江國(guó)華 王 磊

內(nèi)容提要:行政違法檢察監(jiān)督將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍從訴訟領(lǐng)域向訴訟領(lǐng)域外拓展，豐富了檢察權(quán)的內(nèi)容。行政違法檢察監(jiān)督符合法律監(jiān)督基本原理。檢察權(quán)介入對(duì)行政行為的監(jiān)督，這符合當(dāng)下依法治國(guó)和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的需要。行政違法檢察監(jiān)督仍然具有檢察權(quán)的“法律監(jiān)督”屬性，監(jiān)督的對(duì)象、權(quán)力性質(zhì)和監(jiān)督原則都有限度。當(dāng)前實(shí)踐運(yùn)作中，需要從線索來源、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式上進(jìn)行探索，尤其要處理好與現(xiàn)有檢察制度設(shè)計(jì)的銜接，同時(shí)強(qiáng)化機(jī)制保障，建立案件化辦理機(jī)制、檢察一體化機(jī)制和外部協(xié)作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的規(guī)范化運(yùn)行。

2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”，這與黨的十八屆四中全會(huì)提出的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”一脈相承，再次為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提供了依據(jù)。近年來，地方立法和檢察工作中也多有探索。(1)2019年以來，山東、湖南、湖北等省人大常委會(huì)對(duì)行政違法檢察監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定?！渡綎|省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決議》第4條第3款規(guī)定：“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，探索建立相關(guān)工作機(jī)制，對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)行為，依法督促糾正?！薄逗鲜∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》第5條規(guī)定：“……對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法督促糾正?！薄逗笔∪嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》第4條第3款規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)行政違法行為法律監(jiān)督，對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)行為，依法督促其糾正?！睓z察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督(以下簡(jiǎn)稱“行政違法檢察監(jiān)督”)已經(jīng)成為實(shí)踐命題。但從文本概念到實(shí)踐定型，還需要理論層面和實(shí)務(wù)層面的持久努力。本文試就行政違法檢察監(jiān)督的理據(jù)、內(nèi)涵進(jìn)行分析，并對(duì)制度構(gòu)建提出設(shè)想。

一、行政違法檢察監(jiān)督的合理性

行政權(quán)本身具有擴(kuò)張性、侵犯性、任意性的內(nèi)在基因，是最易被濫用的權(quán)力，也是最不愿接受監(jiān)督、最難以監(jiān)督的權(quán)力。客觀上需要對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約以防止其濫用是不言而喻的，但檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督是否包含對(duì)行政違法的監(jiān)督呢？現(xiàn)實(shí)中作出這種安排的合理性又在哪里？

(一)行政違法檢察監(jiān)督符合法律監(jiān)督原理

行政違法檢察監(jiān)督是否符合法律監(jiān)督原理，其實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督理論能否涵蓋對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。由于我國(guó)檢察監(jiān)督存在從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”的歷史變遷，在此問題上容易產(chǎn)生誤解。我國(guó)檢察制度并非內(nèi)生于中國(guó)傳統(tǒng)文化，其一方面是西方法治文化沖擊的產(chǎn)物，另一方面很大程度上受蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”理念影響，最終形成我國(guó)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位。(2)參見秦前紅：《全面深化改革背景下檢察機(jī)關(guān)的憲法定位》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。借鑒和脫胎于蘇聯(lián)檢察制度，我國(guó)1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》從立法層面明確了檢察權(quán)的具體內(nèi)容，并且確立了我國(guó)檢察權(quán)“一般監(jiān)督”的基礎(chǔ)。(3)1954年《憲法》第81條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。……”1954年《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)?！钡?條規(guī)定了地方檢察機(jī)關(guān)的主要職權(quán)，包括：(1)對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督；(2)對(duì)刑事案件進(jìn)行偵查；(3)對(duì)于偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；(4)對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；(5)對(duì)于刑事案件判決的執(zhí)行和勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督；(6)對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟。第8條規(guī)定了最高人民檢察院的職權(quán)，即最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院所屬各部門和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施違法的時(shí)候，有權(quán)提出抗議。這賦予最高人民檢察院糾正行政違法的職權(quán)。為方便檢察機(jī)關(guān)行使糾正行政違法權(quán)，1954年《人民檢察院組織法》第19條還規(guī)定：“人民檢察院為執(zhí)行檢察職務(wù)，有權(quán)派員列席有關(guān)機(jī)關(guān)的會(huì)議，有權(quán)向有關(guān)的機(jī)關(guān)、企業(yè)、合作社、社會(huì)團(tuán)體調(diào)閱必要的決議、命令、案卷或者其他文件，有關(guān)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和人員都有義務(wù)根據(jù)人民檢察院的要求提供材料和說明?！薄耙话惚O(jiān)督”的目的是維護(hù)法律的統(tǒng)一實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民遵守法律進(jìn)行監(jiān)督。但基于檢察力量等各方面因素的影響，“一般監(jiān)督”并未在實(shí)踐中實(shí)施，只存在于國(guó)家權(quán)力設(shè)計(jì)理念和憲法規(guī)定之中。1982年《憲法》是我國(guó)新時(shí)期檢察制度發(fā)展的基礎(chǔ)，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察監(jiān)督就此進(jìn)入“法律監(jiān)督”階段。從現(xiàn)實(shí)情況來看，“法律監(jiān)督”主要局限于訴訟領(lǐng)域發(fā)揮作用。行政違法行為監(jiān)督是直接面向行政權(quán)的監(jiān)督，是否違背了法律監(jiān)督原理以至于產(chǎn)生理論實(shí)踐的錯(cuò)位呢？

其一，“法律監(jiān)督”不等于“訴訟監(jiān)督”。檢察制度作為國(guó)家制度不能僅從訴訟制度角度進(jìn)行研究，而應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)家權(quán)力安排中的功能需求，從國(guó)家制度層面考察。在國(guó)家制度設(shè)計(jì)層面，國(guó)家機(jī)構(gòu)定位與功能作用相生相伴，性質(zhì)歸屬在中國(guó)特色語境下應(yīng)該退居其次，而更多地滿足功能需求。為了全面了解我國(guó)的檢察制度，就不能限于以往的研究范圍和研究方法，僅僅或者主要把檢察制度作為訴訟制度來看待，而應(yīng)當(dāng)從國(guó)家制度的更高層次上加以研究。(4)參見王桂五：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，法律出版社1991版，第154頁。中國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置中由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督功能，體現(xiàn)了鮮明的中國(guó)特色。我國(guó)人民代表大會(huì)制度下產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)都向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，由于人大監(jiān)督宏觀性的特點(diǎn)，需要設(shè)置專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)擁有的法律監(jiān)督權(quán)是一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，其目的和功能是監(jiān)督、保障和促進(jìn)憲法和法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于國(guó)家權(quán)力的分配，通過權(quán)力監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。

檢察權(quán)與行政權(quán)屬于同一層級(jí)的國(guó)家權(quán)力，在我國(guó)兩者之間并不存在制約關(guān)系，而檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)應(yīng)當(dāng)具有有限的監(jiān)督權(quán)。這符合檢察權(quán)的作用和功能。檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”在實(shí)踐中更多地作用于訴訟領(lǐng)域，但訴訟性是檢察權(quán)不得已而為的實(shí)然狀態(tài)，還是檢察權(quán)本身應(yīng)具備的品質(zhì)，值得探討。實(shí)際上，訴訟性只是對(duì)檢察權(quán)實(shí)際特性的歸納，反映的是一種現(xiàn)狀或?qū)嵢粻顟B(tài)。但“法律監(jiān)督”與“訴訟監(jiān)督”不應(yīng)等同，“對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督”只是“法律監(jiān)督”的一部分。盡管我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督目前仍局限于訴訟活動(dòng)中的司法監(jiān)督，但憲法明定檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)顯然為檢察權(quán)的拓展預(yù)留了廣闊的空間。(5)參見石少俠：《檢察權(quán)要論》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第9頁。從實(shí)踐來看，檢察監(jiān)督也有對(duì)行政領(lǐng)域的涉足，如檢察機(jī)關(guān)開展社會(huì)治理提出的檢察建議；從檢察制度發(fā)展來看，檢察公益訴訟制度也突破了訴訟領(lǐng)域。因此，“法律監(jiān)督”集中于訴訟領(lǐng)域只是實(shí)然狀態(tài)，或受限于檢察力量等諸方面因素，但并不意味著將行政違法監(jiān)督排除在外。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的憲法定位與實(shí)際作用不相符的質(zhì)疑，解決思路不在于降低憲法定位，而在于實(shí)際運(yùn)作中強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)于保證憲法和法律正確統(tǒng)一實(shí)施的功能，構(gòu)建起具有中國(guó)特色的、既不同于蘇聯(lián)“一般監(jiān)督”又非“訴訟監(jiān)督”的法律監(jiān)督定位。

