楊衡宇，楊 翔

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

2013年11月中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過“關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，次年10月召開的四中全會(huì)通過“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”，正式啟動(dòng)了新時(shí)代的司法體制改革進(jìn)程。這兩個(gè)《決定》對新一輪司法體制改革的范圍、內(nèi)容和路徑進(jìn)行了非常明確的論述，改革的深度和廣度都前所未有。當(dāng)下，司法體制改革的主要措施已經(jīng)在全國各類各級司法機(jī)構(gòu)全面展開。但是，審判領(lǐng)域中以案件超期積壓、生效裁判執(zhí)行困難和司法腐敗為表象的司法困境并沒有獲得人們預(yù)期的實(shí)質(zhì)性改變。(1)積案和執(zhí)行難是近30年來法院工作始終沒有能夠解決的難題。在2016年3月最高法院工作報(bào)告中，提出“用兩到三年時(shí)間，基本解決執(zhí)行難問題，破除實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬”承諾后，2017年和2018年的工作報(bào)告未再將“執(zhí)行難”列入法院工作存在的問題，2019年最高法院工作報(bào)告正式宣告執(zhí)行難問題基本獲得解決，2021年最高法院又在全國進(jìn)行常態(tài)化開展執(zhí)行領(lǐng)域突出問題整治活動(dòng)。

長期以來人們一直將司法機(jī)構(gòu)視為是通過其司法活動(dòng)就能夠或者可以實(shí)現(xiàn)公平正義的關(guān)鍵所在。實(shí)踐證明，司法體制改革并不是司法機(jī)構(gòu)自身能夠獨(dú)立完成的。同樣，改革的各項(xiàng)措施能否獲得預(yù)期效果也不是司法機(jī)關(guān)可以完全決定的。因此，如何科學(xué)把握改革對象與改革措施之間的關(guān)系，如何認(rèn)識(shí)和理解改革過程中可能出現(xiàn)的反復(fù)和曲折，如何在司法系統(tǒng)內(nèi)外就司法改革的主體、方向、路徑和措施達(dá)成進(jìn)一步共識(shí)并在此基礎(chǔ)上深入推進(jìn)司法體制改革成為當(dāng)下深入改革必須解決的問題。

一、司法體制改革的共識(shí)及其形成

(一)新中國成立后司法改革及其效果

自新中國司法體系建立，圍繞司法進(jìn)行的改革就一直在進(jìn)行之中。只是這種改革并非總是呈現(xiàn)進(jìn)化式的發(fā)展模式。如果將“改革”理解為一種使相關(guān)機(jī)制發(fā)生重大改變或者變化的狀況時(shí)，新中國成立后所進(jìn)行的司法改革實(shí)際上存在次數(shù)頻繁、內(nèi)容輾轉(zhuǎn)反復(fù)、目標(biāo)分散、措施相對簡單諸多問題。[1]411-430這些改革主要集中在司法觀念和審判具體方式方法方面，基本上沒有涉及司法權(quán)力配置、司法權(quán)實(shí)際運(yùn)行主體及其責(zé)任、司法人員職業(yè)保障等問題。[2]138-175從一定角度看，新中國成立后前三十年的司法改革主要體現(xiàn)為去程序化、去職業(yè)化特征。20世紀(jì)80年代，伴隨著推動(dòng)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重大變化的改革開放所展開的司法改革，主要是強(qiáng)化和落實(shí)法律規(guī)范在司法活動(dòng)中的地位和作用，強(qiáng)調(diào)人們應(yīng)當(dāng)尊重人民法院的司法裁判。司法改革的這一特點(diǎn)是對基于“文革”教訓(xùn)而重新開始的、在社會(huì)治理中特別強(qiáng)調(diào)法律權(quán)威的新時(shí)期社會(huì)主義法制建設(shè)的必然呼應(yīng)。此后在訴訟領(lǐng)域出現(xiàn)民事訴訟中職權(quán)主義向當(dāng)事人主義的轉(zhuǎn)變，刑事訴訟中類似無罪推定等理念的運(yùn)用，以及審判過程中新型司法器具的使用，則很大程度上是基于當(dāng)時(shí)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的需要，也是法院自我認(rèn)定的一種呼應(yīng)或者滿足經(jīng)濟(jì)體制改革開放深入展開應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的司法模式新塑造，目的是要使當(dāng)時(shí)的司法機(jī)制至少看起來像是符合市場經(jīng)濟(jì)需求的司法機(jī)制。在上述改革設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中，有關(guān)如何在劇烈變化的社會(huì)環(huán)境中真正實(shí)現(xiàn)司法公正并沒有被設(shè)定為改革首要的或者最為重要的目標(biāo)，那些被移植到中國司法過程中的現(xiàn)代西方司法因素是否能夠在當(dāng)時(shí)的中國社會(huì)環(huán)境中發(fā)揮其保障權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值和作用，實(shí)際上在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都缺乏足夠的證明。[3]4-13有關(guān)改革都圍繞或者說局限在司法系統(tǒng)范圍之內(nèi)，改變現(xiàn)行司法權(quán)力配置和制度安排沒有也不可能納入到當(dāng)時(shí)的司法改革視野和范圍之中。(2)在2000年3月最高法院向九屆全國人大的工作報(bào)告中，提出了以司法公正為主線的司法改革措施，包括“強(qiáng)化審判方式和審判組織改革；強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制；強(qiáng)化督辦、催辦制度，大力清理積案；健全和完善告訴申訴審查制度；調(diào)整人民法庭設(shè)置，加強(qiáng)基層建設(shè)”。這些措施與司法公正當(dāng)然都具有一定聯(lián)系，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是司法公正的關(guān)鍵所在。因此，一直以來司法改革主要依靠公、檢、法、司四部門各自設(shè)計(jì)和推動(dòng)，司法問題主要被視為司法系統(tǒng)自身存在或者需要解決的問題，也是司法系統(tǒng)自己應(yīng)當(dāng)或者可以解決的問題。就審判領(lǐng)域而言，這樣的司法改革與實(shí)際司法狀況在一定程度上出現(xiàn)南轅北轍的局面——更加規(guī)范的審判過程與更多的案件積壓、更多的執(zhí)行難、更加嚴(yán)重的司法腐敗現(xiàn)象如影隨形。(3)在當(dāng)時(shí)司法改革過程中，公檢法三家的關(guān)系并沒有獲得真正的厘清，相互配合仍然是其中最重要的內(nèi)容。人民法院晚近幾年糾正的冤假錯(cuò)案，比如“趙作海案、佘祥林案、呼格吉勒圖等案件”就發(fā)生在上述司法改革過程中。在1984年最高法院向第六屆全國人大所做工作報(bào)告中，首次寫明了“在民事審判、經(jīng)濟(jì)審判和處理申訴信訪工作方面，對一些案件處理不及時(shí)，甚至造成積壓”的問題，但此后積案和執(zhí)行難問題一直呈現(xiàn)上升趨勢。

