張瀚文,楊穎秀
(東北師范大學 教育學部,吉林 長春 130024)
治國經邦,人才為要。人才是支撐一國科技創(chuàng)新及經濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源。尤其在當前知識經濟的時代背景下,高層次人才的國際流動與區(qū)域集聚正變得愈發(fā)頻繁與顯著,這無疑是世界各國對全球化以及新自由主義范式所帶來的競爭邏輯的積極回應,同時也自然性地促使引智政策成為一項備受關注的公共政策領域(1)黃海剛、曲越:《中國高端人才政策的生成邏輯與戰(zhàn)略轉型:1978—2017》,《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期。。2021年正值“十四五”規(guī)劃的開局之年,既是我國國際合作與交流事業(yè)創(chuàng)新變革的重要轉折點,也是觀察評估引智政策運行的關鍵窗口期。在這一背景下,我國進一步提出了“深化人才發(fā)展體制機制改革,充分發(fā)揮人才第一資源作用”的整體目標,對百年未有之大變局下的外國人才吸納工作提出了新的更高的要求,亦為我國引智政策建設提供了寶貴的學術啟發(fā)。就已有學術研究成果而言,其大多聚焦于引智政策的綜合效能評估(2)張再生、楊慶:《海外高端人才政策評估及優(yōu)化對策研究》,《天津大學學報(社會科學版)》2016年第3期。、協調性評價(3)倪海東、楊曉波:《我國海外高層次人才引進與服務政策協調研究》,《中國行政管理》2014年第6期。、現實問題與優(yōu)化對策(4)劉國福:《引進外國人才政策:嚴峻形勢、重大挑戰(zhàn)和未來發(fā)展》,《國家行政學院學報》2018年第4期。等,而應用規(guī)范的理論工具對其演進機制進行歷史解析的嘗試卻嚴重不足。有鑒于此,本文援引歷史制度主義的分析范式,對我國引智政策建設進行歷時性的梳理與考察,以期明晰引智的歷史進階脈絡及內在制度邏輯,為深入探討預判引智政策的未來進路,推動我國國際化人才隊伍建設的高質量發(fā)展提供有益支撐。
歷史制度主義(Historical Institutionalism)肇始于20世紀80年代,其與理性選擇制度主義和社會學制度主義并肩而立,是新制度主義的三大主要流派之一。具體來說,歷史制度主義在批判性地繼承舊制度主義及行為主義部分學術觀點的基礎上,汲取了馬克斯·韋伯(Max Weber)解釋社會學的理論養(yǎng)分,并嘗試對制度孕育、生成、演變乃至終結的全過程做出整體性的透視與解析,是當代西方以經驗為基礎的政治科學領域中較早形成系統方法論的主要分析范式。在價值理念上,歷史制度主義認為,先驗地假定人類政治行為受到理性抑或文化的驅使是有可能存在某種缺失的。故此,其始終堅持價值中立的立場,以時間序列為基礎,客觀追尋制度演進的歷史敘事及其內蘊的多重邏輯變量關系。在方法論上,歷史制度主義集中關注國家內部的制度設計,在更為寬廣的歷史視界內貫通架構起了以國家或跨國制度為核心的宏觀制度研究與以策略者行動為焦點的微觀制度研究之間的理論橋梁,進而為中觀層面的組織制度研究提供了一種嶄新的闡釋視角與技術工具。概而言之,歷史制度主義尤為重視長時段下的制度生存能力及其產生的廣泛影響(5)伊麗莎白·桑德斯:《歷史制度主義:分析框架、三種變體與動力機制》,張賢明編譯,《學習與探索》2017年第1期。,在剖視、解釋關鍵事件及現實問題中具有獨特的作用及優(yōu)勢。因此,將歷史制度主義應用于引智政策建設研究之中具有極強的理論適切性。
歷史制度主義的分析框架由以下三個維度組成。一是深層結構維度。在歷史制度主義視域下,制度作為一種政治產品,其建構及供給具有鮮明的社會性,即制度內嵌于特定的宏觀情境中,與其所處社會結構存在著密切的耦合關系。政治體系、經濟制度、文化理念等因素在自為或他為的相互作用下,共同決定著制度的生成及演變進路。二是路徑依賴維度。歷史制度主義認為,制度具有天然的歷史延承性及相對保守性。前期制度的既有模式及與之相關聯的權力機構、社會體系、思維模式等會固化到組織行為中,對后期制度的選擇安排帶來負向的抑制作用。質言之,后期制度的路徑變遷嚴重依賴于前期制度,其形成過程不可避免地受到前期制度的塑造(6)何俊志:《結構、歷史與行為——歷史制度主義對政治科學的重構》,上海:復旦大學出版社,2004年,第225頁。,逐步形成累積效應。三是動力機制維度。歷史制度主義關注制度演化過程的能動性,強調行動者不僅是制度環(huán)境形塑的對象及規(guī)則的順應者,更是組織的主動設計者(7)牛風蕊、沈紅:《建國以來我國高校教師發(fā)展制度的變遷邏輯——基于歷史制度主義的分析》,《中國高教研究》2015年第5期。。當已有制度體系的位移趨向閾值臨界點時,各行動單元便會釋放潛隱的主觀能動性,在綜合考量制度革新的成本與收益后,采取相應行動以促進或遲滯制度的更迭。
