張靜靜，陳世香

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

公共管理學(xué)(1)本文統(tǒng)一使用“公共管理”這個(gè)概念，而無(wú)意爭(zhēng)辯public administration是公共行政還是公共管理，或者公共管理必須是public management。從起源來(lái)看，無(wú)論是公共行政還是公共管理，都是public administration，使用公共管理是為了更直觀地理解公共行政在20世紀(jì)晚期以來(lái)的發(fā)展。而2000年左右一批學(xué)科前輩學(xué)者紛紛撰文對(duì)使用公共管理還是公共行政，以及二者的內(nèi)涵厘清與關(guān)系界定進(jìn)行了大量討論。這些討論極大地促進(jìn)了公共管理學(xué)科的繁榮和發(fā)展，也為后續(xù)專業(yè)問題的深入拓展起到了較好的指引作用。經(jīng)過20年左右的發(fā)展，公共管理學(xué)科已經(jīng)超越了學(xué)科命名、屬性及淵源的探討，聚焦公共管理理論與實(shí)踐的深層次結(jié)構(gòu)性張力，或許可以成為一種新的命題。存在范式轉(zhuǎn)型但不存在范式革命，存在身份危機(jī)但不存在根本性的學(xué)科危機(jī)。首先，按照庫(kù)恩倡導(dǎo)的范式標(biāo)準(zhǔn)，用自然科學(xué)的范式革命標(biāo)尺衡量社會(huì)科學(xué)則很難成立。目前公認(rèn)的公共管理范式轉(zhuǎn)型，主要有歐文·休斯的三范式論(傳統(tǒng)的公共行政、公共政策和新公共管理)[1]，登哈特夫婦的三范式論(傳統(tǒng)公共行政、新公共管理、新公共服務(wù))[2]，尼古拉斯· 亨利的六范式(政治與行政的二分法、行政原則、作為政治科學(xué)的公共行政、作為管理學(xué)的公共行政、作為公共行政學(xué)的公共行政、治理)[3]，國(guó)內(nèi)陳振明的三范式(傳統(tǒng)公共行政、公共政策、新公共管理)[4]，曾峻的五范式論(沒有“公共”的行政學(xué)、公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理、新公共服務(wù))[5]等。其次，幾乎所有學(xué)科從誕生之日起就在爭(zhēng)議中度過，公共管理學(xué)也概莫能外，只是輕重緩急程度不同而已。在公共管理學(xué)中，人們習(xí)慣于用“合法性危機(jī)”“思想危機(jī)”“研究品質(zhì)危機(jī)”等來(lái)表達(dá)其身份危機(jī)。在既有的視角中，西方學(xué)者關(guān)于公共行政的思想對(duì)話和焦點(diǎn)爭(zhēng)論蔚為大觀，從西方公共行政學(xué)說思想史角度加以揭示的大有人在。歸根結(jié)底，公共管理學(xué)身份危機(jī)在學(xué)科上主要來(lái)自于政治學(xué)的擠壓，在實(shí)踐上主要是行政實(shí)務(wù)的剝離。因此，公共管理學(xué)者曾在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被視為“二等公民”。

然而，時(shí)至今日，一個(gè)毫無(wú)爭(zhēng)議的事實(shí)是，不管是從國(guó)際學(xué)術(shù)分類目錄、國(guó)內(nèi)學(xué)科設(shè)置體系還是從國(guó)內(nèi)外公共管理學(xué)院建制發(fā)展情況來(lái)看，公共管理學(xué)已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理、社會(huì)學(xué)、民族學(xué)等應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)一樣，成為主流社會(huì)科學(xué)學(xué)科。這個(gè)曾經(jīng)長(zhǎng)期被視為“二等公民”的學(xué)科是如何渡過身份危機(jī)而發(fā)展成為一門生機(jī)盎然的主流社會(huì)科學(xué)學(xué)科的呢？堅(jiān)持熱情、相信美好和懷抱希望并不意味著可以盲目自信樂觀，反思危機(jī)是為了更好地掌握規(guī)律。本文運(yùn)用逆向思維提出：公共管理學(xué)歷久彌新的本質(zhì)是其在一百三十多年的發(fā)展歷程中通過不斷的反思，亦即所經(jīng)歷的學(xué)派、思想、觀點(diǎn)和人物所交匯而成的范式轉(zhuǎn)型，是因?yàn)樽龅搅恕袄碚撓胂罅蛯?shí)踐前進(jìn)力”的統(tǒng)一，從而奠就了現(xiàn)今公共管理學(xué)作為一門經(jīng)世致用、善治國(guó)家的學(xué)科發(fā)展地位。按照事物好與壞相互依存和轉(zhuǎn)化的原理，任何一門學(xué)科原有的理論飽和度必然受到來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)劇烈變革的沖擊，二者之間形成張力。如果張力繼續(xù)存在，嚴(yán)重的身份危機(jī)就會(huì)持續(xù)下去；若始終未加以克服，舊的理論體系便會(huì)被新的理論體系所取代，引起“范式革命”。所幸的是，自1887年公共管理學(xué)誕生以來(lái)，圍繞政治、行政與政策，不斷克服和解決理論學(xué)說滯后于現(xiàn)實(shí)的困境，有效回應(yīng)劇烈變革現(xiàn)實(shí)，緩解了身份危機(jī)。

什么是理論想象力？本文的理論想象力概念主要來(lái)源于美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家米爾斯。他在《社會(huì)學(xué)的想象力》一書中首次提出“想象力”這個(gè)概念，并強(qiáng)調(diào)社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域最致命的癥結(jié)是想象力的貧困，這種想象力的實(shí)質(zhì)需要三種素養(yǎng)：“推演”“聯(lián)想”“轉(zhuǎn)譯”。他批判了束縛想象力的幾類習(xí)以為常的研究偏好：宏大理論和抽象經(jīng)驗(yàn)主義者迷戀“概念”，往往抓住研究的某個(gè)關(guān)節(jié)不放，卻在社會(huì)科學(xué)的任務(wù)前退縮；各種實(shí)用取向總是在研究中預(yù)設(shè)道德和政治偏向，他們是徹底的騎墻者。“人們根本沒有直接面對(duì)問題，只是假定或采納了零散細(xì)碎的答案，可供雇用的技術(shù)專家型研究人員所做的應(yīng)用社會(huì)學(xué)就是如此?！薄翱茖又茪赓|(zhì)”更是直接指向我們面臨的學(xué)術(shù)行政化、官僚化頑疾，它的危險(xiǎn)性不容忽視：社會(huì)研究逐漸成為“標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目”；有關(guān)“人的研究”的多樣性被“集體化”和“系統(tǒng)化”取代；高?？蒲性核拖衿髽I(yè)財(cái)務(wù)部門一樣只講求合理，提高效率。[6]140-141為此，借鑒社會(huì)學(xué)家米爾斯提出的“社會(huì)學(xué)想象力”，可以分析各種束縛中國(guó)公共行政學(xué)想象力的知識(shí)障礙：管理主義、知識(shí)自我殖民、經(jīng)驗(yàn)主義、哲學(xué)貧困等。只有掙脫這些知識(shí)障礙的束縛，中國(guó)公共行政學(xué)才能喚起和激發(fā)應(yīng)有的學(xué)術(shù)想象力，也才有可能在21世紀(jì)發(fā)展成為一門對(duì)國(guó)家和對(duì)社會(huì)實(shí)際有用的學(xué)科。[7]17-35