(二)有關(guān)司法規(guī)范化改革的認(rèn)識(shí)差異

與20世紀(jì)50年代不同，1978年左右開始的新時(shí)期法制建設(shè)主要受到兩個(gè)共識(shí)的重大影響：一是全社會(huì)基于“文革”教訓(xùn)形成的以維護(hù)法律權(quán)威、遵守法律規(guī)范為基本內(nèi)容的法制共識(shí)，二是各種司法改革應(yīng)當(dāng)圍繞和適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、特別是改革開放的實(shí)踐需要而展開的改革共識(shí)，兩者在一定程度決定了當(dāng)時(shí)司法改革主要趨向所謂正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，也即規(guī)范化改革方向。(4)1980年9月時(shí)任最高法院院長江華所作《最高人民法院工作報(bào)告》中，總結(jié)“文革”中審判領(lǐng)域有兩條深刻教訓(xùn)：一是“必須堅(jiān)持實(shí)事求是，反對主觀主義。”因此要重調(diào)查研究，重證據(jù)，不輕信口供，嚴(yán)禁刑訊逼供；二是法院審判案件“必須正確地執(zhí)行國家的法律，嚴(yán)格依法辦事”，只服從法律。但在上述司法改革實(shí)踐過程中，一些試圖解決的問題，比如20世紀(jì)80年代晚期最高人民法院就開始批評并采取措施試圖解決的地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，審判的行政化趨勢在涉法涉訴信訪的巨大沖擊下變得更加突出，司法腐敗從基層法院蔓延到了最高法院，從普通法官蔓延到大法官，從個(gè)別人的腐敗演變成個(gè)別法院的集體腐敗。[4]100-113并且在審判過程中，腐敗不僅導(dǎo)致因?yàn)槠?、徇私而出現(xiàn)認(rèn)定事實(shí)和適用法律的錯(cuò)誤，甚至在馳名商標(biāo)案件、民間借貸案件訴訟中相繼出現(xiàn)成規(guī)模的虛假訴訟，這些問題反映了規(guī)范化改革與當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)公眾期待之間存在緊張關(guān)系。人民法院面臨的新問題及其用于解決問題的辦法或者說改革在很大程度上都是基于法院自身認(rèn)知和判斷，改革方案和措施設(shè)計(jì)主要是囿于法院自身審判權(quán)可以達(dá)到的邊際，比如增設(shè)一些專門法院，在法院內(nèi)部設(shè)立專門經(jīng)濟(jì)審判庭、調(diào)解中心，設(shè)立專門執(zhí)行局或者信訪立案局并且高配其負(fù)責(zé)人職位；比如審判方式改變、出臺(tái)新證據(jù)規(guī)則等。(5)所謂經(jīng)濟(jì)糾紛案件和專門的經(jīng)濟(jì)審判庭出現(xiàn)，集中反映了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)改革開放對于法院的影響。1979年至1982年底，最高法院、高級法院和中級法院三級法院建立了專門經(jīng)濟(jì)審判庭，經(jīng)濟(jì)糾紛狀況和經(jīng)濟(jì)審判工作狀況就成為一直最高法院向全國人大報(bào)告的重要工作。執(zhí)行難和司法腐敗也首先并且主要產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)審判領(lǐng)域中，成為人民法院面臨的新問題。這種有關(guān)經(jīng)濟(jì)案件數(shù)量急劇增加、案件標(biāo)的不斷擴(kuò)大和案件類型日趨復(fù)雜的情況，一直延續(xù)到最高法院1998年向全國人大所作工作報(bào)告中。詳見《最高人民法院工作報(bào)告》(1983年)，《最高人民法院工作報(bào)告》(1998年)。最高法院和一些地方法院圍繞“公正與效率”設(shè)定并實(shí)施著這些措施，但是社會(huì)公眾、甚至同屬于國家機(jī)構(gòu)的其它公共權(quán)力機(jī)關(guān)卻并不完全了解這些改革措施及其與市場(商品)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求、解決執(zhí)行難、化解積案和消除司法腐敗之間的關(guān)聯(lián)，而且現(xiàn)實(shí)中法院的上述改革也確實(shí)沒有真正解決上述問題。(6)1999年3月時(shí)任最高法院院長肖揚(yáng)所作《最高人民法院工作報(bào)告》中，將推進(jìn)審判方式改革與維護(hù)裁判公正聯(lián)系起來。一個(gè)突出的狀況是，司法人員不廉潔、地方保護(hù)主義、執(zhí)行難自20世紀(jì)80年代中期開始就成為歷年最高法院工作報(bào)告指出的審判領(lǐng)域存在的問題，并且有關(guān)司法人員存在的問題的表述從1984年最高法院向全國人大所做工作報(bào)告中的“執(zhí)法不嚴(yán)”、1985年的“官僚主義作風(fēng)”、1988年“少數(shù)法院干警經(jīng)不起改革開放的考驗(yàn)，違法亂紀(jì)，甚至執(zhí)法犯法”、1993年辦“關(guān)系案”“人情案”、1998年“有的甚至違法亂紀(jì)，徇私枉法、貪贓賣法”、 1999年“少數(shù)司法人員腐敗的問題仍相當(dāng)嚴(yán)重”，到2018年3月向十三屆全國人大所作工作報(bào)告中，已經(jīng)發(fā)展成“有的法官徇私枉法、以案謀私，嚴(yán)重?fù)p害司法公正?！苯鉀Q執(zhí)行難由法院的部門工作演變成為全社會(huì)共同面臨的問題，2019年9月，新的中央全面依法治國委員會(huì)專門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)綜合治理從源頭切實(shí)解決執(zhí)行難問題的意見》。因此，社會(huì)各方面圍繞改革目的、措施和效果出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)和預(yù)期差異。所謂更加規(guī)范的訴訟程序、更加專業(yè)化的職業(yè)人員、更加充分的司法保障、更高的司法權(quán)威是法院改革追求的重要目標(biāo)，也是其改革措施預(yù)期效果所在。法院以為只要這些體現(xiàn)司法規(guī)律的措施得到實(shí)施貫徹，就應(yīng)當(dāng)能夠解決裁判不公、積案或者執(zhí)行難。而社會(huì)民眾所需要并且希望能夠看到的則是案件及時(shí)得到辦理、生效裁判能夠有效執(zhí)行、司法過程保持并且真正實(shí)現(xiàn)公平正義，而不論法院采取什么改革措施或者其改革措施是否符合司法規(guī)律。人們不會(huì)僅僅因?yàn)閷徟腥藛T穿著特別的服裝和使用了特別器物就對司法過程及其裁判結(jié)果充滿敬畏，法院和法官也不可能僅僅因此就獲得相應(yīng)的尊重或者所謂司法權(quán)威。

可以看出，一種存在于司法系統(tǒng)內(nèi)外、有關(guān)前述司法改革及其結(jié)果評價(jià)的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)明顯差異：就普通民眾而言，他們希望通過改革，司法機(jī)制在能夠更加充分地提供公平正義的司法產(chǎn)品的同時(shí)，還能夠更多地實(shí)現(xiàn)他們個(gè)人追求的實(shí)質(zhì)利益；對在社會(huì)治理過程中居于領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督責(zé)任的公共權(quán)力部門來說，則希望通過改革使司法真正能夠有效地化解各種糾紛和矛盾，在穩(wěn)定和維持和諧的社會(huì)秩序的同時(shí)，幫助它們完成或者實(shí)現(xiàn)形形色色的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)和指標(biāo)；司法機(jī)關(guān)與法律職業(yè)共同體則希望通過改革使司法機(jī)制具有更多的專業(yè)特性，能夠以達(dá)成共識(shí)的司法方式參與社會(huì)治理，并且這種司法方式所包含的司法規(guī)律、司法權(quán)威能夠得到人們的認(rèn)同和尊重，比如減少對審判過程的干擾，給予司法人員更適當(dāng)?shù)膱?zhí)業(yè)保障等等。