根據我國引智歸口管理部門——國家外國專家局的官方定義,引智是指通過聘請海外各類人才、組織人員出國(境)培訓等形式,大膽借鑒和吸收人類社會創(chuàng)造的一切有益成果,學習掌握世界各國的一切反映現代化生產規(guī)律的實用技術、先進管理理念及經營方式等,并結合我國實際加以消化、吸收、再創(chuàng)新,進而實現為國家社會發(fā)展提供智力支持的最終目標的系統活動(8)中國國家外國專家局黨組:《堅持引進國外智力戰(zhàn)略方針 促進經濟社會又好又快發(fā)展》,《光明日報》2008年12月31日。。 其中,外國人才的引進及管理是最為直接的核心要素。由此,本文回顧梳理了一系列與外國人才有關的政策文本,并借用歷史制度主義中的“關鍵節(jié)點”(critical juncture)概念,將其劃分為以下四段歷史分期,以利從零散的、具體的歷史片段中抽離出引智政策變遷的內核及階段性特征。
新中國成立初期,百業(yè)待舉,源于特定的歷史原因,我國共接收了來自蘇聯及東歐國家的上萬名外國專家參與國家的156項重點工程建設,但這一階段的活動大多是依托政府間協議完成的,伴有鮮明的政治色彩。直至1983年7月8日,鄧小平同志發(fā)表了題為《利用外國智力和擴大對外開放》的講話,“引智”的概念才被首次正式提出,同時也使其成為一項必須長期堅持的基本方針得以確立下來。同年8月,中共中央、國務院發(fā)布了《關于引進國外智力以利四化建設的決定》,明確指出當前我國引智應著眼于現代化建設的迫切需要,有計劃有步驟地引進工程技術及經濟管理領域人才,尤其要重點引進華僑華裔人才。9月26日,作為《關于引進國外智力以利四化建設的決定》的配套政策,《關于引進國外人才工作的暫行規(guī)定》正式出臺,從引進人才的范圍、篩選程序、對外聯系、生活待遇、保密與安全等九個方面提出了原則性要求。根據這一規(guī)定,我國引智工作實行統一的計劃管理體制;各主管部門建立督促檢查制度,對歸口范圍內的人才引進及管理工作開展定期檢查。此后,針對引智工作開展亟待解決的出入境手續(xù)、居留、旅行、專家工薪、經費管理等問題,國務院辦公廳、海關總署、財政部、國家科委、國防科工委和國家外國專家局等多部門于1984年底前相繼印發(fā)了《海關對“引進專家”進出境行李物品的暫行規(guī)定》《引進國外專家入境出境居留旅行管理暫行辦法》《關于引進國外人才經費開支渠道和管理辦法的暫行規(guī)定》等8項管理辦法,為我國早期引智事業(yè)的起步提供了明確的行動指南。
1987年,《關于提高聘用外國文教專家效益的意見》出臺,這也意味著我國開始關注引智效益問題。此外,為及時表彰在我國現代化建設中做出貢獻的外國專家,經財政部同意,國家外國專家局于1990年10月26日發(fā)布了《對外國專家獎勵辦法》,其中指出我國對外國專家的獎勵可分為精神獎勵及物質獎勵兩類,并以精神獎勵為主;如外國專家在華工作期間取得了具有重大意義的科研成果,則可依據國家相關管理條例予以獎勵。這兩部文件與此前有關外國專家的政策規(guī)定一道,共同為后續(xù)我國引智機制的完善奠定了最為基礎的政策框架。
綜合來看,在改革開放新時期,我國開始對如何指導引智工作的循序開展做出了初步探索,其政策聚焦點是在國家一元化、單向度的計劃管理體制下,積極開拓引進人才渠道,為外國人才的準入提供便利條件,引智政策體系雛形初顯。以現有標準觀之,在這一階段,只有小部分人才屬于真正的“高層次專家”,而相當一部分人才是來華解決對口問題的實用型專家(9)梁伯樞:《我國幾十年來外國專家引進的四大“看點”》,《國際人才交流》2017年第2期。,引智的意義重、規(guī)模大、見效快。但隨著國際及國內環(huán)境的變化,彼時諸多現實問題已不復存在,推動既有政策革新成為亟待完成之要務。
1992年10月,中共第十四次全國代表大會召開,明確了建立社會主義市場經濟體制的工作任務,帶動了市場機制在社會多領域的全方位滲透。為充分釋放市場活力,更好地實施宏觀管理,一系列規(guī)范性文件應運而生。同年,國家外國專家局、公安部和外交部聯合發(fā)布了《聘請外國文教專家單位資格認可辦法》,首次對國內各引智主體做出了統一規(guī)范,即凡聘請外國文教專家的單位,均須持有國家外國專家局統一制發(fā)的許可證書;具有聘請外國文教專家資質的相關單位應按要求參加主管部門組織的年檢注冊。