其二，行政違法檢察監(jiān)督不是“一般監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督范圍更加廣泛，只要是行政機(jī)關(guān)的違法行為都可納入檢察監(jiān)督的視野。有觀點(diǎn)認(rèn)為這是對(duì)“一般監(jiān)督”的回歸，應(yīng)當(dāng)在借鑒蘇聯(lián)一般監(jiān)督權(quán)理論的基礎(chǔ)上，保證檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督，這既是對(duì)實(shí)現(xiàn)行政法治這一時(shí)代訴求的回應(yīng)，也是基于檢察監(jiān)督本義的必然選擇。(6)參見謝佑平等：《中國(guó)檢察監(jiān)督的政治性與司法性研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第299頁。但現(xiàn)行法律規(guī)定和理論實(shí)務(wù)層面，一般都不認(rèn)為檢察權(quán)屬于一般監(jiān)督權(quán)。一般監(jiān)督的范圍不僅包括對(duì)違反法律的行為實(shí)施的監(jiān)督，還包括對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其工作人員違反一般性的決議、規(guī)定或黨和國(guó)家的方針政策的行為實(shí)施的監(jiān)督。(7)參見張運(yùn)萍、嚴(yán)然：《行政違法行為檢察監(jiān)督研究》，載《法學(xué)雜志》2009年第9期。這種監(jiān)督具有全方位、全能型的特點(diǎn)。從“專項(xiàng)監(jiān)督”反觀“一般監(jiān)督”，兩者之間的本質(zhì)區(qū)別是監(jiān)督對(duì)象是否具有一般性，即一般監(jiān)督不針對(duì)特定主體、特定事務(wù)或特定對(duì)象。(8)參見韓成軍：《人民代表大會(huì)制度下檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的配置》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第6期。而法律監(jiān)督與此不同，法律監(jiān)督的基本屬性包括法定性、程序性、事后性、隨機(jī)性、謙抑性，特別是行政違法檢察監(jiān)督還遵循協(xié)同補(bǔ)充的重要原則，可以將其看作國(guó)家監(jiān)督體制中的“專項(xiàng)監(jiān)督”。漫無邊際的“一般監(jiān)督”，檢察機(jī)關(guān)難以做到，也非其應(yīng)承擔(dān)的使命。由“一般監(jiān)督”發(fā)展到“法律監(jiān)督”，有其歷史的必然性和合理性。同時(shí)，在一定的歷史時(shí)期和條件成熟時(shí)可吸納“一般監(jiān)督”的合理內(nèi)核。檢察院專門的“法律監(jiān)督”是對(duì)行政權(quán)力規(guī)制最有效和最可靠的制約手段。(9)參見前引〔6〕,謝佑平等書，第280頁。法律監(jiān)督的行使以程序控制為限，而不是追求實(shí)體性、終局性的裁決權(quán)。行政違法檢察監(jiān)督也符合這一特點(diǎn)，作為事后監(jiān)督和程序監(jiān)督，并不影響行政行為的程序和實(shí)體。在“法律監(jiān)督”中強(qiáng)化行政違法檢察監(jiān)督，萬變不離其宗，仍契合法律監(jiān)督最根本的特點(diǎn)，即“有限性”，而非“一般監(jiān)督”的“一般性”。

(二)行政違法檢察監(jiān)督因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求

中國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為時(shí)代命題?！皺z察之治”在“中國(guó)之治”中承擔(dān)了重要?dú)v史使命，行政違法檢察監(jiān)督因應(yīng)了這一時(shí)代需求。

其一，檢察權(quán)是依法治國(guó)和國(guó)家治理的重要力量。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)全面依法治國(guó)。法律監(jiān)督的產(chǎn)生基于法制統(tǒng)一性的需要，加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督有助于把法律制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。從權(quán)力控制論的理論觀察，在法律實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)上對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行和適用法律的情況進(jìn)行有組織的、制度化的監(jiān)察和矯正，是在現(xiàn)實(shí)中維護(hù)法制統(tǒng)一所不可或缺的保障。(10)參見中國(guó)法學(xué)會(huì)檢察學(xué)研究會(huì)檢察理論委員會(huì)編：《訴訟規(guī)律和訴訟監(jiān)督規(guī)律與檢察職能的優(yōu)化配置》，湖北長(zhǎng)江出版集團(tuán)、湖北人民出版社2011年版，第182頁。維護(hù)法制的統(tǒng)一是與法律相伴而生的制度性要求，法律作為一種制度性、規(guī)則性的設(shè)計(jì)，其目的是為人們的行為提供統(tǒng)一的準(zhǔn)則，要求在一國(guó)的范圍內(nèi)被統(tǒng)一適用。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施的任務(wù)已經(jīng)擺到更加重要的位置。加強(qiáng)法律實(shí)施的監(jiān)督，就是要以嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，更好解決保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施這個(gè)法治中國(guó)建設(shè)的主要矛盾。(11)參見《在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中落實(shí)檢察責(zé)任(權(quán)威方談)——訪最高人民檢察院黨組副書記、副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)》，載https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnKogwj，最后訪問時(shí)間：2021年1月10日。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)憲制秩序下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是權(quán)力監(jiān)督體系中的必要環(huán)節(jié)。(12)參見秦前紅、張演鋒：《習(xí)近平法治思想指引下的行政檢察探索與發(fā)展》，載《人民檢察》2012年第8期。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、司法制度中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是法定的防錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，是司法監(jiān)督的重要組成部分。(13)參見前引〔11〕。

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治“高效的法治實(shí)施體系”的重要組成部分，又是“嚴(yán)密的法治監(jiān)督”的重要組成部分。我國(guó)已有的對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督體系中，行政監(jiān)察、復(fù)議均是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，受人事關(guān)系、利益驅(qū)動(dòng)等因素影響較大，輿論、網(wǎng)絡(luò)、群眾監(jiān)督?jīng)]有強(qiáng)制約束力，法院通過司法審查對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督只限于進(jìn)入訴訟程序的行政行為。而檢察權(quán)作為主動(dòng)積極的公權(quán)力，發(fā)揮監(jiān)督作用的空間比較大，又是程序性的權(quán)力，不直接配置、處分權(quán)利義務(wù)，易于保持對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的超然地位。由此，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化改革的背景下，行政檢察與法治政府不再是兩個(gè)相互分立平行的系統(tǒng)，而是兩個(gè)互相利用和依賴的復(fù)雜系統(tǒng)。(14)參見劉藝：《行政檢察與法治政府的耦合發(fā)展》，載最高人民檢察院行政檢察研究基地、武漢大學(xué)行政檢察研究中心編：《中國(guó)行政檢察發(fā)展報(bào)告(2020年)》，中國(guó)檢察出版社2021年版，第645頁。

其二，行政違法檢察監(jiān)督契合對(duì)檢察權(quán)功能的需求。依法治國(guó)和國(guó)家治理對(duì)檢察權(quán)功能提出新需求。檢察權(quán)功能和檢察職能的含義有所不同。檢察職能是基于國(guó)家機(jī)構(gòu)分工所應(yīng)該承擔(dān)的工作及具有的能力。檢察權(quán)功能則是檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)而對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生的作用和影響。在我國(guó)這樣的社會(huì)主義國(guó)家，由于制度上的某種一體化特點(diǎn)，檢察制度的社會(huì)政治功能更為突出。檢察機(jī)關(guān)兼顧法治原則與特定的政治需求，通過司法手段貫徹國(guó)家政策，強(qiáng)調(diào)服從服務(wù)于黨和國(guó)家工作的大局。(15)參見龍宗智：《檢察制度教程》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第8-11頁?；跈z察權(quán)在社會(huì)政治生活中的作用和影響，可對(duì)其功能作出不同層次的分析，如檢察權(quán)的法治功能和政治功能。(16)參見甄貞等：《法律監(jiān)督原論》，法律出版社2007年版，第28-34頁。從社會(huì)學(xué)領(lǐng)域來看，結(jié)構(gòu)決定功能是指事物的結(jié)構(gòu)決定著事物功能的發(fā)揮程度，功能對(duì)結(jié)構(gòu)的反作用主要體現(xiàn)在功能指導(dǎo)著結(jié)構(gòu)的構(gòu)建?；诮Y(jié)構(gòu)的決定作用，要想使制度設(shè)計(jì)的功能得到發(fā)揮，必須在功能的指導(dǎo)下設(shè)計(jì)事物的結(jié)構(gòu)，使結(jié)構(gòu)向更有序的方向發(fā)展，符合事物功能的需要。在我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，檢察權(quán)功能的發(fā)揮，取決于檢察權(quán)結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)；檢察權(quán)結(jié)構(gòu)要在檢察權(quán)功能的指導(dǎo)下進(jìn)行構(gòu)建，才能夠確保檢察權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。(17)參見王會(huì)甫：《我國(guó)檢察權(quán)的功能——以我國(guó)憲政體制為視角的分析》，載《中國(guó)檢察官》2010年第5期。新中國(guó)檢察制度經(jīng)過七十余年發(fā)展，檢察職能也發(fā)生變化。特別是十八大以來檢察職能的減損和擴(kuò)大，都是基于國(guó)家權(quán)力功能進(jìn)行的調(diào)適。行政違法檢察監(jiān)督的開展，符合調(diào)整職能適應(yīng)功能之需的內(nèi)在要求。

