曾林翊晨 ，江國華

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

改革是國家層面長期的戰(zhàn)略選擇和社會層面重要的發(fā)展動力。十九大報告指出，要堅持全面深化改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。自全面深化改革戰(zhàn)略部署作出以來，各大領(lǐng)域的改革全面鋪開，改革頻次之高、改革力度之大都對立法工作提出了新挑戰(zhàn)。為了妥善處理改革與立法之間的關(guān)系，并為全面深化改革提供所需的良法產(chǎn)品，必須切實加強立法主體的立法能力建設(shè)。[1]24-28那么立法能力是什么？新時代立法能力建設(shè)的重點內(nèi)容有哪些？這些基礎(chǔ)理論一直未被清晰闡釋。有鑒于此，本文擬對立法能力的具體內(nèi)容和發(fā)展規(guī)律進行解構(gòu)，對全面深化改革期間立法能力建設(shè)的重點問題進行凝練，以為新時代國家立法能力建設(shè)提供裨益和參考。

一、立法能力的構(gòu)成

就概念而言，立法能力屬于國家能力的一種，是國家能力在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)。傳統(tǒng)立法學(xué)理論對立法能力內(nèi)涵的界定偏重于圍繞立法行為能力予以展開。但在全面深化改革的歷史背景下，片面強調(diào)立法行為能力已無法滿足治理體系現(xiàn)代化的要求，亟待系統(tǒng)化的角度對立法能力的內(nèi)涵予以解構(gòu)。[2]129立法主體在立法行為過程中需要用到的能力形態(tài)有三：立法資格權(quán)限上的能力、提供良法的能力和獨立承擔(dān)立法責(zé)任的能力。故國家立法能力在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上可以分解為立法權(quán)力能力、立法行為能力和立法責(zé)任能力三大子系統(tǒng)。

(一)立法權(quán)力能力

立法權(quán)力能力是將立法主體擬人化后，借鑒民事權(quán)利能力概念而生成的概念。即立法機關(guān)享有立法權(quán)并承擔(dān)立法義務(wù)的資格與能力。相比于民事領(lǐng)域的權(quán)利能力而言，立法權(quán)力能力融入了更多的公法意涵，概念的內(nèi)涵與外延都發(fā)生了一定變化。

其一，立法權(quán)力能力以立法權(quán)為核心內(nèi)容。所謂能力，即是一種自由意志，法律能力即是一種法律所容許的自由意志。在公法領(lǐng)域，對于公法行為合法性通常用權(quán)力而非權(quán)利表達。公法語境下的立法權(quán)力能力實際上就是立法主體的權(quán)力能力，其包含了立法資格的有無以及立法事權(quán)范圍的大小等內(nèi)容。提升立法權(quán)力能力的過程，就是通過法律手段逐步擴大立法權(quán)限的過程。我國現(xiàn)階段的立法權(quán)力能力問題，主要集中于地方立法、授權(quán)立法等立法領(lǐng)域。

其二，立法權(quán)力能力以法律規(guī)范為基本淵源。相比于自然人權(quán)利能力的自然屬性和倫理屬性而言，權(quán)力能力體現(xiàn)為更多的規(guī)范屬性。立法權(quán)作為國家權(quán)力的一種，必須存在明確的社會契約依據(jù)，即須有憲法性授權(quán)。立法機關(guān)的權(quán)力能力源于《憲法》和《立法法》的授權(quán)，授權(quán)立法主體的立法權(quán)源于國家立法機關(guān)的授權(quán)。各級立法主體是否具有相應(yīng)立法資格，在怎樣的范圍內(nèi)享有立法權(quán)，均視立法實踐中的具體需求由實證法作出規(guī)定。立法權(quán)力能力帶有明顯的規(guī)范擬制屬性，是授權(quán)而來，并非自始有之。

其三，立法權(quán)力能力以差異性為主要特征。立法權(quán)力能力是公法主體的能力，私法領(lǐng)域的平等價值在公法領(lǐng)域無法同等適用。同時，立法權(quán)力能力并非個體能力，而是一種公法人的團體能力，其本身即體現(xiàn)了一種差異性特點：不同的公法人組織設(shè)置的目的不同，其應(yīng)享有的權(quán)力能力不同，如立法機關(guān)與行政機關(guān)、司法機關(guān)之權(quán)力能力截然不同；不同層級的機構(gòu)主體，其享有的權(quán)力能力亦不相同。就此意義而言，立法權(quán)力能力的升進，除擴大立法權(quán)限外，還須實現(xiàn)立法權(quán)在各級立法主體之間的合理差異化配置。