1993年5月,《外國文教專家聘用合同管理暫行辦法》及《外國文教專家聘用合同爭議仲裁暫行規(guī)定》相繼出臺。其中,《外國文教專家聘用合同管理暫行辦法》著眼于保護聘用單位及外國文教專家的合法權益,在厘清雙方權責邊界的基礎上,詳細闡明了合同訂立原則、合同內容、合同變更、合同解除或終止的適用情形等;《外國文教專家聘用合同爭議仲裁暫行規(guī)定》則對聘用雙方可能涉及的調解、仲裁、審理及裁決程序作出了相應規(guī)定,為公正高效地解決聘用合同爭議問題提供了政策依據。
1994年4月30日,經財政部、鐵道部、交通部、國家外國專家局、國家外匯管理局、國家計委價格管理司6部門共同研究,國家下發(fā)了《關于實行〈外國專家證〉的通知》,決定在全國范圍內推行外國專家證制度,進一步明確外國專家的在華身份。根據該通知,我國《外國專家證》分為文教類以及經濟技術類兩類,持有《外國專家證》的專家可在華享有部分優(yōu)惠政策。其后,針對外國人在華非法就業(yè)現象愈發(fā)嚴重的境況,勞動部、公安部、外交部和對外貿易經濟合作部于1996年1月聯合頒布了《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》,明確要求在中國就業(yè)的外國人需持職業(yè)簽證入境,入境后取得《外國人就業(yè)證》及外國人居留證件,方可在華開展工作。由此,我國奠定了外國人雙軌管理的制度基礎,即持《外國專家證》在華工作的外國專家享受超國民待遇,持《外國人就業(yè)證》的普通外國工作者則不享有相關福利待遇(10)劉云剛、陳躍:《全球化背景下的中國移民政策:評述與展望》,《世界地理研究》2015年第3期。。此外,為深入規(guī)范引智中介服務市場,我國還先后出臺了《關于對介紹外國文教專家來華工作的境外組織和境內中介機構管理的暫行辦法》《外國專業(yè)人才來華工作中介機構暫行管理辦法》以及《介紹外國文教專家的境外組織中介工作管理辦法》,從組織機構的登記注冊、業(yè)務范圍、監(jiān)督管理及相應的獎懲措施等方面做出了明文規(guī)定。
可以看出,在這一階段,我國引智政策的建設指向已由單純的引智主體逐步拓展到囊括引智主體、引智客體以及引智中介服務機構等在內的多元綜合體,市場的作用被部分激活,同時顯現出明顯的規(guī)范化與制度化特征。除華人華僑外,來自自然科學及工程工業(yè)領域的其他外國專家規(guī)模迅速擴大。但此時的引智政策仍處于散點分布狀態(tài),政策合力尚未形成,對外國專家工作及生活服務的關注度也有待進一步提升,加快形成與我國引智事業(yè)未來發(fā)展相契合的較為成熟的政策體系依然任重而道遠。
2001年,我國正式加入世界貿易組織,為我國在更大范圍、更寬領域、更高層次上參與國際經濟技術合作與競爭提供廣闊平臺的同時,也帶來了更為嚴峻的挑戰(zhàn),引智政策隨之邁向深化完善的全新時期。2003年12月26日,《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》確立了我國“以我為主、按需引進、突出重點、講求實效”的引智方針,明確指出要重點引進高新技術、金融貿易、國際法律、社會管理等多領域的高級人才以及從事基礎研究的緊缺人才,并要求“按照國際慣例和市場規(guī)則,抓緊制定投資移民法、技術移民法和海外高級人才聘用管理辦法”,引智政策的國際適應性及國際競爭力被提上建設議程。
2006年5月11日,國家外國專家局參考國家醫(yī)療制度改革的有關政策及國際通行標準,印發(fā)了《關于完善在華工作外國專家醫(yī)療保障制度的意見》。這意味著除專家已購買符合條件險種的情況外,聘用單位應為來華工作期限超過半年的外國專家(包括隨行家屬)購買包括大病保險和住院保險在內的專項醫(yī)療保險。此外,該意見還鼓勵各級外國專家管理部門與當地醫(yī)療衛(wèi)生部門主動溝通協調,推動建立外國專家就醫(yī)就診的定點醫(yī)院及綠色通道體系。與之前相比,其最明顯的變化在于擴大了對外國專家及其家屬的合法權益保障范圍,尤為強調相關部門應共同為外國專家的引進創(chuàng)設良好的、與國際慣例相契合的制度環(huán)境。
同時,在這一時期,從中央到地方的多層次引智計劃開始涌現。2008年12月,中共中央組織部等部門先后印發(fā)了《關于為海外高層次引進人才提供相應工作條件的若干規(guī)定》和《關于海外高層次人才享受特定生活待遇的若干規(guī)定》,為高水平外國人才在華順利工作及生活提供了強有力的政策支撐。工作方面,依文件規(guī)定,引進的外國人才可擔任中級以上領導職務、承擔國家重大科研項目、申請政府部門資金、參與國家重大項目論證及國家標準制定、參加中國科學院院士(外籍院士)評選等。生活方面,外國人才可在出入境和居留、落戶、資助、薪酬、稅收、住房、醫(yī)療、保險、配偶安置等領域享受特殊優(yōu)惠政策。此后,在2010年發(fā)布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》中,國家將“實施更加開放的人才政策”作為獨立章節(jié),闡明要持續(xù)擴大外國高層次人才引進力度,這些都為我國引智發(fā)展注入了強大動能。
