趙美欣

（內(nèi)蒙古師范大學(xué) 政府管理學(xué)院, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 011517）

生態(tài)治理是建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵，是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性與整體性決定了跨區(qū)域生態(tài)治理是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。但是跨區(qū)域生態(tài)治理所涉及的復(fù)雜的環(huán)境問題以及行政區(qū)域的合作問題等造成了其實(shí)踐困境，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理的研究主要是在分析目前國(guó)內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐案例的基礎(chǔ)上，從生態(tài)治理的利益整合、合作動(dòng)力優(yōu)化、制度完善、軟法治理等角度著手研究跨區(qū)域生態(tài)治理。鄒亞鋒等人通過對(duì)呼包鄂榆城市群環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展來研究跨區(qū)域治理模式[1]；崔晶以祁連山為例來研究跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的集體行動(dòng)[2]；席愷媛等對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)一體化進(jìn)行探索[3]；齊義軍強(qiáng)調(diào)以生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為主線打造內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶[4]。習(xí)近平總書記多次提出要建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同機(jī)制，重視跨區(qū)域生態(tài)治理問題。整體性治理理論構(gòu)建了系統(tǒng)的理論分析框架，為跨區(qū)域生態(tài)治理提供了又一個(gè)重要的分析視角。

一、整體性治理的理論分析框架

傳統(tǒng)的科層制理論、新公共管理理論對(duì)世界各國(guó)政府管理過程產(chǎn)生了重要影響，但同時(shí)在政府管理與改革過程中也暴露出弊端，以登哈特夫婦為代表的新公共服務(wù)理論沖擊了新公共管理理論，同時(shí)為整體性治理理論的發(fā)展創(chuàng)造了有利環(huán)境，整體性治理理論在批判與繼承中構(gòu)建了新的政府治理模式，為政府改革提供了新思路，代表人物有佩里·?？怂?、帕特里克·登力維。針對(duì)20世紀(jì)中后期存在的治理“碎片化”等政府管理問題，佩里·希克斯提出“整體性政府”概念，強(qiáng)調(diào)21世紀(jì)的政府應(yīng)當(dāng)是整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府以及為社會(huì)提供無縫隙的“整體型服務(wù)”。帕特里克·登力維認(rèn)為，數(shù)字信息時(shí)代治理強(qiáng)調(diào)重新整合服務(wù)、資源與信息，電子行政以及整體性協(xié)同的決策方式，這也是現(xiàn)代化的整體性政府治理的重要基礎(chǔ)。整體性治理理論能夠?yàn)槲覈?guó)跨區(qū)域生態(tài)治理提供重要分析視角。

整體性治理對(duì)新公共管理的“管理主義”取向進(jìn)行批判，認(rèn)為其采用私人領(lǐng)域的管理原則與方法嚴(yán)重?fù)p害了民主價(jià)值，強(qiáng)調(diào)政府治理應(yīng)該以公眾需要和公共服務(wù)為中心，將社會(huì)公共利益放在首位；針對(duì)傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu)存在的管理分散化、碎片化弊端，整體性治理提出以整體性為治理取向，克服碎片化困境；針對(duì)政府地方過度分權(quán)現(xiàn)狀，整體性治理提出以綜合組織為載體，建立一種橫向的組織結(jié)構(gòu)；針對(duì)信息與技術(shù)“爆炸”式發(fā)展現(xiàn)象，整體性治理提出對(duì)信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)整合，提高政府整體運(yùn)作效率。在此基礎(chǔ)上，整體性治理構(gòu)建了系統(tǒng)的理論分析框架：一是治理理念，強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向；二是治理的組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)與整合所有的公共服務(wù)提供者，克服碎片化管理困境，修正地方過分分權(quán)帶來的弊端；三是治理的運(yùn)行機(jī)制，以結(jié)果取向構(gòu)建決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制；四是治理的技術(shù)系統(tǒng)，通過聯(lián)合的公共管理方法、先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用來提供公共服務(wù)。