公共管理學(xué)的想象力是什么呢？除了“歷史的想象力、人類學(xué)的想象力、批判性建構(gòu)的想象力、大結(jié)構(gòu)的想象力和性別的想象力”之外，還需要通過理論回溯發(fā)現(xiàn)脈絡(luò)張力的想象力。這個(gè)脈絡(luò)張力就是公共管理作為一門科學(xué)自始至終都在纏繞和回應(yīng)的問題：公共管理理論想象力與實(shí)踐前進(jìn)力如何保持一致。本文提出，公共管理學(xué)在一百三十多年的學(xué)說思想產(chǎn)生、演進(jìn)和發(fā)展的歷史上，共出現(xiàn)五次歷史張力，體現(xiàn)政治與行政二分向政治、行政與政策三分轉(zhuǎn)變的主題。正如米爾斯區(qū)分了人們生存的兩種處境：一是個(gè)體生命的日常經(jīng)驗(yàn)，另一種是外在時(shí)代的歷史景觀。任何人都必然同時(shí)橫跨這兩種處境，既是個(gè)體的人，又是歷史的人。公共管理學(xué)的想象力，就是要找出人生與歷史、私人生活和社會(huì)結(jié)構(gòu)、私人煩憂與公共議題之間的隱秘關(guān)聯(lián)。它需要我們轉(zhuǎn)換視角，由微觀到宏觀，從切己的有限經(jīng)驗(yàn)透視歷史全景。事實(shí)證明，在新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的新征途上，公共管理不可或缺。“當(dāng)今之世，小到街道清掃、大到太空探險(xiǎn)，無(wú)不可以發(fā)現(xiàn)公共行政的蹤影。公共行政學(xué)的存在意義，正在于它是我們探討美好社會(huì)必不可少的重要一環(huán)。任何一個(gè)國(guó)家，要想使自己的公民生活得更美好，就必須要有好的治理；要有好的治理，就必須發(fā)展好公共行政學(xué)?！盵8]64-69

二、發(fā)源中的成長(zhǎng)：從提出到確立再到應(yīng)用的古典范式

在傳統(tǒng)的政治理念中，政治和國(guó)家更多的是憲政規(guī)則下的利益博弈及博弈平臺(tái)，政府和行政的目標(biāo)則是維持國(guó)家內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家統(tǒng)治，而非干預(yù)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)和提供公共服務(wù)。[9]7因此，政府往往扮演的是“守夜人”的角色，行政從屬于政治的理念曾一度在世界上大多數(shù)國(guó)家非常盛行。然而，到了19世紀(jì)末，隨著第二次工業(yè)革命的開展，西方資本主義國(guó)家向城市化、工業(yè)化邁進(jìn)，社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展使得政府的職能更加多元化和復(fù)雜化，早期資本主義“自由放任”的政治原則和政府“守夜人”的角色不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

“在《彭德爾頓法案》通過之前，美國(guó)所實(shí)行的是一種‘政黨分肥’制度，政府及其行政都因勝選的政黨而異，一個(gè)政黨在大選中獲勝，也就意味著去組建一個(gè)完全屬于該政黨的政府，其行政也因此發(fā)生了很大變化，政策以及政府工作缺乏連續(xù)性。這是一種政治與行政不分的狀態(tài)，政黨政治的動(dòng)蕩時(shí)時(shí)反映在政府及其行政之中?！盵10]16這一制度(也稱“政黨分贓制”)加劇了政府管理工作的混亂和效率的低下，立法權(quán)威直線下降，形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時(shí)期。為了應(yīng)對(duì)無(wú)限制的自由競(jìng)爭(zhēng)和政黨分贓制帶來(lái)的矛盾和沖突，如何建立一個(gè)不受政黨影響的文官體系成為當(dāng)時(shí)官員和學(xué)者們最為關(guān)注的問題?！杜淼聽栴D法案》作為此時(shí)期的一個(gè)標(biāo)志性成果(2)彭德爾頓法案(Pendleton Civil Service Reform Act)，亦稱“潘德爾頓法案”，是1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的一項(xiàng)管理與改善美國(guó)公務(wù)人員的法案。正如任何劃時(shí)代的改革都會(huì)經(jīng)歷巨大的傷痛一樣，其得以頒布和實(shí)施的代價(jià)也是十分慘重的。導(dǎo)致這部法案制定出臺(tái)的直接誘因是第20任美國(guó)總統(tǒng)詹姆斯·艾伯拉姆·伽菲爾德(James Abram Garfield)在就職僅4個(gè)月即被暗殺(他是美國(guó)第二位被暗殺的總統(tǒng))。暗殺的理由是：兇手吉特奧覺得，他殺死總統(tǒng)后，感恩的共和黨人將會(huì)因?yàn)樗墓诙?jiǎng)勵(lì)他一個(gè)行政職務(wù)！由此可見，政黨分贓使得賣官鬻爵盛行，社會(huì)風(fēng)氣已經(jīng)被嚴(yán)重?cái)?，給資本主義制度帶來(lái)了最為猛烈的沖擊。，便是想要終結(jié)政府管理工作的這種混亂狀態(tài)，希望建立一個(gè)獨(dú)立于政黨政治的穩(wěn)定的文官體系。換句話說，就是要求政府應(yīng)該關(guān)注行政管理工作，并盡可能讓行政事務(wù)不受政治的干擾和影響，把政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域分離開來(lái)。

但正式提出政治—行政二分，對(duì)實(shí)踐進(jìn)行理論提升的是德羅·威爾遜。他在1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》一文中明確提出行政問題并不屬于政治問題?！半m然行政的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)須自找麻煩地去直接指揮行政機(jī)構(gòu)。”[11]他強(qiáng)調(diào):“公共行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的，政治是在重大而且?guī)毡樾允马?xiàng)方面的活動(dòng)，而行政管理則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。”[12]《行政學(xué)研究》一文的發(fā)表不僅標(biāo)志著行政學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科，還奠定了政治—行政二分思想在公共行政學(xué)研究中的基礎(chǔ)性地位。政治—行政二分思想是威爾遜立足當(dāng)時(shí)政黨分贓制所帶來(lái)的民主與效率背反的歷史背景和基于其他國(guó)家行政學(xué)思想的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮理論想象力(也是基于一種漸進(jìn)改良的思路)而提出的，這構(gòu)成本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實(shí)踐前進(jìn)力之間達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一的第一次張力。換言之，建立行政與政治二分格局，一定程度上消解了資本主義政治制度民主與效率的二律背反，實(shí)現(xiàn)了公共管理學(xué)理論想象力和實(shí)踐前進(jìn)力的統(tǒng)一。