因此，近四十多年司法實(shí)踐過程以及司法改革成果表明，相應(yīng)的社會(huì)共識(shí)實(shí)際上一直存在缺失和不確定性。普通民眾通過法院調(diào)解和人民陪審員制度參與司法機(jī)制及其過程的實(shí)踐盡管普遍存在，但是參與程度和領(lǐng)域相對并不深入和寬闊，這種司法民主模式并沒有真正能夠成為讓人民群眾了解司法、參與司法和改造司法的普遍方式。司法改革在措施設(shè)計(jì)和實(shí)施兩個(gè)方面實(shí)際上更加呈現(xiàn)出部門化和系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的專業(yè)化特征。這些改革措施在出臺(tái)之前沒有普遍征求民眾的意見，在措施實(shí)施過程中，民眾對于改革效果的感受、體驗(yàn)或者建議的收集和反饋也沒有作為改革的重要過程獲得關(guān)注。社會(huì)公眾、特別是案件當(dāng)事人也就并未在這樣的司法改革中感受到真實(shí)的變化。在缺乏專門的參與和評價(jià)司法改革渠道及平臺(tái)的情況下，當(dāng)事人常常通過持續(xù)高位運(yùn)行的涉法涉訴信訪狀況表達(dá)自己對于司法及其改革效果的態(tài)度。

(三)當(dāng)下司法體制改革的社會(huì)共識(shí)及其形成

盡管以往主要涉及審判方式規(guī)范化的司法改革可以在社會(huì)共識(shí)不足的情況下勉強(qiáng)開展，但有關(guān)改革的公眾預(yù)期與司法系統(tǒng)內(nèi)改革實(shí)踐效果存在的上述矛盾影響并且制約了改革應(yīng)當(dāng)達(dá)到的目的。而當(dāng)下正深入展開的新一輪司法體制改革，無論在改革目標(biāo)的設(shè)定還是在改革措施和路徑安排上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出或者突破了以往司法改革涉及的領(lǐng)域和范圍。如果仍然缺乏相應(yīng)社會(huì)共識(shí)，如果社會(huì)各方不能圍繞司法體制改革目標(biāo)、方向、措施和路徑等問題形成基本一致性，已經(jīng)開始的改革實(shí)際上就不僅難以真正深入推進(jìn)甚至存在回頭的可能，有關(guān)司法責(zé)任制配套改革等后續(xù)改革也就很難展開。筆者認(rèn)為，當(dāng)下司法體制改革首先解決的就是要在中央與地方上下之間、司法系統(tǒng)內(nèi)外之間達(dá)成有關(guān)司法改革目的和路徑的共識(shí)。

《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會(huì)公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義?！?7)2021年11月，中共十九屆六中全會(huì)通過《關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，進(jìn)一步要求全面依法治國要“努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義?！边@一闡述集中表達(dá)了新時(shí)代中國社會(huì)各界對于司法價(jià)值、功能、作用及其實(shí)現(xiàn)方式的理解和期待，至少在理論和政策層面上解決了長期以來導(dǎo)致人民法院司法改革在公正和效率兩者之間徘徊的困擾。這應(yīng)當(dāng)視為當(dāng)下中國社會(huì)有關(guān)司法體制改革目的應(yīng)當(dāng)并且已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)。(8)2015年3月，習(xí)近平在主持中共中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“司法體制改革必須為了人民、依靠人民、造福人民。司法體制改革成效如何，說一千道一萬，要由人民來評判，歸根到底要看司法公信力是不是提高了。深化司法體制改革，要廣泛聽取人民群眾意見，深入了解一線司法實(shí)際情況、了解人民群眾到底在期待什么，把解決了多少問題、人民群眾對問題解決的滿意度作為評判改革成效的標(biāo)準(zhǔn)?！痹诖_定前述共識(shí)的同時(shí)，新一輪司法體制改革的頂層設(shè)計(jì)在確定改革路徑和措施時(shí)需要特別注重對于司法規(guī)律的把握和遵循，特別注重防止司法體制改革的泛司法現(xiàn)象或者去司法化。這應(yīng)該視為社會(huì)各方有關(guān)當(dāng)下司法體制改革的措施、方法和路徑應(yīng)當(dāng)達(dá)成的另一個(gè)重要共識(shí)。

當(dāng)然，作為一種涉及體制和機(jī)制重大問題的改革，在如下具體方面能否進(jìn)一步形成共識(shí)將對改革進(jìn)程深入及其效果實(shí)際發(fā)揮產(chǎn)生直接影響：

1.對于新中國成立以來所形成的司法機(jī)制在目前實(shí)際運(yùn)行過程中存在什么缺陷和問題，也即當(dāng)下為什么要進(jìn)行重大司法體制改革以及如何進(jìn)行改革能否進(jìn)一步形成共識(shí)。

2.對于已經(jīng)確定的主要改革措施與希望通過改革解決的問題是否匹配；在有關(guān)這一共識(shí)形成過程中，黨委、國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、政法部門與普通民眾的期待存在什么差異；不同主體在表達(dá)意見時(shí)，其話語權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得合理分配和保障并且在此基礎(chǔ)上形成有效的溝通和協(xié)商等相關(guān)問題能否形成有效共識(shí)。

3.普通民眾希望通過改革后的司法過程能夠真正獲得公平正義，司法機(jī)關(guān)希望司法體制改革獲得真正的司法權(quán)威，其他國家權(quán)力部門希望通過司法體制改革獲得社會(huì)治理的有效支撐，社會(huì)各方有關(guān)三者之間存在的關(guān)聯(lián)性及其協(xié)調(diào)的態(tài)度能否進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)。

4.作為一場發(fā)生在經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的中國大陸的重大社會(huì)治理方式改革，有關(guān)系列改革措施是否應(yīng)當(dāng)并且可能在同一時(shí)空完全無差別地完成，社會(huì)公眾為了獲得其所期待的公平正義的司法產(chǎn)品是否需要、可能或者應(yīng)當(dāng)付出相應(yīng)代價(jià)，比如如何看待賦予在社會(huì)治理體系中不具有任何特別地位的司法人員特別的保障和限制等問題能否取得必要共識(shí)。

5.作為一場深入司法體制和機(jī)制進(jìn)行的改革，在改革過程中必將面臨新舊機(jī)制轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換過程可能出現(xiàn)一些新風(fēng)險(xiǎn)新問題，比如員額法官擁有的高度自主審判權(quán)在一定時(shí)間中出現(xiàn)失范、失控，司法案件出現(xiàn)質(zhì)量滑坡，同案不同判的裁判尺度紊亂等，有關(guān)這些風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)及其后果承擔(dān)能否取得基本共識(shí)。

二、有關(guān)當(dāng)下司法體制改革實(shí)踐的質(zhì)疑及其分析

(一)關(guān)于當(dāng)下司法體制改革存在的質(zhì)疑

一些重要改革措施和重要制度相對快速的設(shè)計(jì)、確立并且通過試點(diǎn)或者直接在全國范圍內(nèi)推行(包括一些原有制度的修改或者廢除)，反映出當(dāng)下司法體制改革快速、強(qiáng)力、系統(tǒng)地推進(jìn)的特點(diǎn)。因此，改革過程中，創(chuàng)新制度與原有模式同時(shí)在司法機(jī)構(gòu)中進(jìn)行交替、磨合，導(dǎo)致形形色色問題的出現(xiàn)。正是這種改革的強(qiáng)烈實(shí)踐性特征在其推行過程中漸漸顯現(xiàn)，來自司法系統(tǒng)內(nèi)外的種種質(zhì)疑就沒有停止過，成為影響社會(huì)共識(shí)形成的重要原因。

1. 長期以來司法機(jī)構(gòu)和司法工作就是各級地方黨委和政府工作的重要抓手，特別是地方政府在長期實(shí)踐中已經(jīng)形成將司法機(jī)構(gòu)當(dāng)成職能部門對待的習(xí)慣做法。在涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理等方面的工作布局上，常常將司法機(jī)構(gòu)也納入其中。[5]107-125實(shí)現(xiàn)省級以下司法機(jī)構(gòu)人財(cái)物集中統(tǒng)一管理改革后，省級以下的地方黨委和政府如何推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局工作？