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)作為社會(huì)最大的“公用地”，其特性就決定了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題應(yīng)該采用整體性治理模式，整體性治理理論為跨區(qū)域生態(tài)治理提供了系統(tǒng)的分析框架?？鐓^(qū)域治理是為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，在公共事務(wù)和公共問題日趨復(fù)雜和相互依賴的情形下，對(duì)原有的地方治理模式提出新要求和挑戰(zhàn)的回應(yīng)[5]。面對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性、整體性以及不可分割性，跨區(qū)域生態(tài)治理成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，以往各區(qū)域唱“獨(dú)角戲”的治理模式已經(jīng)很難應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理就成為處理生態(tài)環(huán)境問題的必然選擇[6]。我國(guó)自上而下的官僚制管理體制、條塊分割的政府管理體制在一定程度上降低了政府之間跨區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作的可能性，“區(qū)域本位主義”以及社會(huì)治理主體難以承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任等問題也都嚴(yán)重阻礙了跨區(qū)域生態(tài)治理工作的開展，整體性治理作為一種治理理論與工具，要求生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)該著眼于社會(huì)整體利益，突破行政藩籬，通過協(xié)調(diào)與整合的治理方式來推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理。筆者從治理理念、組織結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制以及技術(shù)系統(tǒng)四個(gè)層面著手，分析目前我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)治理的困境、原因并提出跨區(qū)域生態(tài)治理發(fā)展路徑，解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理發(fā)揮整體性優(yōu)勢(shì)。

二、整體性治理理論視域下跨區(qū)域生態(tài)治理困境及原因分析

目前，我國(guó)跨區(qū)域治理實(shí)踐多集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作，跨區(qū)域生態(tài)治理進(jìn)展緩慢，只有找出問題癥結(jié)所在，才能系統(tǒng)的推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理實(shí)踐發(fā)展。從整體性治理分析框架四個(gè)層面來看，我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)治理存在治理理念落后、組織結(jié)構(gòu)碎片化、運(yùn)行機(jī)制亟待健全、技術(shù)系統(tǒng)存在缺陷的發(fā)展困境。

（一）治理理念落后

20世紀(jì)80年代，中國(guó)社會(huì)發(fā)展百廢待興，國(guó)家為激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將地方政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效與官員晉升直接掛鉤，晉升錦標(biāo)賽極大推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了我國(guó)的綜合國(guó)力。但是以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的晉升錦標(biāo)賽發(fā)展模式帶來了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為晉升標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致政府官員只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)，甚至部分地方政府官員為謀取經(jīng)濟(jì)效益破壞生態(tài)環(huán)境。近年來，國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將環(huán)境質(zhì)量提升作為政府官員政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)“一票否決”有效遏制地方政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效不顧生態(tài)環(huán)境的行為，但是唯經(jīng)濟(jì)論和晉升錦標(biāo)賽在很大程度上影響地方政府官員治理理念。

一方面，唯經(jīng)濟(jì)論的治理理念導(dǎo)致地方政府官員在治理過程中優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)效益，雖然環(huán)境保護(hù)日漸成為衡量官員績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，但是從跨區(qū)域治理角度來看，經(jīng)濟(jì)效益仍然被置于優(yōu)先位置。目前，我國(guó)跨區(qū)域治理在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)踐使地方政府在跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作治理中獲得了經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益仍然沒有得到足夠重視，跨區(qū)域生態(tài)治理嚴(yán)重不足。內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶位于黃河中上游，是我國(guó)中西部最具潛力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)域之一，同時(shí)也是黃河流域重要的生態(tài)安全屏障，內(nèi)蒙古沿黃經(jīng)濟(jì)帶城市包括阿拉善盟、包頭市、鄂爾多斯市、呼和浩特市、烏海市、巴彥淖爾市，各盟市地方政府在跨區(qū)域治理中優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，例如以呼包鄂榆城市群建設(shè)為龍頭，以產(chǎn)業(yè)鏈為核心打造黃河中上游城市群，通過承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等來探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚[4]，在環(huán)境保護(hù)層面上的跨區(qū)域治理依賴于總體國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，深層次跨區(qū)域生態(tài)合作治理思考較為欠缺，治理仍然呈現(xiàn)分散化特征；另一方面，錦標(biāo)賽模式在改革開放之初有效的激勵(lì)了地方政府官員，地方政府之間以競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系為主，著力于在晉升錦標(biāo)賽中取得優(yōu)異“成績(jī)”，導(dǎo)致“區(qū)域本位”主義逐漸固化，地方政府重競(jìng)爭(zhēng)、輕合作，較少著眼于國(guó)家整體發(fā)展，隨后在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域呈現(xiàn)出“各掃門前雪”的狀況，難實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的，導(dǎo)致跨區(qū)域生態(tài)治理進(jìn)展緩慢。