在威爾遜思想的基礎(chǔ)上，古德諾在《政治與行政：對(duì)政府的研究》一書中對(duì)政治—行政二分法理論進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的論述，試圖以政治—行政二分法代替三權(quán)分立政體。其基本觀點(diǎn)是：政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。在政治—行政二分基礎(chǔ)上，政治—行政必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)控制。他強(qiáng)調(diào)：“一方面，為了保證國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！盵13]22這樣就能解決政治與行政二分代替立法、行政和司法三分之后的權(quán)力真空問題。政黨作為法外調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于彌合三分替換之后的政治與行政調(diào)節(jié)至關(guān)重要；同時(shí)司法功能被分解為政治和行政領(lǐng)域中的功能?！皡f(xié)調(diào)不僅取決于政治對(duì)行政的適度控制問題，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中問題?！盵14]23在古德諾看來(lái)，如果中央和地方分權(quán)太嚴(yán)重，就會(huì)降低中央集權(quán)化程度，從而導(dǎo)致行政力量遭到破壞，國(guó)家意志得不到有力貫徹與執(zhí)行。政治代表國(guó)家意志的表達(dá)，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)自由、民主等規(guī)范價(jià)值；而行政代表國(guó)家意志的執(zhí)行，則應(yīng)更關(guān)注技術(shù)和方法，主張價(jià)值祛除。由此鞏固了政治—行政二分在公共管理發(fā)展歷程中的地位。

立足于威爾遜和古德諾的政治—行政二分思想，之后的學(xué)者們從工商企業(yè)組織和行政組織角度提出了一系列應(yīng)用性理論。這些應(yīng)用性理論要么直接來(lái)自于科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)，要么借鑒了從科學(xué)管理到一般管理運(yùn)動(dòng)再發(fā)展到人際關(guān)系運(yùn)動(dòng)等古典管理學(xué)理論，要么從美國(guó)文官考試實(shí)際出發(fā)構(gòu)建出當(dāng)時(shí)美國(guó)本土的人事行政等行政學(xué)理論。不管是從借鑒還是從創(chuàng)新的角度，此時(shí)期的行政學(xué)理論可以被統(tǒng)稱為應(yīng)用時(shí)期。這一時(shí)期開啟了公共管理體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、正典化和原則化的進(jìn)程，成為本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實(shí)踐前進(jìn)力之間的第二次張力。

首先，韋伯的理想型現(xiàn)代官僚制所描述的合理的分工、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事、形式正規(guī)的決策文書、組織管理的非人格化、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制、合理合法的人事行政制度等特征，是為了應(yīng)對(duì)組織管理中難以避免的人情化、不客觀、不公正等問題。這種現(xiàn)代理性官僚制與威爾遜學(xué)說和泰勒、法約爾的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)三者之間相得益彰，相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)?！霸谠缙诘男姓W(xué)理論體系建構(gòu)中，泰勒的科學(xué)管理理論是一個(gè)重要的組成部分。如果說威爾遜確認(rèn)了行政學(xué)的領(lǐng)域并制定了政治—行政二分原則，韋伯提供了一個(gè)組織框架，那么，微觀層面的操作和運(yùn)行方面的問題，則是由泰勒的科學(xué)管理理論來(lái)加以解決的。”[10]如果說從泰勒到法約爾是從工商企業(yè)管理的角度，經(jīng)過科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)再到一般管理運(yùn)動(dòng)，科學(xué)地建立了一套管理方法，清晰地揭示了組織管理的一般規(guī)律，那么韋伯則是從人類社會(huì)統(tǒng)治形態(tài)出發(fā)，把當(dāng)時(shí)的資本主義社會(huì)制度列入法理型組織管理范疇，這些理論學(xué)說基本上與當(dāng)時(shí)時(shí)代演進(jìn)的背景和要求相吻合。

從大的歷史時(shí)期來(lái)看，1880—1920年間是美國(guó)的進(jìn)步主義時(shí)代，這個(gè)時(shí)代剛好和公共管理的產(chǎn)生和應(yīng)用相契合。在行政組織領(lǐng)域，詹姆斯·穆尼、林德爾·厄威克和盧瑟·古利克三個(gè)人功不可沒。穆尼作為成功的經(jīng)理人，以獨(dú)到的眼光對(duì)組織原理進(jìn)行了深入發(fā)掘，以協(xié)調(diào)、等級(jí)、職能三個(gè)原理討論組織，使組織理論形成了自己的邏輯體系，把法約爾創(chuàng)立的一般管理學(xué)上升到了學(xué)理分析的高度，開創(chuàng)了以協(xié)作系統(tǒng)研究組織的先聲，助推以工業(yè)組織的力量走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。厄威克的主要貢獻(xiàn)是把科學(xué)管理理論系統(tǒng)化，把泰勒、法約爾、穆尼等人的理論聯(lián)系起來(lái)，綜合出一套科學(xué)的邏輯框架，提出了他認(rèn)為適用于一切組織的十條原則，分別是目標(biāo)原則、專業(yè)化原則、協(xié)調(diào)原則、職權(quán)原則、職責(zé)原則、明確性原則、一致性原則、管理寬度原則、平衡原則、連續(xù)性原則。古利克則把關(guān)于管理職能的理論進(jìn)一步系統(tǒng)化，提出了有名的管理七職能論和十項(xiàng)管理原則，后面雖有人進(jìn)行了修改，但基本上包括了到那時(shí)為止的有關(guān)管理過程的觀點(diǎn)，并成為以后有關(guān)這類研究的出發(fā)點(diǎn)。如果說穆尼和賴萊強(qiáng)調(diào)的是職能主義或各種職位之間的區(qū)分，古利克則分析了這些職位和活動(dòng)如何歸并為同類部門，以便保證協(xié)調(diào)。穆尼、厄威克和古利克在管理理論上的貢獻(xiàn)并不在于他們自己創(chuàng)造了新的管理理論，而在于他們對(duì)古典管理理論進(jìn)行了必要的整理和綜合。如果沒有他們對(duì)古典管理理論的綜合，也許很難說有今天體系如此完整的公共管理理論。(3)其工作有些具有交叉性。穆尼原是美國(guó)通用汽車出口公司的總經(jīng)理，他和歷史學(xué)家出身的另一位企業(yè)經(jīng)理賴萊(Alan Reiley)在1931年出版了《工業(yè)、前進(jìn)！》。在這本書中，他們提出了一些能“通過服務(wù)獲得利潤(rùn)”這一工業(yè)目標(biāo)的組織效率的十條原則(如上文所示)。穆尼指出：“在每一個(gè)有組織的企業(yè)中，必然有某種確定其目標(biāo)的職能，另一種是完成這目標(biāo)的職能，第三種職能是按照既定的程序規(guī)則作出解釋性決策。這些職能可以叫作確定性職能、應(yīng)用性職能和解決性職能，其關(guān)系正如原則、程序和效果。在世俗政府中就是立法職能、行政職能和司法職能?！?937年出版的由盧瑟·古利克與林德爾·厄威克合編的《管理科學(xué)論文集》，將自法約爾以來(lái)的有關(guān)管理職能方面的論說加以系統(tǒng)化，提出了著名的“管理七職能論”，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算七大職能。正是在這一方面，他們?yōu)樾姓芾眢w系的科學(xué)化、系統(tǒng)化作出了卓越貢獻(xiàn)，奠定了公共管理學(xué)科體系。

