王振海

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

新《行政處罰法》第33條將主觀過錯(cuò)作為行政違法行為的構(gòu)成要件，這是一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。無犯意則無犯人，在金融監(jiān)管執(zhí)法中適用該條款，對(duì)于規(guī)范金融監(jiān)管部門有效地依法行政，最大限度保護(hù)公民合法權(quán)益，兼顧公正與效率起到重要作用。②華燕.《重拳出擊 加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)》〔J〕.《中國商報(bào)》，2020，03版近日，部分國務(wù)組成部門以修訂本部門《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》、《行政處罰程序規(guī)定》等方式對(duì)該條款進(jìn)行細(xì)化以便適用，但仍未對(duì)當(dāng)事人主觀過錯(cuò)的概念和具體判斷標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題給出明確而具體地回應(yīng)。因此，金融監(jiān)管部門在辦理金融違法違規(guī)案件時(shí)，經(jīng)常因缺乏清晰、明確的操作規(guī)則，而在法律適用方面困難重重。據(jù)此，在行政處罰法定原則指導(dǎo)下，應(yīng)從立法、執(zhí)法兩個(gè)方面對(duì)主觀過錯(cuò)的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確界定。

一、金融監(jiān)管領(lǐng)域主觀過錯(cuò)的界定

實(shí)踐中，金融監(jiān)管部門主要通過2種方式判斷行政相對(duì)人是否存在主觀過錯(cuò)。一是通過外在行為表現(xiàn)，即依照事件狀況，以社會(huì)一般人作為標(biāo)準(zhǔn)，通過外在行為的考察來推斷當(dāng)事人的主觀狀態(tài)。③黃學(xué)賢.《行政訴訟中必要參加訴訟第三人權(quán)利救濟(jì)制度之完善》〔J〕.《法學(xué)論壇》，2020，（1）：11—12二是通過人格與職業(yè)范圍，即基于行政相對(duì)人的特殊身份，了解其是否履行咨詢及查詢義務(wù)，判斷其是否存在主觀過錯(cuò)。具體而言：

1.外在行為。金融機(jī)構(gòu)在提供金融產(chǎn)品和服務(wù)過程中所具有的主觀心態(tài)，需借助金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所發(fā)布的典型釋疑案例中的具體情景加以認(rèn)定。如，某商業(yè)銀行未按照其在宣傳折頁中承諾的利率結(jié)算存款利息。針對(duì)存款合同中“實(shí)際承擔(dān)的義務(wù)低于在營銷宣傳活動(dòng)中通過廣告、資料或者說明等形式對(duì)金融消費(fèi)者所承諾的標(biāo)準(zhǔn)的”的約定，釋疑案例在說理中對(duì)該商業(yè)銀行的“主觀過錯(cuò)”給予了解答。④依法行政問題釋疑參考，http://11.129.190.42/isps/unibiz2/pages/unibiz2login/welcome1.jsf該銀行攬儲(chǔ)宣傳折頁故意標(biāo)注高額存款利率，與金融消費(fèi)者建立業(yè)務(wù)關(guān)系時(shí)使用條款繁冗復(fù)雜的格式合同，以掩飾存款利率實(shí)際低于營銷宣傳活動(dòng)中通過廣告對(duì)金融消費(fèi)者承諾的利率，且未以明顯足以引起金融消費(fèi)者注意的字體、字號(hào)、顏色、符號(hào)、標(biāo)識(shí)等顯著方式，提請(qǐng)金融消費(fèi)者注意。從釋疑案例說理中可以看到，在為金融消費(fèi)者提供金融產(chǎn)品或者服務(wù)活動(dòng)中，以普遍常見的商業(yè)行為慣例或日常交易習(xí)慣，能夠輔助判斷行政相對(duì)人行為是否存在主觀過錯(cuò)因素。只要通過調(diào)取證據(jù)能夠證明其存在有悖于常理行為存在，基本能夠認(rèn)定過錯(cuò)的存在。