（二）組織結(jié)構(gòu)碎片化

在行政管理領(lǐng)域的碎片化一般是指政府部門內(nèi)部各類行政業(yè)務(wù)之間、一級(jí)政府各部門之間、各級(jí)地方政府之間以及各行政層級(jí)之間分割的狀況[7]。傳統(tǒng)官僚制組織結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)行政管理體制產(chǎn)生重要影響，自上而下的政治體制不僅導(dǎo)致政府內(nèi)部部門管理“碎片化”，而且導(dǎo)致政府間的關(guān)系處于一種相互隔離狀態(tài)，“區(qū)域本位”主義盛行。但是，隨著信息化時(shí)代到來，區(qū)域之間交往日益密切，跨區(qū)域社會(huì)公共事務(wù)明顯增多，碎片化的政府治理組織結(jié)構(gòu)難以解決復(fù)雜多變的公共問題，甚至?xí)黾庸补芾沓杀尽?/p>

生態(tài)環(huán)境的整體性與不可分割性就決定了碎片化的組織結(jié)構(gòu)難以解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題。一方面，碎片化管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致地方政府只關(guān)注轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題，在政府生態(tài)治理中過分強(qiáng)調(diào)“區(qū)域本位”，將轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理以及典型的環(huán)境問題作為環(huán)保工作重點(diǎn)，忽略環(huán)境系統(tǒng)的整體性，導(dǎo)致地方政府缺乏合作治理動(dòng)機(jī)，誘發(fā)合作治理困境，跨區(qū)域生態(tài)問題被忽視，跨區(qū)域生態(tài)治理發(fā)展嚴(yán)重不足；另一方面，環(huán)境保護(hù)是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”，短期的投入難以有效解決環(huán)境問題，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題作為行政區(qū)劃“公用地”，地方政府基于“投入—產(chǎn)出”分析會(huì)相應(yīng)減少對(duì)跨區(qū)域生態(tài)問題治理的財(cái)政投入，甚至存在“搭便車”現(xiàn)象，直接忽視跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，拒絕承擔(dān)治理責(zé)任。祁連山自然保護(hù)區(qū)作為一個(gè)生態(tài)環(huán)境整體，不僅跨越青海省和甘肅省，同時(shí)在甘肅省內(nèi)還跨越了武威、金昌、張掖三個(gè)不同的城市。近年來，由于政府治理組織結(jié)構(gòu)碎片化，祁連山地區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模的無序采探礦活動(dòng)，造成該地區(qū)出現(xiàn)地表植被破壞、地表塌陷、水土流失加劇等問題[2]，產(chǎn)生跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境“公地悲劇”。政府治理組織結(jié)構(gòu)碎片化是官僚制體制固有弊端，嚴(yán)重阻礙地方政府部門突破行政藩籬、加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)合作治理。

