績效與公共產(chǎn)品供給穩(wěn)定性的沖突。在實踐中，預算績效管理更加需要獲得組織和個人層面的廣泛支持，從而避免出現(xiàn)績效評估失靈的問題。

(一)績效與公共利益的權(quán)衡取舍

預算管理對于資金使用效果的追求反映了市場、個體主義組織文化維度下對于預算資金使用更加理性的不懈努力。但公共部門在行使其職能過程中存在一定的信息障礙、認識局限、管理成本等問題，這就決定了完全理性的預算決策往往是不存在的。另外，從組織文化視角來看，集體主義應該是公共決策的靈魂，貫穿于預算決策的全過程。但在實踐中，由于認知、行為能力有限，投票規(guī)則和個體主義的多元目標，決定了公共部門的行為難以完全以社會公眾的利益作為行動準則。因此，預算績效管理的現(xiàn)實取舍應當是，確保在“有限理性”的前提下，將公共資源用于公共服務最受益的群體，并在此過程中提高公共支出的產(chǎn)出效果。

但在實踐中，如何將市場和個體主義下的理性決策機制融入反映公共利益的預算決策程序中，成為現(xiàn)實預算績效管理的難題。如果僅強調(diào)公共利益，而忽視具體公共支出項目的效率，則會造成財政資源的浪費。相反，如果完全以評價結(jié)果作為資金分配的標準，又可能導致重點領(lǐng)域的公共支出被強制削減。譬如，一些涉及公共利益的基礎教育、醫(yī)療、環(huán)境治理等支出，即使其績效表現(xiàn)不佳，也難以輕易地取消或削減。

發(fā)達國家和發(fā)展中經(jīng)濟體的眾多實踐表明，績效評價結(jié)果往往難以真正影響預算決策。即便如此，許多國家仍然不遺余力地實施預算績效管理改革，原因在于績效預算能夠?qū)ω斦С龅目冃П憩F(xiàn)作出相對理性的判斷與評價，并幫助分析績效表現(xiàn)不佳的原因。譬如在智利，績效信息并不直接影響預算撥款，而是被用來確認現(xiàn)有的分配，或者督促相關(guān)部門采取行動來推動支出機構(gòu)提高績效(Martrinez Guzmán，2020[36])。因此，從各國預算績效管理的實踐進展看，似乎可以得出如下結(jié)論：雖然不能完全依賴績效預算這種理性的制度安排來代替公共選擇的預算決策過程，但績效管理過程中所產(chǎn)生的成本、產(chǎn)出和結(jié)果等數(shù)據(jù)信息，可以幫助決策者在眾多的政策和項目中作出更加明智的選擇和判斷，從而更加優(yōu)質(zhì)和高效地滿足公眾需求。

(二)績效信息供給與需求的錯配

績效信息供給與需求的錯配主要體現(xiàn)在兩個方面。一是從績效信息供給數(shù)量來看，主要是存在績效信息過載的現(xiàn)象。例如，俄羅斯聯(lián)邦的績效報告長達500多頁；法國雖然精簡了部分預算績效指標，但到2015年其數(shù)量仍有677個之多(Moynihan，2016[37])。預算績效信息的使用者(尤其是決策者)難以了解績效提高或降低的真正原因，更不清楚應該如何提高績效。二是從績效信息供給質(zhì)量上看，主要是績效信息的生產(chǎn)部門不能有效滿足信息使用方的需求。不同預算參與主體對于績效信息的需求是不相同的。譬如，對于部門負責人來說，需要依據(jù)政策或項目的成本-產(chǎn)出信息來指導政策或項目的運行；對于公眾來說，更關(guān)注的是績效評價結(jié)果能否“幫助公眾和消費者判斷政府為他們創(chuàng)造的價值”。但在實踐中，甚少有國家根據(jù)不同利益相關(guān)主體的績效信息需求，具有針對性地提供評價結(jié)果信息及績效報告。早在十多年前，一份歐盟外部援助績效評價報告就曾指出，行政部門負責人希望提供的績效結(jié)果信息往往是針對部門資金使用結(jié)果的簡單總結(jié)或是簡短的口頭匯報，而不是長達200多頁的評價報告(Pollitt，2006[38])。

