周志懷

(華中師范大學(xué) 臺港澳與東亞研究中心，湖北 武漢 430079)

兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排是黨的十八大以來建構(gòu)“一國兩制”制度體系的重要組成部分。2019年1月，習(xí)近平在《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀(jì)念會上的重要講話中鄭重倡議:“在堅持‘九二共識’、反對‘臺獨’的共同政治基礎(chǔ)上，兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，就兩岸關(guān)系和民族未來開展廣泛深入的民主協(xié)商，就推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展達成制度性安排?！盵1]這次講話將“達成兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排”作為推進祖國統(tǒng)一進程的階段性任務(wù)，為大陸新時代對臺工作提供了行動指南。2019年10月，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，把“堅持和完善‘一國兩制’制度體系，推進祖國和平統(tǒng)一”作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一重大戰(zhàn)略任務(wù)的重要組成部分，從而為大陸推進祖國和平統(tǒng)一進程提供了堅實的制度保障?！稕Q定》還明確要求，在堅持和完善“一國兩制”制度體系的過程中，要推動兩岸就和平發(fā)展達成制度性安排。

兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排是大陸在深刻總結(jié)1979年以來推進國家統(tǒng)一進程實踐的基礎(chǔ)上，著眼于兩岸未來與民族復(fù)興而提出的重大政策主張，不僅是“一國兩制”制度體系的重要組成部分，更對推進國家完全統(tǒng)一進程具有重要理論和實踐意義。兩岸關(guān)系發(fā)展的實踐證明，從“脫政治化”到高政治是兩岸關(guān)系制度性安排的必然趨勢。本文將系統(tǒng)梳理兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排重要主張的形成及其主要功能的完善，并對高政治議題的制度性安排所應(yīng)包含的主要內(nèi)容以及達成路徑進行深入探討。

一、兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排主張的形成

制度研究者普遍認為，制度一般包含以下要素：規(guī)則和行為規(guī)范、約束力和限制性、處理社會關(guān)系。從功能上看，制度的價值主要在于：創(chuàng)設(shè)規(guī)則，為參與者所遵循，使其在預(yù)先設(shè)定的框架下行動，相互作用和發(fā)揮影響，并規(guī)定違反規(guī)則的懲戒機制；提供相對穩(wěn)定的預(yù)期，減少事物及其關(guān)系的不確定性。[2-3]也就是說，就制度的普適性而言，制度應(yīng)具有確定性，必須可認識、可識別，必須就未來的環(huán)境提供可靠的指南，能對不確定的未來提供可以預(yù)見和預(yù)期的制度框架。[4]大陸關(guān)于兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排主張，正是為了構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展的穩(wěn)定框架、增加確定性和限制性而提出并逐步形成的。

從發(fā)展脈絡(luò)看，兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排主張的形成，先后經(jīng)歷了“兩岸關(guān)系發(fā)展規(guī)劃”到“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”再到“兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排”的演進過程。1995年1月，江澤民在“為促進祖國統(tǒng)一大業(yè)的完成而繼續(xù)奮斗”的重要講話中發(fā)出呼吁，兩岸可在“達成正式結(jié)束敵對狀態(tài)協(xié)議”的基礎(chǔ)上，“共同承擔(dān)義務(wù)，維護中國的主權(quán)和領(lǐng)土完整，并對今后兩岸關(guān)系的發(fā)展進行規(guī)劃?！盵5]規(guī)劃，是指個人或組織制定的比較全面長遠的發(fā)展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的考量，并設(shè)計未來整套行動的方案，也包括對未來提供可以預(yù)見和預(yù)期的制度框架。在當(dāng)時的時空環(huán)境下，處于敵對狀態(tài)下的臺海兩岸雙方，尚無可能共同討論研究出一套彼此都可以接受的未來整體方案。所以，江澤民的講話只是提出一個前瞻性的倡議，并未就兩岸關(guān)系發(fā)展規(guī)劃應(yīng)安排的具體內(nèi)容給出答案。但重要的是，江澤民的講話首先明確了達成兩岸制度性安排需要優(yōu)先解決的重點與難點，這就是長期懸而未決的“結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)”問題。