(三)行政違法檢察監(jiān)督不乏國(guó)外的制度借鑒

我國(guó)與西方國(guó)家的檢察權(quán)在性質(zhì)與定位上有著本質(zhì)不同，總體上西方檢察權(quán)隸屬于行政系統(tǒng)，檢察權(quán)本質(zhì)上不被認(rèn)為具有監(jiān)督屬性，但從檢察制度的起源和歷史作用來看，在西方“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu)下，檢察權(quán)作為二級(jí)權(quán)力依附于一級(jí)權(quán)力(行政權(quán))參與權(quán)力制衡，具有隱性監(jiān)督特質(zhì)。更為重要的是，不論檢察權(quán)性質(zhì)如何，仍可抽離出與行政權(quán)相關(guān)的檢察職能，作為域外的借鑒與參考。

其一，各國(guó)檢察職能的設(shè)置不盡相同，普遍存在檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的介入。現(xiàn)代世界各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能總體上以刑事訴訟為主，但是作為國(guó)家與社會(huì)公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)職能及于民事行政訴訟領(lǐng)域。如大陸法系國(guó)家中，法國(guó)檢察官有權(quán)參加一切涉及社會(huì)公共利益和公民權(quán)益的行政訴訟案件，包括就行政機(jī)關(guān)因不當(dāng)或違法行政行為而損害社會(huì)公益的案件提起訴訟，并且擁有對(duì)行政法院違背社會(huì)公益的判決提出上訴的權(quán)力。(18)參見洪浩：《檢察權(quán)論》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第63-66頁。法國(guó)檢察機(jī)關(guān)還行使一定的行政監(jiān)督職能。(19)法國(guó)檢察官通過日常的司法行政活動(dòng)參與對(duì)法院的管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)法院的監(jiān)督。參見張培田：《檢察制度本源芻探》，載《中國(guó)刑事法雜志》2000年第5期。具體的活動(dòng)比如檢察官可參加法官會(huì)議以解決法院內(nèi)部活動(dòng)及程序問題、討論法院內(nèi)部管理規(guī)則；參與對(duì)同級(jí)法官人事檔案的管理和考核；會(huì)同主管法院院長(zhǎng)向司法部長(zhǎng)推舉該職位的候選人；記載一切法官的個(gè)人事務(wù)并向司法部長(zhǎng)主送對(duì)法官的考語；對(duì)法官審判的治安案件進(jìn)行監(jiān)督和查核。參見金明煥主編：《比較檢察制度概念》，中國(guó)檢察出版社1991年版，第18頁。以上轉(zhuǎn)引自李征：《中國(guó)檢察權(quán)研究——以憲政為視角的分析》，中國(guó)檢察出版社2007年版，第14頁。除此之外，檢察官還負(fù)責(zé)監(jiān)督司法輔助人員，監(jiān)視司法救助機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，監(jiān)督戶政官員，監(jiān)督私立教育機(jī)構(gòu)，監(jiān)督公立精神病院，對(duì)開設(shè)咖啡店、酒店等特種營(yíng)業(yè)的資格進(jìn)行審查，對(duì)新聞、雜志等定期刊物進(jìn)行審查等。(20)參見王然冀主編：《當(dāng)代中國(guó)檢察學(xué)》，法律出版社1989年版，第70頁。德國(guó)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參與一切涉及社會(huì)公共利益的行政訴訟案件。(21)《德國(guó)行政法院法》第35條規(guī)定：“在聯(lián)邦行政法院內(nèi)任命一名檢察長(zhǎng)，他可以參與聯(lián)邦行政法院的每件訴訟，以維護(hù)公共利益?！钡?6條規(guī)定高級(jí)行政法院和行政法院內(nèi)的公益代表人普通案件或指定案件中都可以作為州或者州政府的代表參加。因而德國(guó)檢察官有權(quán)參加一切涉及社會(huì)公共利益和公民權(quán)益的行政訴訟案件。參見盧建平：《檢察學(xué)的基本范疇》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第55頁。英美法系中，英國(guó)對(duì)凡涉及公共權(quán)力和利益的訴訟，并要頒布令狀或宣布加以保護(hù)的，必須有檢察長(zhǎng)參加。(22)參見前引〔21〕，盧建平書，第52頁。英國(guó)檢察機(jī)關(guān)還對(duì)地方機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)由地方機(jī)關(guān)違法行為造成的損害，給予受害者以救濟(jì)。這一職能類似在行政訴訟中的監(jiān)督職能。(23)參見施業(yè)家、吳忠良、羅林、譚明、郎艷輝：《檢察機(jī)關(guān)職能研究》，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社有限公司2013年版，第37頁?？倷z察長(zhǎng)還可以就相關(guān)法律問題向政府各部門提供意見，對(duì)慈善事業(yè)行使普遍監(jiān)督權(quán)等。(24)參見王運(yùn)生、嚴(yán)軍興：《英國(guó)刑事司法與替代刑制度》，中國(guó)法制出版社1999年版，第18頁。美國(guó)檢察官亦有參與行政訴訟的職權(quán)。(25)美國(guó)檢察機(jī)關(guān)能夠參與行政訴訟，在行政訴訟中享有更為廣泛的權(quán)力，當(dāng)訴訟影響到公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起私人性質(zhì)的訴訟，如聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可參與他認(rèn)為為維護(hù)美國(guó)的利益而需要他參與的任何行政案件，同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以以直接調(diào)查和提起訴訟的方式介入那些關(guān)系到合眾國(guó)或州的公共利益的行政案件中。美國(guó)對(duì)利益的保護(hù)比較周密，法律授權(quán)公民個(gè)人對(duì)侵害公共利益的行為提起訴訟，當(dāng)公民個(gè)人提起訴訟時(shí)，他們被稱為“私人總檢察長(zhǎng)”，只要私人檢察總長(zhǎng)能起訴，就由他來發(fā)動(dòng)司法審查程序，如果私人總檢察長(zhǎng)不能，則由檢察總長(zhǎng)發(fā)動(dòng)司法審查程序。參見韓大元主編：《中國(guó)檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》，中國(guó)檢察出版社1991年版，第278頁。當(dāng)然，以上各國(guó)檢察權(quán)對(duì)于行政權(quán)的介入主要是行政公益訴訟，但不難看出檢察權(quán)向行政領(lǐng)域的延伸。