如果說上述三人是從行政管理科學(xué)應(yīng)用和建立管理體系角度對(duì)公共管理學(xué)作出貢獻(xiàn)的話，那么中間還有一位純正的美國(guó)公共行政學(xué)家——懷特·倫納德。他長(zhǎng)期擔(dān)任芝加哥大學(xué)教授和美國(guó)文官委員會(huì)主席，在1926年發(fā)表了第一部公共行政學(xué)教科書《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》，這一著作與伍德諾·威爾遜《行政的研究》和弗蘭克·古德諾《政治與行政》一起，將公共行政學(xué)變成一個(gè)單獨(dú)的學(xué)科領(lǐng)域。懷特像法約爾一樣，相信公共行政管理有普遍的適用性和適用于各種組織的一般原則，他深受科學(xué)管理理論的影響，但他強(qiáng)調(diào)的是人事行政。懷特相信，除管理學(xué)外，政治科學(xué)也是公共行政的基礎(chǔ)。他毫不遲疑地堅(jiān)持了從威爾遜、古德諾等人開始的政治—行政二分法，認(rèn)為以分贓制為代表的政黨降低了行政機(jī)關(guān)的效率。為此，他提出了一系列改革主張。在懷特的影響下，1934年美國(guó)開始實(shí)行初級(jí)文官考試，建立了正式的公共行政通才招聘制度，為以后全面改進(jìn)以保證勝任聯(lián)邦服務(wù)機(jī)構(gòu)的人力制度鋪平了道路。(4)懷特對(duì)美國(guó)本土公共行政學(xué)理論的生成至關(guān)重要。一個(gè)非常有力的佐證是：中國(guó)行政管理學(xué)界的泰斗，被譽(yù)為“中國(guó)MPA之父”的夏書章在接受訪談時(shí)說道，因懷特(L.D.White)教授當(dāng)時(shí)在美國(guó)芝加哥大學(xué)，他是白宮顧問，是最早編撰《行政學(xué)》教材的學(xué)者，我們學(xué)的就是他的英文原著，沒有中文譯本。因此，當(dāng)時(shí)我的首選是芝加哥大學(xué)。來(lái)源于：熊美娟，楊芳.公共管理研究的中國(guó)貢獻(xiàn):對(duì)話夏書章先生[J].廣州公共管理評(píng)論. 2014,2(00).

綜上所述，古典公共行政學(xué)范式經(jīng)歷了從提出到確立再到應(yīng)用的過程。威爾遜政治—行政二分法理論的提出標(biāo)志著古典公共行政學(xué)范式的誕生和雛形的基本形成，屬于公共管理古典范式的提出階段。而現(xiàn)代官僚制理論、科學(xué)管理理論、一般管理理論、行政組織理論等則開啟了公共管理古典范式的應(yīng)用階段，是將元理論與行政管理工作緊密聯(lián)系而產(chǎn)生的能夠?yàn)閷?shí)踐工作提供指導(dǎo)和借鑒的理論范式。通過追溯古典公共行政學(xué)理論淵源可以發(fā)現(xiàn)，公共管理古典范式信奉“公共行政是實(shí)踐中的科學(xué)”信條，從官僚制、動(dòng)作原理、科學(xué)管理、組織原則等一系列實(shí)踐出發(fā)探索創(chuàng)建一種以提高效率為目標(biāo)的普適性原則。因此，由政治與行政二分發(fā)源與生成的公共管理古典范式，兩次理論與實(shí)踐的前進(jìn)張力，回應(yīng)了理論與實(shí)踐統(tǒng)一的命題。

三、發(fā)展中的轉(zhuǎn)折：西蒙與沃爾多辯論及學(xué)科身份危機(jī)

實(shí)際上，公共管理古典范式時(shí)期所著力的行政組織管理及其應(yīng)用化秉持的是一種技術(shù)理性，這為后面的公共管理的價(jià)值理性呼吁和技術(shù)理性危機(jī)辯論埋下了伏筆。1952年，德懷特·沃爾多在《美國(guó)政治科學(xué)評(píng)論》上發(fā)表《民主行政理論的發(fā)展》一文，主要講述關(guān)于民主行政理論的發(fā)展背景和行政思想的內(nèi)容。[15]他在一個(gè)腳注中含蓄地對(duì)西蒙關(guān)于“事實(shí)與價(jià)值二分”的觀點(diǎn)進(jìn)行批判，引發(fā)了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，這場(chǎng)公認(rèn)的百年公共行政學(xué)史上最激動(dòng)人心、最富啟發(fā)意義的爭(zhēng)論便是“西沃之爭(zhēng)”。這場(chǎng)爭(zhēng)論基本上確定了20世紀(jì)中葉以來(lái)公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展方向，成為本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實(shí)踐前進(jìn)力之間的第三次張力。在此過程中，公共管理古典范式邁向成熟頂峰，同時(shí)也凸顯出強(qiáng)烈的學(xué)科身份危機(jī)，為政治與行政二分走向政治、行政與政策三分埋下了伏筆。