(二)立法行為能力

行為能力上承主體，下接行為，是立法能力的核心。立法行為能力概念的產(chǎn)生，也同樣源于對民事領(lǐng)域行為能力概念的比附。運用民法學(xué)理論中行為能力說把握立法行為能力的本質(zhì)屬性，是立法行為能力建設(shè)的理論前提。

其一，立法行為能力是事實意義上的立法能力。立法行為能力的構(gòu)設(shè)旨在解決如何行使立法權(quán)的問題，即有效行使權(quán)力的可能性。圍繞立法權(quán)的有效行使，有學(xué)者將立法行為能力具化為認知能力、決策能力、起草能力、協(xié)調(diào)能力、論證能力、審議能力、解釋能力七種具體能力。[3]161但這些歸納概括難以窮盡立法行為能力的全部內(nèi)涵。本文認為：凡是立法主體客觀上具備的，對立法工作有所助益的能力，都是依法應(yīng)予承認的立法行為能力。而立法主體客觀上具備多大的行為能力，決定了其在規(guī)范層面應(yīng)享有怎樣的權(quán)力能力。

其二，立法行為能力以及時制定良法為評價標(biāo)準(zhǔn)。及時提供國家與社會需要的立法產(chǎn)品，是立法行為能力的第一表現(xiàn)形式；而提供符合良法標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量立法產(chǎn)品則是立法行為能力最重要的表現(xiàn)形式。即不僅要看相關(guān)立法產(chǎn)品有沒有，更要看“好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！盵4]43通俗意義上的立法行為能力，就是實現(xiàn)行為目的——及時提供良法產(chǎn)品的能力，其最為核心的評價標(biāo)準(zhǔn)是立法質(zhì)量。

其三，立法行為能力以立法資源條件為基礎(chǔ)。從能力概念的角度來看，立法行為能力是立法主體對立法工作的勝任力。行為主體的勝任力多表現(xiàn)為對行為目標(biāo)的實現(xiàn)程度。行為目標(biāo)之實現(xiàn)，除了行為主體的內(nèi)在能力素質(zhì)外，還需要其他外在條件。立法主體充分行使立法權(quán)、及時提供良法產(chǎn)品也同樣以一些主客觀條件為基礎(chǔ)，如立法主體的立法觀念、信念，立法主體自身能力素質(zhì)等主觀條件；立法工作人、財、物配備情況，立法技術(shù)的發(fā)展水平，立法工作的運行環(huán)境等客觀上的資源條件，等等。這些基礎(chǔ)性條件制約著立法主體對立法目標(biāo)的實現(xiàn)程度，構(gòu)成了立法行為能力的影響因素。

(三)立法責(zé)任能力

責(zé)任能力在本質(zhì)上是一種可歸責(zé)的能力或者歸責(zé)可能性。凱爾森認為，“一個人有能力為一定行為，意思就是只有在這一行為是由這個人作出時，才被給予法律條件或法律后果?！盵5]102立法責(zé)任能力即發(fā)生立法行為失范或立法錯漏時獨立承擔(dān)責(zé)任的資格。

其一，立法責(zé)任能力在形式上是一種法定資格。立法主體是否具有立法責(zé)任能力由法律規(guī)范設(shè)定，而非立法主體客觀上具備的事實性能力。立法責(zé)任能力作為公法上的責(zé)任能力，其可責(zé)性不以主觀上的過錯為要件，而以法律上的職權(quán)為要件，責(zé)任設(shè)定應(yīng)符合權(quán)責(zé)一致的基本原則。就此意義而言，立法責(zé)任能力與立法權(quán)力能力一樣，都屬于通過規(guī)范而人為預(yù)設(shè)的能力類型。且一般而言，在規(guī)范設(shè)定上，有多大的權(quán)力能力就應(yīng)當(dāng)有多大的責(zé)任能力。所以從資格意義上看，立法責(zé)任能力與立法權(quán)力能力實際上是一體兩面的關(guān)系。