其二，蘇聯(lián)及俄羅斯檢察權(quán)對(duì)行政領(lǐng)域監(jiān)督范圍廣泛。眾所周知，蘇聯(lián)在檢察權(quán)配置方面突出表現(xiàn)在“一般監(jiān)督權(quán)”，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)遵守憲法和法律實(shí)行一般監(jiān)督。(26)蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)所享有的“一般監(jiān)督權(quán)”是一種最廣泛的監(jiān)督，無論政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、合作社、社會(huì)團(tuán)體，還是全體公民，檢察機(jī)關(guān)都享有對(duì)他們執(zhí)行法律情況的監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)還對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)、組織發(fā)布的文件是否與法律沖突執(zhí)行監(jiān)督，保證法律被統(tǒng)一正確執(zhí)行。參見前引〔19〕，李征書，第31-32頁。蘇聯(lián)還賦予了檢察機(jī)關(guān)廣泛的訴訟監(jiān)督職能，包括刑事訴訟的全過程及支持民事訴訟的職能。(27)參見前引〔19〕，李征書，第34-38頁。俄羅斯在蘇聯(lián)解體后對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，但在一定程度上還保留了檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)能，甚至在很多方面更加完善和豐富。(28)參見劉天來：《俄羅斯行政檢察制度研究》，載《北方法學(xué)》2019年第3期。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》，涉及行政權(quán)的檢察職能主要有對(duì)法律執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)(這項(xiàng)監(jiān)督權(quán)也被認(rèn)為繼承了蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督”權(quán)(29)俄羅斯檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、各主體代表權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、軍事管理機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)以及上述機(jī)關(guān)的公職人員，商業(yè)組織和非商業(yè)組織的管理機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人員遵守憲法、法律的情況實(shí)行監(jiān)督，對(duì)上述相關(guān)主體頒布的法律文件是否合法實(shí)行監(jiān)督。具體來說，如檢察長(zhǎng)和副檢察長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)與法律抵觸的文件，可以向制定機(jī)關(guān)和公職人員提出抗告，也可以向上一級(jí)機(jī)關(guān)提出抗告，或者依法向法院提出認(rèn)定法律文件無效的請(qǐng)求。對(duì)發(fā)現(xiàn)違法行為的，檢察長(zhǎng)和副檢察長(zhǎng)有權(quán)直接向作出行為的機(jī)關(guān)和公職人員提出。參見前引〔21〕，盧建平書，第252頁。)和訴訟監(jiān)督權(quán)，(30)新的《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》取消了舊法典第25條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的原則性規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中對(duì)偵查機(jī)關(guān)、調(diào)查機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)仍然存在。檢察長(zhǎng)可以在自己職權(quán)范圍內(nèi)依照審判監(jiān)督程序向上一級(jí)法院提出抗訴，即檢察機(jī)關(guān)只能以抗訴的方式監(jiān)督、制約審判權(quán)。參見前引〔19〕，李征書，第39-40頁。以及一定范圍的提起違憲審查權(quán)。(31)參見孫謙主編：《中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第84頁。需要重視的是，俄羅斯檢察機(jī)關(guān)在行政檢察中擁有抗告、消除違法建議、預(yù)防違法警告、訴諸法院、提交結(jié)論、抗訴、檢察檢查、行政調(diào)查、預(yù)防約談、預(yù)防審計(jì)、預(yù)防檢查、處罰等豐富多樣、剛?cè)岵?jì)的手段，使得其無論面對(duì)的是行政權(quán)還是司法權(quán)，無論在行政程序中還是在司法程序中，無論面對(duì)何種違法行為，無論在違法行為出現(xiàn)前、進(jìn)行時(shí)或完成后，都可以選擇適用最恰當(dāng)、最有效的手段。(32)參見前引〔28〕，劉天來文。這對(duì)于完善中國(guó)行政檢察的具體監(jiān)督方式提供了有益借鑒。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)涵

行政違法檢察監(jiān)督將檢察監(jiān)督的范圍從訴訟領(lǐng)域延展至行政領(lǐng)域，這是其最顯著的特點(diǎn)。學(xué)界對(duì)此已形成基本共識(shí)。行政檢察是出于維護(hù)行政法秩序的需要，依法對(duì)特定行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)、特定類型的行政行為、行政訴訟活動(dòng)、行政公職人員嚴(yán)重違法進(jìn)行監(jiān)督、糾正和追究的活動(dòng)與制度。(33)參見張步洪：《行政檢察制度論》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第14頁。行政檢察監(jiān)督權(quán)是指人民檢察院依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對(duì)行政行為和行政審判行為的合法性與公正性予以監(jiān)督的權(quán)力。(34)參見周佑勇、汪艷：《論行政檢察監(jiān)督權(quán)》，載孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》第3卷，法律出版社2001年版，第177頁。行政檢察是檢察機(jī)關(guān)為了有效地支持和促進(jìn)依法行政，根據(jù)憲法授予其享有的法律監(jiān)督權(quán)，以相關(guān)法律規(guī)定為基礎(chǔ)，按照一定的法律程序，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，并對(duì)履行監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及公民法人合法權(quán)益的違法行為進(jìn)行糾正的活動(dòng)。(35)參見肖中揚(yáng)：《論新時(shí)代行政檢察》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第1期。我國(guó)檢察院監(jiān)督各方主體實(shí)施公共行政活動(dòng)是否嚴(yán)格遵守憲法法律。(36)參見秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學(xué)》2018年第1期?？蓪⑿聲r(shí)代行政檢察的范圍分為三大類別：行政訴訟檢察監(jiān)督，行政判決、裁定執(zhí)行和非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，以及對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督。(37)參見姜明安：《論新時(shí)代中國(guó)特色行政檢察》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。以上觀點(diǎn)的分歧在于“行政檢察”的廣義或狹義的表達(dá)使用上，有的將其專屬用于對(duì)行政違法的監(jiān)督，有的將其概指與行政領(lǐng)域相關(guān)的訴訟監(jiān)督和行政違法行為的監(jiān)督，但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政行為均不持異議。在整體認(rèn)可行政違法檢察監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)其內(nèi)涵深入研究，才能對(duì)實(shí)踐予以準(zhǔn)確指導(dǎo)。

(一)行政違法檢察監(jiān)督對(duì)象的限定性

行政權(quán)力內(nèi)容豐富、涉及面廣，行政行為種類繁多，但并非所有行政行為都是行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象。對(duì)此學(xué)界從不同角度進(jìn)行了分析，有觀點(diǎn)將其提煉為“公共行政”，認(rèn)為檢察監(jiān)督之面向并非“行政權(quán)”，也不是一般意義的“行政行為”，而是“公共行政”，其含義指的是各方主體在國(guó)家公權(quán)力范疇內(nèi)管理公共事務(wù)實(shí)施的具有受控性和執(zhí)行性的外部活動(dòng)。(38)參見前引〔36〕，秦前紅文。有觀點(diǎn)從行政活動(dòng)類型化視角探討，將行政活動(dòng)分為制定規(guī)范、執(zhí)法和解決糾紛。檢察機(jī)關(guān)對(duì)制定規(guī)范中規(guī)章以下一般規(guī)范性文件的監(jiān)督可以論證研究，行政執(zhí)法亟須行政檢察監(jiān)督介入，對(duì)解決糾紛的活動(dòng)包括調(diào)解、裁決、復(fù)議等應(yīng)該介入。(39)參見應(yīng)松年：《以行政檢察監(jiān)督推進(jìn)法治政府建設(shè)》，載《人民檢察》2021年第16期。還有觀點(diǎn)從檢察機(jī)關(guān)實(shí)際能力出發(fā)，認(rèn)為一個(gè)地方的行政檢察監(jiān)督不可能、不應(yīng)該及于所有領(lǐng)域的所有違法行政行為，而應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況確定對(duì)行政行為監(jiān)督的范圍。(40)參見前引〔37〕，姜明安文。根據(jù)以上觀點(diǎn)，可以認(rèn)為行政違法檢察監(jiān)督的范圍包括：

其一，具體行政行為。行政違法檢察監(jiān)督不是涉及所有具體行政權(quán)能，外交權(quán)、軍事權(quán)、審計(jì)權(quán)、赦免權(quán)、內(nèi)部管理權(quán)，大多與公民權(quán)利沒有直接關(guān)系，不屬于法院行政訴訟受案范圍，顯然也不屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。在行政權(quán)中，只有行政執(zhí)法權(quán)對(duì)公民權(quán)利有直接、重大的影響，監(jiān)督的必要性最突出，行政違法檢察監(jiān)督主要應(yīng)集中在這個(gè)方面。對(duì)于具體行政行為中的違法進(jìn)行監(jiān)督不存在理解歧義，從違法行為情形來看，主要是行政行為證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、超越權(quán)限、濫用職權(quán)、不履行或拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正等。(41)參見王學(xué)成、曾翀：《我國(guó)檢察權(quán)制約行政權(quán)的制度構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究 》2007年第4期。