概而言之,在全球化背景下,為提高核心競爭力,我國引智政策建設逐步從封閉式運行的“內部優(yōu)化”轉向更為開放的“外部借鑒”,著重凸顯政策 “人本化”“精細化”的價值導向,切實滿足外國人才的深層次需求。在這一階段,以各類差異化的引智計劃為牽引,我國引進了一批真正具有原始創(chuàng)新能力的頂尖人才,引智由規(guī)模增長邁向質量提升,為推進經濟又好又快發(fā)展發(fā)揮了引擎作用。但同時我國引智政策建設也面臨著保障體系覆蓋面不足,績效評估機制尚未形成,現有政策法律權威性有待提升等諸多現實問題。
2012年,中國共產黨第十八次全國代表大會在北京召開,發(fā)出了“廣開進賢之路,廣納天下英才”的號召,標志著我國引智政策建設邁入了新征程。同年6月30日,十一屆全國人民代表大會常務委員會第27次會議審議通過了《中華人民共和國出入境管理法》,首次將部分已被實踐檢驗成功的改革措施上升為國家法律規(guī)定,如新增“人才簽證”等,極大地提高了引智政策的法律位階。其后,為促進優(yōu)秀外國人才長期在華工作,人力資源社會保障部聯合中共中央組織部、公安部、外交部、發(fā)展改革委等25部門下發(fā)了《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》,其中規(guī)定 “除政治權利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權利和義務外,持有《外國人永久居留證》的外籍人員原則上和中國公民享有相同權利,承擔相同義務”,其權利范圍涵蓋了與實際生活緊密相連的方方面面,如隨遷子女入學、社會保險辦理、住房公積金繳存、商品住房購買等。9月28日,中共中央組織部、人力資源社會保障部等5部門發(fā)布了《關于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關問題的通知》。相比以往引智文件,其主要政策創(chuàng)新體現在兩個方面:一是擴大了享受居留和簽證優(yōu)惠政策的目標對象,具體包括中央、部門及地方各類重點引智計劃中涉及的所有外國高層次人才;二是降低了外國人在中國獲得永久居留證,即獲得 “綠卡”的辦理門檻(11)吳帥:《海外引才的路徑與趨向:基于政策創(chuàng)新的過程研究》,《中國青年研究》2015年第9期。。
2014年12月4日,為進一步釋放市場調節(jié)作用,國家外國專家局印發(fā)了《關于外國文教專家在華工作工資發(fā)放有關問題的指導意見》,對外國專家工資體系的基本構成、參考依據、發(fā)放標準等具體事項做出了明文規(guī)定。2016年9月,《外國人來華工作許可制度試點實施方案》得以頒布,其中明確提出要將“外國人入境就業(yè)許可”和“外國專家來華工作許可”整合為“外國人來華工作許可”,通過“互聯網+政務服務”的創(chuàng)新政務模式,為外國人就業(yè)管理提供便利。該方案首先在北京、天津、河北、上海、廣東等省市進行了試點,并于2017年4月1日起在全國范圍內正式鋪開,自此結束了我國《外國人就業(yè)證》及《外國人專家證》并行的歷史。同年,為有效指導地方落實外國人來華工作許可制度,國家外國專家局研究出臺了《外國人來華工作許可服務指南(暫行)》。在該指南框架內,來華工作的外國人可分為外國高端人才(A類)、外國專業(yè)人才(B類)及其他外國人才(C類)三類。其中,A類人才無數量限制,B類人才根據市場需求限制,C類人才則按照國家有關規(guī)定執(zhí)行相關限制。這與我國“鼓勵高端、控制一般、限制低端”的引智思路是完全契合的,同時也標志著我國在統一引智管理、推進引智國際化進程方面邁出了至為關鍵的一步。
總的來說,歷經近40年的發(fā)展,我國的引智政策供給圍繞擴大規(guī)模、規(guī)范管理、提質增效的發(fā)展目標,逐步走上了規(guī)范化、法治化、系統化軌道。政策的目標范圍不斷擴大,涵蓋了華裔與非華裔、自然科學與社會科學等各領域的頂尖人才;政策的開放度有所增強,從統一計劃管理到深化賦權增能;政策的主題內容日益豐富,涉及外國人才出入境、聘用管理、醫(yī)保社保、評價分類等多類具體事項,但與之緊密關聯的引智效能問題也常在反思之中。如何構建既恰切適應我國國情社情,又具有國際競爭力的引智制度留給了未來政策建設以巨大的成長空間。