其二，立法責(zé)任能力在實質(zhì)上是特殊的行為能力。立法責(zé)任能力在邏輯上屬于行為的結(jié)果，一般而言，當(dāng)立法活動出現(xiàn)錯漏或失范的行為結(jié)果，就須承擔(dān)立法責(zé)任。從功能上講，責(zé)任能力與行為能力均是權(quán)力能力的實證貫徹，但行為能力是一種積極能力，屬于“硬幣的正面”；而責(zé)任能力屬于一種消極能力，是“硬幣的反面”。立法責(zé)任能力具體表現(xiàn)為立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)具備的在立法行為失范時以自身名義獨立承擔(dān)不利法律后果的能力以及自我防錯、主動糾錯和及時改錯等能力，屬于特殊的“行為能力”。

其三，立法責(zé)任能力在內(nèi)容上是一種擔(dān)當(dāng)能力。能力的有無是資格問題，而能力的大小是程度問題。提升立法責(zé)任能力在本質(zhì)上，就是提升立法主體對立法錯漏等不當(dāng)行為的擔(dān)當(dāng)能力。評價這種擔(dān)當(dāng)能力，需要在立法出現(xiàn)錯漏的情況下，考察立法機關(guān)面對立法錯誤的態(tài)度和妥善處理的程度。在內(nèi)容上，可以進一步將立法責(zé)任能力分解為立法主體的錯誤預(yù)防能力、錯誤容許能力、錯誤糾正能力和立法責(zé)任追究能力等多種能力類型。

二、新時代國家立法能力建設(shè)的新挑戰(zhàn)

黨的十九大報告提出：“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治?！逼渲幸婪⒎ㄔ瓌t的提出反映出新時代我國立法認識論的重大進步，而“以良法促進發(fā)展、保障善治”這一要求更是對國家立法能力建設(shè)提出了新任務(wù)。隨著國家各項重大改革的全面深化，立法重點的動態(tài)變化與立法需求的不斷增長成為立法工作必須面對的新常態(tài)。傳統(tǒng)方法與泛化路徑對新時代立法能力的升進意義相對有限，國家立法能力建設(shè)須直面新挑戰(zhàn)，作出新調(diào)整。

(一)立法權(quán)力能力建設(shè)的新要求

立法權(quán)力能力建設(shè)的核心就是要使立法主體有權(quán)及時“依憲修憲、依法立法、依法改法、依法廢法”。法律法規(guī)的立、改、廢工作日益頻繁。發(fā)展與改革和實定法之間的張力決定了變法本身的合法性隱憂。這反映了新時代的立法工作亟需加強立法主體的權(quán)力能力建設(shè)。立法主體充分享有立法權(quán)限，及時推進法規(guī)的立改廢釋，是立法權(quán)力能力建設(shè)的新要求。

其一，發(fā)展要求立法者敢于革故。改革的原因是舊制度阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，必須破除；立法的旨要就是通過法律手段實現(xiàn)改革意圖。立法的革故即指通過法律的形式將舊制度打破，其基本內(nèi)容就是對舊法進行修改或廢止。實踐中，也存在一些立法以改革為名，但僅對舊法小修小補的現(xiàn)象。這種立法可以被稱為“改革不完全”型立法，反映了立法主體革故能力之不足。其成因往往是受部門利益掣肘，立法者避重就輕、拈易怕難，未能徹底破除改革阻力。提升立法主體的革故能力，關(guān)鍵在于保障立法機關(guān)的獨立性，使立法權(quán)行使不受其他部門干預(yù)，全面貫徹依法立法。

其二，善治要求立法者勇于創(chuàng)新。改革最本質(zhì)的要求就是創(chuàng)新，全面深化改革所需要的創(chuàng)新，不是小破小立，而是大破大立。在破除舊制度之禁錮之后如何實現(xiàn)新的善治，關(guān)鍵在于要有新的謀劃、新的舉措。而立法的創(chuàng)新能力就是指立法主體通過立法創(chuàng)設(shè)新制度的能力。提升立法的創(chuàng)新能力，主要需要憲法與立法法上的授權(quán)：在國家立法層面，要開放立法試點權(quán)，對有必要進行立法但是立法條件不充分、實踐經(jīng)驗不足的立法創(chuàng)新，可在部分地區(qū)進行先行先試；在地方立法層面，要適度開放地方立法自主權(quán)，授權(quán)地方針對本地區(qū)實際情況進行制度創(chuàng)新，防止出現(xiàn)模仿式立法、重復(fù)性立法、抄襲式立法等創(chuàng)新性不足的立法。