績效信息之所以產(chǎn)生“供給”與“需求”上的錯配，更多源于不同文化維度影響下之績效信息透明度和預算參與度的差異。Qi和Mensah(2011)[39]指出，個體主義相較于集體主義的預算透明度可能更高?？冃畔⑹穷A算績效管理的重要內(nèi)容，若資金的使用和績效信息的生產(chǎn)過程中透明度較高，就可以形成準確、客觀、真實、有用的績效信息。這種高質(zhì)量的績效信息，一方面能夠提高各預算參與主體使用績效信息的積極性，促進評價結(jié)果的應用；另一方面可以幫助參與主體形成客觀、公正的評價結(jié)論，剖析某些支出績效表現(xiàn)不佳的深層原因。此外，Justice和Dülger(2009)[40]的研究發(fā)現(xiàn)，高權(quán)力距離(即權(quán)力在組織結(jié)構(gòu)中分配不平等的程度相對較高)會抑制公民的預算參與過程。當預算的參與程度較低時，會加劇績效信息供需雙方的溝通不暢，績效信息的供給方難以挖掘不同參與主體對于績效信息的潛在需求，進而導致信息需求方對績效信息的認同度低，導致績效評價各階段的相互脫節(jié)。

(三)短期績效與公共產(chǎn)品供給穩(wěn)定性的沖突

從組織文化的視角來看，短期績效與政府長期職能的沖突則主要源于市場機制運行中績效合同的訂立、個體主義的決策行為與政府的集體主義原則、不確定規(guī)避之間的沖突。一方面，績效合同是預算績效管理的核心內(nèi)容及公共問責的基礎。Lane(2002)[41]指出，為了引入更多的公共產(chǎn)品供給主體，改變公共產(chǎn)品供給長期處于單邊壟斷的現(xiàn)狀，績效合同的訂立普遍傾向于短期。但是，這種時間跨度較短的合同會增加交易成本，導致公共產(chǎn)品和服務供應的穩(wěn)定性較差。而政府作為各項社會職能的履行者，必須考慮到公共服務供給的長期性和穩(wěn)定性問題，這使得短期績效合同與政府作為公共服務提供者的角色相互沖突。為了穩(wěn)定公共服務的供給，那些實施績效預算的國家就需要鼓勵簽訂長期的績效合同。為此，Shick(2011)[42]指出，這種財政契約應至少覆蓋中期的時間跨度(一般3～5年)，并需要考慮到其在未來很長一段時間內(nèi)對公共服務和產(chǎn)出的影響。

另一方面，行政機構(gòu)和立法部門負責人對于績效信息的認可及使用，是績效評估系統(tǒng)有效運作的前提，也是形成組織內(nèi)部績效文化不可或缺的條件。但公共部門領(lǐng)導者基于個體主義的考量，其決策行為難免存在短期主義的傾向。Andrews(2004)[43]發(fā)現(xiàn)，在美國地方政府中(特別是在那些有任期限制的州)，許多政治決策更加傾向于短期，因為政客們不愿意支持一項短期內(nèi)收益有限的改革。因此，當政策效果的實現(xiàn)周期與領(lǐng)導者的任期不一致時，會導致預算參與度低、績效目標的設定難以獲得認同，從而影響了評價結(jié)果的應用及預算績效改革的效果。這種現(xiàn)象在中國公共服務供給效率上也不同程度存在(楊剛強等，2020[44])。從某種程度上講，類似浙江溫嶺參與式預算改革的嘗試，通過在預算編審過程中植入公民有序參與環(huán)節(jié)，不失為應對上述問題的積極探索(卓越等，2020[45])。

五、組織文化視角下我國預算績效管理的路徑選擇

融入組織文化要素的績效預算改革主要呈現(xiàn)以下幾個特點：管理權(quán)限下放與加強外部控制相結(jié)合；廣泛地引入競爭機制和使用績效合同；重視績效預算法律體系建設與績效意識提升。中國傳統(tǒng)文化是以宗法家庭為背景、以儒家思想為核心的文化價值體系(田妮和張宗益，2019[46])，故而公共支出管理中“人治”特征相對明顯，多是以“特殊主義”(即非正式的關(guān)系)進行組織和管理，預算績效管理改革中一度缺乏立法及相關(guān)制度的具體設計與安排，管理權(quán)限下放不足，績效評價過程存在“人情分”“關(guān)系分”，支出管理中的績效文化稍顯滯后。因此，應當結(jié)合組織文化中注重人的社會價值、高權(quán)力距離、不確定性規(guī)避程度低以及重視矛盾協(xié)調(diào)的和諧文化特征，逐步形成外部控制與內(nèi)部管理、個人價值與社會價值、法治建設與觀念培養(yǎng)相結(jié)合的預算績效管理改革新思路。文化具有“軟性”的特征，改變它需要“硬性”的措施(陳曉萍，2009[47])。因此，就組織文化視角的預算績效改革路徑選擇而言，可以從以下幾方面來加以謀劃：