2.長期以來內(nèi)地司法機(jī)構(gòu)就是地方政權(quán)的重要組成部分，是“刀把子”，受黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持。省級統(tǒng)一管理人財(cái)物以后，基于管理有效幅度的影響，“省級管理”是否會(huì)出現(xiàn)管理缺位、不到位等狀況？失去了地方黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、支持，司法機(jī)構(gòu)在解決當(dāng)?shù)丶m紛過程中能否有效運(yùn)行？

3.就司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部而言，司法權(quán)的運(yùn)行始終堅(jiān)持了行政審批式的案件處理流程，堅(jiān)持審委會(huì)討論重大、疑難、復(fù)雜案件。系統(tǒng)外的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和系統(tǒng)內(nèi)的集體責(zé)任制還是有效地防止了大量的司法腐敗和不公等問題的發(fā)生。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“不只是現(xiàn)階段，即便從長遠(yuǎn)看，以法官為中心或本位的法官獨(dú)享裁判權(quán)的司法方式或者模式都不可能成為我國制度上和實(shí)踐中的選擇?！盵6]3當(dāng)集體把關(guān)、集體承擔(dān)責(zé)任方式被改革成為獨(dú)任法官、合議庭獨(dú)立辦案后，在司法程序具有嚴(yán)格的時(shí)間、順序和效力約束時(shí)，如何防止并且有效解決主審法官濫用司法權(quán)？

4.省級以下司法機(jī)關(guān)實(shí)行人財(cái)物的省級統(tǒng)一管理也許可以解決市、縣對于所在地法院、檢察院的地方保護(hù)性干預(yù)，但是否可能因此反而加強(qiáng)上級司法機(jī)關(guān)對下級司法機(jī)構(gòu)司法過程的干預(yù)？因?yàn)楝F(xiàn)行司法權(quán)運(yùn)行在系統(tǒng)內(nèi)就存在嚴(yán)重的行政化狀態(tài)，統(tǒng)一管理措施實(shí)施后，可能導(dǎo)致上級司法機(jī)關(guān)權(quán)力的加強(qiáng)，結(jié)合已有的請示、批復(fù)、審判管理機(jī)制，司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的干預(yù)是否會(huì)更加頻繁、更加專業(yè)甚至具有更多的程序正當(dāng)性假象？(9)在具體案件審理過程中，法院系統(tǒng)形成了下級法院就案件事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信和法律適用等方面向上級法院請示、匯報(bào)、備案的制度。這種請示存在必須和可以兩種情況。對于一些特定類型案件，下級法院必須向上級法院報(bào)告，同時(shí)，下級法院也可以根據(jù)自己需要主動(dòng)向上級法院報(bào)告。上級法院對于這些請示和匯報(bào)，會(huì)根據(jù)不同情況做出不同處理，比如正式的書面回復(fù)，電話答復(fù)以及不予答復(fù)。審判管理機(jī)制是將審判執(zhí)行過程設(shè)定為許多指標(biāo)，并以此來考核法院工作成績。比如，發(fā)回重審意味著審判質(zhì)量問題，該項(xiàng)指標(biāo)高就表明被考核者出現(xiàn)了大量錯(cuò)案，因此，下級法院為了避免出現(xiàn)這種狀況，也可能在案件裁判前請示上級法院，導(dǎo)致新的行政化現(xiàn)象。

特別值得關(guān)注的是，隨著司法體制改革的逐步深入，省以下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物集中統(tǒng)一管理、員額制法官等措施的實(shí)施產(chǎn)生了一些新情況新問題，比如一些地方法院的財(cái)政保障低于改革前的標(biāo)準(zhǔn)，法官實(shí)際收入減少；因?yàn)槿狈κ小⒖h地方財(cái)政的支撐，省級財(cái)政難以滿足全省所有司法機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)和日常維修的需求；在放棄行政審批式案件裁判過程后，法官濫用審判權(quán)比改革前有所增多并導(dǎo)致案件質(zhì)量呈現(xiàn)下降；法院按照中央政法專項(xiàng)編制確定了39%的員額法官人選，但案多人少矛盾在一些法院仍然呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，等等。這些情況的出現(xiàn)在一定程度上呼應(yīng)了上述有關(guān)改革的質(zhì)疑，而隨著諸如最高人民法院為應(yīng)對訴訟案件持續(xù)快速增加，提出“訴源治理和一站式訴訟服務(wù)、訴調(diào)對接等新改革措施的相繼出臺(tái)”等創(chuàng)新式改革，對于當(dāng)下改革的質(zhì)疑已經(jīng)不再是僅僅停留在理論討論的層面，甚至成為可能并且實(shí)際上已經(jīng)開始困擾改革深入進(jìn)行的重要問題。(10)2015年9月，最高人民法院頒布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，法發(fā)【2015】13號(hào)，明確院長、副院長和庭長要對四類案件進(jìn)行監(jiān)督。2018年12月,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》，法發(fā)【2018】23號(hào)，再次強(qiáng)調(diào)要對四類案件實(shí)施個(gè)案監(jiān)督。這些規(guī)定顯然是對有關(guān)法官濫用審判權(quán)的質(zhì)疑和現(xiàn)象的一種回應(yīng)，從一定角度微調(diào)了“審理者與裁判者統(tǒng)一”設(shè)計(jì)內(nèi)容。2017年以來，最高人民法院相繼頒布了《關(guān)于民商事案件繁簡分流和調(diào)解速裁操作規(guī)程》、《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制、一站式訴訟服務(wù)中心的意見》等司法文件，主要強(qiáng)調(diào)從源頭上減少訴訟案件，強(qiáng)調(diào)倡導(dǎo)群眾通過訴訟替代方式解決糾紛，強(qiáng)調(diào)在訴訟過程中充分發(fā)揮調(diào)解的作用。這些文件是最高法院應(yīng)對改革過程中案件數(shù)量仍然持續(xù)攀升、裁判的服判息訴率低迷的新方式新思維。有的地方開始在地方政府綜合治理考核指標(biāo)中設(shè)置“萬人起訴率”，隱含將糾紛擋在法院門外的可能性。

(二)準(zhǔn)確理解當(dāng)下司法體制改革的全面、系統(tǒng)和科學(xué)性

上述質(zhì)疑要么是站在政治視角，提出司法改革措施中有關(guān)地方法院與地方黨委關(guān)系的調(diào)整是否符合堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)的原則；要么是立足于司法的現(xiàn)實(shí)狀況，懷疑現(xiàn)有的司法機(jī)構(gòu)和司法隊(duì)伍能不能夠、可不可以適應(yīng)和承擔(dān)中央頂層設(shè)計(jì)的司法體制改革預(yù)期。[6]3-20在這些質(zhì)疑和擔(dān)心中，有關(guān)司法權(quán)本身應(yīng)當(dāng)如何配置、如何運(yùn)行才符合司法規(guī)律，才能真正發(fā)揮其在現(xiàn)代社會(huì)治理過程中應(yīng)有的作用和功能并沒有獲得足夠的關(guān)注和重視。這些質(zhì)疑在某種程度上把現(xiàn)行的司法機(jī)制，無論是司法權(quán)力配置還是司法權(quán)運(yùn)行，都被視為符合中國實(shí)際狀況的最合理最科學(xué)的模式。因此，在一些學(xué)者眼中，司法體制改革本身是否需要都成為一個(gè)問題。[7]3-5