(二)立法行為能力建設(shè)的新任務(wù)

改革之“變”與立法之“定”二者間存在一定張力，如何處理好二者間關(guān)系是立法行為能力建設(shè)的重點。根據(jù)科學(xué)立法的一般要求，改革決策應(yīng)先于立法決策。只有改革決策被證明確實有利于發(fā)展與善治的，才能夠?qū)⒏母锍晒苑傻男问焦潭ㄏ聛怼５母锇l(fā)展“無常勢”，立法需求“無常形”，立法工作面臨的新任務(wù)就是如何在動態(tài)發(fā)展中實現(xiàn)相對穩(wěn)定的善治。

其一，提升應(yīng)對改革變動的能力。立法工作的重要任務(wù)是重新調(diào)整改革進程中的社會關(guān)系，使之與改革發(fā)展的需求相適應(yīng)。這就涉及立法者的應(yīng)變能力：在立法技術(shù)層面，這種應(yīng)變能力體現(xiàn)為立法主體需要對改革過程中出現(xiàn)的突發(fā)性問題作出有效應(yīng)對，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)好改革過程中出現(xiàn)的各種不平衡因素的能力；在立法內(nèi)容層面，這種應(yīng)變能力體現(xiàn)為立法主體須將改革決策以及取得的改革成果以法律的形式進行固定的能力；在立法功能層面，這種應(yīng)變能力體現(xiàn)為立法者需要及時應(yīng)對社會之變，并及時提供立法產(chǎn)品的能力。

其二，提升耐受改革沖擊的能力。立法只有具備一定的穩(wěn)定性，才能夠抗衡改革不斷發(fā)展變化帶來的制度性沖擊。立法的穩(wěn)定性要從兩個方面體現(xiàn)：一方面，立法不能輕易啟動。即在改革經(jīng)驗成熟前，不能輕言立法。需要通過改革試點凝練改革經(jīng)驗，待經(jīng)驗成熟后才可啟動立法，立法應(yīng)著重對實踐證明正確的以及成熟的改革成果予以肯定。另一方面，立法出臺后，不能輕易再改。要以立法之“定”應(yīng)對改革之“變”。這就要求立法工作者對改革的整體趨勢作出清晰預(yù)判，在立法制定過程中就要為改革預(yù)留發(fā)展空間與變動空間。

其三，提升引領(lǐng)推動改革的能力。立法不僅要對改革成果進行經(jīng)驗性總結(jié)，更要對改革路徑進行法治化設(shè)計。這就要求立法者能夠科學(xué)預(yù)測經(jīng)濟社會發(fā)展情況，對具體的改革措施作出前瞻性規(guī)定，合理規(guī)劃改革路徑，推動改革順利進行。具體而言，立法的引領(lǐng)推動能力一方面要求立法主體具備對改革發(fā)展趨勢的預(yù)見能力，通過超前立法的形成力和導(dǎo)向功能來推動社會發(fā)展；另一方面要求立法主體具備對改革方向的控制能力，任何改革都不能脫離法治軌道，從改革授權(quán)到改革舉措，改革向前推進的每一步都須符合法定程序，每一項改革措施都須符合法律規(guī)定，真正做到立法引領(lǐng)改革、依法推進改革。

(三)立法責(zé)任能力建設(shè)的新使命

責(zé)任能力是過錯行為的歸責(zé)能力，只有出現(xiàn)過錯行為時，責(zé)任才有其適用場域。改革創(chuàng)新的過程是不斷探索嘗試的過程，其中難免會出現(xiàn)失誤和錯誤。因此，為應(yīng)對新時代立法工作的要求，立法責(zé)任能力建設(shè)尤為重要。在立法能力建設(shè)上，立法責(zé)任能力建設(shè)須加強服務(wù)于改革發(fā)展的容錯糾錯能力建設(shè)。立法要主動為改革預(yù)留試錯空間，鼓勵改革創(chuàng)新；立法要對改革過程中的錯誤風(fēng)險進行合理規(guī)控，并對實踐證明為錯誤的改革措施及時予以矯正。