第三次張力演進(jìn)的焦點(diǎn)是公共管理古典范式科學(xué)化之后是否需要再科學(xué)化？其中包含兩層意思：第一，在古典范式中，從學(xué)科提出到確立再到廣泛應(yīng)用的理論和實(shí)踐雙重場(chǎng)域保持了高度統(tǒng)一。公共管理學(xué)科提出和建立(包含很多人的努力)本身是為了減緩和克服政黨分贓制肆意濫用給國(guó)家?guī)?lái)的災(zāi)難，這個(gè)災(zāi)難在1881年時(shí)任總統(tǒng)加菲爾德被槍殺達(dá)到頂峰。威爾遜作為一個(gè)學(xué)者，體現(xiàn)出對(duì)政治時(shí)局的高度敏銳感和責(zé)任感，他提出行政學(xué)要從政治學(xué)領(lǐng)域以及行政實(shí)務(wù)中獨(dú)立出來(lái)，主張漸進(jìn)改良政黨分贓制而非采取激進(jìn)方式建立民主制行政范式。這種漸進(jìn)改良的源頭可以追溯到美國(guó)建國(guó)之初的漢密爾頓和杰斐遜兩種觀點(diǎn)主張之間的張力，顯然，威爾遜選擇了漢密爾頓主義。通過政治與行政二分的方法來(lái)解決政黨分贓制在當(dāng)時(shí)是聰明的做法，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)改革都要著眼于能夠通過和被執(zhí)行。事實(shí)證明，這種從價(jià)值理性出發(fā)并結(jié)合技術(shù)理性的做法是成功的，只是在隨后的20世紀(jì)初到中葉所開展的行政改革實(shí)踐完全又偏向了技術(shù)理性的維度，忽視了當(dāng)初倡導(dǎo)政治與行政二分的政治價(jià)值初心。

第二，“西沃之爭(zhēng)”彰顯的是學(xué)科成熟后，其價(jià)值取向和實(shí)證應(yīng)用出現(xiàn)分野時(shí)，是繼續(xù)追尋政治學(xué)價(jià)值，還是另辟蹊徑建立邏輯實(shí)證主義路徑？西蒙和沃爾多在此出現(xiàn)了根本分歧。這個(gè)分歧與其說是學(xué)者自身價(jià)值和情懷以及研究取向的爭(zhēng)辯，倒不如說是學(xué)科體系全面建立并經(jīng)過政府行政廣泛應(yīng)用之后，對(duì)如何持續(xù)推動(dòng)公共管理學(xué)創(chuàng)新發(fā)展所進(jìn)行的系統(tǒng)性思考。一方面，公共管理要努力使自身的基本原理建立在理性、客觀、中立的理論基礎(chǔ)之上；另一方面，公共管理不僅致力于尋找行政原則，還致力于尋找和培養(yǎng)“最佳人選”。這已經(jīng)說明，公共管理有脫離時(shí)代政治和政府實(shí)務(wù)操作的危險(xiǎn)。是要繼續(xù)倡導(dǎo)政治與行政或分離或兼容的價(jià)值取向，培養(yǎng)合適的公務(wù)人員；還是要執(zhí)著于科學(xué)精神的探求，發(fā)掘出既有實(shí)證資料支撐，又有規(guī)范文本佐證，具備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬐评砗驼撟C，擺脫那些基于應(yīng)用時(shí)期提出的眾多行政原則的諺語(yǔ)式“胡說”困擾？

從表面上看，“西沃之爭(zhēng)”雖然僅是因?yàn)橐粋€(gè)文章腳注而引發(fā)的偶然爭(zhēng)論，實(shí)際上卻是兩種不同的思維和路徑之間的爭(zhēng)論?！拔魑种疇?zhēng)”主要圍繞三個(gè)方面的問題：一是學(xué)科定位之爭(zhēng)；二是研究方法之爭(zhēng)；三是價(jià)值取向之爭(zhēng)。首先，在公共管理學(xué)科定位上，西蒙認(rèn)為公共管理應(yīng)該被定義為一種純粹的行政科學(xué)，以尋求一種獨(dú)立領(lǐng)域的身份，而不應(yīng)該被定義為一門應(yīng)用科學(xué)。而沃爾多卻否認(rèn)公共管理是一門行政科學(xué)的觀點(diǎn)，他認(rèn)為其具有包羅萬(wàn)象的特性，應(yīng)該像醫(yī)學(xué)一樣整合理論與實(shí)踐、研究與應(yīng)用等廣泛領(lǐng)域的知識(shí)來(lái)尋求學(xué)科的合法地位，僅僅通過單一的學(xué)科基礎(chǔ)和理論是無(wú)法獲得合法身份的。其次，在研究方法上，西蒙認(rèn)為公共管理古典范式只能得出“行政諺語(yǔ)”而得不出行政原則，因此主張引入邏輯實(shí)證主義的研究方法。然而，沃爾多卻認(rèn)為邏輯實(shí)證主義會(huì)阻礙或限制科學(xué)的發(fā)展，主張用政治哲學(xué)的規(guī)范方法來(lái)研究公共行政問題。關(guān)于方法論之爭(zhēng)，沃爾多立足于政治哲學(xué)的規(guī)范方法，西蒙則立足于政治科學(xué)的實(shí)證方法。西蒙和沃爾多關(guān)于公共管理研究方法的立場(chǎng)，一個(gè)提倡實(shí)證方法，另一個(gè)卻主張規(guī)范研究。規(guī)范方法更多的是關(guān)注價(jià)值層面的東西，關(guān)注應(yīng)然的問題。實(shí)證主義一般提倡價(jià)值中立，通過客觀的觀察和洞悉事實(shí)來(lái)分析問題，盡量避免歷史和文化情境的影響，以便我們更好地理解和評(píng)價(jià)世界。但有學(xué)者卻對(duì)這一觀點(diǎn)持批判態(tài)度，卡爾·波普爾就認(rèn)為人們往往是通過理論來(lái)觀察世界的，這些理論會(huì)影響我們觀察問題的現(xiàn)象，雖然客觀真實(shí)是存在的，但由于人類的認(rèn)知局限，我們卻無(wú)法把握它。因此應(yīng)該選擇實(shí)證方法抑或規(guī)范方法來(lái)進(jìn)行公共管理研究，這仍然是學(xué)者們持續(xù)爭(zhēng)論的話題。最后，在價(jià)值取向上，西蒙強(qiáng)調(diào)公共管理研究應(yīng)該以效率為目的，并保持價(jià)值中立，提出事實(shí)與價(jià)值相分離的原則。然而，由于受西方社會(huì)自由民主思想的影響，沃爾多對(duì)西蒙的這一觀點(diǎn)持批評(píng)態(tài)度，強(qiáng)調(diào)民主等規(guī)范價(jià)值的引入。他認(rèn)為，將效率看作行政科學(xué)的核心概念，是在破壞美國(guó)社會(huì)的根基，事實(shí)與價(jià)值是不可能完全分離的。前者形成了以行為科學(xué)學(xué)派為代表的管理主義陣營(yíng)，而后者形成了以新公共行政學(xué)派為代表的憲政主義陣營(yíng)。前者強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與效率，指向技術(shù)理性；后者則關(guān)注社會(huì)公正、平等、民主、回應(yīng)性等，注重價(jià)值理性。[16]88-95