單純站在質(zhì)疑者所選擇的角度或者視野，上述質(zhì)疑似乎都有一定的合理性。但是所有的質(zhì)疑又都存在研究或者分析問題時(shí)缺乏對當(dāng)下“全面依法治國”戰(zhàn)略的總體解讀和對改革方案內(nèi)容的整體把握。就各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和政府行政管理而言，傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)模式和行政管理方式的某些方面本身就是全面法治所要改革的問題，通過法治思維和法治方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理就意味著領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的領(lǐng)導(dǎo)和管理行為要符合司法體制改革后的法治要求。換言之，全面法治建設(shè)所規(guī)劃的各項(xiàng)改革是同步進(jìn)行的，即法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)。在司法體制改革各項(xiàng)任務(wù)完成、當(dāng)司法活動(dòng)回歸法治運(yùn)行軌道之后，就應(yīng)當(dāng)不再存在所謂領(lǐng)導(dǎo)或者管理“抓手”不夠的問題。那種有關(guān)改革可能導(dǎo)致上級法院行政化干預(yù)司法加劇的擔(dān)心，一方面是沒有看到去行政化本身就是當(dāng)下司法改革的重點(diǎn)，所有關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行從法院集體向法官群體的適當(dāng)過渡、領(lǐng)導(dǎo)干部插手司法過程的責(zé)任追究、法官審判責(zé)任承擔(dān)等機(jī)制的建立都是指向?qū)徟行姓瘑栴}；另一方面是將統(tǒng)一集中管理誤以為就是人財(cái)物管理權(quán)向法院系統(tǒng)、特別是向上級法院的集中，而沒有發(fā)現(xiàn)這種集中實(shí)際上將中、基層法院領(lǐng)導(dǎo)干部管轄權(quán)歸屬到省委組織人事部門，有關(guān)法官管理則更多地體現(xiàn)了管理權(quán)力行使的社會(huì)化傾向，如法官遴選委員會(huì)和懲戒委員會(huì)職權(quán)和成員的構(gòu)成。[8]改革并沒有賦予省級法院管理和分配下級法院財(cái)物的權(quán)力，而在國家財(cái)政預(yù)決算真正剛性化之后，那種憑借資金支配來影響司法或者個(gè)案審判的可能性會(huì)明顯降低。

誠然，有關(guān)審判權(quán)運(yùn)行方式改革而引起的擔(dān)憂也具有一定的合理性，某些問題在改革過程中也已經(jīng)開始顯露出來。比如在法官員額制改革實(shí)施后，所確定的員額法官絕大部分只能在現(xiàn)有審判員和助理審判員中產(chǎn)生，[9]而在現(xiàn)行體制中培養(yǎng)的法官的職業(yè)能力和素養(yǎng)很難因?yàn)椤叭腩~”過程就立刻發(fā)生質(zhì)的改變，即使各種嚴(yán)格責(zé)任和追責(zé)制度已全面地建立起來，對個(gè)別法官也難以在短時(shí)期內(nèi)就形成有效的約束。一些入額的法院領(lǐng)導(dǎo)干部仍然承擔(dān)著繁雜的管理性事務(wù)，不能完全按照員額法官要求辦理案件，使其他員額法官辦案壓力持續(xù)增加。因此，現(xiàn)實(shí)中仍然會(huì)出現(xiàn)所謂的“六難三案”，加之立案登記制改革形成的訴訟案件高速增長，在短期內(nèi)案件審判質(zhì)量出現(xiàn)波動(dòng)甚至下滑的風(fēng)險(xiǎn)也可能存在。(11)按照最高法院的權(quán)威界定，“六難三案”是指“門難進(jìn)、臉難看、事難辦、立案難、訴訟難、執(zhí)行難”和“人情案、關(guān)系案、金錢案”。最高法院2014年6月9日發(fā)布《關(guān)于深入整治“六難三案”問題加強(qiáng)司法為民公正司法的通知》。這也許是當(dāng)下司法改革必須付出的一些成本和代價(jià)。但是應(yīng)當(dāng)看到，有關(guān)法官獨(dú)立行使審判權(quán)的保障和制約機(jī)制同時(shí)蘊(yùn)含在相關(guān)改革措施之中，所謂法官審判責(zé)任的終身追究制度、法官任職回避制度、法官離開司法崗位后選擇職業(yè)的限制性規(guī)定都是直面上述擔(dān)心或者風(fēng)險(xiǎn)的解決辦法。(12)2020年5月6日，最高法院《關(guān)于對配偶父母子女從事律師職業(yè)的法院干部和審判執(zhí)行人員實(shí)行任職回避的規(guī)定》開始實(shí)施，其中涉及人員更加廣泛，要求更加嚴(yán)格。當(dāng)審判權(quán)運(yùn)行的法官主體責(zé)任真正落實(shí)后，這種機(jī)制就能夠培育出法官內(nèi)心對于法律的信仰、敬畏和尊崇，以及他們對于法官職業(yè)的尊嚴(yán)和榮譽(yù)感——新制度能夠把人塑造成制度運(yùn)行需要的狀況。

(三)保障改革目的真正實(shí)現(xiàn)的相關(guān)條件

目前有關(guān)當(dāng)下司法改革的合理性分析和實(shí)驗(yàn)性實(shí)踐取得的某些成果，肯定并不能夠回答所有質(zhì)疑和擔(dān)心。[10]實(shí)踐中有關(guān)司法體制改革爭論實(shí)際上還包含著有關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)所需要的前提、條件甚至必要性的不同認(rèn)識(shí)，以及司法機(jī)關(guān)在獲得相應(yīng)前提和條件時(shí)能否真正獨(dú)立行使審判權(quán)的困惑與懷疑。確實(shí)，當(dāng)下的司法改革措施借助中共中央強(qiáng)有力的推進(jìn)已經(jīng)獲得相應(yīng)貫徹和落實(shí)，但是，改革后的司法權(quán)力能否真正獨(dú)立行使，能否提供符合社會(huì)公眾要求的司法產(chǎn)品、契合社會(huì)對于司法的新期待，仍然是一個(gè)值得疑慮的問題。從一定角度看，當(dāng)下司法體制改革預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無法僅僅通過改革司法就可以完成，按照中央司法改革方案建立的全新的審判機(jī)制能否承擔(dān)實(shí)現(xiàn)“公平正義”的目的，實(shí)際上仍然受制于相關(guān)司法條件和環(huán)境。換言之，司法改革應(yīng)當(dāng)被視為對于整個(gè)社會(huì)改革的組成部分，改革司法就應(yīng)當(dāng)同時(shí)改革政府職能、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督路徑和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。

1.在“領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、支持”仍然存在情況下，審判權(quán)的獨(dú)立行使程度取決于領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、支持的“依法”程度。享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支持權(quán)的機(jī)關(guān)是否能夠保持權(quán)力自我克制，堅(jiān)持政治倫理和法治精神至關(guān)重要。2019年1月13日實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確了“黨中央對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)”和“縣級以上地方黨委對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”，完成改革后的中、基層法院要在涉及國家安全、平安建設(shè)等十一個(gè)方面接受所在地市、縣黨委的領(lǐng)導(dǎo)，請示報(bào)告重大事項(xiàng)和匯報(bào)重要工作。因此，可以預(yù)期的是，為真正實(shí)現(xiàn)黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委對于司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督還會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。如何能夠保證領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)和支持權(quán)在法律軌道里運(yùn)行、如何確保領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使更多地運(yùn)用法治思維和法治方式，這盡管不是當(dāng)下司法體制改革的內(nèi)容，但是對于改革目標(biāo)的最終現(xiàn)實(shí)具有重要意義。(13)2021年12月6日，習(xí)近平在十九屆中央政治局第35次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部都要旗幟鮮明支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，絕不容許利用職權(quán)干預(yù)司法、插手案件。”2019年1月13日開始實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》分別規(guī)定了縣級以上黨委和黨委政法委員會(huì)對由審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)為主構(gòu)成的政法機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、支持和監(jiān)督的權(quán)力。其中第21條特別規(guī)定涉及領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的情況應(yīng)當(dāng)報(bào)告中央政法委員會(huì)。