其一，立法須預(yù)留試錯空間。十九大報告中“以良法促進發(fā)展”的命題重新定位了立法與發(fā)展的關(guān)系。促進發(fā)展就意味著須鼓勵發(fā)展過程中的試錯，能夠促進發(fā)展的良法，一定是為發(fā)展預(yù)留試錯空間的前瞻性立法。報告還提出要建立激勵機制和容錯糾錯機制。這就需要立法者在立法理念上能夠準(zhǔn)確把握發(fā)展與改革、容錯與糾錯、有責(zé)與追責(zé)之間的辯證關(guān)系；在立法技術(shù)上能夠正確處理好“疏”與“密”的關(guān)系，為改革試錯與法律解釋留有空間；在制度設(shè)計上，能夠建立合理的責(zé)任機制，推動鼓勵改革、支持改革和勇于改革的發(fā)展銳意，營造敢于創(chuàng)新、允許試錯、寬容失敗的社會氛圍。

其二，立法須規(guī)控錯誤風(fēng)險。改革過程中的錯誤風(fēng)險既是不可避免的，又是發(fā)展變化的。風(fēng)險的最大特性就是不確定性，風(fēng)險落地即是錯誤。而立法的容錯糾錯能力，正是通過前瞻性立法，最大限度地克服不確定從而降低錯誤風(fēng)險。當(dāng)風(fēng)險不可避免要落地時，在既有的立法框架下能夠主動采取措施，將錯誤的損害后果降至最低，并通過立法及時矯正被證明為錯誤的改革措施。

三、推進國家立法能力建設(shè)的基本路徑

習(xí)近平總書記強調(diào)，改革是我們進行具有新的歷史特點的偉大斗爭的重要方面。為應(yīng)對全面深化改革帶來的系列挑戰(zhàn)，國家立法能力建設(shè)需要理順立法權(quán)力能力、立法行為能力與立法責(zé)任能力三者的關(guān)系，加強三大能力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[6]151-160

(一)完善立法授權(quán)，嚴(yán)格依法立法

改革新常態(tài)下，國家制度現(xiàn)代化的進程逐漸加速。十九大以前的改革實踐發(fā)現(xiàn)，隨著改革的持續(xù)深化，有利于推動發(fā)展的創(chuàng)新性立法往往會面臨合法性質(zhì)疑。故十九大報告特別提出依法立法之原則。依法立法并不是要通過形式法治禁錮創(chuàng)新性立法，而是要通過嚴(yán)格依法立法的要求，用法治手段鞏固立法創(chuàng)新的成果，提升立法權(quán)力能力。而實現(xiàn)嚴(yán)格依法立法，首先應(yīng)解決創(chuàng)新立法的權(quán)限問題。

其一，授權(quán)形式從完善法律授權(quán)轉(zhuǎn)向完善憲法授權(quán)。在改革初期，改革事項范圍主要以局部改革為主，在改革力度上，也以漸進式改革為主。通過小幅修改法律、行政法規(guī)甚至規(guī)章即可實現(xiàn)初步的改革目標(biāo)。但隨著改革的全面深化，改革逐漸進入攻堅期，改革初期容易改的、只需“動小手術(shù)”的改革事項早已完成，剩下的都是“硬骨頭”或“需要動大手術(shù)”的改革事項。對于這些重大的體制機制變革，僅靠局部性立法修法已經(jīng)無法滿足改革本身的需求，改革面臨的合法性訴求也逐漸轉(zhuǎn)為合憲性訴求。如近兩年來的監(jiān)察體制改革，正是關(guān)乎國家憲政體系框架的系統(tǒng)性改革，僅制定《監(jiān)察法》尚無法滿足改革的立法需求，更須通過憲法授權(quán)，授予國家監(jiān)察委員會以監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)才能滿足監(jiān)察體制改革對立法權(quán)力能力的需要。

