張 振

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海市 200000）

一、問題的提出

我國地方政府債務(wù)的發(fā)展分為三個階段，分別以2014年和2017年為時間節(jié)點。2014年之前由于相關(guān)制度的缺乏，地方政府以政府擔(dān)保的方式通過融資平臺融資，導(dǎo)致債臺高筑。2014年之后，中央加強(qiáng)對地方債的監(jiān)管，相關(guān)法律和規(guī)定接連出臺，①包括2014年《中華人民共和國預(yù)算法》的第一次修正；2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）融資平臺債務(wù)得到遏制的同時，政府的隱性債務(wù)開始增加。2017年國家出臺關(guān)于隱性債務(wù)的規(guī)范，②包括2017年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）；2017年《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）等以及開展收益類專項證券試點工作，進(jìn)一步對地方違規(guī)融資行為進(jìn)行規(guī)制。然而地方隱性債務(wù)因為標(biāo)準(zhǔn)模糊，清理并不徹底，目前仍然呈現(xiàn)出總量高、違約風(fēng)險增加、使用效率低的特點。

財政和金融的協(xié)同效應(yīng)影響地方政府的債務(wù)風(fēng)險。地方金融監(jiān)管職能的加強(qiáng)，以及“分稅制”下財政分權(quán)的趨勢，為政府使用甚至濫用金融工具提供了契機(jī)，因此在地方政府發(fā)債的監(jiān)管博弈中，伴隨的是地方政府融資渠道的變化。從融資平臺和政府性基金融資轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^商業(yè)銀行公開發(fā)行債券。這意味著政府債務(wù)成為商業(yè)銀行的資產(chǎn)，商業(yè)銀行事實上成為政府債務(wù)的兜底角色。

為了建立長效金融穩(wěn)定機(jī)制，我國今年將金融穩(wěn)定立法提上日程，出臺《金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》，其中首提金融穩(wěn)定保障基金。就救助對象來看，意見稿中“被處置金融機(jī)構(gòu)”出現(xiàn)了31次，“非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)”出現(xiàn)了3次，而“地方政府”也出現(xiàn)3次，但均只和風(fēng)險化解職責(zé)和行為要求有關(guān)。顯然草案將涉及系統(tǒng)性金融風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)視為穩(wěn)定基金的適用對象，但是否是唯一對象，值得思考。地方政府的各種融資舉措與商業(yè)銀行、城投機(jī)構(gòu)等各類金融機(jī)構(gòu)交織在一起，一旦地方債務(wù)違約，風(fēng)險將會在不同金融行業(yè)間擴(kuò)散。目前國內(nèi)對以處置金融機(jī)構(gòu)為主的金融穩(wěn)定保障機(jī)制研究較多，以地方政府債務(wù)風(fēng)險為對象研究較少，因此本文將分析穩(wěn)定基金參與該風(fēng)險處置的合理性，并借鑒域外經(jīng)驗探索處置路徑和功能。

二、穩(wěn)定基金參與地方政府債務(wù)處置的合理性分析

（一）穩(wěn)定基金的定位

1.我國目前各保障基金

為了防范化解金融風(fēng)險，我國現(xiàn)已成立各類行業(yè)保障基金①銀行業(yè)的存款保險基金、信托業(yè)、保險業(yè)和期貨業(yè)的行業(yè)保障基金以及證券投資者保護(hù)基金。和央地債務(wù)風(fēng)險化解基金。②主要包括央企信用保障基金和各地方政府設(shè)立的債務(wù)平滑基金，如廣西、天津等省份。現(xiàn)有各類基金屬于單一金融風(fēng)險化解機(jī)制的組成部分，不具備監(jiān)測、防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的功能。其運(yùn)作以設(shè)立基金管理公司為主，例如存款保險基金管理有限公司，其不僅僅是為風(fēng)險化解提供流動性資金幫助，還包括依法監(jiān)測行業(yè)金融風(fēng)險并采取控制措施、進(jìn)行早期糾正、參加重大金融風(fēng)險處置，包括接管和清算等。