（三）運(yùn)行機(jī)制亟待健全

新公共管理提出并倡導(dǎo)“分權(quán)化政府”，最初是為了避免權(quán)力過度集中，然而過度分權(quán)導(dǎo)致地方政府之間產(chǎn)生信息閉塞、溝通不暢的問題，地方政府過分追逐地方利益，難以凝聚合力為共同目標(biāo)奮斗。中國(guó)幅員遼闊，自上而下的行政層級(jí)在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮了集權(quán)優(yōu)勢(shì)，但是自上而下的行政管理壓力降低了同級(jí)地方政府合作的可能性，地方在其管轄范圍內(nèi)擁有一定的裁量權(quán)，不愿意將有限的資源投入到跨區(qū)域社會(huì)公共事務(wù)的治理中，同時(shí)上級(jí)政府部門缺乏完善的運(yùn)行機(jī)制予以協(xié)調(diào)，進(jìn)一步增加了合作治理成本，因此難以形成跨區(qū)域治理合力。目前，跨區(qū)域生態(tài)合作治理主要依靠國(guó)家的倡導(dǎo)、建議以及相關(guān)區(qū)域地方政府的自愿合作，缺乏完善的治理運(yùn)行機(jī)制來修正過度地方分權(quán)的弊端，嚴(yán)重阻礙跨區(qū)域生態(tài)問題的解決。

整體性治理理論提出完善的運(yùn)行機(jī)制要求建立科學(xué)的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。目前，我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)治理領(lǐng)域的實(shí)踐主要依靠相關(guān)區(qū)域的自愿合作，但是即使京津冀地區(qū)建立了較為完備的環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，一些城市的空氣質(zhì)量也沒有隨實(shí)行協(xié)同治理的區(qū)域整體的環(huán)境質(zhì)量的改善而發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)。如2017年發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量狀況》顯示，盡管同時(shí)期“協(xié)同治理區(qū)域”環(huán)境總體上得到了改善，但石家莊、保定、邢臺(tái)等城市空氣質(zhì)量沒有明顯改善，比如北京市、邯鄲市、石家莊市等，穩(wěn)居74城市的后十位[8]。自愿合作基礎(chǔ)上的跨區(qū)域治理機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)效，無法有效實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)治理。由于跨區(qū)域生態(tài)治理涉及地方政府之間的利益整合、信息溝通、權(quán)責(zé)劃分、責(zé)任追究等多方面，不健全的運(yùn)行機(jī)制甚至產(chǎn)生治理糾紛，這些問題都提高了地方政府參與跨區(qū)域生態(tài)合作治理的成本，導(dǎo)致地方政府“不敢”參與到跨區(qū)域生態(tài)問題的解決中，普遍缺乏合作治理意愿與動(dòng)機(jī)。

（四）技術(shù)系統(tǒng)存在缺陷

整體性治理強(qiáng)調(diào)高效的技術(shù)系統(tǒng)支撐，主張采用聯(lián)合、協(xié)調(diào)、整合的方法，憑借先進(jìn)的信息技術(shù)提供無縫隙的公共服務(wù)。電子政務(wù)的發(fā)展是技術(shù)治理在公共管理領(lǐng)域的重要實(shí)踐，提高了我國(guó)政府服務(wù)能力，推進(jìn)了數(shù)字政府的建設(shè)。但是我國(guó)碎片化的政府治理模式導(dǎo)致電子政務(wù)先進(jìn)技術(shù)的深層次應(yīng)用嚴(yán)重不足，公共管理和服務(wù)方法分散，政府部門之間難以做到信息傳遞、共享、協(xié)同，資源整合困難。尤其在跨區(qū)域生態(tài)治理領(lǐng)域，技術(shù)系統(tǒng)存在缺陷，無法為跨區(qū)域生態(tài)治理提供技術(shù)保障與支持，增加了政府之間合作治理的難度。

一方面，跨區(qū)域生態(tài)治理缺乏聯(lián)合的公共管理和公共服務(wù)方法，難以推動(dòng)跨區(qū)域政府進(jìn)行資源動(dòng)員與整合。生態(tài)環(huán)境問題的解決依賴于長(zhǎng)期的資源投入，然而生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為社會(huì)公共問題，各個(gè)行政區(qū)域的所投入的資源是極其有限的，甚至是單一的，部分企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織不愿意提供相關(guān)資源，政府成為唯一資源供給者。對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)治理而言，聯(lián)合的治理方法能夠不僅能夠整合不同行政區(qū)域已有的資源，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的治理優(yōu)勢(shì)，以較低的成本投入解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，同時(shí)能夠推動(dòng)不同行政區(qū)域借鑒與學(xué)習(xí)先進(jìn)的公共管理與服務(wù)方法，整合不同社會(huì)資源，動(dòng)員不同社會(huì)主體參與到生態(tài)環(huán)境治理中。另一方面，跨區(qū)域生態(tài)治理領(lǐng)域的先進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用嚴(yán)重不足，政府之間難以通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享、兼容與交換，降低了整體性治理的可能性。生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性、整體性，信息的共享與交換是跨區(qū)域生態(tài)治理的重要基礎(chǔ)，比如黃河上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況會(huì)影響中下游地區(qū)環(huán)境治理方法與技術(shù)選擇，信息閉塞將進(jìn)一步加固行政藩籬，降低地方政府合作治理的可能。