從行為類型來看，行政許可、審批、征收、處罰等具體行政執(zhí)法行為中，那些會(huì)損害相對(duì)人合法權(quán)益的損益性行政執(zhí)法行為是行政檢察的重點(diǎn)。但是在具體實(shí)施中，仍然有限度的考量。(1)主要對(duì)嚴(yán)重違法進(jìn)行監(jiān)督。行政違法檢察監(jiān)督的范圍廣泛，但實(shí)際上不可能做到全覆蓋，應(yīng)當(dāng)限于行政行為嚴(yán)重違法。輕微行政違法則由其自動(dòng)糾正。如對(duì)案件范圍不加以限制，可能大量行政相對(duì)人為降低維權(quán)成本而放棄行政復(fù)議、訴訟等渠道，轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，既不利于行政復(fù)議、行政訴訟制度的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)也沒有能力承擔(dān)。(2)主要對(duì)合法性問題進(jìn)行監(jiān)督。合理性問題主要取決于具體行政行為所面對(duì)的事實(shí)，具有一定特殊性，屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量的內(nèi)容。權(quán)力之間可以相互監(jiān)督和制約，但是不能相互替代。自由裁量權(quán)既有職責(zé)專司帶來的專業(yè)性、親歷性問題，更有不同權(quán)力的界限區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)難以有效進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)對(duì)行政權(quán)保持必要的尊重。(3)行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解和行政仲裁等行政司法活動(dòng)，具有“受控性”和“執(zhí)行性”兩大根本特征，是源于立法授予，裁判之過程受法律制約，其本身出于執(zhí)行法律以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理之目的，而非以司法身份對(duì)社會(huì)糾紛作出終局性的裁判。(42)參見前引〔36〕，秦前紅文。有觀點(diǎn)認(rèn)為這些行政司法行為不是行政檢察的對(duì)象。(43)參見前引〔35〕，肖中揚(yáng)文。以上行政司法活動(dòng)誠(chéng)然有行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法活動(dòng)性質(zhì)，但涉及對(duì)原行政行為的維持或改變，應(yīng)當(dāng)屬于檢察監(jiān)督范圍，而且基于兩者之間的關(guān)聯(lián)性，可對(duì)于行政行為和行政司法活動(dòng)一并進(jìn)行監(jiān)督。

其二，抽象行政行為。有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于抽象行政行為的普遍約束性、反復(fù)適用性和準(zhǔn)立法性，其中可能包含大量的專業(yè)設(shè)定和較全面的行為考慮，就檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院現(xiàn)階段的力量來看，難以對(duì)抽象行政行為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。(44)參見前引〔35〕，肖中揚(yáng)文。這僅僅從能力角度考慮，而未從權(quán)力角度考量。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)法制統(tǒng)一的基本職責(zé)，其監(jiān)督應(yīng)及于抽象行政行為，應(yīng)該有權(quán)對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行檢察監(jiān)督，而且這一職責(zé)在整個(gè)檢察監(jiān)督中應(yīng)該居于首要地位。(45)參見韓成軍：《人民代表大會(huì)制度下檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的配置》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第6期。但檢察監(jiān)督亦應(yīng)有重點(diǎn)，主要針對(duì)行政主體制定的規(guī)范性文件違反上位法或制定規(guī)范性文件的程序違反法律規(guī)定的情況。行政立法權(quán)中，對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章等文件，《立法法》已經(jīng)明確規(guī)定了裁決、改變、撤銷的程序和權(quán)限。只有對(duì)于規(guī)章以下規(guī)范性文件，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行附帶審查，認(rèn)為該文件不合法的，應(yīng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。需要注意的是，對(duì)于抽象行政行為監(jiān)督還包括提請(qǐng)違憲審查。對(duì)于規(guī)章和法律，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有提請(qǐng)違憲審查權(quán)，必要時(shí)可以提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查，通過權(quán)力機(jī)關(guān)改變或撤銷違憲的規(guī)章和法律。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)規(guī)章和法律進(jìn)行監(jiān)督并提請(qǐng)啟動(dòng)審查，從而形成檢察監(jiān)督與權(quán)力機(jī)關(guān)違憲審查相銜接的格局，可以使中國(guó)違憲審查由虛變實(shí)、由弱變強(qiáng)。(46)參見傅國(guó)云：《行政權(quán)檢察監(jiān)督的定位與方式》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2009年第1期。但違憲審查有其自身的獨(dú)立性，可作為檢察職能或行政檢察職能，不宜將其歸于行政違法行為監(jiān)督。

(二)行政違法檢察監(jiān)督屬于程序性權(quán)力

法律監(jiān)督權(quán)的顯著特征之一是其屬于程序性權(quán)力，而沒有實(shí)體上的處分權(quán)，其特點(diǎn)還包括附帶性、偶然性、隨機(jī)性等。行政違法檢察監(jiān)督也不違背法律監(jiān)督的基本原理，其監(jiān)督本質(zhì)上屬于程序性權(quán)力。

其一，行政違法檢察監(jiān)督是程序性權(quán)力而非實(shí)體性權(quán)力。檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)不同，它沒有實(shí)體上的處分權(quán)，所作決定并無終局性，實(shí)質(zhì)上屬于程序性權(quán)力。行政違法檢察監(jiān)督?jīng)]有終局權(quán)和強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法只能對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，而不能取代其作出決定，也不能強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。檢察建議的強(qiáng)制性體現(xiàn)于啟動(dòng)程序，有關(guān)行政機(jī)關(guān)必須在程序上接受，不得拒絕、推脫，而要按照檢察建議對(duì)涉及行政事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容予以審議并作出有根據(jù)的答復(fù)。作為監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)只有異議權(quán)而沒有實(shí)體處分權(quán)或代行使決定權(quán)，兩者從權(quán)力行使的程序和實(shí)體上相互分離，從而達(dá)成相互制約、平衡的局面。(47)參見前引〔46〕，傅國(guó)云文。至于更具剛性的監(jiān)督方式，如檢察意見、糾正違法通知書、檢察令狀甚至行政公訴，還有待實(shí)踐中的探索。

其二，行政違法檢察監(jiān)督是結(jié)果監(jiān)督而非過程監(jiān)督。對(duì)于行政違法檢察監(jiān)督是過程監(jiān)督還是結(jié)果監(jiān)督，存在不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，因傳統(tǒng)行政檢察的介入時(shí)間點(diǎn)是行政違法行為或行政不作為已經(jīng)導(dǎo)致了損害人民利益的事實(shí)，此時(shí)作為末端監(jiān)督的行政檢察再介入顯然為時(shí)已晚。因此，只有聚焦于行政運(yùn)作全過程的檢察監(jiān)督才能真正維護(hù)人民權(quán)益。(48)參見前引〔12〕，秦前紅、張演鋒文。對(duì)正在運(yùn)行的行政行為實(shí)施程序控制具有十分重要的意義。行政行為的運(yùn)行有了其明確的法定程序后，檢察機(jī)關(guān)所要跟蹤、監(jiān)督的就是這一法定程序是否得到遵守。(49)參見前引〔41〕王學(xué)成、曾翀文。但檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政過程的監(jiān)督既不可能，也不符合法律監(jiān)督原理。行政違法檢察監(jiān)督不同于行政訴訟監(jiān)督，檢察環(huán)節(jié)并不屬于其必經(jīng)程序。如果建立類似審核或備案的機(jī)制，則超出法律監(jiān)督的范疇，造成對(duì)行政權(quán)的侵害，同時(shí)不具備現(xiàn)實(shí)可行性。只有行政行為既已違法，檢察機(jī)關(guān)才有可能發(fā)現(xiàn)并開展監(jiān)督。因此，行政檢察，即檢察院對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督，必須以不損及行政過程的完整性為前提，這就為具體的監(jiān)督手段及其法定效果確定了一條總體界限。(50)參見黃明濤：《法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，載《清華法學(xué)》2020年第4期。

(三)行政違法檢察監(jiān)督遵循補(bǔ)充謙抑原則

檢察權(quán)鍥入行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督，是以積極主動(dòng)的形式出現(xiàn)的，不同于行政復(fù)議、行政訴訟等被動(dòng)監(jiān)督方式。但是這一主動(dòng)性具有前提，只有法律規(guī)定的情形出現(xiàn)時(shí)才能實(shí)施法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持司法能動(dòng)檢察，同時(shí)也要堅(jiān)持監(jiān)督的基本原則。

其一，行政違法檢察監(jiān)督具有協(xié)同補(bǔ)充性。在當(dāng)前制度條件下進(jìn)行行政檢察的制度探索，應(yīng)當(dāng)在宏觀層面充分了解依法行政制度積累、制度保障的現(xiàn)狀，盡量避免來自檢察院的監(jiān)督與既有的監(jiān)督機(jī)制之間形成疊床架屋、甚至互相扯皮的狀況。(51)參見前引〔50〕，黃明濤文。行政權(quán)監(jiān)督體系由多元主體構(gòu)成，各項(xiàng)監(jiān)督制度均有其優(yōu)勢(shì)。法律監(jiān)督并非全能型監(jiān)督，行政違法行為監(jiān)督在行政權(quán)監(jiān)督體系中要找到合適的定位，要尊重其他監(jiān)督機(jī)關(guān)職權(quán)的行使和職能的發(fā)揮，并盡可能依托其他監(jiān)督機(jī)制和行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮，在其他各種外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督方式不能或難以發(fā)揮預(yù)防、制止和糾正行政違法行為的情況下，秉持謙抑有限理念，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、政策性文件明確授權(quán)而開展“特定監(jiān)督”，確保行政檢察的實(shí)效。(52)參見前引〔35〕，肖中揚(yáng)文。在行政權(quán)監(jiān)督體系中，檢察監(jiān)督應(yīng)與其他監(jiān)督發(fā)揮合力。凡是其他監(jiān)督主體已經(jīng)在進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)重復(fù)介入，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是制止和糾正違法行政行為，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或公民、法人、其他組織的合法權(quán)益的“最后一道防線”。(53)參見前引〔37〕，姜明安文。