2.金融穩(wěn)定保障基金

穩(wěn)定基金是系統(tǒng)性金融風(fēng)險化解機(jī)制的設(shè)計。該基金由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（以下簡稱金穩(wěn)委）籌集并管理，并且預(yù)計于今年九月份出臺基金的籌集、管理和使用的具體辦法。從意見稿來看，穩(wěn)定基金與現(xiàn)有的各保障基金存在兩大差異：一是定位不同。存款保險等保障基金具有“各掃門前雪”的特征，隱藏著忽視甚至引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險的漏洞。穩(wěn)定基金著眼于金融風(fēng)險的系統(tǒng)性與傳導(dǎo)性，對金融風(fēng)險進(jìn)行跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的前瞻性預(yù)測，各自處于金融穩(wěn)定保障網(wǎng)內(nèi)的不同層次。二是功能不同。意見稿全文涉及存款保險等保障基金的主要有五條，較為細(xì)致地規(guī)定了風(fēng)險監(jiān)測、早期糾正、風(fēng)險處置、報告建議、接管清算、免責(zé)等內(nèi)容，但未提及穩(wěn)定基金。③《金融穩(wěn)定法》草案意見稿第7條：保障基金職責(zé)；第17條：監(jiān)管合力；第22條：存保早期糾正；第34條：存保和行業(yè)保障基金處置措施；第45條：盡職免責(zé)。

本文以預(yù)測我國穩(wěn)定基金不再設(shè)立專門機(jī)構(gòu)運(yùn)作為前提進(jìn)行討論。穩(wěn)定基金在籌集和管理方面，由金穩(wěn)委負(fù)責(zé)。在運(yùn)行方面由金穩(wěn)委在央行共享數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，④《金融穩(wěn)定法》草案意見稿第18條：中國人民銀行推動建設(shè)國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并依法向國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位共享數(shù)據(jù)資料。作為資金池為系統(tǒng)性風(fēng)險處置提供資金援助，例如進(jìn)行賠償付款，提供資產(chǎn)重組資金，擔(dān)保債務(wù)，以及向救助對象注資等，切斷金融市場對央行“最后貸款人”的依賴，完善系統(tǒng)性風(fēng)險處置的市場化與法治化。

（二）地方政府債務(wù)與系統(tǒng)性金融風(fēng)險

我國地方政府遺留的隱性債務(wù)和新發(fā)的債務(wù)仍然具有很大規(guī)模，這些債務(wù)都對我國的金融穩(wěn)定存在很大影響，集中體現(xiàn)在兩方面。

1.政府債券風(fēng)險對商業(yè)銀行的影響

銀行類金融機(jī)構(gòu)跨地區(qū)地進(jìn)行信貸資產(chǎn)抵押與交易，因此地方政府債券被不同銀行交叉持有成為常態(tài)，甚至某地政府債券可以在事實上由整個金融網(wǎng)絡(luò)持有。為了獲取流動性頭寸，或出于風(fēng)險分散偏好目的，地方政府債券得以在銀行市場拋售，而債券價格因為政府履約可能性降低而下跌。所以當(dāng)一家商業(yè)銀行因為政府債務(wù)違約受損時，與該銀行關(guān)聯(lián)的金融機(jī)構(gòu)同樣受其外部性影響，導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險在整個系統(tǒng)中擴(kuò)散。此外，高風(fēng)險地方政府的債券違約風(fēng)險還會通過金融市場滲透到低風(fēng)險地區(qū)，導(dǎo)致后者受到事實上的不公待遇，引發(fā)跨地區(qū)的金融風(fēng)險。

2.地方隱性債務(wù)對金融穩(wěn)定的影響

隱性債務(wù)主要包括本地城投機(jī)構(gòu)、國企等受政府擔(dān)保的債務(wù)。政府雖不是債務(wù)主體，但政府仍對上述主體承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。由于此類債務(wù)擴(kuò)張帶來的投資和產(chǎn)出效應(yīng)具有短期性、周期長、資金回收慢等特征，再加上新冠疫情沖擊、房地產(chǎn)調(diào)控政策等不確定性因素的出現(xiàn)，導(dǎo)致債務(wù)主體違約風(fēng)險大大增加，以至于采取“借新還舊”，通過影子銀行加大融資等行為。最終致使與城投機(jī)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的金融機(jī)構(gòu)、非金融企業(yè)共同承擔(dān)違約損失，并且在信息不透明的情況下，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（三）合理性之辨析