伴隨著實踐的深入,引智已由我國國際化人才隊伍建設的錦上添花之作進階為不可或缺的重要組成部分。在時代不斷變革及政策持續(xù)演化的外顯形態(tài)之下,我國引智政策在深層結構、路徑依賴及動力機制等多重要素的相互作用之下,呈現出特定的內在制度邏輯,其政策體系不斷趨于完善。
在歷史制度主義看來,制度的選擇與變遷并非游離于社會之外,而是深受社會總體結構的嵌入性影響,遵循著一定的“社會適應邏輯”(logic of social appropriateness)。也就是說,引智政策的動態(tài)演進與其所處的宏大歷史敘事等外生性變量存在著不可分割的耦合關聯。以不同時期的深層結構為切入點,可以發(fā)掘我國引智政策建設的基本思路。
改革開放初期,如何擴大人才基數、滿足日益增長的人才需求是擺在我國面前的現實難題。因此,引智成為這一時期我國推進人才工作快速發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。有鑒于在海外工作的華僑及華裔人才具有同宗同源的民族情感,在引智方面具有比較優(yōu)勢,我國在《關于引進國外人才工作的暫行規(guī)定》中確立了“重點是華僑和外籍華人,也要引進其他外籍人”的基本原則。此后,為了便利與鼓勵外國專家來華工作,我國陸續(xù)將外國專家出入境、旅行、居留、安全管理等事項納入政策文本之中。在引智政策的激勵與導引下,一大批外國專家來華參與了我國的重點項目及工程建設,為加速改變我國知識陳舊、技術落后、人才斷層、經濟建設相對滯后的社會現狀發(fā)揮了舉足輕重的作用。
20世紀90年代起,我國逐步意識到市場與社會之間互利互補的聯動關系,推動實現引智從行政行為至市場行為的路徑轉向成為勢之必然。由此,黨中央領導集體在做出“人力資源是第一資源”這一科學論斷的同時,特別強調要尊重市場作為外國人才資源配置工具的基礎性功用,這也意味著如何有效指導全國范圍內的引智活動被提上政策議程。在這一階段,我國分別以外國文教專家、聘請外國文教專家單位、第三方中介組織機構等為政策對象,相繼制定、出臺了一系列規(guī)范性政策文件,以利促進形成成熟有序的引智市場環(huán)境,確保引智工作能夠切實為國家改革開放和現代化事業(yè)服務。此外,國家有關部門聯合下發(fā)了《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》,對外國人在華非法就業(yè)問題進行嚴格控制,推動形成了多部門協作共治的嶄新格局。
世紀之交,世界各國的經濟更加緊密地聯結在一起,依存度日益增強,“國際慣例”“國際通行規(guī)則”等成為這一階段的關鍵性時代話語。與此同時,全球范圍內的人才競爭博弈日趨白熱化,而我國引智卻在數量不斷攀升的同時逐步暴露出外國人才權益保障有所缺欠、外國人才流動率過高等薄弱性問題。在此形勢下,更新引智管理觀念,建構一套既具有中國特色又符合國際慣例的引智政策體系變得尤為重要與迫切。2003年12月,中共中央、國務院召開了新中國成立以來的第一次人才工作會議,會上對實施人才強國戰(zhàn)略做出了全面部署,這也成為新階段我國引智工作的行動綱領。一方面,我國開始著力加強建設與國際接軌的人才引育生態(tài),出臺了一系列保障性政策以及時回應外國人才的緊迫性、深層次需求,增強其在華工作的黏合度。另一方面,我國更加關注引智的內涵式發(fā)展,以各類引智計劃為牽引,進一步細化引智對象與類別,提升引智質量,引智政策呈現出“以人為本、以用為本”的特質屬性。
自黨的十八大以來,中國特色社會主義步入新時代,我國引智事業(yè)取得了長足的發(fā)展,但仍存在著“創(chuàng)新型科技人才結構性不足的突出矛盾,世界級科技大師缺乏,領軍人才、尖子人才不足”(12)習近平:《在中國科學院第十七次院士大會、中國工程院第十二次院士大會上的講話》,《新華每日電訊》2014年6月10日。等難題。此外,在這一階段,全球性的社會危機與經濟危機交錯疊加,技術性壁壘時有發(fā)生,單邊主義、內顧傾向、逆全球化浪潮也有所抬頭,這極大地加劇了人才國際流向的復雜性與不確定性。因此,提高引智政策的法律位階,有效釋放政策的集成優(yōu)勢成為這一時期政策建設的首要任務。為解決以往外國人才及普通外國人管理存在政出多門、職能交叉分散、溝通協調不暢等諸多障礙,我國頒布《中華人民共和國出入境管理法》,并推動了外國人來華工作許可改革。同時,國家主管部門施行了一系列創(chuàng)新政策,其中包括明晰外國高層次人才的群體邊界、明確外國高層次人才來華工作及永久居留的便利條件等,為人才的甄別、服務與使用等環(huán)節(jié)的有序運轉,促進引智工作的良性循環(huán)提供了有力的政策性支撐。