2005年3月，胡錦濤看望參加全國政協(xié)十屆三次會議的民革、臺盟、臺聯(lián)委員并參加聯(lián)組會后，就新形勢下發(fā)展兩岸關(guān)系提出四點意見。(1)這四點意見為：第一，堅持一個中國原則決不動搖；第二，爭取和平統(tǒng)一的努力決不放棄；第三，貫徹寄希望于臺灣人民的方針決不改變；第四，反對“臺獨”分裂活動決不妥協(xié)。在黨的十六大報告提出的“三個可以談”(2)“三個可以談”即“可以談?wù)浇Y(jié)束兩岸敵對狀態(tài)問題”“可以談臺灣地區(qū)在國際上與其身份相適應(yīng)的經(jīng)濟文化社會活動空間問題”“也可以談臺灣當(dāng)局的政治地位等問題”。的基礎(chǔ)上，胡錦濤又首次提出可以談“兩岸關(guān)系和平穩(wěn)定發(fā)展框架”議題。[6]328其后，2007年10月胡錦濤在中共十七大報告中正式提出：“在一個中國原則的基礎(chǔ)上，協(xié)商正式結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)，達成和平協(xié)議，構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架，開創(chuàng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展新局面。”[7]報告發(fā)出的“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”呼吁，使江澤民提出的“兩岸關(guān)系發(fā)展規(guī)劃”有了比較清晰的輪廓，內(nèi)容開始具體化、明確化。2008年12月31日，胡錦濤發(fā)表“攜手推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展，同心實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的對臺工作綱領(lǐng)性講話，再次重申了這一立場。上述一系列重要講話表明，大陸已正式確立了“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”的對臺工作發(fā)展目標(biāo)，方向十分清晰。

2008年4月，筆者在對黨的十七大提出的“構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架”的內(nèi)涵進行闡釋時，首度引入“制度”這一關(guān)鍵詞，將之定義為“在一定時期內(nèi)用于規(guī)范和指導(dǎo)兩岸關(guān)系發(fā)展的重大制度的建設(shè)”[8]。2012年9月，胡錦濤在俄羅斯會見國民黨榮譽主席連戰(zhàn)先生時強調(diào)，“要堅定不移走兩岸關(guān)系和平發(fā)展道路”，并首次提出在堅持走這條務(wù)實道路、保持正確方向的同時，必須要“加強兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)”。[9]2012年11月，“促進平等協(xié)商，加強制度建設(shè)”正式寫入了黨的十八大報告。2013年1月，海協(xié)會會長陳云林發(fā)表新春賀詞時強調(diào)，要認真落實黨的十八大對臺工作總體目標(biāo)和各項要求，深入貫徹兩岸關(guān)系和平發(fā)展重要思想，“以增進雙方維護一個中國框架共同認知為核心，以促進平等協(xié)商、加強兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)為重點，為鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化、社會基礎(chǔ)做出新的努力?！盵10]由此可見，制度化建設(shè)已成為大陸對臺工作階段性任務(wù)。

黨的十八大提出兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度性建設(shè)以后，大陸在制度性建設(shè)初期所涉及的論述，有兩組關(guān)鍵詞值得注意：一是交流與合作，二是維護與穩(wěn)定。2013年2月，胡錦濤在北京會見中國國民黨榮譽主席連戰(zhàn)先生時強調(diào)：為適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，兩岸雙方都應(yīng)當(dāng)采取積極措施，為兩岸交流合作提供更完善的制度性保障。[11]2013年對臺工作會議同樣強調(diào)要著力提高兩岸交流的質(zhì)量和效益，積極推進制度化建設(shè)，進一步明確了以加強兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)為今后工作重點。2013年4月，時任國務(wù)委員楊潔篪在出席海協(xié)第三屆理事會第一次會議時也表示，我們要繼續(xù)通過協(xié)商，推動兩岸交往的機制化，加強兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)。[12]上述關(guān)于制度化建設(shè)論述的主要內(nèi)容，都圍繞著相同的關(guān)鍵詞，即“交流與合作”。在這一政策主軸推動下，兩岸關(guān)系在2008年到2016年馬英九執(zhí)政的八年期間出現(xiàn)了大交流大合作大發(fā)展的局面。另外，隨著島內(nèi)政局的變化，民進黨再度執(zhí)政的可能性逐漸增加，維護臺海局勢和平與穩(wěn)定的重要性開始凸顯。2015年5月，習(xí)近平在會見中國國民黨主席朱立倫時提出，要“積極探討構(gòu)建維護兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度框架”。同年11月，習(xí)近平在新加坡會見馬英九時再度強調(diào)，要“努力構(gòu)建穩(wěn)定的兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度框架”。顯然，為應(yīng)對島內(nèi)未來政治生態(tài)變化，大陸已在考慮如何維護兩岸和平發(fā)展問題，并希望在兩岸和平穩(wěn)定與制度性安排之間作一個有效連接。