其二，授權(quán)對象從中央立法機關(guān)轉(zhuǎn)向地方立法機關(guān)。隨著改革的全面深化，改革面臨的疑難問題也會逐漸增加，解決這些疑難問題更強調(diào)改革的系統(tǒng)性，這就需要中央層面的立法與地方層面的立法同步進行制度創(chuàng)新。在解決了立法的合憲性問題后，中央層面的立法權(quán)力能力得到有效提升。但在地方層面，地方立法權(quán)不足導(dǎo)致地方立法缺少創(chuàng)新性。在改革新常態(tài)下，越來越多的改革需要在地方試點，相關(guān)的試點情況需要地方自主制定立法予以規(guī)范。因此，“釋放地方立法能力”[6]149已經(jīng)成為立法能力建設(shè)的重要命題。2015年《立法法》修改授予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，這是立法權(quán)下放的第一步。未來仍需要更加科學(xué)、精細的立法權(quán)限下放，鼓勵自下而上的立法創(chuàng)新。

其三，重點領(lǐng)域從“硬法”的創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)向“軟法”的創(chuàng)新能力。改革新常態(tài)下，改革日漸精細化與系統(tǒng)化，僅靠國家立法難以滿足全面深化改革的規(guī)范需求，這就需要授權(quán)行業(yè)組織、自治組織通過制定“軟法”來滿足改革需要。相應(yīng)的，立法的權(quán)力能力問題不僅涉及“法法銜接”問題，還涉及“法紀(jì)銜接”問題、國家立法與行業(yè)自治規(guī)范、村規(guī)民約等規(guī)范之間的銜接問題。在全面深化改革的歷史時期，要全面重視“軟法”的權(quán)力能力建設(shè)問題，拓展“軟法”規(guī)范的作用空間，通過鼓勵制定自治規(guī)范來解決國家立法能力不足的問題。

(二)加強主體建設(shè)，引領(lǐng)推動改革

在全面深化改革期間，構(gòu)建與立法權(quán)力能力相適應(yīng)的立法行為能力尤為重要。破題的關(guān)鍵在于立法主體能夠準(zhǔn)確把握改革精神，并準(zhǔn)確預(yù)判改革趨勢，最終因應(yīng)改革發(fā)展。

其一，強化立法問題意識。堅持以法治思維與法治方式解決改革問題，這就要堅持改革決策與立法決策相統(tǒng)一，就是要兼顧改革決策與立法決策的互通性、銜接性、系統(tǒng)性。改革決策直接反映了國家對立法的需求，也會間接反映社會對立法的需求。改革過程中，立法機關(guān)必須及時掌握社會的立法需求，在改革決定做出后，須及時對重點領(lǐng)域立法需求進行調(diào)研，確定重點領(lǐng)域立法的調(diào)研范圍，廣泛地征求意見，獲取信息，選擇可行性、有效性的調(diào)研方法，確保針對重點領(lǐng)域立法需求的調(diào)研順利進行，實現(xiàn)立法決策與改革決策在具體內(nèi)容上的銜接。

其二，樹立立法回應(yīng)理念。新時代立法工作應(yīng)樹立立法主動適應(yīng)改革的全新立法理念。主動適應(yīng)并不是絕對的，是相對于以往的被動的總結(jié)型立法而言的。立法應(yīng)有問題意識，[7]29立法主動適應(yīng)改革就是要提高立法的針對性，針對改革問題，解決改革問題，從總結(jié)型立法轉(zhuǎn)為回應(yīng)型立法。這就要求：一方面，回應(yīng)改革期間社會對立法產(chǎn)品的需求，必須進行科學(xué)的立法規(guī)劃。另一方面，回應(yīng)改革期間社會對立法產(chǎn)品的需求，必須及時提供符合社會需求的立法產(chǎn)品。把握各類改革措施的不同功能定位，確保立法需求與供給基本對稱。

其三，提升立法知識水平?！八^立法知識，就是立法者所獲取、儲備、掌握并能夠運用到立法工作者中的各種相關(guān)智力成果?！盵8]129提升立法主體的立法知識，是短時間提升立法能力的有效方法。立法知識的增長有利于提升立法者的認知能力、決策能力、起草能力、論證能力等基礎(chǔ)性立法行為能力。而立法適應(yīng)引領(lǐng)能力的提升還要有賴于立法者加強對改革相關(guān)知識的學(xué)習(xí)。提升立法知識的主要渠道就是通過定期培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流、實踐總結(jié)等方式習(xí)得相關(guān)知識。