美國學者保羅·皮爾遜(Paul Pierson)借用了經濟學范疇的 “收益遞增”(increasing returns)概念以闡釋路徑依賴的作用機理——制度確立后即具有某種難以逆轉的自我強化機制,驅使其后的制度演進總是刻有歷史的烙印,從而加深鞏固了既有制度的邏輯關系與結構特征(13)Pierson Paul,“Increasing returns,path dependence,and the study of politics”,American Political Science Review,Vol.94,No.2,2000,pp.251-267.。 經濟學家亞瑟·W.布萊恩(Arthur W.Brain)則進一步指出,高昂的創(chuàng)建或固定成本、學習效應、協作效應及適應性預期是推動路徑依賴形成的具體影響因子(14)Arthur W.Brain,“Increasing returns and path dependence in the economy”,Ann Arbor: University of Michigan Press,1994,pp.112.。結合我國引智政策建設的歷史實踐,社會主義基本制度決定了我國引智政策供給始終秉持著“為社會主義建設服務”的價值旨歸,堅持以“外國人才引進管理與經濟社會發(fā)展深度融合”為改革核心。在“收益遞增”帶來的正反饋機制的作用下,引智政策的演進總是沿著相對固定的路徑軌道呈現出漸進式變遷趨勢,并逐步進入一種連續(xù)性的“鎖定狀態(tài)”(lock-in)之中,即表現出較為強勁的路徑依賴特性。
首先,制度生成之前高昂的成本積淀在很大程度上約束了引智政策的路徑創(chuàng)新。自改革開放以來,為推動引智事業(yè)的蓬勃發(fā)展,國家先后成立中共中央引進國外智力領導小組、組建新的國家外國專家局,并積極聯合公安部、財政部、外交部、交通部等有關部門組織了多次跨部門、寬范圍的研討與論證,最終商定頒布了一系列覆蓋廣泛的政策文件,在這其中傾注了大量的人力、物力與財力。在“收益遞增”原則的助推下,引智政策逐步走向低成本運行階段,規(guī)模效應愈發(fā)凸顯。因此,政府更傾向于依賴強歷史慣性,在分攤創(chuàng)建或固定成本的基礎上對原有制度進行適當的修訂與調整。
其次,政策出臺以后,國家會通過反復的摸索與實踐,總結優(yōu)化政策規(guī)則,并推動人們接受、認同該制度,從而保證相關活動得以高效開展,這便是組織的學習效應。一方面,國家外國專家局等國家主管部門在長期實踐過程中積累習得經驗,通過不斷的細化與完善使得制度設計更具效率。另一方面,國家習慣借助現有制度體系承載的豐富資源引導各引智主體開展適應性學習,促使其掌握引智政策的目標指向與內涵范疇,從而深刻理解體現政府意志的引智發(fā)展理念與建設模式。由此,政策制定者、政策執(zhí)行者及其他利益相關者極易缺乏對時刻變化著的現實需求的敏感度,大多選擇繼續(xù)沿用以往引智政策的基本路徑。
再次,協同效應是指一旦政策得以施行,則與其相適配的相關政策也會隨之確立起來,構成一個緊密聯結的政策共同體。正如美國經濟學家道格拉斯·C.諾斯(Douglass C.North)所言,“正式規(guī)則將導致大量非正規(guī)制約的創(chuàng)立”(15)道格拉斯·C.諾斯:《制度、制度變遷與經濟績效》,劉守英譯,上海:上海三聯出版社,1994年,第127頁。。自我國提出“引進國外智力”“擴大對外開放”的政策構想以來,國家相繼在外國人才的出入境、居留、旅行、醫(yī)療保險、子女教育、分類評價等領域,引智主體的資格認定、合同簽署、監(jiān)督管理等方面出臺了一系列配套政策,衍生出了與現有制度共生共榮的組織利益集團與政策網絡體系。正式規(guī)則與非正規(guī)制約、組織機構與政策體系之間互相協調,共同促發(fā)了協同效應,對保障引智政策的順利落實發(fā)揮了重要作用,但同時也增加了政策轉換的成本與風險。
最后,歷史制度主義認為,“建立在特定制度基礎上的契約的受歡迎程度的增加降低了規(guī)則持久性方面的不確定性”(16)道格拉斯·C.諾斯:《制度、制度變遷與經濟績效》,杭行譯,上海:格致出版社,2014年,第111—113頁。。當政策確立后,人們會自然性地形成對政策實施效果的正向預期,并為之不斷調整自己的行為。改革開放以來,我國引智政策的一脈相承與內在統一生動地體現了政策制定者的適應性預期;與此同時,引智政策的有效執(zhí)行則為政策執(zhí)行者適應性預期的現實表征。在國家主管部門發(fā)布引智綜合性指導意見后,各地方政府及時制定相應的落實細則及支持性舉措,高校、科研院所、企事業(yè)單位等引智主體迅速響應,紛紛出臺了相配套的具體行動方案,這也是形成路徑依賴的可能性因素之一。