三、整體性治理理論視域下跨區(qū)域生態(tài)治理的路徑選擇

美麗中國(guó)的建設(shè)需要著眼于整體，關(guān)注跨區(qū)域生態(tài)問題的解決?？鐓^(qū)域生態(tài)治理需要突破行政藩籬，認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性與整體性。整體性治理理論為跨區(qū)域生態(tài)治理提供了新的治理視角，通過更新治理理念、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化技術(shù)系統(tǒng)來為跨區(qū)域生態(tài)問題的解決構(gòu)建全面的治理框架。

（一）更新治理理念

整體性治理理論的首要觀點(diǎn)就是樹立整體性治理的價(jià)值與理念，摒棄錯(cuò)誤的傳統(tǒng)管理理念，官僚制、地方分權(quán)等理論深刻影響中國(guó)公共管理理念與實(shí)踐，唯經(jīng)濟(jì)論、晉升錦標(biāo)賽等管理理念導(dǎo)致我國(guó)地方政府官員在治理過程中以地方經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，忽略社會(huì)公共利益。隨著我國(guó)公共管理實(shí)踐的深入推進(jìn)，西方公共管理理論體系已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)公共管理現(xiàn)實(shí)，甚至阻礙我國(guó)公共管理改革進(jìn)程，應(yīng)提高國(guó)家治理能力和治理水平要求政府部門更新治理理念，更多關(guān)注社會(huì)公共利益。

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)公共部門的責(zé)任，主張以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向，跨區(qū)域生態(tài)治理要求地方政府積極承擔(dān)環(huán)保責(zé)任、重視環(huán)境保護(hù)工作，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)跨區(qū)域地方政府之間的生態(tài)治理合作。一方面，建設(shè)美麗中國(guó)是人民群眾對(duì)美好生活的需要，地方政府應(yīng)當(dāng)以人為中心、以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向。習(xí)近平總書記提出“兩山論”，提到“寧要綠水青山，不要金山銀山”，直接明確了國(guó)家不允許地方政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展拋棄生態(tài)環(huán)境，地方政府應(yīng)該著眼于國(guó)家整體治理，轉(zhuǎn)變治理理念，在公共事務(wù)治理過程中優(yōu)先考慮生態(tài)效益而不是經(jīng)濟(jì)效益，在跨區(qū)域治理中更加突出對(duì)生態(tài)環(huán)境的合作治理；另一方面，整體治理理論強(qiáng)調(diào)資源整合、協(xié)調(diào)與共享，在跨區(qū)域生態(tài)治理中通過地方政府合作實(shí)現(xiàn)資源整合與共享，為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)凝聚合力。地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中應(yīng)當(dāng)摒棄“區(qū)域本位”主義理念，從地方政府之間單一的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)立統(tǒng)一的合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，通過競(jìng)爭(zhēng)來激勵(lì)地方政府競(jìng)相發(fā)展，通過合作來增進(jìn)公共價(jià)值、實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展共贏，從而共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展的總體目標(biāo)。

（二）調(diào)整組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)是整體性治理的根本性內(nèi)容和要素，是不同治理主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其位置。政府治理組織結(jié)構(gòu)碎片化導(dǎo)致地方政府在跨區(qū)域生態(tài)治理中嚴(yán)重缺位，難以形成合力解決國(guó)內(nèi)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題。整體型治理主張通過協(xié)調(diào)或整合現(xiàn)有獨(dú)立機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，提供整體化的公共物品和公共服務(wù)。因此，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，整合地方政府跨區(qū)域生態(tài)治理功能，建立區(qū)域整體性政府組織管理結(jié)構(gòu)是跨區(qū)域生態(tài)治理的關(guān)鍵。