2.法律權(quán)威的良法前提。對于我國經(jīng)過三十多年立法建成的國家法律體系，十八屆四中全會(huì)決議從立法權(quán)配置、立法程序、立法的民主性科學(xué)性等方面分析了這一法律體系存在的問題，并且首次在中央全會(huì)決議中明確指出“良法是善治之前提”，提出要科學(xué)立法。十九屆六中全會(huì)決議進(jìn)一步要求“每一項(xiàng)法律制度”都要讓人民群眾感受到公平正義。改革開放以來，現(xiàn)行法律體系的缺陷實(shí)際上導(dǎo)致兩個(gè)重要的負(fù)面結(jié)果：一是改革經(jīng)常不得不突破法律規(guī)定；二是法律規(guī)則在社會(huì)生活中難以得到民眾和公共權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的尊重和遵守，真正樹立起法律權(quán)威。法律必須得到遵守，而人們對于其遵守的法律自身可以并且應(yīng)當(dāng)提出一定的要求。因此，必須通過更加全面、科學(xué)和合理的立法來重塑或者增強(qiáng)法律權(quán)威。良法治理首先意味著必須通過科學(xué)、正當(dāng)、民主、公開等立法程序保障制定出臺(tái)的法律文本盡可能地符合良法標(biāo)準(zhǔn)，并且要設(shè)置嚴(yán)格的法律法規(guī)審查機(jī)制，監(jiān)督和糾正那些與上位法沖突和抵觸、內(nèi)容存在一定錯(cuò)誤的法律文本；其次，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)治理過程確立這樣的原則——法律在通過法定程序修改或者廢除之前，就必須得到社會(huì)全體成員的遵守。任何組織和個(gè)人不能按照自己的標(biāo)準(zhǔn)判斷法律文本的良或者惡，更不能按照自己的判斷來決定遵守或者拒絕相關(guān)法律。[11]11一個(gè)科學(xué)、合理的良法體系不是短時(shí)間可以完成的。就我國立法現(xiàn)狀而言，尊重和維護(hù)一個(gè)現(xiàn)行法律體系權(quán)威就是創(chuàng)制良法的開始。

3.政府與市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系及其影響。中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)模式的特點(diǎn)之一，是政府在市場經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府充當(dāng)著市場的重要主體，直接和間接地參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；二是政府在市場中的管理功能或者作用往往是經(jīng)濟(jì)性的，政府建立公共設(shè)施、提供公共服務(wù)也常常具有追逐經(jīng)濟(jì)利益的沖動(dòng)；三是上述兩個(gè)原因?qū)е抡谑袌霰O(jiān)管過程中的中立立場受到影響，并且常常成為訴訟過程中有形或者無形的當(dāng)事人。從司法實(shí)踐的具體情況分析，政府基于管理和市場活動(dòng)引起的各種糾紛，往往具有行政行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公共權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益相互交織、混同的特點(diǎn)，不僅僅導(dǎo)致司法過程中判斷是非對錯(cuò)的困難，而且在決定糾紛解決方式和裁判結(jié)果時(shí)也存在巨大的障礙，使審判常常面臨進(jìn)退維谷的困境。(14)所謂行政訴訟和民事訴訟的競合問題就典型反映了公共權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益交織給審判產(chǎn)生的困難。在一個(gè)民事行為的完成最終需要獲得行政行為背書(許可、審批、登記、備案等方式)的機(jī)制中，有關(guān)該民事行為的合法性與行政行為合法性都有可能出現(xiàn)糾紛形成訴訟。但是，即使在訴訟過程中，面對同一行為所出現(xiàn)的涉及民事和行政行為的糾紛，法官可能會(huì)變得手足無措，因?yàn)樗y以確定是應(yīng)當(dāng)先解決行政行為的合法性，還是民事行為的合法性。新頒布的民法典第706條等條文就這類問題的處理提供了新方案——行政登記是否完成不影響民事法律行為的效力。民商事經(jīng)濟(jì)糾紛是司法機(jī)構(gòu)目前面臨的最大案件來源，司法體制改革后的司法機(jī)制能否真正獨(dú)立行使審判權(quán)，與政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色具有巨大的關(guān)聯(lián)。當(dāng)下的市場經(jīng)濟(jì)改革主要圍繞政府功能的合理改造進(jìn)行，這也與當(dāng)下司法體制改革的要求相適應(yīng)?？梢灶A(yù)見的是，市場經(jīng)濟(jì)改革的程度以及圍繞經(jīng)濟(jì)改革所進(jìn)行的行政體制改革效果會(huì)在一定層面上決定司法體制改革的效果——只有當(dāng)政府回歸到它應(yīng)有的位置，法院才可以真正成為居中的裁判者。(15)2020年5月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，強(qiáng)調(diào)“更加尊重市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)”。

4.正當(dāng)程序基礎(chǔ)上的司法公正與實(shí)事求是的訴訟請求。如果說前面三個(gè)問題意味著公共權(quán)力部門對于司法體制改革后法院和法官獨(dú)立行使審判權(quán)可能產(chǎn)生的影響，司法過程中的正當(dāng)程序則是社會(huì)民眾、文化傳統(tǒng)和社會(huì)治理理念共同面對的問題。換言之，人們需要一個(gè)什么樣的司法產(chǎn)品？改革能夠提供一個(gè)什么樣的司法產(chǎn)品？現(xiàn)代司法機(jī)制仍然是主要建立在正當(dāng)程序基礎(chǔ)之上，主要是通過形式正義達(dá)到實(shí)體正義。政治范疇中的人民在訴訟過程中總是體現(xiàn)為個(gè)別的具體當(dāng)事人，由于不同的個(gè)體具有的學(xué)歷、職業(yè)、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)等多方面的差異，他們對于審判的要求和理解也會(huì)出現(xiàn)不同。在這一過程中，基于法律事實(shí)與客觀事實(shí)的差異，由于法律規(guī)范與社會(huì)生活具體場景的差異，也由于社會(huì)多元利益調(diào)整的需要等原因，司法裁判往往只能體現(xiàn)一種有限的正義。而中國傳統(tǒng)中實(shí)事求是等理念和原則在現(xiàn)行仍然不完善的司法機(jī)制上賦加了實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的嚴(yán)格要求，立法中為此設(shè)置了復(fù)雜的審判監(jiān)督程序等糾錯(cuò)路徑?，F(xiàn)實(shí)中，這一方面體現(xiàn)為當(dāng)事人難以滿足的訴訟請求，另一方面也可能成為公共權(quán)力機(jī)關(guān)對于司法人員、司法過程的重要考量和責(zé)任。如果將司法能夠和應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的公平正義完全視為一種裁判必須絕對符合客觀事實(shí)的實(shí)體正義，對當(dāng)前仍然處于初級階段的中國司法機(jī)制而言，可能會(huì)成為其不可承受之重。司法機(jī)構(gòu)為了盡量實(shí)現(xiàn)其要求，就有可能將裁判糾紛功能轉(zhuǎn)化為調(diào)和矛盾，運(yùn)用一切手段和方式，借助各種社會(huì)力量和影響使糾紛得到平息，甚至可能使通過改革剛剛能夠或者可能獨(dú)立行使的審判權(quán)又重回混沌之中。(16)2021年10月開始啟動(dòng)的四級法院審級職能定位改革被視為新中國成立以來涉及法院層級最全、涵蓋訴訟領(lǐng)域最廣和集成程度最高的一次改革。實(shí)際上，從最高法院《關(guān)于完善四級法院審級職能改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》中有關(guān)“一審案件提級管轄”等制度設(shè)計(jì)看，改革者對于相關(guān)層級法院能否承擔(dān)改革賦予的審判責(zé)任仍然存在一定的疑慮。當(dāng)出現(xiàn)特別嚴(yán)重的涉法涉訴信訪時(shí)，最高法院是否仍然堅(jiān)持改革既定目標(biāo)，按照《實(shí)施辦法》第11條受理案件就可能成為一個(gè)問題。這種擔(dān)心并非多余。全國人大常委會(huì)在2021年8月20日通過的《授權(quán)最高人民法院組織開展審級法院審級職能定位改革試點(diǎn)工作的決定》中要求“對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定?！?/p>