“盡管‘制度’這一術(shù)語似乎意味著結(jié)構(gòu)，但在這種情況下結(jié)構(gòu)更多是虛擬的，意味著共同的理解，或許也意味著共同的信仰?！盵13]116可以說，沒有價值與觀念上的吻合就不可能有共同的制度性安排。與大陸的政策考慮相一致的是，臺灣方面對兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度性建設(shè)也頗為關(guān)注，制度化建設(shè)隨著兩岸關(guān)系和平發(fā)展的推進，開始成為兩岸共同政策目標(biāo)。2009年12月，馬英九在接受德國《國際政治》期刊專訪時提出：早日建立架構(gòu)，創(chuàng)造可長可久的和平，是兩岸雙方的重大任務(wù)。[14]2011年5月，馬英九在與美國戰(zhàn)略與國際研究中心視訊會議時，提出兩岸和解要制度化，使得任何一方都不會訴諸非和平手段解決歧見；在2012年2月的國民黨中常會上馬英九再次提出“要試著把兩岸和平關(guān)系制度化”。但此時臺灣方面更加重視的是如何通過“和解制度化、不武制度化、和平現(xiàn)狀制度化”達到維持現(xiàn)狀的目的。2013年馬英九又在元旦講話中提出制度化的具體目標(biāo)，要推動兩岸兩會互設(shè)辦事機構(gòu)，以照顧每年來往兩岸的數(shù)百萬的廣大民眾，為兩岸和平發(fā)展制度化打下更堅實的基礎(chǔ)。兩岸交流越制度化，兩岸人民對彼此的認識越深入，兩岸的和平也就越鞏固。因此，兩岸領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)該將確保臺海永久和平當(dāng)成首要之務(wù)。[15]2013年7月，馬英九在出席“‘戒嚴(yán)’時期政治受難者紀(jì)念追思儀式”致辭時再度強調(diào)：“我一直都相信制度，相信建立制度比個人的態(tài)度更重要”；要一步步地把兩岸關(guān)系建立在一個穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)上面，“不論誰來當(dāng)政都要這樣走，才能夠為臺灣帶來永續(xù)的和平與繁榮”。在某種程度上，馬英九上述系列談話也是對大陸長期以來關(guān)于推進兩岸制度化建設(shè)政策訴求的回應(yīng)。

應(yīng)該說，兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度化建設(shè)在黨的十八大以后的一段時間內(nèi)，已成為雙方共同追求的目標(biāo)，在施政的頂層設(shè)計上有了重要交集，初步形成了兩岸雙方在制度性安排問題上的良性互動局面。上述兩岸互動狀況印證，制度行動者的行為首先是制度的價值和觀念而不是規(guī)則和結(jié)構(gòu)發(fā)生了作用，并且制度的變遷都是通過改變觀念和規(guī)范而實現(xiàn)的，盡管其路徑“傾向于更強烈地依賴自上而下的過程來促成這種改變”。[13]117

二、“脫政治化”的兩岸制度性安排的基本特征

由于兩岸長期處于敵對狀態(tài)，在臺灣“不接觸、不談判、不妥協(xié)”的“三不政策”被打破，特別是1987年臺灣開放赴大陸探親后，兩岸為處理因交流大門打開后而衍生的大量問題所進行的商談與制度性安排長期處于“只經(jīng)不政”的“脫政治化”狀態(tài)，其表現(xiàn)出的主要特征是防弊與興利。