基于歷史制度主義的基本觀點,在制度正常期(normal period)或存續(xù)期,社會內部環(huán)境較為穩(wěn)定,多個行動集團間的權力配置與功能定位處于相對均衡狀態(tài)。但當社會發(fā)展到一定新階段后,政治經濟環(huán)境的變化會不可避免地引發(fā)權力非對稱性的凸顯、群體利益的分化等,進而催生制度的自我調適功能,或者直接導致制度的斷裂。其中,外部社會的機制性動力因素及內部組織的結構性動力要素彼此聯系、相互交錯,共同貫穿作用于引智政策建設的全過程之中。
其一,從外部社會觀之,“近代國際體系形成的過程,是權力從國際層面和地方層面向國家層面集中的過程;而全球化和區(qū)域一體化使其權力再度由國家層面向國際層面和地方層面分流,但不是簡單的重復,而是更高一級的升華”(17)肖云愷:《全球新坐標:國家載體與權力轉移》,北京:國際文化出版公司,2003年,第17頁。。事實上,在經濟全球化及人才國際化持續(xù)蔓延的整體態(tài)勢下,以政府為唯一權力集聚中心的管理范式,以及純粹倚靠政府的政治權威對社會公共事務進行干預的傳統模式正日益面臨質疑和解構(18)舒紹福:《權力轉移的機制性和結構性分析》,《理論與現代化》2005年第9期。。幾乎在同一時期,歐美等發(fā)達國家在經過長時間的探索后,外國人才引進及管理工作已實現了高度的市場化,對推動我國引智政策的改革創(chuàng)新起到了積極的外部示范效應。比如美國、英國、澳大利亞、新加坡等國均培育了高度現代化的獵頭產業(yè),通過專業(yè)獵頭公司主動進入國際人才市場,實現了國家與人才間的精準對接。在此情境下,以其他國家的有益實踐發(fā)展經驗為借鑒,橫向拓展我國引智制度的市場化及產業(yè)化維度不失為明智之舉。
其二,除卻外部社會的間接影響,內部組織中各利益相關者的博弈與制衡同樣影響著引智政策的變遷,合力促成了“自上而下”強制性變遷和“自下而上”誘致性變遷雙向聯動的良好局面。進而言之,我國引智政策的演進歷史是政府、企事業(yè)單位等引智主體、社會中介組織、外國人才等多方主體利益訴求表達及價值分配博弈的動態(tài)過程。習近平總書記多次指出,當今世界發(fā)展正進入動蕩變革期,國際政治、經濟、科技、文化等格局發(fā)生著深刻調整;與此同時,新時代背景下,我國經濟社會已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段,人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的社會發(fā)展之間的矛盾愈發(fā)尖銳,而高層次創(chuàng)新型外國人才的引進正是打破這一困局的重要舉措之一。也就是說,政府亟需深化人才體制機制改革,通過積極吸納具有國際水準的優(yōu)秀人才,優(yōu)化現有人才結構,構筑外國高層次人才集聚高地,進而實現由人力資源大國向人力資源強國的轉變;企事業(yè)單位等引智主體需要國內盡快形成暢通的外國人才流動制度及完善的外國人才權益保障制度,并在此框架內最大限度地聘任契合其發(fā)展需求的外國人才,推動產業(yè)的優(yōu)化升級;社會中介組織希冀在平等自由的市場經濟競爭中充分釋放潛能,促進自我業(yè)務發(fā)展,收獲更多的經濟效益及社會效益;外國人才則期盼能夠在出入境便利、基本權益有所保障的前提下,在華尋求發(fā)展事業(yè)的廣闊平臺。引智制度供給與各利益主體訴求間的沖突始終貫穿于引智政策變遷的歷史軌跡之中,成為了驅動其調整變化的強大內生力量。
總的來說,我國引智政策建設與國家政治、經濟與文化環(huán)境緊密相連,并在制度本身路徑依賴的阻力作用和利益相關者發(fā)展訴求的動力作用下,依次走過了墾拓探索期、規(guī)范建設期、深化發(fā)展期以及系統提升期四段循序漸進的歷史進程,推動形成了多渠道、廣范圍、寬領域、深層次的引智發(fā)展格局。