三、司法體制改革的圖景構(gòu)成及其可能性

(一)當(dāng)下司法體制改革的方向與路徑選擇

法治作為現(xiàn)代國家一種主要的社會(huì)治理方式，從來就不可能是僅僅通過少數(shù)人努力就能夠完成的。就我國目前實(shí)際狀況而言，司法體制改革的成功更加需要執(zhí)政黨對于現(xiàn)代中國法治的精神、價(jià)值和運(yùn)行規(guī)律具有持續(xù)和深刻的認(rèn)識(shí)與把握，需要執(zhí)政黨這一最為有力的政治力量來持續(xù)不斷地引導(dǎo)、推動(dòng)各項(xiàng)司法改革措施的落實(shí)。

日本著名學(xué)者棚瀨孝雄認(rèn)為，不同國家的法治和糾紛解決模式存在著巨大的差異。當(dāng)歐美一些國家因?yàn)檫^度的所謂“法化現(xiàn)象”而出現(xiàn)不可控制的法律泛濫的時(shí)候，盡管日本產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)都表現(xiàn)出高速的發(fā)展，但其整個(gè)社會(huì)卻仍然屬于法化明顯不充分的狀況。因此，“美國的法化現(xiàn)象引起的問題，未必能夠成為在日本社會(huì)否定法化的論據(jù)?！盵12]137棚瀨孝雄的看法實(shí)際上闡述了一個(gè)非常重要的問題：不同國家的法治狀態(tài)和進(jìn)程在同一個(gè)時(shí)空維度上往往處于不同的過程中。當(dāng)一個(gè)國家面臨法律泛濫的時(shí)候，有的國家可能仍然處于法律調(diào)整嚴(yán)重不足的時(shí)期；有些國家可能因?yàn)榇嬖谠V訟過度而必然尋求訴訟外糾紛解決方式，有的國家可能仍然處于司法權(quán)威低迷、法律秩序建設(shè)滯后的狀態(tài)。甚至在不同的國家和地區(qū)之間，其改革所預(yù)設(shè)的問題可能正好相反：在糾紛解決領(lǐng)域，一個(gè)國家需要“去訴訟”改革的問題正好是另一個(gè)國家改革所要達(dá)到的目標(biāo)。比如，在嚴(yán)格實(shí)施普通法上對抗制的美國出現(xiàn)有關(guān)證人制度和交叉詢問制度擾亂了法官和陪審員視線的批判聲音，但是這種批判并非意味著對職權(quán)主義審判的全面肯定。這本是一種正常的情況。問題在于，在經(jīng)濟(jì)全球化帶動(dòng)的法律國際化過程中，國家之間互相影響和交流的程度更加廣泛和深入。所謂后發(fā)國家或者地區(qū)在設(shè)計(jì)其改革和發(fā)展方向和目標(biāo)時(shí)，往往是以所謂先發(fā)國家為重要參照或者樣本的，而這些先發(fā)國家調(diào)整其過度“法化”或者工業(yè)化的改革也可能全部體現(xiàn)為其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如果對于這種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的外來經(jīng)驗(yàn)缺乏全面、科學(xué)和準(zhǔn)確把握，它就會(huì)成為可能誤導(dǎo)或者干擾后發(fā)國家正確判斷自己改革面臨的問題和科學(xué)借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，以及影響其改革方案和路徑的選擇和確定的重大因素，成為又一個(gè)改革或者現(xiàn)代化的新陷阱。

十八大以后，由中共中央直接啟動(dòng)并且主導(dǎo)的司法體制改革的指向非常明顯、清晰，有效避免了陷入棚瀨孝雄提示的上述陷阱。就審判領(lǐng)域而言，司法體制改革方案呈現(xiàn)出的總體追求就是要繼續(xù)20世紀(jì)80年代以來試圖消除審判機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理的地方化、審判方式和過程行政化狀況，使憲法規(guī)定的人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)更多地落實(shí)到法官身上，使其真正成為審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的重要責(zé)任主體，“真正實(shí)現(xiàn)審理者、裁判者、署名者、簽發(fā)者的高度統(tǒng)一”。(17)詳見2017年3月最高人民法院《關(guān)于深入做好司法改革政策解讀工作的通知》，法【2017】86號(hào)。換言之，使審判權(quán)運(yùn)行更加符合司法規(guī)律自身。改革措施整體上是對市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代法治之間存在密切的、必然的關(guān)聯(lián)性的認(rèn)同和回應(yīng)，而不是遠(yuǎn)離社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、為單純追求政治意義而簡單重拾田間地頭家長里短式的調(diào)和式審判。改革方案有關(guān)人民陪審員審理職能的改變，在明確“司法權(quán)是中央事權(quán)”原則下有關(guān)法院機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域配置或者管轄，以及不同層級的普通法院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同審判功能的設(shè)想都反映了改革設(shè)計(jì)者對于現(xiàn)代審判過程規(guī)律的科學(xué)把握。(18)最高法院“四五”改革綱要，也即《 2014—2018年人民法院改革綱要》認(rèn)為：當(dāng)下改革目的是實(shí)現(xiàn)審判權(quán)的獨(dú)立性、中立性、程序性和終局性。方式是進(jìn)行法院人事管理改革；探索建立于行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度；健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；加大人權(quán)司法保障力度；深化司法公開；明確四級法院職能定位；健全司法行政事務(wù)保障機(jī)制。

(二)當(dāng)下司法體制改革的基本圖景

根據(jù)十八屆四中全會(huì)決議，涉及司法改革內(nèi)容幾乎涵蓋了從司法機(jī)構(gòu)、人員到審理方式、裁判效力等全過程，(19)十八屆四中全會(huì)決議從六個(gè)方面提出了司法改革的具體要求：(一)完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。(二)優(yōu)化司法職權(quán)配置。(三)推進(jìn)嚴(yán)格司法。(四)保障人民群眾參與司法。(五)加強(qiáng)人權(quán)司法保障。(六)加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督。而其改革的目的就是要通過上述措施的落實(shí)達(dá)到保證公正司法，提高司法公信力的總體效果。改革指向非常明確：在堅(jiān)持黨對政法工作絕對領(lǐng)導(dǎo)原則下，通過改革消除司法的地方保護(hù)主義和審判過程的行政化狀況，實(shí)現(xiàn)審判過程在遵循司法共識(shí)和審判規(guī)律基礎(chǔ)上的回歸。就技術(shù)層面而言，改革措施設(shè)計(jì)更多地吸收了域外的司法專門化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而不是以往的傳統(tǒng)。[7]7-13