從臺海兩岸過去各自對內(nèi)管理的角度觀察，由兩岸單方制定的交流政策與規(guī)定，一直都是堅守各自底線，政治色彩十分突出。比如1992年7月臺灣“立法院”三讀通過的《臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)系條例》，其主要動機是單方面“防范”和“規(guī)范”，即“防范兩岸人民交往對其政治統(tǒng)治可能發(fā)生的威脅，也即防范對所謂‘臺灣地區(qū)安全’的威脅”[16]223，因此條例中“不得”“禁止”之類的條文滿目皆是，以達到限制兩岸民間交流的目的。1992年5月起大陸施行的《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》，是由國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于海峽兩岸中國公民往來的第一個行政法規(guī)，其所體現(xiàn)的主要原則是兩岸公民往來屬于中國公民的“國內(nèi)旅行”和“一國兩制”方針。[16]390但從1979年以來兩岸關(guān)系的發(fā)展歷程考察，以政策管理為抓手的兩岸互動，一方面不斷主動或被動適應(yīng)兩岸關(guān)系發(fā)展的客觀需求，帶來對內(nèi)管理與單方管理的便利；另一方面也導(dǎo)致兩岸間的政策摩擦逐漸增多，使政策管理的邊際效益不斷降低，兩岸制度性安排的內(nèi)在要求也必然顯現(xiàn)。實際上，廣義上的兩岸制度性安排早已在路上，屬于現(xiàn)在進行時。1990年的“金門協(xié)議”、1993年汪辜會談所達成的四項協(xié)議，以及2008年以后海協(xié)會與?；鶗懤m(xù)簽署的23項協(xié)議等等，當(dāng)然是兩岸制度性安排的成果。

早期的兩岸制度性安排著眼于防弊。立基于危機管理、解決現(xiàn)實問題、防止各種危害發(fā)生，是早期兩岸制度性安排主要考慮的問題。1990年9月，由兩岸紅十字會簽署的“金門協(xié)議”便是為了解決違反有關(guān)規(guī)定進入對方地區(qū)的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的雙向“遣返”問題，避免以非人道方式“遣返”“私渡”人員導(dǎo)致死傷悲劇重復(fù)發(fā)生。1993年4月，在新加坡舉行的汪辜會談定位為兩岸民間性、經(jīng)濟性、事務(wù)性和功能性會談，主要是要處理和解決1987年11月開放兩岸交流后所衍生的大量現(xiàn)實問題。汪辜會談所簽署的《兩岸公證書使用查證協(xié)議》《兩岸掛號函件查詢補償事宜協(xié)議》等四項協(xié)議，以及會談所確定的下一步磋商的議題，包括“共同打擊海上走私、搶劫等犯罪活動問題”“兩岸海上漁事糾紛處理”“知識產(chǎn)權(quán)保護”等，目的也都在于防堵，并為雙方的合作掃除障礙。這些涉及雙方的制度性安排以防弊為主的特色十分鮮明。

之后，兩岸制度性安排從防弊轉(zhuǎn)變?yōu)榕d利。進入新世紀(jì)以后，大陸的對臺政策出現(xiàn)調(diào)整，更加注重研擬出臺惠及廣大臺灣同胞的政策措施，展現(xiàn)出以兩岸經(jīng)濟合作制度性安排為重點的新特點。2003年3月，胡錦濤在全國“兩會”參加臺灣代表團審議時要求，要進一步完善現(xiàn)有涉臺法規(guī)和政策，切實保障臺灣同胞的正當(dāng)權(quán)益。2005年3月，胡錦濤就新形勢下發(fā)展兩岸關(guān)系發(fā)表四點意見，提出要切實解決臺灣農(nóng)產(chǎn)品在大陸銷售、兩岸客運包機常態(tài)化，以及如何推動貨運包機等一系列具體問題，強調(diào)“只要是對臺灣同胞有利的事情，只要是對促進兩岸交流有利的事情，只要是對維護臺海地區(qū)和平有利的事情，只要是對祖國和平統(tǒng)一有利的事情，我們都會盡最大努力去做，并且一定努力做好。這是我們對廣大臺灣同胞的莊嚴(yán)承諾”。[6]329胡錦濤的系列講話突顯出兩個重點：一是要進一步完善現(xiàn)有涉臺法規(guī)和政策，加強兩岸制度性安排；二是以“四個有利”為基礎(chǔ)，對臺政策的重點開始轉(zhuǎn)向如何興利，并提出了興利的具體議題。而且，大陸始終在單方面踐行相關(guān)惠臺興利政策。2005年4月，國家旅游局、公安部、國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室聯(lián)合發(fā)布了《大陸居民赴臺灣地區(qū)旅游管理辦法》，表明“大陸方面正在為兩岸旅游業(yè)界和民眾實實在在地做事，為臺灣經(jīng)濟的發(fā)展做出積極努力?！盵17]2008年6月，海協(xié)會與?；鶗凇熬哦沧R”基礎(chǔ)上恢復(fù)中斷9年之久的制度性協(xié)商之后，兩岸簽署了涵蓋兩岸交流與合作等領(lǐng)域的23項協(xié)議，包括實現(xiàn)全面“三通”的《海峽兩岸空運協(xié)議》《海峽兩岸海運協(xié)議》《海峽兩岸郵政協(xié)議》，以及標(biāo)志著兩岸實現(xiàn)經(jīng)濟合作制度化的《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》。2010年2月27日，溫家寶接受中國政府網(wǎng)和新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，在回答臺商網(wǎng)友提問時曾這樣表示：“我們需要建立一個綜合性的、具有兩岸特點的經(jīng)濟合作的框架協(xié)議。我們充分考慮到兩岸經(jīng)濟規(guī)模和市場條件的不同，充分照顧臺灣中小企業(yè)和廣大基層民眾的利益，特別是廣大農(nóng)民的利益?！盵18]這一表態(tài)將大陸對兩岸經(jīng)濟合作制度性安排的興利作了十分直白的闡述。而馬英九在其執(zhí)政的八年間所要著力推動的“交流制度化”，比如簽署對臺灣通往全世界大有助益、對島內(nèi)中小企業(yè)是一條生路的《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》，也正是建立在他的“以人民為主，對臺灣有利”的施政信念基礎(chǔ)上的。[19]