其二，行政違法檢察監(jiān)督具有謙抑性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在憲法法律的框架內(nèi)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)，遵守憲法關(guān)于國(guó)家權(quán)力分工的規(guī)定，對(duì)行政審判權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)保持一定的尊讓和克制。檢察機(jī)關(guān)可以直接監(jiān)督行政行為，即依職權(quán)進(jìn)行，體現(xiàn)出監(jiān)督的主動(dòng)性。但主動(dòng)性不能是肆意的、放任的，相反要保持謙抑性、有限性。(54)參見前引〔35〕，肖中揚(yáng)文。

第一，不替代行政權(quán)。行政違法檢察監(jiān)督針對(duì)行政行為的違法性開展，不介入行政權(quán)運(yùn)行過程、不取代行政權(quán)行使。無論是監(jiān)督對(duì)象的限定，還是監(jiān)督權(quán)力的局限，都是為了明確檢察權(quán)與行政權(quán)的界限。檢察監(jiān)督不是行政權(quán)運(yùn)行的必經(jīng)程序，其監(jiān)督不伴隨行政權(quán)運(yùn)作的過程，不介入行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的進(jìn)程之中；檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮和權(quán)力行使以程序控制為限，只具有提請(qǐng)行政機(jī)關(guān)重新審視行為并作出調(diào)整糾正的請(qǐng)求權(quán)，并不影響行政行為的程序和實(shí)體；檢察監(jiān)督具有補(bǔ)充性，對(duì)于行政機(jī)關(guān)能夠主動(dòng)糾正的，不必開展監(jiān)督。由此，才能保證行政違法檢察監(jiān)督不構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的干預(yù)。

第二，不替代當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)。行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為違法、侵犯其自身合法權(quán)益的，其救濟(jì)方式包括行政復(fù)議、行政訴訟以及一定條件下的調(diào)解、和解等。行政違法檢察監(jiān)督與行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)是否會(huì)產(chǎn)生沖突？從指向來說，行政違法檢察監(jiān)督指向的是公權(quán)力，體現(xiàn)的是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，只要行政違法存在，對(duì)其監(jiān)督的必要性就存在。但在實(shí)踐中需區(qū)分情況處理。(1)如果當(dāng)事人喪失了救濟(jì)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，彌補(bǔ)當(dāng)事人權(quán)益是其附帶后果。(2)如果當(dāng)事人正在行使救濟(jì)權(quán)，啟動(dòng)了行政復(fù)議或行政訴訟來尋求救濟(jì)，此時(shí)應(yīng)由行政權(quán)或?qū)徟袡?quán)先行確認(rèn)。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院審判有誤，則可通過行政訴訟監(jiān)督職能繼續(xù)監(jiān)督。(3)如果當(dāng)事人有救濟(jì)權(quán)而不行使，產(chǎn)生這種情況的原因較為復(fù)雜，有當(dāng)事人因行政違法而不當(dāng)獲利的，如應(yīng)處罰不處罰、不應(yīng)許可而許可，也有行政程序違法而對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益未發(fā)生損害的，還有當(dāng)事人放棄救濟(jì)的，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行監(jiān)督。

第三，不替代對(duì)“人”的監(jiān)督。行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象是“機(jī)關(guān)”或“行為”，而不是“人員”。行政違法行為監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的“個(gè)人”違法在實(shí)際中有可能涉及政紀(jì)、黨紀(jì)和監(jiān)察三方面，由于三種情形分別規(guī)定有不同的處理和追責(zé)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別處理。(1)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員違法需予以行政處理的，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。(55)根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條規(guī)定，需要給予有關(guān)涉案人員、責(zé)任人員或者組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒，或者需要追究有關(guān)責(zé)任人員的司法責(zé)任的，此時(shí)應(yīng)當(dāng)以社會(huì)治理檢察建議進(jìn)行監(jiān)督。(2)發(fā)現(xiàn)黨員涉嫌違反黨紀(jì)或者公職人員涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪線索的，按照規(guī)定移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)黨組織、任免機(jī)關(guān)和單位依規(guī)依紀(jì)依法處理。行政違法檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的人員違法，檢察機(jī)關(guān)并不自行處理，而是采取移送方式。這既不會(huì)替代和干擾有權(quán)機(jī)關(guān)的處置，而且能夠彌補(bǔ)不足、形成合力。監(jiān)察監(jiān)督主要聚焦于紀(jì)律作風(fēng)監(jiān)督、權(quán)力腐敗監(jiān)督，但對(duì)權(quán)力運(yùn)作過程是否符合法律規(guī)范的要求，是否存在應(yīng)當(dāng)適用而未適用或錯(cuò)誤適用法律法規(guī)的情況，以及是否存在權(quán)力不作為等問題，缺少正面回應(yīng)。(56)參見前引〔12〕，秦前紅、張演鋒文。而這正是行政違法檢察監(jiān)督可以彌補(bǔ)的。

三、行政違法檢察監(jiān)督的實(shí)踐運(yùn)作

行政違法檢察監(jiān)督相對(duì)于傳統(tǒng)檢察業(yè)務(wù)是新的工作安排，實(shí)踐運(yùn)行中還面臨規(guī)范化定型化的任務(wù)，首要需解決其案件來源、監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式問題，同時(shí)需與原檢察制度安排進(jìn)行銜接。

(一)明確線索來源渠道

行政違法檢察監(jiān)督要求“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，這既是對(duì)線索渠道的規(guī)定，也體現(xiàn)了監(jiān)督的限度，具有雙重價(jià)值。一方面要求與檢察職能具有關(guān)聯(lián)性，防止監(jiān)督范圍的盲目擴(kuò)大，避免權(quán)力的擴(kuò)張。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，不可能另行建立一套監(jiān)督行政違法的體系，只有不脫離檢察活動(dòng)發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督行政違法才是適當(dāng)?shù)?、合理的。另一方面，也賦予檢察機(jī)關(guān)自主性，防止當(dāng)事人怠于行使救濟(jì)權(quán)，凡事向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)既無能力處置，也減損其法律監(jiān)督的地位和權(quán)威。

其一，明確和建立線索來源渠道。應(yīng)當(dāng)明確，“履行法律監(jiān)督職責(zé)”不等于“檢察辦案”。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于辦案中發(fā)現(xiàn)的行政違法進(jìn)行監(jiān)督早有規(guī)定，如作此限制體現(xiàn)不出監(jiān)督的拓展，特別是行政違法檢察監(jiān)督的初始階段，需要一定的案件規(guī)模來擴(kuò)大影響，較為恰當(dāng)?shù)氖菍z察活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的案件線索均納入監(jiān)督視野。具體可包括：(1)檢察機(jī)關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件或非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)；(2)檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)大局、走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)；(3)檢察機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人申請(qǐng)或控告；(4)檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)治理中，通過參加專項(xiàng)治理活動(dòng)、參與多元矛盾糾紛化解機(jī)制發(fā)現(xiàn)；(5)刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察或其他部門移送線索；(6)檢察機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)建立和運(yùn)用信息共享、案件移送等機(jī)制中發(fā)現(xiàn)；(7)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)運(yùn)用“兩法”銜接平臺(tái)中發(fā)現(xiàn)；(8)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的；(9)新聞媒體、社會(huì)輿論等反映的。

其二，建立線索研判機(jī)制。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的線索只能稱之為案源，能否成為案件，尚需檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行研判。而這也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，能夠保持“監(jiān)督”屬性，避免淪為信訪機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行初步研判，分析行政行為是否已經(jīng)作出，是否屬于監(jiān)督的重點(diǎn)范圍，當(dāng)事人是否存在救濟(jì)權(quán)利，是否存在與行政權(quán)、司法權(quán)的沖突。通過研判，確定是否受理并開展監(jiān)督。