“西沃之爭(zhēng)”的出現(xiàn)是偶然中的必然，它使公共管理學(xué)理論的共識(shí)根基——“政治—行政二分法”受到極大的威脅和挑戰(zhàn)，并促使人們開始反思公共管理學(xué)科發(fā)展的一系列問題。西蒙主張?jiān)诠补芾眍I(lǐng)域引進(jìn)邏輯實(shí)證主義，打造一門更加精致而且富有效率的“行政科學(xué)”；而沃爾多則主張以民主為規(guī)范價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)公共管理是一種政治理論，應(yīng)該更加注重它的價(jià)值屬性。因此，“西沃之爭(zhēng)”不僅是一場(chǎng)圍繞學(xué)科定位和方法論的爭(zhēng)論，還是一場(chǎng)技術(shù)理性與價(jià)值判斷走向分離抑或融合的爭(zhēng)論?！拔魑种疇?zhēng)”本質(zhì)上是關(guān)于公共管理“研究品質(zhì)和學(xué)科身份”的爭(zhēng)論，最終涉及并形成了公共管理學(xué)的“身份危機(jī)”問題。沃爾多對(duì)此論述道：“公共行政學(xué)家處于一種模糊不清的、常常令人敬而遠(yuǎn)之的、二等公民的地位：一方面，在政治科學(xué)家看來(lái)公共行政學(xué)家過分關(guān)注政府的立場(chǎng)行政事務(wù)而非重大的、持續(xù)存在的學(xué)術(shù)性問題，因此，他至多是一個(gè)技術(shù)專家而不是一個(gè)科學(xué)家；另一方面，公共行政的實(shí)踐者則認(rèn)為，公共行政學(xué)家過于學(xué)術(shù)化和理論化，而對(duì)于政府實(shí)踐中緊迫的、重大的問題則一籌莫展，甚至冷眼旁觀。簡(jiǎn)言之，公共行政學(xué)既是學(xué)術(shù)界的技術(shù)專家，又是實(shí)務(wù)界的夸夸其談?wù)??！盵17]2西蒙是邏輯實(shí)證主義者，對(duì)公共管理學(xué)“身份危機(jī)”本質(zhì)的揭露相比沃爾多要緩和許多，他只是在研究方法、研究領(lǐng)域和研究對(duì)象上對(duì)公共管理學(xué)要干什么以及怎么做作出全面闡述。由此形成公共管理工具理性和價(jià)值理性的交織。

“西沃之爭(zhēng)”對(duì)公共管理后世的發(fā)展演變的影響是顯而易見的。在爭(zhēng)論發(fā)生之后，由于西蒙個(gè)人的興趣逐漸轉(zhuǎn)向心理學(xué)、人工智能與計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，而沃爾多的聲望與日俱增，這就使得公共管理事實(shí)上放棄了成為西蒙式實(shí)證科學(xué)的努力。例如，20世紀(jì)60年代新公共行政學(xué)派的誕生及其所主張的觀點(diǎn)，就受到沃爾多巨大的影響，代表了一種新的主張社會(huì)公平的價(jià)值理性。20世紀(jì)70年代后，新公共管理運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)，則又與西蒙的有限理性原則和基于事實(shí)的漸進(jìn)優(yōu)化戰(zhàn)略相匹配，是對(duì)工具理性的遙相呼應(yīng)。繼而到了20世紀(jì)90年代治理理論大行其道、新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生以及政府績(jī)效管理的升級(jí)換代，更是將公共管理致力于回答要干什么和為了什么的價(jià)值理性與要怎么干、如何實(shí)現(xiàn)善治的工具理性有機(jī)融合，各有側(cè)重，實(shí)現(xiàn)不同方向的突破，使得公共管理學(xué)得以繁盛。“西沃之爭(zhēng)”是在以政治—行政二分思想和官僚制理論為基礎(chǔ)的公共管理古典范式地位受到嚴(yán)重威脅且不再適應(yīng)日益變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下產(chǎn)生的?！拔魑种疇?zhēng)”的出現(xiàn)，為政治、行政、政策三分主題埋下了伏筆，為政策科學(xué)范式的誕生奠定了思想基礎(chǔ)。

四、政策科學(xué)范式：技術(shù)與價(jià)值的融合以超越政治—行政二分

第二次世界大戰(zhàn)不僅是世界格局的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，而且也是包括公共管理等各個(gè)學(xué)科發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在戰(zhàn)后重建的鼓動(dòng)中，西方國(guó)家出現(xiàn)了犯罪率劇增、經(jīng)濟(jì)停滯、能源短缺、失業(yè)擴(kuò)大等問題，在住房、教育、交通和衛(wèi)生保障等方面也是問題叢生?！懊鎸?duì)這些問題，政府通過行政管理的行為去加以解決變得既沒有效率也無(wú)法取得理想的效果，因而，開始更多地通過公共政策的途徑來(lái)加以集成化解決?！盵10]2420世紀(jì)60年代開始，世界美蘇爭(zhēng)霸的冷戰(zhàn)行動(dòng)愈演愈烈，古巴導(dǎo)彈危機(jī)既是頂峰，又將這種局面推向不可預(yù)知的境地。在殘酷的現(xiàn)實(shí)世界面前，西方政府管理模式自從政治與行政二分以來(lái)，尤其是行政組織體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、高效率的建立運(yùn)轉(zhuǎn)以來(lái)，公共管理學(xué)的根基受到了動(dòng)搖。政治與行政二分作為一種漸進(jìn)改良的手段很好地解決了政黨分贓制弊端問題，但是沒有徹底解決西方政治制度民主與效率的二律背反問題。越發(fā)展，政治所主張的表達(dá)國(guó)家意志的決策權(quán)和行政所倡導(dǎo)的政府技術(shù)獨(dú)立、價(jià)值中立的執(zhí)行權(quán)之間發(fā)生了巨大的分歧，政治家(政黨競(jìng)爭(zhēng)的政務(wù)人員)和公務(wù)員(考試錄用公職人員)之間的分歧越來(lái)越大，二者出現(xiàn)的“外行管內(nèi)行”困境難以避免和突破。尤其是在羅斯福新政時(shí)期以及“二戰(zhàn)”后，隨著行政職能的大幅度擴(kuò)張，甚至出現(xiàn)了“行政國(guó)家”狀態(tài)，行政部門越來(lái)越多地介入到政策制定的過程中。與此同時(shí)，行政部門擁有了越來(lái)越多的政策方面的技術(shù)專家，在政策制定過程中也表現(xiàn)出足夠的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，能夠更多地賦予政策以科學(xué)性。面對(duì)風(fēng)云變幻的國(guó)際形勢(shì)，西方國(guó)家政府治理急需變革。