總體上看，兩岸既有的制度性安排大致可以分為以下三類：第一，民間性和個案色彩都比較鮮明的協(xié)議。比如：1990年9月的“金門協(xié)議”，這是1949年以來由海峽兩岸分別授權(quán)的紅十字會組織所簽訂的第一個書面協(xié)議；2005年1月，由大陸海峽兩岸航空運輸交流委員會與臺北市航空運輸商業(yè)同業(yè)公會達成的兩岸“春節(jié)包機”安排，雙方通過行業(yè)組織的磋商，取得了航班不經(jīng)停港澳、雙向?qū)︼w的成果。第二，雖然協(xié)議的性質(zhì)確定為“民間性、經(jīng)濟性、事務(wù)性、功能性”，但其政治意義卻影響深遠。1993年在“九二共識”基礎(chǔ)上舉行的汪辜會談與會談簽署的四項協(xié)議，其影響力已遠遠超過會談與協(xié)議本身。江澤民評價汪辜會談及其成果時，認為“標(biāo)志著海峽兩岸關(guān)系邁出了歷史性的重要一步”；臺灣輿論則認為是“兩岸民間交流邁向制度化的里程碑”。[6]102第三，在兩岸關(guān)系和平發(fā)展時期經(jīng)由海協(xié)會與?；鶗贫然瘏f(xié)商所達成的協(xié)議。其主要包括2008年6月到2015年8月海協(xié)會與?；鶗炇鸬?3項協(xié)議，內(nèi)容主要涉及經(jīng)濟與民生議題，形成了以海協(xié)會與?；鶗f(xié)商、談判并簽署協(xié)議為重要動力的“協(xié)議拉動型”的兩岸關(guān)系發(fā)展模式。[20]概而言之，上述協(xié)議雖然是在一個中國原則、“九二共識”的共同政治基礎(chǔ)上達成的，對兩岸關(guān)系和平發(fā)展具有重要影響，但總體而言協(xié)議仍屬民間性、經(jīng)濟性和事務(wù)性安排的范疇，其性質(zhì)是“不以政治分歧去影響、干擾兩岸經(jīng)濟合作”[21]的“脫政治化”的安排。