分散的政府管理結(jié)構(gòu)降低政府合作治理的可能，建立區(qū)域整體性政府組織管理結(jié)構(gòu)，依靠權(quán)力層級(jí)體系增加地方政府合作治理壓力。傳統(tǒng)的自上而下的等級(jí)管理模式有效推動(dòng)地方政府關(guān)注轄區(qū)內(nèi)環(huán)保問題，建立區(qū)域整體性管理結(jié)構(gòu)能夠推動(dòng)相關(guān)地方政府重視跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性就決定了跨區(qū)域生態(tài)治理的長(zhǎng)期性，基于現(xiàn)實(shí)生態(tài)條件和跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題導(dǎo)向調(diào)整組織管理結(jié)構(gòu)，在已有行政組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立具有權(quán)威性的跨區(qū)域生態(tài)管理部門，形成區(qū)域整體性組織管理結(jié)構(gòu)，整合地方政府生態(tài)治理功能以解決跨區(qū)域生態(tài)問題?？鐓^(qū)域生態(tài)管理部門不僅能夠整合生態(tài)治理功能，推動(dòng)地方政府加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)合作治理，同時(shí)能夠降低跨區(qū)域生態(tài)問題解決成本，避免“公地悲劇”。由于地方政府治理理念轉(zhuǎn)變較慢，面對(duì)生態(tài)文明發(fā)展與美麗中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，必須依靠強(qiáng)制性手段來規(guī)制地方政府的行為，避免出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象影響跨區(qū)域生態(tài)治理，跨區(qū)域生態(tài)治理部門能夠在一定程度約束地方政府行為，解決治理糾紛，尋找跨區(qū)域生態(tài)問題解決的“最優(yōu)解”。

（三）創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

區(qū)域整體性政府組織管理結(jié)構(gòu)是政府治理所依靠的實(shí)體組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)行機(jī)制是治理運(yùn)行的軟機(jī)制。整體性治理強(qiáng)調(diào)以結(jié)果取向建立治理運(yùn)行機(jī)制，因此在調(diào)整跨區(qū)域生態(tài)治理組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上應(yīng)該創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，建立健全利益整合機(jī)制、跨區(qū)域生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)保督察機(jī)制以及問責(zé)機(jī)制等。

健全的運(yùn)行機(jī)制能夠發(fā)揮合作治理優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)管理部門的治理效能。首先是建立利益整合機(jī)制，利益整合機(jī)制能夠消解區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理對(duì)立沖突，從而推進(jìn)形成良性生態(tài)環(huán)境合作伙伴關(guān)系，達(dá)成生態(tài)環(huán)境合作治理共識(shí)，實(shí)現(xiàn)并增進(jìn)區(qū)域規(guī)模生態(tài)效益[9]。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境部門在利益整合機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)與監(jiān)管作用，推動(dòng)地方政府通過平等協(xié)商與對(duì)話表達(dá)各自利益訴求，統(tǒng)一利益目標(biāo)，達(dá)成利益共識(shí)，同時(shí)通過監(jiān)管避免同級(jí)地方政府合作“共謀”，敷衍應(yīng)對(duì)；其次是健全跨區(qū)域生態(tài)治理協(xié)調(diào)機(jī)制，跨區(qū)域生態(tài)治理難以依賴于地方政府之間的自愿協(xié)調(diào)合作來實(shí)現(xiàn)，需要通過規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制來明確治理邊界、保障地方政府利益、明晰政府部門之間的權(quán)責(zé)劃分，在政府治理過程中不斷進(jìn)行溝通與調(diào)試，建立權(quán)益責(zé)任清單，避免由于利益分配不得當(dāng)、利益共享不合理等引發(fā)合作治理信任危機(jī)，導(dǎo)致跨區(qū)域生態(tài)治理陷入合作困境，甚至影響地方政府間關(guān)系；再次是完善環(huán)保督察機(jī)制，環(huán)保督察作為運(yùn)動(dòng)式治理模式在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，解決了一大批生態(tài)治理難題，但是督察“觸角”尚未深入到跨區(qū)域生態(tài)治理領(lǐng)域，完善環(huán)保督察制度，加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)治理督察，一方面，對(duì)跨區(qū)域生態(tài)管理部門工作落實(shí)狀況進(jìn)行督察，避免上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)“共謀”，另一方面，對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理成果進(jìn)行督察，包括對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理相關(guān)政策規(guī)定及落實(shí)結(jié)果的督察，發(fā)揮環(huán)保督察實(shí)效，推動(dòng)相關(guān)政府部門切實(shí)解決跨區(qū)域生態(tài)問題；最后是完善問責(zé)機(jī)制，跨區(qū)域生態(tài)治理責(zé)任劃分是問責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過利益整合機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公平與合理的責(zé)任劃分，在追責(zé)過程中以明晰的責(zé)任劃分為依據(jù)，對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)，提高地方政府不履行跨區(qū)域生態(tài)治理責(zé)任的成本。