變革的導(dǎo)向已經(jīng)明確，但是具體路徑仍未知，這給理論創(chuàng)新和發(fā)展提供了極大的空間。20世紀(jì)50—60年代，政治學(xué)出現(xiàn)了羅爾斯的正義論，出現(xiàn)了達(dá)爾的多元主義、伊斯頓的政治系統(tǒng)論，甚至出現(xiàn)了新公共行政學(xué)派的年輕宣言；經(jīng)濟(jì)學(xué)出現(xiàn)了公共選擇理論、新古典綜合學(xué)派；社會(huì)學(xué)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)—功能主義；等等。面對(duì)公共管理古典范式所奠基的政治—行政二分傳統(tǒng)，一批新的公共管理學(xué)者如何看待？甚至在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的學(xué)者們那里是如何看待和突破困境的呢？為了確保政策的科學(xué)性，學(xué)者們開始思考一個(gè)問題：行政與政策是否應(yīng)該二分?早期的學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)該是專家，但不能成為黨派。他們?cè)噲D將善政與黨派政治隔離開來(lái)，使善政免于腐敗制度的弊端?！皣?guó)會(huì)制定政策，行政機(jī)構(gòu)的任務(wù)是找到適當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段來(lái)執(zhí)行政策。人們認(rèn)為管理行為不太通用，技術(shù)性更高，因此積極進(jìn)取的行政人員能夠制定國(guó)會(huì)或總統(tǒng)提出的人民意愿。這樣，公務(wù)員就可以根據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)而不是黨派或政策政治來(lái)選擇?！盵18]可以看出，政策與行政二分的前提是政治與行政分離，再將政策與行政官僚主義的頑強(qiáng)影響隔離開來(lái)。

在這樣的時(shí)代背景下，1950年，拉斯韋爾和卡普蘭在《權(quán)力與社會(huì)：政治研究的框架》一書中首次提出“政策科學(xué)”，標(biāo)志著現(xiàn)代政策科學(xué)正式誕生。拉斯韋爾曾定義政策科學(xué)是“關(guān)切政策過程本身與內(nèi)部的知識(shí)”，從這里就可以知道政策科學(xué)的研究范圍包括兩類知識(shí)：(1)政策過程本身的知識(shí)(knowledge of the policy process)。這指的就是政策研究的范疇，其目的是為了政策本身的性質(zhì)而進(jìn)行政策研究，興趣焦點(diǎn)通常是政策形成過程。(2)政策過程內(nèi)部的知識(shí)(knowledge in the policy process)。拉斯韋爾提出建議：政策科學(xué)的宏大旨趣是建立一門以社會(huì)中人的生活的更大問題為方向的解決問題的學(xué)科。既然建立一門以社會(huì)中人的生活為方向的解決問題的學(xué)科，那么就要端正以往并樹立人類社會(huì)新的發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)，提高政策制定質(zhì)量。在以解決人的重大需求為出發(fā)點(diǎn)的情形下，同時(shí)注重情境關(guān)系，追求方法多元?！罢呖茖W(xué)的核心是通過各種用途改善(重大社會(huì)問題)核心和外圍，使框架更容易為其他傾向于情境關(guān)系、問題導(dǎo)向和多方法調(diào)查的人所接受?！盵19]因此，政策科學(xué)意在產(chǎn)生推動(dòng)民主政治發(fā)展的知識(shí)，要能夠利用知識(shí)解決那個(gè)時(shí)代的重大危機(jī)，促進(jìn)人類尊嚴(yán)的全面實(shí)現(xiàn)。

從這個(gè)方面來(lái)講，政策科學(xué)立足于政治與行政二分狀態(tài)下的行政系統(tǒng)官僚制治理與宏觀政治系統(tǒng)脫節(jié)問題，要通過決策科學(xué)化、民主化和法治化路徑來(lái)彌合政治與行政二分之后的空隙，將行政執(zhí)行作為重要的領(lǐng)域來(lái)重新加以建構(gòu)。其特征有：(1)政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問，是一門“民主的政策科學(xué)”；(2)目標(biāo)是追求政策的合理性，必須建立起可檢驗(yàn)的理論；(3)具有時(shí)間的敏感性，強(qiáng)調(diào)政策的歷史脈絡(luò)和未來(lái)研究；(4)采取一種全球觀點(diǎn)，認(rèn)為世界各民族構(gòu)成一個(gè)共同體，命運(yùn)息息相關(guān)；(5)具有跨學(xué)科特性，依靠政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科建立自己嶄新的學(xué)術(shù)體系；(6)是一門需要學(xué)者和政府官員共同研究的學(xué)問；(7)必須具有“發(fā)展建構(gòu)”的概念，以社會(huì)的變化為研究對(duì)象。[20]3-15可以看出，拉斯韋爾提出的政策科學(xué)并不是對(duì)其他學(xué)科知識(shí)的簡(jiǎn)單累加，而是希望綜合多學(xué)科的知識(shí)重建一個(gè)新的學(xué)術(shù)體系，這門新學(xué)科不僅以人的重大需求問題為導(dǎo)向，還能關(guān)注民主價(jià)值，體現(xiàn)人類的尊嚴(yán)，因此政策科學(xué)體現(xiàn)了技術(shù)與價(jià)值兩重屬性。

政策科學(xué)作為現(xiàn)代公共政策學(xué)的起源，其鮮明且強(qiáng)烈的價(jià)值關(guān)懷和問題導(dǎo)向貫穿和引領(lǐng)著現(xiàn)代國(guó)家治理的方向。正如公共管理要把自威爾遜—古德諾—韋伯范式作為其古典范式一樣，現(xiàn)代公共政策學(xué)也必須把拉斯韋爾—麥克道格—德羅爾作為其開端，盡管其后經(jīng)歷了政策分析運(yùn)動(dòng)以及新世紀(jì)以來(lái)后實(shí)證取向的政策運(yùn)動(dòng)，但是不能撼動(dòng)也無(wú)法改變政策科學(xué)傳統(tǒng)的路徑力量。而政策科學(xué)范式要回答和解決的正好是公共管理古典范式在經(jīng)歷“西沃之爭(zhēng)”后亟待探尋的問題，也正是本文所提出的公共管理理論想象力和實(shí)踐前進(jìn)力之間的第四次張力。至此，公共管理進(jìn)入第四次張力統(tǒng)一的政策科學(xué)建立時(shí)期，讓政策科學(xué)家成為新的知識(shí)主宰，政策分析成為主流，公共政策與公共管理并駕齊驅(qū)，正式建立了政治、行政與政策三分格局。