(一)強化預算績效管理的計劃與控制

我國傳統(tǒng)意義上的組織文化具有高權(quán)力距離與低不確定性等特征，而這種特征會影響組織的計劃與控制過程(陳紅和劉梅，2009[48])。因此，首先，應建立以中期支出框架為支柱的財政支出方向和限額的控制系統(tǒng)。一是按照國家的宏觀優(yōu)先支出事項排序來決定未來財政資金的投向，在此基礎上，由負責微觀決策的部門投向成本效益相對較高的政策和項目。二是設定未來財政支出限額，提高未來財政支出的計劃性、持續(xù)性、穩(wěn)定性，增強政府對于未來不確定支出事項的即時反應性，提高應對風險的能力。

其次，加快推進預算績效管理的制度化和法治化進程，從制度層面規(guī)避預算績效管理改革的不確定風險。當前，預算績效管理的法治化進程相對緩慢，預算績效管理制度更多的是以部門規(guī)章、條例的形式出現(xiàn)。雖然在《預算法》《預算法實施條例》中，對預算績效管理的部分細節(jié)也做出了相應的規(guī)定，但對于如何將績效管理融入預算編審流程尚缺乏系統(tǒng)的制度設計和安排，并且許多不規(guī)范的預算績效管理行為也未能及時納入法律的框架予以約束。因此，可以借鑒其他國家的立法經(jīng)驗，比如澳大利亞的《公共治理、績效和問責法》(Public Governance，Performance and Accountability Bill，2014)[49]規(guī)定了各部門在財政資金的申請、撥付、使用等環(huán)節(jié)的權(quán)力和責任。在未來的預算績效管理改革中，應當通過法律的形式，系統(tǒng)而全面地規(guī)范預算績效管理各個流程，明確界定相關(guān)部門的管理職責和權(quán)限，實現(xiàn)法律約束與制度規(guī)范的統(tǒng)一。

(二)建立以績效為核心的激勵約束機制

就當前預算績效管理激勵約束機制的設計而言，在組織層面，更傾向于使用直接的績效激勵，即獎勵績效表現(xiàn)良好的部門或項目以更多的預算資金，而對于績效表現(xiàn)不佳的則考慮直接削減項目或部門預算；在個人層面，過度依賴懲罰性措施以形成對相關(guān)責任人的問責。但是，懲罰性措施不一定會鼓勵組織和個人學習并改進績效，反而會形成反向激勵，產(chǎn)生策略博弈、扭曲報告和欺詐行為，損害績效評價結(jié)果的真實性(Chan和David，2010[50])。因此，激勵機制的設計，應當更多以對組織和個人績效獎勵的形式來呈現(xiàn)。譬如，在丹麥，政府就通過改革公務員制度、簽訂績效合同、采用績效工資等措施來實施績效激勵(Bl?ndal和Ruffner，2004[51])。就未來發(fā)展而言，一方面，財政部門可考慮同各部門負責人簽訂績效合同，將資金的使用績效與個人的績效獎勵相掛鉤?？冃И剟羁梢允强冃ЧべY，也可以將績效結(jié)果作為職位晉升的重要參考。另一方面，高權(quán)力距離的文化特征不利于預算管理職權(quán)的下放，難以靈活地調(diào)度財政資源。因此，在組織層面的制度設計中，應重點關(guān)注預算資金管理權(quán)限的下放，允許資金跨年度以及在不同的項目或業(yè)務之間適當?shù)仂`活調(diào)劑，賦予各支出單位管理和使用資金的必要自由裁量權(quán)。

(三)注重組織的績效交流與學習，培養(yǎng)績效文化

一是定期開展績效溝通與績效信息審查會議。建立人大、財政部門、各支出部門、社會公眾之間進行績效溝通的平臺，實現(xiàn)部門內(nèi)部、部門之間以及項目或政策績效溝通的常態(tài)化。在績效信息供需雙方進行有效溝通的基礎上，通過開展績效信息審查會議，重點核查績效信息是否符合各相關(guān)主體的數(shù)量及質(zhì)量需求。二是重視組織的績效培訓與學習，提高相關(guān)人員的績效管理能力和素養(yǎng)?？梢钥紤]在高校設置預算績效管理專業(yè)方向開設績效管理、績效評價、績效信息等專業(yè)課程，增加績效管理專業(yè)人才的儲備；定期開展部門內(nèi)部的績效培訓，將深化績效理念、提高績效管理與評價的專業(yè)化水平，作為培訓的重點。三是注重績效文化的養(yǎng)成。領(lǐng)導者對績效文化的認可，是預算績效管理能夠有效推行的前提。因此，應在領(lǐng)導層面構(gòu)建重視成本-效益分析、公共問責、公開透明和支持創(chuàng)新的績效文化氛圍，并將上述觀念有效地貫穿于預算績效管理改革的制度設計、流程安排、人員招聘和培訓當中。在適當?shù)臅r機，可以考慮將預算績效管理知識納入公務員選拔的考試內(nèi)容。