（四）優(yōu)化技術(shù)系統(tǒng)

整體性治理要求運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)系統(tǒng)來整合資源，因此，跨區(qū)域生態(tài)治理應(yīng)該優(yōu)化技術(shù)系統(tǒng)，采用聯(lián)合的跨區(qū)域生態(tài)治理方法來整合社會(huì)資源、運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)共享。一方面，聯(lián)合的跨區(qū)域生態(tài)治理方法首先要求地方政府整合轄區(qū)內(nèi)資源，擴(kuò)大公共物品提供者數(shù)量。生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要吸引更多社會(huì)公眾與其他社會(huì)力量參與其中，尤其是發(fā)揮環(huán)境保護(hù)組織的力量，構(gòu)建多方參與的現(xiàn)代化生態(tài)治理格局。同時(shí)，聯(lián)合的跨區(qū)域生態(tài)治理方法能夠促進(jìn)地方政府之間的借鑒與學(xué)習(xí)，在不同的發(fā)展區(qū)域，社會(huì)環(huán)保組織的發(fā)育程度以及社會(huì)公民的參與程度可能大相徑庭，聯(lián)合的跨區(qū)域生態(tài)治理方法能夠推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理多方參與發(fā)展不成熟的地區(qū)借鑒有效經(jīng)驗(yàn)方法，從而提高全區(qū)域的多方參與治理水平，為跨區(qū)域生態(tài)治理整合更多社會(huì)資源。另一方面，科學(xué)技術(shù)仍然是社會(huì)發(fā)展新的生產(chǎn)力，甚至直接影響人們的互動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)更加深入推進(jìn)數(shù)字政府的建設(shè)，突破行政藩籬，最大限度地整合社會(huì)信息與資源。實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用能夠?qū)崿F(xiàn)信息技術(shù)共享，推動(dòng)社會(huì)互動(dòng)深入發(fā)展，跨區(qū)域生態(tài)治理需要通過應(yīng)用先進(jìn)的信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)地方政府之間的信息互動(dòng)與資源整合，以此作為地方政府生態(tài)治理的基礎(chǔ)。

綜合來看，整體性治理理論為跨區(qū)域生態(tài)治理提供了較為系統(tǒng)的理論框架，從治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)系統(tǒng)來推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)治理，避免國(guó)家生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)治理“空白”、部分跨區(qū)域的“老大難”環(huán)境問題被忽視，產(chǎn)生“公地悲劇”，使國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)陷入“口號(hào)”式、“被動(dòng)”式治理。整體性治理理論為跨區(qū)域生態(tài)問題解決提供的分析視角要求各級(jí)地方政府著眼于國(guó)家“大環(huán)?！苯ㄔO(shè)，樹立整體性治理理念，構(gòu)建完善的組織結(jié)構(gòu)、高效的協(xié)作機(jī)制，采用先進(jìn)的公共管理技術(shù)系統(tǒng)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)、美麗中國(guó)建設(shè)補(bǔ)足了治理缺口。