(二)明確行政違法檢察監(jiān)督范圍

行政違法檢察監(jiān)督是對(duì)檢察權(quán)的拓展，但原來檢察職能中并非完全沒有涉及行政權(quán)監(jiān)督的內(nèi)容，需要從原有職能與新增職能的關(guān)系角度來明確行政違法檢察監(jiān)督的范圍。

其一，面對(duì)行政違法的“直接監(jiān)督”。這是當(dāng)前開展行政違法檢察監(jiān)督的重點(diǎn)，要根據(jù)行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象特點(diǎn)，明確選取監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域，形成社會(huì)共識(shí)，擴(kuò)大社會(huì)影響。在工作推進(jìn)層面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)”的方法，結(jié)合服務(wù)營(yíng)商環(huán)境案件辦理，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、稅收管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)許可、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門的行政違法行為監(jiān)督，通過監(jiān)督糾正行政違法，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的保護(hù)；圍繞當(dāng)?shù)攸h委政府統(tǒng)一開展的執(zhí)法專項(xiàng)整治、社會(huì)治理活動(dòng)，有針對(duì)性選取行政執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域確定小專項(xiàng)，在一段時(shí)間內(nèi)集中力量攻堅(jiān)、接續(xù)推進(jìn)。選取監(jiān)督重點(diǎn)，圍繞行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政收費(fèi)中存在的突出問題開展行政違法行為監(jiān)督。梳理群眾反映強(qiáng)烈的問題，結(jié)合“檢察為民辦實(shí)事”要求，聚焦扶貧救助、社會(huì)保障、房屋征遷安置、違章建筑拆除、農(nóng)民工等弱勢(shì)群體保護(hù)等方面開展行政違法檢察監(jiān)督，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

其二，原行政訴訟監(jiān)督中的“間接監(jiān)督”可轉(zhuǎn)化為“直接監(jiān)督”。行政違法檢察監(jiān)督可以直接面向行政領(lǐng)域，對(duì)此不難理解。實(shí)踐中更為困惑的反而是原行政訴訟監(jiān)督中的“間接監(jiān)督”“穿透監(jiān)督”。對(duì)于行政訴訟監(jiān)督中涉及對(duì)行政違法的監(jiān)督，有觀點(diǎn)認(rèn)為，將監(jiān)督行政訴訟之被告納入行政檢察監(jiān)督無法區(qū)分“行政權(quán)”和“有行政屬性的活動(dòng)”，行政主體參加行政訴訟并非“公共行政”，而是參加“司法裁判”，應(yīng)納入訴訟監(jiān)督序列。(57)參見前引〔36〕，秦前紅文。此觀點(diǎn)不免偏頗。行政訴訟監(jiān)督的對(duì)象既包括行政機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)，也包括經(jīng)由法院司法審查的行政行為，需要一并監(jiān)督法院審判活動(dòng)和行政行為合法性，將其納入監(jiān)督范圍并不存在明顯的不合理。檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中對(duì)法院是直接監(jiān)督，而對(duì)行政機(jī)關(guān)則是間接監(jiān)督。原來基于“穿透監(jiān)督”理念，對(duì)行政違法行為的監(jiān)督主要是通過監(jiān)督法院的行政審判和執(zhí)行活動(dòng)，以及通過延伸參與社會(huì)治理觸角來間接實(shí)現(xiàn)。(58)參見張相軍：《加強(qiáng)行政檢察理論研究 為做實(shí)行政檢察提供理論引領(lǐng)和支撐》，載《人民檢察》2019年第15期。這種“穿透監(jiān)督”和“間接監(jiān)督”存在限制條件，包括：(1)辦理行政訴訟監(jiān)督案件或者執(zhí)行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)有行政違法，需要符合“行政違法可能影響法院公正審理和執(zhí)行”的條件；(2)社會(huì)治理檢察建議主要是督促行業(yè)主管部門完善制度、改進(jìn)工作、依法履職，其中包含行政違法檢察監(jiān)督的含義，但對(duì)于涉及具體行政違法而缺少普遍性傾向的問題，采用社會(huì)治理檢察建議顯得有些牽強(qiáng)。

行政違法檢察監(jiān)督重塑了行政檢察格局，其拓展也體現(xiàn)在行政訴訟監(jiān)督中，監(jiān)督對(duì)象不限于可能影響法院公正審理和執(zhí)行的情況，原“間接監(jiān)督”可轉(zhuǎn)化為“直接監(jiān)督”。目前由于檢察建議工作規(guī)定尚未修改，事實(shí)上出現(xiàn)了“間接監(jiān)督”與“直接監(jiān)督”的并存，這種區(qū)分完全是因?yàn)檫^渡期造成的，應(yīng)當(dāng)盡快修改相關(guān)規(guī)定，避免引起混亂。在實(shí)踐操作中還要注意，對(duì)于法院經(jīng)過實(shí)體審查而裁判確有錯(cuò)誤的案件，即法院對(duì)行政行為的司法審查判斷有誤，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)抗訴或提出再審檢察建議而不宜對(duì)行政違法行為直接監(jiān)督，否則會(huì)造成法院生效裁判與行政行為之間的沖突。對(duì)于法院未經(jīng)實(shí)體審理的裁判，由于行政行為未經(jīng)司法審查認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)經(jīng)監(jiān)督改變?cè)姓袨橐嗖粫?huì)影響審判權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)可以直接監(jiān)督。

其三，其他與行政權(quán)相關(guān)監(jiān)督的性質(zhì)歸屬。(1)行政公益訴訟與行政違法檢察監(jiān)督存在重合交叉的可能，對(duì)此應(yīng)區(qū)分情形。廣義來說，行政公益訴訟也屬于行政檢察的范圍。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟的三角關(guān)系與民事公益訴訟、刑事公訴相似，檢察公訴方與被告方處于同等的地位，區(qū)別于行政檢察對(duì)公共行政行為主體的“單向監(jiān)督”，應(yīng)歸于公訴職能之?dāng)U張，而不宜納入行政檢察范疇。(59)參見前引〔36〕，秦前紅文。此觀點(diǎn)有一定道理，但并非所有行政公益訴訟都具有完整的構(gòu)造，大部分行政公益訴訟案件都止步于督促履職，審查前置程序與行政公益訴訟程序具有相繼性，通過訴前程序理順檢察監(jiān)督與行政公益訴訟的關(guān)系，前者是行政檢察監(jiān)督，后者是提起公訴。也正基于此，行政公益訴訟與行政違法檢察監(jiān)督存在交叉重合的可能。對(duì)于凡不屬行政公益訴訟領(lǐng)域或雖屬該領(lǐng)域但不具備“公益”性質(zhì)或不具有“可訴性”的線索，均可進(jìn)行行政違法檢察監(jiān)督；對(duì)于行政公益訴前督促履職后，行政機(jī)關(guān)據(jù)此作出的具體行政行為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其合法性進(jìn)行的“二次監(jiān)督”，也可歸于行政違法檢察監(jiān)督。檢察權(quán)統(tǒng)一對(duì)外行使，無論運(yùn)用哪種方式，在權(quán)力性質(zhì)上并不存在必然沖突，可以從監(jiān)督效率、效果方面來進(jìn)行考量和選擇，尤其基層檢察院大多實(shí)行民事、行政和公益訴訟“三合一”或“二合一”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，有利于發(fā)揮檢察一體化機(jī)制的功能，實(shí)現(xiàn)案件在一定條件下的轉(zhuǎn)化。

(2)刑事檢察部門對(duì)偵查活動(dòng)、刑事執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督，體現(xiàn)的是對(duì)行政權(quán)的制約，但不是對(duì)公共行政的制約。公安和其他專門機(jī)關(guān)刑事偵查活動(dòng)一定程度上可視作具有司法屬性，從根本上說其產(chǎn)生的是訴訟意義而不是行政意義上的法律效果。如將其納入行政違法檢察監(jiān)督，未能區(qū)分“行政權(quán)”和“公共行政”，混淆了檢察職能本身和檢察職能產(chǎn)生的法律效果。但監(jiān)管場(chǎng)所中的拘留所是執(zhí)行行政處罰和治安處罰的機(jī)構(gòu)，檢察院對(duì)拘留所監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督可歸屬于行政違法檢察監(jiān)督。(60)參見前引〔36〕，秦前紅文。

(3)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作的監(jiān)督，即通常所說“行政執(zhí)法和刑事司法銜接”，雖有監(jiān)督行政執(zhí)法之意，但主要?dú)w入刑事檢察部門，作為偵查活動(dòng)監(jiān)督的范疇。目前正探索擴(kuò)大監(jiān)督范圍，實(shí)行雙向移送，對(duì)于檢察辦案移送行政機(jī)關(guān)的線索，行政機(jī)關(guān)后續(xù)的執(zhí)法行為可納入行政違法檢察監(jiān)督的范圍。