縱觀近40年的發(fā)展歷程,我國引智建設取得了豐碩的政策成果,為國家人才工作全局的健康發(fā)展提供了有力的制度保障。然而,不置可否的是,當前引智工作仍面臨著法律政策現實適用性不足(19)馬子博、吳鵬:《外國人才行政管理體制:現狀、問題與改革路徑》,《現代管理科學》2017年第4期。、“聚天下而用之”的政策支撐體系尚不健全(20)孫銳、孫彥玲:《構建面向高質量發(fā)展的人才工作體系:問題與對策》,《科學學與科學技術管理》2021年第2期。、引進與培育尚未接軌(21)龍暉:《海外科技人才引進的策略:精準化引才》,《重慶社會科學》2017年第6期。等諸多現實問題。結合我國引智政策的歷史進階及內在演進邏輯,聚焦大變局下我國國際化人才隊伍建設的現實需求,未來,引智政策建設可以在以下幾個方面有所突破。
“法律是治國之重器,良法是善治之前提?!币婪ㄖ螄俏覈闹匾卫矸铰裕钦叩耐晟婆c創(chuàng)新也必然要有法律的引領與規(guī)范。在引智政策結構體系中,外國人才立法是制度的頂層設計,為外國人才引進及管理工作的縱深發(fā)展提供了來自基本法的指引?;仡櫜徱曄嚓P政策可以發(fā)現,我國僅有一部引智法律規(guī)定,其內容涉及外國人出入境管理;絕大多數引智政策屬于政府規(guī)章,法律位階較低,權威性及指導性尚顯薄弱。因此,將依法治國理念納入引智政策建設的系統性鏈條之中成為勢之必然。其一,弘揚法治精神,出臺外國人才引進及管理的專項法。我國可參考國際經驗,制定頒布《中華人民共和國移民法》,以國家強制力為后盾,對外國人來華事宜進行統一的規(guī)范管理,避免簡單地以政策代替法律而帶來的不確定性與不嚴謹性。其二,因應現實變化,優(yōu)化既有簽證制度及永久居留制度。我國應充分觀照新形勢下引智工作的實際需求,持續(xù)簡化審批申請流程,完善人才甄別篩選機制,并依托市場的“指揮棒”作用,適時調整緊缺專業(yè)人才目錄及在華永久居留標準等,切實提高立法適用性及立法質量。其三,加快理念革新,制定普惠性的引智條例及辦法。我國應著手起草帶有普惠性質的外國人才權益保障辦法,逐步縮減差異化的政策制度,推進實現政策理念由“效率優(yōu)先”到“更為注重公平”的轉變。
目前,現有引智政策建設存在著一定的結構性失衡,這主要體現在兩個方面:一是外國人才引進政策為主導型政策,但外國人才融入、使用、考核政策卻嚴重不足;二是現有規(guī)劃性、綜合性政策居多,而程序化的、具有操作性的落實性文件有所欠缺。引智是一項繁復龐雜的綜合性系統工程,同樣需要統籌處理好“選、育、留、用”各環(huán)節(jié),方能打造形成高質量的引智政策網絡。一則,我國引智政策要擺脫傳統引智建設模式的束縛,均衡引智政策配置,做好外國人才評價發(fā)現、培養(yǎng)開發(fā)、服務保障、績效管理之間的聯結銜接,打好政策“組合拳”,真正做到“不唯地域引進人才,不求所有開放人才,不拘一格用好人才,確保人才引得進、留得住、流得動、用得好”。尤其要有效填補現有政策的“空白”地帶,將政策創(chuàng)新的關注點放置于資格互認、戶籍管理、股權激勵、創(chuàng)業(yè)支持、績效評估等方面,加快形成與國家治理體系及治理能力現代化相適配的引智政策體系。二則,我國應在引智政策的細化與推進落實方面重點著力。作為已有政策性文件的補充,新增文件敘述應嚴格細密,明確規(guī)定各有關支持部門的權責范圍與職能邊界,盡可能縮小原有政策的理解與實踐空間,為外國人才引進及管理工作提供具體的方法論指導。此外,我國應盡快建立引智政策的落實跟蹤機制,增強對引智政策的效果評估,不斷提升政策效率,為各類優(yōu)秀人才在華施展才能提供有效的政策性保障。
引智具有過程上的進化性,其基本規(guī)律是先引進,后解剖分析,再去粗取精、消化吸收,最后在一個新的更高層次上創(chuàng)新發(fā)展,其核心意義在于以“外智”帶動“內智”的提升。當前,我國引智政策設計及具體實踐不同程度地存在著“重引進、輕培育”,“重短期利益、輕長遠效益”的不良傾向。因此,著力消解路徑依賴的逆向張力,強化“引育并舉”將是未來我國引智政策建設的重點方向之一。第一,政策內容向與外國人才共同合作的方向拓展。我國應持續(xù)擴大引才政策的開放度,進一步打破束縛人才發(fā)展的思想觀念及其他可能的制度性壁壘,在政策設計上更多地鼓勵外國人才與本國人才聯合申報重大科研攻關項目、共同突破重大技術難點,為雙方開展實質性合作搭建有益平臺。第二,充分發(fā)揮高等院校及科研院所藏蘊的強大動能作用。高校及科研院所是我國科研創(chuàng)新與人才培養(yǎng)的主陣地,我國可借助其作為有效載體,制定有關政策促進雙方導師在教學科研領域開展深度合作的同時,共同培養(yǎng)青年研究生,逐步形成“引進一個人才、帶動一個團隊、培育多個學生”的內生性發(fā)展模式。第三,提升政策的前瞻性,重點在成建制地引進“高精尖缺”的外國人才團隊方面進行改革,促進引智政策實現固本拓新式的可持續(xù)發(fā)展。