三、高政治議題是兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排的核心

“脫政治化”的制度性安排雖為推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展提供了必要條件和重要基礎(chǔ)，但也很難適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。在論及兩岸關(guān)系和平發(fā)展問題時，廈門大學(xué)臺灣研究院陳孔立先生曾認為，兩岸關(guān)系和平發(fā)展的內(nèi)涵就是“和平”與“發(fā)展”，也只限于“和平發(fā)展”的范圍內(nèi)，其他問題不應(yīng)列入，超出這個范圍的，都不應(yīng)當(dāng)作為其內(nèi)涵。因此，他認為兩岸關(guān)系和平發(fā)展的實踐框架，只能圍繞“和平”與“發(fā)展”兩個方面來建構(gòu)，如果“把包括內(nèi)政、外交等許多有爭議的難題都提到一起來處理”，將會增加雙方達成協(xié)議的難度。[22]應(yīng)該說，這一考慮顯然是屬于兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排初期的、低政治的安排，其目的則是先易后難、漸進式推進兩岸和平發(fā)展框架的構(gòu)建。隨著臺海形勢的發(fā)展，上海學(xué)者嚴(yán)安林則明確提出，兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度化建設(shè)的基本任務(wù)是要建立起經(jīng)濟、社會、文教、政治與軍事安全等五大框架(或者說是五大支柱)，這樣兩岸關(guān)系和平發(fā)展局面才能不可逆轉(zhuǎn)。[23]也就是說，雖然高政治議題始終是40年來兩岸關(guān)系最具爭議與沖突性的問題，但不可能長期、永遠回避，制度化建設(shè)必須要解決政治甚至是軍事等領(lǐng)域的難題。特別是島內(nèi)政黨輪替成為常態(tài)后，如何鞏固和深化兩岸關(guān)系和平發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化、社會基礎(chǔ)，確保兩岸關(guān)系和平發(fā)展的進程不中斷、不倒退，確保兩岸關(guān)系和平發(fā)展的成果不會得而復(fù)失，已成為兩岸雙方面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。以高政治議題作為兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排的主要內(nèi)容，體現(xiàn)了兩岸關(guān)系和平發(fā)展的必然要求與客觀趨勢。“金門協(xié)議”以后的30多年來，兩岸經(jīng)濟性、事務(wù)性議題協(xié)商的制度化，兩岸兩會協(xié)商的制度化，都已取得了豐碩成果。這些經(jīng)驗與成果理應(yīng)逐步外溢到政治、軍事和涉外事務(wù)等領(lǐng)域，才能在制度化建設(shè)過程中克服只重視經(jīng)濟利益和短期利益的傾向，消除導(dǎo)致制度功能過于單一或相互重疊現(xiàn)象，避免制度化建設(shè)一直在低水平狀態(tài)長期徘徊。

在所有版本的制度主義中，制度化都被認為是一個持續(xù)和可逆的過程。[13]121但在臺海兩岸關(guān)系和平發(fā)展過程中，可持續(xù)則是制度化建設(shè)所追求的重要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是不可逆的。因為可逆如果成為常態(tài)的話，和平發(fā)展的成果必然得而復(fù)失。因此，不可逆則是兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排過程中必須要解決的一個難題，實質(zhì)上也就是要解決臺灣政黨輪替后的既有制度性安排的有效性問題。大陸學(xué)者曾指出，面對臺灣島內(nèi)政黨輪替常態(tài)化的局面，只有通過具有穩(wěn)定性、可持續(xù)性特點的制度約束，構(gòu)建維護兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度框架，才能有效框限臺灣地區(qū)各派政治力量的兩岸政策，確認、保障和維護兩岸關(guān)系和平發(fā)展的既有成果，力爭兩岸關(guān)系發(fā)展不因臺灣地區(qū)政治局勢的改變而改變，不因臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人政治立場的改變而改變。[24]179從臺灣特殊的政治生態(tài)看，要達成這個目標(biāo)雖然十分困難，但這是兩岸制度性安排必須要突破的一個難點?？梢哉f，不面對與解決高政治議題，什么樣的制度性安排都很難排除島內(nèi)政黨輪替后可能發(fā)生的顛覆性效應(yīng)。