2.特殊身份。實(shí)踐中，執(zhí)法人員引入了創(chuàng)新方式，以便于特定案件中對(duì)主觀過錯(cuò)予以細(xì)致認(rèn)定。如，某商業(yè)銀行以執(zhí)行上級(jí)行規(guī)定為由，連續(xù)兩個(gè)月未按規(guī)定向人民銀行報(bào)送投訴數(shù)據(jù)。針對(duì)“謊報(bào)或者瞞報(bào)投訴數(shù)據(jù)”行為如何認(rèn)定主觀過錯(cuò)，要結(jié)合具體案情具體進(jìn)行分析，該銀行在已收到當(dāng)?shù)厝嗣胥y行轉(zhuǎn)發(fā)的關(guān)于《金融消費(fèi)者投訴分類及報(bào)送的通知》，且上級(jí)行關(guān)于報(bào)送投訴的通知內(nèi)容為管理性規(guī)定前提下，未及時(shí)與當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管部門分支機(jī)構(gòu)溝通，解釋未報(bào)送投訴數(shù)據(jù)原因。作為商業(yè)銀行，未盡查詢和咨詢義務(wù)，就拒絕進(jìn)行投訴數(shù)據(jù)報(bào)送，主觀惡意明顯，應(yīng)當(dāng)適用《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》進(jìn)行處罰。①依法行政問題釋疑參考，http://11.129.190.42/isps/unibiz2/pages/unibiz2login/welcome1.jsf

二、適用主觀過錯(cuò)條款中舉證責(zé)任的分配

（一）行政相對(duì)人承擔(dān)無主觀過錯(cuò)舉證責(zé)任

舉證責(zé)任之所在，敗訴之所在。行政訴訟中，由于相關(guān)資料由作為被告的金融監(jiān)管部門所掌握，囿于舉證能力的差異，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定由被告承擔(dān)證明行政行為合法合理的舉證責(zé)任。但新《行政處罰法》第33條雖引入了主觀過錯(cuò)要件，但是實(shí)行了舉證責(zé)任倒置——行政相對(duì)人要對(duì)自己沒有過錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任。如果行政相對(duì)人未能妥善完成舉證，那么就要承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。在行政相對(duì)人承擔(dān)舉證義務(wù)后，舉證責(zé)任自動(dòng)轉(zhuǎn)移到金融監(jiān)管部門，若其不能舉證推翻行政相對(duì)人的證據(jù)，則不能認(rèn)定行政相對(duì)人存在主觀過錯(cuò)，也即不能證明行政相對(duì)人的行為應(yīng)受到行政處罰。

（二）金融監(jiān)管部門對(duì)行政相對(duì)人及時(shí)舉證負(fù)有提示義務(wù)

執(zhí)法檢查的基本要求是全面、客觀、公正?！缎姓V訟法》第43條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù)。”這意味著，金融監(jiān)管部門需要查清的案件事實(shí)包括：行政相對(duì)人的基本情況；違法行為是否存在；違法行為是否由行政相對(duì)人實(shí)施；實(shí)施違法行為的時(shí)間、地點(diǎn)、手段、后果以及其它情節(jié)；行政相對(duì)人有無法定從重、從輕、減輕、不予行政處罰以及可以不予行政處罰的情形等等?！盁o主觀過錯(cuò)”屬于不予行政處罰的情形，金融監(jiān)管部門對(duì)行政相對(duì)人及時(shí)舉證負(fù)有提示義務(wù)。在執(zhí)法檢查期間，行政相對(duì)人持有證明其無主觀過錯(cuò)證據(jù)但故意不提供，待行政機(jī)關(guān)即將作出最后決定時(shí)再提出自己的證據(jù)，金融監(jiān)管部門是否應(yīng)予采納，值得研究。我國行政訴訟建立了舉證時(shí)限制度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定，逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。民事訴訟也有類似規(guī)則。從治理的角度出發(fā)，似可在執(zhí)法檢查與行政處罰中引入舉證時(shí)限制度，行政相對(duì)人經(jīng)金融監(jiān)管部門提示后逾期不提交無主觀過錯(cuò)證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利，以提高其舉證意識(shí)，增強(qiáng)行政效率。

三、主觀過錯(cuò)條款在金融監(jiān)管執(zhí)法的全流程貫徹

明確了主觀過錯(cuò)判斷標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任分配之后，需要輔之以法制審核、信息共享等具體措施，在依法行政的前提下，確保主觀過錯(cuò)條款在金融監(jiān)管執(zhí)法的全流程貫徹。