從被處置對象來看，意見稿全文以金融機(jī)構(gòu)為主，間或出現(xiàn)非金融企業(yè)。因此可推斷立法機(jī)關(guān)并未將金融機(jī)構(gòu)作為唯一的處置對象，關(guān)于非金融企業(yè)的制度設(shè)計說明了穩(wěn)定基金的適用范圍仍有余地。意見稿總則規(guī)定金融穩(wěn)定是一項系統(tǒng)性工程，依據(jù)市場化、法治化的原則，從全局層面防范跨地區(qū)、跨行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險，必要時動用穩(wěn)定基金。系統(tǒng)性風(fēng)險的引發(fā)正如其特點一樣，牽一發(fā)而動全身，地方政府以顯性或隱性的方式參與到金融市場中，成為金融體系中的一環(huán)。無論是直接發(fā)行政府債券，或是通過平臺機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，均會對其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響。因此從全局來看，應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)風(fēng)險作為金融穩(wěn)定風(fēng)險，使用穩(wěn)定基金。在市場化處置金融風(fēng)險的原則下，將地方政府視為市場主體進(jìn)行風(fēng)險處置是應(yīng)有之義。

三、域外關(guān)于基金處置實踐的比較

（一）歐洲

2008年為應(yīng)對歐債危機(jī)，歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）和后續(xù)的歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）先后設(shè)立，探索出化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的有效經(jīng)驗。

EFSF資金以發(fā)行債券的方式募集，并以成員國信用擔(dān)保，以解決部分國家財政困難，信用評級降低而無法募資的問題。設(shè)立專門的公司進(jìn)行治理，成員國作為股東共同監(jiān)督和參與穩(wěn)定基金的運(yùn)行?；鹩猛景?1.發(fā)放貸款。申請國滿足一定條件后，①例如無力融資、提供資金使用計劃、進(jìn)行市場與相關(guān)市場改革等。EFSF就向市場發(fā)行債券，將所得資金貸給申請國。2.一級市場操作。EFSF在一級市場購買滿足宏觀調(diào)控政策條件的成員國的債券。3.二級市場操作。通過購買部分成員國國債，刺激市場的流動性的同時維持債券的價格，避免資產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)惡化。4.參與重組。參與必要機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)重組當(dāng)中，并且提供援助。5.道德風(fēng)險防范。EFSF向成員國發(fā)放貸款時，收取現(xiàn)金準(zhǔn)備、貸款服務(wù)費與損失準(zhǔn)備費，將費用收取后的資金余額用于放貸。

2010年歐盟建立了歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM），旨在維護(hù)歐元區(qū)金融穩(wěn)定。一方面在EFSF結(jié)束后繼續(xù)為歐元區(qū)國家提供救助，另一方面進(jìn)行長期性的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測與處置。通過事前認(rèn)繳和事后追繳的方式設(shè)立單一處置基金（SRM），向陷入債務(wù)危機(jī)的歐元區(qū)國家提供金融救助。

（二）美國

由于特殊的聯(lián)邦體制和歷史發(fā)展情況，美國建立了一套完全不同于歐洲的地方債務(wù)處置機(jī)制。

在聯(lián)邦體制下，地方州政府享有更大的事權(quán)，聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)地方金融。在地方政府債務(wù)處置中，聯(lián)邦政府并不進(jìn)行財政援助，地方政府承擔(dān)救助責(zé)任與風(fēng)險。從歷史發(fā)展來看，美國未發(fā)生足以引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險的地方政府債務(wù)危機(jī)，因此也就沒有EFSF此類的穩(wěn)定基金的建立。其歷史上規(guī)模較大的地債危機(jī)包括杰斐遜郡和底特律市政府債務(wù)危機(jī)。在危機(jī)發(fā)生后，地方政府先自行進(jìn)行化解，州政府一般進(jìn)行有限的早期糾正，程度依據(jù)各州法律而不同。若是危機(jī)仍然存在，則進(jìn)入到聯(lián)邦破產(chǎn)程序。該程序也主要是保障債務(wù)的市場化處置，在法官的主持下進(jìn)行重組談判，最終達(dá)成重組協(xié)議，化解風(fēng)險。

此外，美國地方政府在債券市場上建立了成熟的債券保險制度，政府債券發(fā)行時按照一定比例繳納保費，引入保險公司對市政行為進(jìn)行監(jiān)督和風(fēng)險評估，降低違約風(fēng)險，同時可以在政府違約后引入市場資金力量，以保險金等市場資金參與救助。

目前聯(lián)邦政府也在研究其在一定條件下干預(yù)地方政府債務(wù)的可能性。只有在足以證明地債危機(jī)會引起系統(tǒng)性風(fēng)險的情況下，才會采取一定措施，例如提供資金以要求地方政府整改、收購資產(chǎn)以支持政府重組等。