積極探索兩岸新的協(xié)商方式、建立新的聯(lián)系主體，將有助于兩岸高政治議題的制度性安排的形成。繼2013年10月習(xí)近平提出“著眼長遠，兩岸長期存在的政治分歧問題終歸要逐步解決，總不能將這些問題一代一代傳下去”的著名論斷后，在2019年1月的對臺政策的綱領(lǐng)性講話中，習(xí)近平再次明確表示“兩岸長期存在的政治分歧問題是影響兩岸關(guān)系行穩(wěn)致遠的總根子”。這深刻揭示了當(dāng)前兩岸關(guān)系要著力處理與突破的難題，是涉及“總根子”的政治議題而非其他枝節(jié)問題，也表明大陸下定決心要推動這一問題的解決。而兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排，正是逐步解決兩岸政治分歧的“總根子”問題的最佳路徑，兩者相輔相成。應(yīng)該指出，習(xí)近平提出的新時代背景下的兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排，第一次將制度性安排與“兩岸未來與民族復(fù)興”以及“民主協(xié)商”相關(guān)聯(lián)，表明制度性安排所要解決的主要問題并非既往的民間性、經(jīng)濟性和事務(wù)性議題，而是要在過去協(xié)商成果的基礎(chǔ)上實現(xiàn)新的歷史性突破，重點解決新時代兩岸關(guān)系發(fā)展前景與民族復(fù)興的重大議題，使高政治議題成為推進祖國和平統(tǒng)一進程中不可回避并要直面解決的關(guān)鍵性問題。從兩岸協(xié)商方式的創(chuàng)新角度上，習(xí)近平提出達成兩岸高政治議題的制度性安排的方式，可以是在共同政治基礎(chǔ)上，由兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，進行廣泛深入的民主協(xié)商。在這種形式下，兩岸民主協(xié)商的聯(lián)系主體也可能隨之發(fā)生重大變化，不會再是過去戴著白手套的民間團體或授權(quán)機構(gòu)，而可能直接以兩岸公權(quán)力機構(gòu)或者新成立的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，例如兩岸關(guān)系和平發(fā)展委員會取而代之。

就高政治的制度性安排的具體議題而言，胡錦濤在2008年12月對臺工作重要講話中曾提出兩個為各界所關(guān)注的重大議題，即“為有利于兩岸協(xié)商談判、對彼此往來作出安排，兩岸可以就在國家尚未統(tǒng)一的特殊情況下的政治關(guān)系展開務(wù)實探討”“為有利于穩(wěn)定臺海局勢，減輕軍事安全顧慮，兩岸可以適時就軍事問題進行接觸交流，探討建立軍事安全互信機制問題”。從臺灣方面的主要關(guān)切考慮，習(xí)近平2013年會見蕭萬長時還曾提出，要務(wù)實探討經(jīng)濟共同發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟合作進程相銜接的適當(dāng)方式和可行途徑；2015年在會見馬英九時則明確提出，可以“務(wù)實協(xié)商臺灣參與國際活動問題，作出合情合理的安排”。與此同時，習(xí)近平還從兩岸共同關(guān)切的問題出發(fā)，2015年和2016年先后提出要“努力構(gòu)建穩(wěn)定的兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度框架”“在一個中國原則的基礎(chǔ)上，協(xié)商正式結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)，達成和平協(xié)議”。作為高政治議題，上述問題都可以在制度性安排過程中優(yōu)先協(xié)商與解決；在條件成熟時時，還可探討“一國兩制”臺灣方案以及“統(tǒng)一后”的各種安排，推動國家統(tǒng)一進程進入新階段。

兩岸關(guān)系和平發(fā)展的制度性安排將是一個不斷發(fā)展、豐富與完善的過程。高政治議題的制度性安排可以分階段進行，先急后緩，逐個解決。從兩岸關(guān)系的長期發(fā)展過程看，循序漸進、分階段推進祖國統(tǒng)一進程是大陸一直踐行的重要理念。1995年1月，江澤民發(fā)出“進行海峽兩岸和平統(tǒng)一談判”的呼吁時，提出了兩步走設(shè)想：第一步，雙方可先就“在一個中國的原則下，正式結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)”進行談判，并達成協(xié)議；第二步，在第一步基礎(chǔ)上，共同承擔(dān)義務(wù)，維護中國的主權(quán)和領(lǐng)土完整，并對今后兩岸關(guān)系的發(fā)展進行規(guī)劃。胡錦濤則提出兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要思想，明確指出爭取祖國和平統(tǒng)一首先要確保兩岸關(guān)系和平發(fā)展，將和平發(fā)展作為和平統(tǒng)一必經(jīng)的重要階段。習(xí)近平2019年1月的重要講話同樣體現(xiàn)出分階段推進的思想，首先是就推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展達成制度性安排進行民主協(xié)商，這是一個近中程目標(biāo)，主要解決國家統(tǒng)一前的安排，包括結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)、達成和平協(xié)議等。就中長程目標(biāo)而言，其主要是探討并形成“一國兩制”臺灣方案。涉及兩岸關(guān)系和平發(fā)展的高政治議題的制度性安排，勢必也要遵循兩岸協(xié)商談判的客觀規(guī)律。