其四，優(yōu)化立法人員結(jié)構(gòu)。立法機關(guān)工作人員是立法工作的具體實施者，立法機關(guān)工作人員業(yè)務(wù)能力的總體水平直接決定立法能力的大小。全面深化改革背景下的立法隊伍建設(shè)，要重點吸納具有改革精神且對具體改革事項有充分了解的人員從事立法工作。在具體的立法活動中，要讓改革決策的作出者領(lǐng)導(dǎo)立法，讓改革措施的制定者引導(dǎo)立法，讓改革領(lǐng)域的受眾參與立法。同時，為了應(yīng)對高頻次改革的立法需求，須重點優(yōu)化立法隊伍的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)，打造職業(yè)化、專業(yè)化的“硬核”立法隊伍。

(三)健全責(zé)任機制，優(yōu)化立法監(jiān)督

全面深化改革的歷史時期，出于不斷改革試錯的需要，立法工作比以往任何時候都更需要加強立法責(zé)任能力建設(shè)。立法責(zé)任能力建設(shè)的重心也向加強立法容錯糾錯能力轉(zhuǎn)向。在方法論層面，改革新常態(tài)下的立法責(zé)任能力建設(shè)不僅限于改革初期的允許試錯，還要鼓勵試錯；不僅要追求試錯、糾錯的速度，還應(yīng)該注重程序，注重質(zhì)量；不僅要對錯誤本身進行容許與糾正，還應(yīng)注重立法主體的風(fēng)險預(yù)測能力，以及自我糾偏和修復(fù)能力。實現(xiàn)容錯糾錯能力的全面提升，更重要的是建立立法領(lǐng)域的監(jiān)督機制及相應(yīng)的合憲性保障體系，確立立法領(lǐng)域合憲性審查的基準(zhǔn)等制度機制。

其一，在立法態(tài)度上，從允許試錯轉(zhuǎn)向鼓勵試錯。相比于提供規(guī)范依據(jù)而言，立法更側(cè)重于提供行動理由。改革初期，改革難度較小，改革范圍偏局部改革，頂層設(shè)計者對改革試錯的態(tài)度相對保守，即不反對改革試錯。但是，隨著改革的深入，改革頻度與深度的增長決定了立法責(zé)任能力建設(shè)不能止于允許試錯，更要鼓勵試錯：從試點數(shù)量來看，隨著改革新常態(tài)下改革頻率的加快，越來越多的試錯活動將在法律框架之下展開；從試錯需求上看，隨著改革的深化，改革任務(wù)日益繁重，改革難度日益增加，改革的復(fù)雜性決定了立法日益離不開基層自主差別化探索與試錯。只有通過立法手段推動改革試錯的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，才能滿足新時代立法工作對立法責(zé)任能力的要求。

其二，在工作重心上，從容錯糾錯轉(zhuǎn)向風(fēng)險預(yù)防。隨著改革的深入，試點活動呈現(xiàn)指數(shù)級增加的趨勢。雖然在責(zé)任機制上，鼓勵地方試點犯錯，但不能將試錯視為“無節(jié)制的犯錯”。尤其是在改革新常態(tài)下，局部錯誤累積之后，也會產(chǎn)生難以估量的巨大損失。因此，全面深化改革期間，不但要鼓勵試錯、寬容犯錯，更要在制度層面做好錯誤預(yù)防工作。這需要立法者在規(guī)劃層面做到以問題為導(dǎo)向，細化改革方案，積極做好試錯前的風(fēng)險評估與風(fēng)險防范工作；在錯誤發(fā)生之后，允許改革犯錯，但不允許因循推諉、躑躅踏步而不改革，積極優(yōu)化改革試錯責(zé)任。

其三，在制度建設(shè)上，從個案糾錯轉(zhuǎn)向立法監(jiān)督。改革初期，立法的責(zé)任機制往往是通過人大對個別立法進行審查追責(zé)實現(xiàn)的，這種責(zé)任追究機制比較適合改革初期的漸進式改革、局部改革。隨著改革頻度加強，立法如雨后春筍般，短時間大量立法的出臺使人大機關(guān)難有精力進行一對一的詳細審查。這就需要進一步完善立法監(jiān)督體系，在人大備案審查制度之外，盡快完善國家立法的合憲性審查機制，完善地方立法的其他監(jiān)督機制。通過完善的體系化的立法監(jiān)督機制，調(diào)控立法責(zé)任機制，推動改革落實的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題。