（三）經(jīng)驗借鑒

美歐不同的地方政府債務(wù)處置方式，根植于其特殊的政治體制和歷史經(jīng)驗。相比較下，歐元區(qū)各國貨幣政策統(tǒng)一但財政政策獨立的情況與我國央地關(guān)系相似，因此EFSF和ESM機(jī)制值得我們借鑒。而美國雖然央地體制和我國有很大不同，且政府破產(chǎn)制度也更為成熟，但其在地方政府債務(wù)的處置上仍有經(jīng)驗值得借鑒。一是中央政府財政的謹(jǐn)慎援助，通過附加條件對可能引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險的地方政府進(jìn)行援助，避免中央政府成為地方兜底角色，引發(fā)道德危機(jī)。二是以市場化救助為主。通過行政手段或者司法程序，引入市場資本進(jìn)行重組，例如債券保險金或者其他償債準(zhǔn)備金，做到債務(wù)“就地化解”。

四、對我國金融穩(wěn)定保障基金參與地債處置的展望

（一）明確基金的處置系統(tǒng)性風(fēng)險保障金定位

穩(wěn)定基金的性質(zhì)應(yīng)定位為市場化資金，避免中央政府直接進(jìn)行財政干預(yù)。意見稿中規(guī)定基金組成包括向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體募集的資金，以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金。①《金融穩(wěn)定法》草案意見稿第29條第2款：金融穩(wěn)定保障基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。因此可以將地方政府繳納的資金納入到“其他資金”，采取“事前收費”的方式，嚴(yán)格依據(jù)省級地方政府風(fēng)險評級標(biāo)準(zhǔn)，差異化地募集基金資金，而且隨著風(fēng)險波動的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

（二）明確金穩(wěn)委為決策主體，規(guī)定觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)

穩(wěn)定基金并不設(shè)立常態(tài)化組織進(jìn)行運(yùn)作，由金穩(wěn)委統(tǒng)一管理。風(fēng)險發(fā)現(xiàn)程序采用上下協(xié)同的方式，金穩(wěn)委在央行共享的金融數(shù)據(jù)資料與地方風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行日常風(fēng)險監(jiān)測，地方政府在履職過程中發(fā)現(xiàn)可能影響金融穩(wěn)定的債務(wù)危機(jī)時，應(yīng)當(dāng)及時上報。在評估和決策程序上，由金穩(wěn)委同財政部等其他部門綜合評估地方財務(wù)和金融風(fēng)險，確定觸發(fā)穩(wěn)定基金的標(biāo)準(zhǔn)，最終決定是否采用穩(wěn)定基金。

（三）明確基金的使用順序，構(gòu)建最后安全網(wǎng)

意見稿規(guī)定，應(yīng)依次按照被處置對象進(jìn)行自救，市場資金參與處置，存保等基金出資，省級政府動用公共資金，穩(wěn)定基金的順序參與風(fēng)險處置。因此在地方政府債務(wù)危機(jī)處置上，也應(yīng)當(dāng)先由地方政府進(jìn)行自救，后引入市場化資金處置，處置不成危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用穩(wěn)定基金資源進(jìn)行救助。

（四）確立多樣化資金使用手段，防范道德風(fēng)險

針對地方政府的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)區(qū)別化使用基金。前者可以考慮向政府提供低息貸款、提供擔(dān)保、購買債券等，防止債券價格下跌與質(zhì)量惡化，成為不良資產(chǎn)。后者以地方城投機(jī)構(gòu)等債務(wù)為主，雖有政府信用為背書，但仍為金融市場主體，因此可以為其提供重組短缺資金，包括相關(guān)經(jīng)營管理費用、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或負(fù)債、設(shè)立過橋銀行承接資產(chǎn)和負(fù)債等所需資金。

五、結(jié)語

金融穩(wěn)定保障基金是維護(hù)我國金融穩(wěn)定的最后一道防線，在地方政府債務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的特定條件下，有必要將保障基金作為最后的資金來源，為地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解提供助力?！督鹑诜€(wěn)定法》意見稿的起草中應(yīng)當(dāng)針對這一問題，完善相應(yīng)條款，并且在后續(xù)的配套政策中明確相關(guān)程序和措施，構(gòu)筑我國金融穩(wěn)定的多層次防線。