四、余 論

推動兩岸關(guān)系發(fā)展模式由“政策導(dǎo)向型為主導(dǎo)”向“制度導(dǎo)向型為主導(dǎo)”調(diào)整，對于兩岸制度化建設(shè)和推進國家統(tǒng)一進程十分重要。就政策導(dǎo)向型的兩岸關(guān)系發(fā)展而言，2014年2月時任國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室主任張志軍與臺灣大陸委員會主任委員王郁琦在南京正式會面并交換意見，兩岸事務(wù)主管部門負責(zé)人之間進行了首次政策性對話，并建立了兩部門的常態(tài)化聯(lián)系溝通機制。但2016年民進黨重新上臺后，由于眾所周知的原因，國臺辦與臺灣陸委會之間的政策性對話已完全停擺。將兩岸間的經(jīng)濟、社會、文化、人員往來乃至政治、對外關(guān)系、軍事等領(lǐng)域的全方位互動，從政策管理層面逐漸向完善制度化建設(shè)的層面轉(zhuǎn)移，讓制度性安排成為兩岸互動的常量，使政策變量的影響降到最低，從而促成兩岸關(guān)系的和平發(fā)展、有序發(fā)展與共同發(fā)展，已成為一個必然選擇。因此，借助制度尤其是法律制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性維護一個中國框架，特別是從兩岸各自制定、在各自領(lǐng)域內(nèi)生效和實施的“制度獨白”，過渡到兩岸以協(xié)商方式共同制定并在兩岸范圍內(nèi)生效和實施的“制度共識”[24]181，將會大大減少兩岸互動中產(chǎn)生的不必要摩擦與對撞，有利于建立與健全兩岸關(guān)系和平發(fā)展的法治保障。此外，以法治精神引領(lǐng)的制度性安排具有長期性、穩(wěn)定性和全局性。兩岸關(guān)系和平發(fā)展制度性安排過程中所形成的各種制度，提供了兩岸要共同遵守的行為規(guī)則、推動民主協(xié)商與政治談判的制度性保障，從而構(gòu)成了兩岸良性互動的內(nèi)在與直接動力，這也更加凸顯了建設(shè)制度導(dǎo)向型兩岸關(guān)系的重要性。

不斷擴大島內(nèi)不同社會政治力量對兩岸現(xiàn)有制度化成果的認同，是鞏固現(xiàn)有制度的重要路徑。如何使制度性安排的功能發(fā)揮到極大化，是兩岸謀求制度性安排過程中必須要思考的現(xiàn)實問題。在這個過程中，要特別注意擴大島內(nèi)不同地區(qū)、不同階層與不同社會力量對兩岸現(xiàn)有制度化成果的認同；對于兩岸固有矛盾以及在兩岸關(guān)系和平發(fā)展過程中所產(chǎn)生的新分歧，則要在現(xiàn)有制度化的框架內(nèi)尋求解決之道，不斷鞏固現(xiàn)有制度，并提供相對穩(wěn)定的預(yù)期，從而推動兩岸將更多的資源投入到新制度的構(gòu)建上。與此同時，還必須加大制度創(chuàng)新力度，使制度創(chuàng)新的潛力與動力不斷產(chǎn)生強大的溢出效應(yīng)，以推動兩岸合作在制度性安排中進一步擴大與深化。

兩岸制度性安排的有機對接與政治互信、社會基礎(chǔ)相輔相成。兩岸達成制度性安排的一個前提條件，是雙方在追求和平統(tǒng)一目標(biāo)上的一致性，這種一致性是兩岸各種制度性安排的根本基礎(chǔ)。因此，雙方在最終的共同目標(biāo)上要互信。缺乏政治互信，難以達成制度性安排；而達成制度性安排將有利于減少互疑，進一步深化政治互信。只有建立并不斷增強雙方政治互信，才能為兩岸制度性安排的對接創(chuàng)造更大的空間。此外，達成兩岸制度性安排需要以強有力的社會與民意基礎(chǔ)為前提。良好的社會氛圍與民意基礎(chǔ)是順利推進制度化建設(shè)的必要條件，制度性安排必須與兩岸民眾的需求一致，才能產(chǎn)生更大的兩岸關(guān)系和平發(fā)展紅利。