（一）法制審核過程加強(qiáng)對(duì)證據(jù)鏈條完整性審查

法制審核是金融監(jiān)管執(zhí)法流程中，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于提升行政執(zhí)法權(quán)威性、公信力，保證行政決定嚴(yán)格依法作出具有重要意義。金融監(jiān)管部門在法制審核時(shí)，需要特別注意對(duì)證據(jù)的審查，審查范圍除證明行政相對(duì)人存在違法違規(guī)行為的證據(jù)，也要注意審核是否存在對(duì)行政相對(duì)人減輕、不予處罰情形的證據(jù)。雖然在執(zhí)法檢查中可通過外在行為、特殊身份兩種方式，對(duì)行政相對(duì)人是否存在主觀過錯(cuò)予以準(zhǔn)確判斷，但在金融監(jiān)管部門推行“查處分離”機(jī)制背景下，不排除其內(nèi)部執(zhí)法部門怠于履行及時(shí)舉證提示義務(wù)，導(dǎo)致行政相對(duì)人錯(cuò)過主觀過錯(cuò)舉證最佳時(shí)效。實(shí)踐中，存在金融監(jiān)管部門之內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在未履行及時(shí)舉證提示義務(wù)情況下，對(duì)商業(yè)銀行冒名開戶違法行為進(jìn)行認(rèn)定后直接實(shí)施行政處罰，而引發(fā)行政訴訟的案例。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，故法制審核過程應(yīng)加強(qiáng)對(duì)證據(jù)鏈條完整性審查，切實(shí)提高行政執(zhí)法質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，建立科學(xué)執(zhí)法信息互通共享機(jī)制

囿于執(zhí)法地位和職能局限性，金融監(jiān)管部門及其分支機(jī)構(gòu)雖已通過類似建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)等方式，以滿足本部門開展金融監(jiān)管執(zhí)法信息共享需要，但因缺乏國家層面機(jī)制建設(shè)，導(dǎo)致共享過程缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，工作成效不明顯。如金融監(jiān)管部門分支機(jī)構(gòu)（以下簡稱“分支機(jī)構(gòu)”）在查處類似“謊報(bào)或者瞞報(bào)投訴數(shù)據(jù)”違法行為時(shí)，商業(yè)銀行常以投訴由其上級(jí)行或總行開發(fā)客戶系統(tǒng)進(jìn)行類別分類、數(shù)據(jù)報(bào)送，自己無權(quán)更改為由，表明其對(duì)該違法問題不存在主觀過錯(cuò)。因組織機(jī)構(gòu)及互動(dòng)協(xié)作機(jī)制不健全，金融監(jiān)管部門的分支機(jī)構(gòu)難以在執(zhí)法中調(diào)取該商業(yè)銀行上級(jí)行或總行統(tǒng)對(duì)客戶系統(tǒng)數(shù)據(jù)分類及報(bào)送的相關(guān)證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其違法行為的全面審查。加強(qiáng)金融監(jiān)管執(zhí)法信息共享需立足長遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃。首先，加大宣傳力度，提升全系統(tǒng)信息合作共識(shí)。通過宣傳可讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分了解信息共享對(duì)促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的意義和作用，督促其跳出本部門利益的束縛，以更加積極務(wù)實(shí)態(tài)度推動(dòng)信息共享機(jī)制建設(shè)。其次，利用好大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建金融監(jiān)管數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，方便金融監(jiān)管部門與下級(jí)分支機(jī)構(gòu)以及分支機(jī)構(gòu)之間的證據(jù)交換與信息共享，實(shí)現(xiàn)信息在各級(jí)部門之間的傳遞和交流。最后，金融監(jiān)管部門需要構(gòu)建完善的證據(jù)法制審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)與其他分支機(jī)構(gòu)交換以及行政相對(duì)人提供的證據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證。如可以建立對(duì)日常監(jiān)管渠道獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行分類后，與不同信息數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比對(duì)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同證據(jù)之間關(guān)聯(lián)性的審核。同時(shí)對(duì)證據(jù)的合法性、真實(shí)性進(jìn)行審核，對(duì)存疑證據(jù)可通過調(diào)查手段來確定真?zhèn)?，包括詢問、抽樣取證、委托鑒定等方式。