(4)檢察機(jī)關(guān)目前正在開展行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的探索，包括對(duì)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制隔離戒毒決定和司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行行為的監(jiān)督。(61)參見征漢年、王盟、季軍：《四方面探索開展行政強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2018年5月6日，第3版?！缎姓?qiáng)制法》規(guī)定的限制公民人身自由和財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施，可分為執(zhí)行性強(qiáng)制措施、即時(shí)性強(qiáng)制措施和一般性強(qiáng)制措施。即時(shí)性強(qiáng)制措施和一般性強(qiáng)制措施做出時(shí)并沒有為被強(qiáng)制的相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的具體行政行為存在，原則上應(yīng)當(dāng)單獨(dú)作為行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督，但為促使行政相對(duì)人履行義務(wù)而采取的執(zhí)行性強(qiáng)制措施，可以作為行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象。

(三)明確行政違法檢察監(jiān)督的方式

目前，已經(jīng)明確的行政違法檢察監(jiān)督的法定方式主要為檢察建議，但能否創(chuàng)設(shè)專門的檢察建議類型，能否探索和運(yùn)用其他監(jiān)督方式，還有待實(shí)踐中探索。

其一，盡快創(chuàng)設(shè)檢察建議新類型。由于《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》出臺(tái)在前，目前行政違法檢察監(jiān)督?jīng)]有獨(dú)立檢察建議類型，只能借用“社會(huì)治理”檢察建議，這通過修改相關(guān)工作規(guī)定即可解決。但社會(huì)治理類檢察建議仍然存在，如何對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分，是運(yùn)行中需要解決的。深入分析，兩者存在不同的指向：(1)社會(huì)治理類檢察建議指向普遍性、傾向性違法背后的制度缺漏，行政違法檢察監(jiān)督指向的是具體行政違法本身；(2)社會(huì)治理類檢察建議的目標(biāo)指向?qū)聿辉佼a(chǎn)生同類違法，行政違法檢察監(jiān)督的目標(biāo)指向?qū)σ寻l(fā)生的不依法履職進(jìn)行糾正；(3)社會(huì)治理類檢察建議的采納主要是完善制度、改進(jìn)工作等，行政違法檢察監(jiān)督往往存在行政行為的回轉(zhuǎn)可能，當(dāng)然不排除有些違法行政行為沒有糾正或重作的必要性、可行性。

其二，加強(qiáng)規(guī)范性文件的附帶審查。行政違法檢察監(jiān)督的對(duì)象包括規(guī)章以下規(guī)范性文件合法性的審查，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件與上位法相沖突的，可提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)修改和糾正，在其不予糾正情況下應(yīng)向其有權(quán)機(jī)關(guān)提出。此項(xiàng)措施更有利于實(shí)現(xiàn)訴源治理。至于檢察機(jī)關(guān)的合憲性審查提請(qǐng)權(quán)，因其指向行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等，其著眼點(diǎn)并不在于具體行政執(zhí)法，不宜納入行政違法檢察監(jiān)督范圍。

其三，探索其他監(jiān)督方式。有觀點(diǎn)提出可以創(chuàng)設(shè)檢察異議。所謂檢察異議是由檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提起啟動(dòng)行政程序的檢察異議申請(qǐng)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)重啟行政程序以糾正原違法或者侵害相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為。(62)參見劉藝：《檢察機(jī)關(guān)合理介入程序促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的必要性與可行性分析——以冒名登記結(jié)婚類“過期之訴”切入》，載《人民檢察》2021年第15期。檢察異議的特點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)介入行政程序，引發(fā)行政程序的啟動(dòng)。檢察異議和檢察建議的區(qū)分在于，檢察建議的監(jiān)督督促有賴于行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)接受，并不必然引發(fā)程序重啟。但是此種方式是否過度影響行政權(quán)，還需要謹(jǐn)慎把握。有觀點(diǎn)提出開展行政公訴。在公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)形成之前，行政公訴實(shí)際主張的是行政公益訴訟。(63)行政公訴，是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害危險(xiǎn)時(shí)，法律規(guī)定由特定國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益提起行政訴訟的制度。參見前引〔33〕，張步洪書，第249頁。目前對(duì)于行政公訴的探討主要及于行政違法侵害行政相對(duì)人私益方面。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法進(jìn)行監(jiān)督，在行政機(jī)關(guān)不采納檢察建議的情況下，可以向法院提起行政公訴。行政公訴本質(zhì)上仍是程序啟動(dòng)權(quán)，并不涉及對(duì)行政權(quán)的最終判斷與裁決；行政公訴是由檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的訴訟，體現(xiàn)的是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督；行政公訴構(gòu)造可參照形成類似行政公益訴訟訴前督促履職、過期不糾則訴訟的模式。

(四)建立健全工作機(jī)制

行政違法檢察監(jiān)督在實(shí)踐運(yùn)作中，還需要建設(shè)、完善相關(guān)的工作機(jī)制，為其提供機(jī)制層面的保障。

其一，建立案件化辦理機(jī)制。行政違法檢察監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)實(shí)行類似訴訟監(jiān)督案件的案件化辦理機(jī)制。將監(jiān)督過程中的線索研判、受理立案、調(diào)查核實(shí)、審查終結(jié)、提出檢察建議、后續(xù)跟蹤等各個(gè)環(huán)節(jié)都納入辦案系統(tǒng)，由系統(tǒng)生成相關(guān)法律文書和工作文書。案件辦理中實(shí)行司法責(zé)任制，為保證審慎監(jiān)督，開展初期可將提出檢察建議的決定權(quán)確定由檢察長(zhǎng)行使，今后逐步放權(quán)，對(duì)于向縣市級(jí)政府發(fā)送檢察建議的一律呈省級(jí)檢察院批準(zhǔn)。加強(qiáng)案件的監(jiān)督管理，實(shí)行備案審查制度。

其二，完善檢察一體化機(jī)制。完善內(nèi)部線索移送、統(tǒng)一辦理機(jī)制?；鶎釉盒淌隆⒚袷聶z察業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的行政違法線索或社會(huì)治理問題，可交由行政檢察辦案組辦理，市級(jí)院可由各部門辦理后交由行政檢察部門送達(dá)，逐步實(shí)現(xiàn)行政違法監(jiān)督“一個(gè)窗口”對(duì)外，增強(qiáng)行政檢察的權(quán)威性和專門性。利用機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置“二合一”的便利，與行政公益訴訟相互借力，甄別研判線索，對(duì)于存在重合或交叉的案件或不易區(qū)分的案件，可作為行政違法檢察監(jiān)督案件辦理。

其三，健全完善外部協(xié)作配合機(jī)制。各地充分利用當(dāng)?shù)氐拿芗m紛多元化解機(jī)構(gòu)和機(jī)制，加強(qiáng)與各方的配合與協(xié)作，在發(fā)現(xiàn)線索、共同糾違方面發(fā)揮合力。加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系溝通，以與自然資源部門建立銜接機(jī)制為切入點(diǎn)，由點(diǎn)及面，擴(kuò)大與行政機(jī)關(guān)之間的機(jī)制建設(shè)，在工作中注重溝通協(xié)調(diào)，與行政機(jī)關(guān)共同促進(jìn)法治政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接，對(duì)于行政違法檢察監(jiān)督中涉及行政人員違法犯罪的線索及時(shí)移送。

四、結(jié) 語

行政違法檢察監(jiān)督豐富了檢察制度和檢察權(quán)內(nèi)容，較之傳統(tǒng)以訴訟監(jiān)督為依托的法律監(jiān)督，更能凸顯檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，必將對(duì)保障憲法法律統(tǒng)一實(shí)施產(chǎn)生積極作用。目前在實(shí)踐運(yùn)行中，要把握好其拓展與限度的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)據(jù)此既可直接監(jiān)督行政行為，又必須堅(jiān)持監(jiān)督的程序性、事后性、謙抑性。行政違法檢察監(jiān)督必不可少，又非無所不能，其在對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督體系中發(fā)揮補(bǔ)充和協(xié)同作用。檢察機(jī)關(guān)在制度構(gòu)建中，還要處理好行政違法檢察監(jiān)督與原有檢察制度安排之間的關(guān)系，推動(dòng)其規(guī)范化與定型化，為爭(zhēng)取立法層面的支持做好實(shí)踐準(zhǔn)備。