可以設(shè)想，在本次司法體制改革的各項(xiàng)措施真正落實(shí)后，新的審判體制應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出如下圖景——在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨絕對領(lǐng)導(dǎo)原則下，通過省以下法院人財(cái)物集中統(tǒng)一管理，使各級地方法院所在地公共權(quán)力機(jī)構(gòu)不再具備基于對法院的人員管理和財(cái)政控制所形成的干預(yù)或者影響具體案件審判的條件和能力，再配套采取跨區(qū)域設(shè)立法院和管轄案件，使司法地方保護(hù)主義在機(jī)制層面上得到基本解決；通過進(jìn)行法院人員分類管理、建立高素質(zhì)的員額法官隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)由員額法官審理并裁判案件，使審判行為和審判過程真正符合司法規(guī)律性要求，使長期以來造成“審理者與裁判者分離”的審判行政化狀況得到解決；通過明確合議庭集體負(fù)責(zé)制，建立專業(yè)法官會(huì)議，完善審判委員會(huì)功能等等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，再配套建立有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)案件責(zé)任追究等制度，使員額法官行使的審判權(quán)運(yùn)行在有效的監(jiān)督、約束和規(guī)范之下，防止員額法官通過改革獲得的審判權(quán)又被濫用；(20)目前圍繞防止和解決對司法活動(dòng)的非法干預(yù)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》(中辦發(fā)【2015】23號(hào))。同年，中央政法委印發(fā)了《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》。最高人民法院同一年出臺(tái)了落實(shí)上述規(guī)定的“實(shí)施辦法”。2021年10月啟動(dòng)的四級法院審級職能定位改革將進(jìn)一步明確不同層級法院和不同審判程序的職能和功能定位，實(shí)現(xiàn)“逐步實(shí)現(xiàn)基層人民法院重在準(zhǔn)確查明事實(shí)、實(shí)質(zhì)化解糾紛；中級人民法院重在二審有效終審、精準(zhǔn)定分止?fàn)帲桓呒壢嗣穹ㄔ褐卦谠賹徱婪m錯(cuò)、統(tǒng)一裁判尺度；最高人民法院監(jiān)督指導(dǎo)全國審判工作、確保法律正確統(tǒng)一適用?！?21)最高法院《關(guān)于完善四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》，法【2021】242號(hào)。目前，全國法院正進(jìn)入法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革并且基層法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，目的在于改變傳統(tǒng)的層級式機(jī)構(gòu)設(shè)置而代之為所謂“扁平化”結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)法官員額制條件下的審判需要。(22)推動(dòng)審判職能優(yōu)化、內(nèi)部管理扁平化是司法改革過程中法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要原則。從目前各地的實(shí)踐考察，扁平化機(jī)構(gòu)設(shè)置面臨著改革前按照行政方式確立的“庭”“局”“委”及其負(fù)責(zé)人職級如何處理，實(shí)際上是如何真正實(shí)現(xiàn)審判過程的去行政化。詳見中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、最高人民法院《關(guān)于積極推進(jìn)省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》，法發(fā)【2018】8號(hào)。

(三)當(dāng)下司法體制改革的架構(gòu)及其復(fù)雜性

與此前已經(jīng)進(jìn)行的司法改革相比較，目前司法體制改革無論在推動(dòng)力量、改革目標(biāo)設(shè)定、路徑選擇和具體措施上，都具有明顯的不同。[11]3-17

其一，本輪改革是中共中央直接主導(dǎo)和推定的，因此它必然會(huì)并且也能夠觸動(dòng)現(xiàn)行司法機(jī)構(gòu)和黨委、政府等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之間盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系，厘清不同權(quán)力之間的邊際及其相互影響；[11]9另一方面它必然觸動(dòng)司法機(jī)構(gòu)體系內(nèi)部深層次的機(jī)制障礙，突破司法機(jī)關(guān)基于部門利益糾葛所導(dǎo)致的司法主體自身對于非司法權(quán)力的追逐和堅(jiān)守，排除司法機(jī)構(gòu)自身對于改革的非理性反對。以往司法改革存在的缺陷還體現(xiàn)在設(shè)計(jì)改革具體措施的非理性考慮，比如過度強(qiáng)調(diào)行政級別等因素在改革中的作用，出現(xiàn)抓立案信訪或者執(zhí)行工作改革就升格立案、執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者高配其主要負(fù)責(zé)人行政級別。從目前改革推行過程看，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)、編制和職數(shù)往往成為有關(guān)機(jī)構(gòu)管理和領(lǐng)導(dǎo)的重要利益資源，以往那些非理性、受部門利益驅(qū)動(dòng)的所謂改革 “成果”有可能演變成當(dāng)下改革的阻力。(23)目前正在進(jìn)行的、配合法官員額制和司法責(zé)任制改革需要的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革就面臨如何處理此前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政級別、待遇的問題。在法院內(nèi)設(shè)立審判團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理是法官員額制和司法責(zé)任制的必然要求。在扁平化管理改革過程中，取消機(jī)構(gòu)和級別就意味著一些人將失去相應(yīng)的晉升渠道和工資福利待遇。在現(xiàn)行國家工作人員隊(duì)伍中，法官等級與行政級別的掛鉤和脫鉤仍然是一個(gè)復(fù)雜的、有待進(jìn)一步解決的問題。

其二，當(dāng)下司法體制改革的目標(biāo)明確。“在我國，司法不公的體制性問題中，最為突出的就是司法機(jī)關(guān)和司法人員不能依法獨(dú)立行使職權(quán)的問題，這集中體現(xiàn)為司法的行政化和司法的地方化。”[11]8而司法行政化和地方化狀況的形成實(shí)際上又是近代以來司法機(jī)制中國化過程的結(jié)果或者產(chǎn)物。因此，無論是跨行政區(qū)域司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，還是省級以下司法機(jī)構(gòu)人財(cái)物的統(tǒng)一管理，或者司法權(quán)運(yùn)行方式的改變，目的都是為了使司法機(jī)構(gòu)真正獲得獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的基礎(chǔ)和條件，實(shí)現(xiàn)司法的去地方化和去行政化。試圖通過排除現(xiàn)行機(jī)制和體制障礙，使司法權(quán)運(yùn)行更加符合司法規(guī)律，真正發(fā)揮現(xiàn)代司法機(jī)制在社會(huì)治理過程中的不可替代的作用是當(dāng)下司法改革的重要預(yù)期。

其三，法官員額制改革的重大意義在于真正體現(xiàn)法官的審判主體功能和作用，使審判權(quán)在法院和法官之間獲得科學(xué)、合理配置，實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)?！倍ㄟ^員額法官工資福利保障、法官司法責(zé)任承擔(dān)、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件記錄追責(zé)等配套措施，一方面讓作為審判主體的員額法官開始獲得相應(yīng)的物質(zhì)保障和職業(yè)榮譽(yù)感，使司法人員在明晰責(zé)任界定、嚴(yán)格責(zé)任承擔(dān)的壓力下逐漸形成公正、廉潔的職業(yè)特質(zhì)和品格；另一方面通過對非法干預(yù)司法的責(zé)任追究，強(qiáng)制減少對審判過程的外來影響，最終實(shí)現(xiàn)法院、特別是員額法官獨(dú)立行使的審判權(quán)能夠公正、廉潔、高效運(yùn)行的效果。一支長期適應(yīng)甚至依賴領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、支持來辦理案件的司法人員隊(duì)伍無疑會(huì)缺乏對于維護(hù)法律權(quán)威的堅(jiān)定信念，并且因此缺乏相應(yīng)的裁判能力和公正立場。當(dāng)下司法改革所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)之一，就是目前的司法人員尚不完全具備按照改革路徑、方式來運(yùn)行司法權(quán)的全部能力。而符合司法體制改革需要的司法人員又必須在現(xiàn)有的人員基礎(chǔ)上培養(yǎng)而成。這一過程中，人們既可能面對新舊機(jī)制磨合不順甚至相互抵觸產(chǎn)生的司法權(quán)運(yùn)行受阻問題，更加可能面臨司法人員品格和素質(zhì)缺陷產(chǎn)生錯(cuò)案卻難以及時(shí)有效糾正帶來的負(fù)面影響。對此，對于改革過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、波動(dòng)必須具有充分的意識(shí)和準(zhǔn)備，特別需要防范的是當(dāng)改革出現(xiàn)某些風(fēng)險(xiǎn)或者曲折時(shí)，有關(guān)各方包括司法系統(tǒng)內(nèi)部可能出現(xiàn)對改革的批評并因此出現(xiàn)要求完全返回所謂傳統(tǒng)的呼聲和做法。