“二戰(zhàn)”之前，政治學(xué)者對(duì)政治生活的研究往往關(guān)注政府的規(guī)范性或道德，以揭示如何使公民過上優(yōu)越的生活、政府的目的何在以及政府應(yīng)該從事哪些活動(dòng)。這種探究帶來(lái)了有關(guān)國(guó)家的本質(zhì)、社會(huì)的角色和政府的權(quán)力與責(zé)任等問題的廣泛討論。“二戰(zhàn)”之后，政治學(xué)出現(xiàn)了研究政治現(xiàn)象的新途徑。在這些途徑中，有些關(guān)注微觀層次的人類行為以及公民、選民、領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者的心理；有些關(guān)注國(guó)家、社會(huì)和文化的特點(diǎn)；還有些關(guān)注國(guó)家和全球政治體制的本質(zhì)，諸如行為主義、精英研究、政治系統(tǒng)論、政治文化研究等。在這些重新理解政治和現(xiàn)實(shí)世界的新途徑產(chǎn)生與發(fā)展過程中，有一種研究途徑主要關(guān)注的不是政府的結(jié)構(gòu)、政府主體的行為，也不是政府應(yīng)該或者必須做什么，它所關(guān)注的是政府實(shí)際應(yīng)該做什么，這種途徑就是公共政策和公共政策制定。學(xué)者們希望政策科學(xué)取代傳統(tǒng)的政治研究，把政治理論研究與政治實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，而不至于陷入正式的法律研究那種毫無(wú)結(jié)果的困境。[20]因此，政策科學(xué)是一門為了適應(yīng)西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的一個(gè)全新的研究領(lǐng)域，其目的在于彌合政治與行政二分在政治和政府實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的“焦點(diǎn)困境”。

政策科學(xué)強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)，關(guān)注政策制定、政策執(zhí)行、政策終結(jié)等政策過程的各個(gè)階段，從不同的學(xué)科視角出發(fā)來(lái)尋求公共政策問題的解決之道。這些公共政策問題的產(chǎn)生從表面上看只是政府行政的問題，其實(shí)質(zhì)卻是整個(gè)資本主義國(guó)家在政黨競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)和地方自治過程中所涌現(xiàn)出來(lái)的政治與行政二分問題，需要彌合的恰恰是韋伯提出的“為了政治而生活”和“依靠政治而生活”兩類政治人的鴻溝，需要回應(yīng)的也恰恰是“以政治為志業(yè)”和“以學(xué)術(shù)為志業(yè)”兩種職業(yè)取向的社會(huì)科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)探究議題。政策科學(xué)家們以實(shí)踐為基礎(chǔ)，希望通過構(gòu)建數(shù)理模型的方式來(lái)準(zhǔn)確判斷和分析公共政策問題，從而提高學(xué)科知識(shí)的專業(yè)化和精確性。這在一定程度上又推動(dòng)了技術(shù)理性之風(fēng)的繁盛，技術(shù)理性一般使用的是工具推理，希望通過一套既定的規(guī)則或手段來(lái)協(xié)調(diào)并達(dá)成目標(biāo)，不管是思維還是行動(dòng)都是比較理性的，強(qiáng)調(diào)科學(xué)分析的思路和對(duì)科技進(jìn)步的信念。雖然技術(shù)理性容易帶來(lái)高效率，能夠讓行動(dòng)更快轉(zhuǎn)化成效能，但其對(duì)價(jià)值的忽視卻帶來(lái)了一系列負(fù)面的社會(huì)影響。縱觀政策科學(xué)提出與發(fā)展的歷史可以看出，政策科學(xué)范式既具有規(guī)范屬性又具有實(shí)證屬性，體現(xiàn)了技術(shù)與價(jià)值的融合統(tǒng)一，是為了彌補(bǔ)和解決政治—行政二分困境又超越政治—行政二分的新范式。

五、新公共管理運(yùn)動(dòng)夯實(shí)政治、行政與政策三分格局

20世紀(jì)70年代末至80年代初，以英國(guó)撒切爾政府發(fā)起的“私有化運(yùn)動(dòng)”為標(biāo)志，西方國(guó)家拉開了一場(chǎng)冠以“新公共管理”“重塑政府”等稱謂的政府改革運(yùn)動(dòng)。美國(guó)“里根革命”出臺(tái)了減稅、大幅提高國(guó)防開支、削減國(guó)內(nèi)項(xiàng)目以及預(yù)算平衡等政策；法國(guó)有行政分權(quán)化與現(xiàn)代化、公共服務(wù)創(chuàng)新(1979)；德國(guó)有“寧?kù)o改革”、認(rèn)識(shí)(法制)改革法；新西蘭有“邁向公元2010”；澳大利亞有文官改革新制(1992)；加拿大有“2005年公共服務(wù)性質(zhì)”。這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的主要目標(biāo)是：企圖在政府部門管理中引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)管理辦法，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高政府部門的行政效率。后來(lái)，學(xué)者們也開始研究和思考這場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容和性質(zhì)，并出版了一些案例描述性的著作總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)和提出新構(gòu)想，從而形成了被人們稱為標(biāo)志著公共行政發(fā)展史上一個(gè)新階段的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。[10]27這些改革實(shí)踐緩解了公共管理古典范式所帶來(lái)的弊端，也順應(yīng)了政治、行政和政策三分主題推進(jìn)的潮流，同時(shí)促進(jìn)了新公共管理范式的產(chǎn)生。用《公共管理導(dǎo)論》一書的作者歐文·休斯的話來(lái)說就是：“新公共管理的采納意味著公共部門的研究領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)?！盵21]1

起初，新公共管理并不是一場(chǎng)統(tǒng)一的運(yùn)動(dòng)，既沒有統(tǒng)一的理論，也沒有統(tǒng)一的名稱，各國(guó)的情況不同，所選擇的理論基礎(chǔ)也有差別。后來(lái)，學(xué)者們介入了這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的思考之中，并根據(jù)這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的特征和目標(biāo)取向把公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和新保守主義確認(rèn)為這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也承認(rèn)公共物品、交易成本、委托—代理人、學(xué)習(xí)型組織等理念對(duì)新公共管理有著較大的影響。[10]27“新公共管理”這個(gè)概念是由克里斯托弗·胡德于1991年發(fā)表在《公共行政》雜志上的一篇文章中所提出的。其基本特征包括：(1)政府是一個(gè)為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)，理應(yīng)提高公共服務(wù)質(zhì)量；(2)政府有必要引進(jìn)私營(yíng)部門的管理辦法，提高公共服務(wù)效率；(3)政府管理要回復(fù)公眾需求，不應(yīng)只重產(chǎn)出而忽視服務(wù)質(zhì)量。也有學(xué)者將“公共管理”這一新學(xué)派的淵源追溯到威爾遜的《行政學(xué)研究》一文。例如，佩里和克雷默就曾在《公共管理：公共的和私人的觀點(diǎn)》一書中界定什么是公共管理時(shí)宣稱，他們關(guān)于公共管理的靈感來(lái)自威爾遜的這篇經(jīng)典論文，并將威爾遜的思想基礎(chǔ)歸納為如下四個(gè)方面：(1)以政府作為主要的組織脈絡(luò)背景；(2)以執(zhí)行功能作為合適的焦點(diǎn)；(3)以發(fā)現(xiàn)有效管理的原則和技術(shù)作為發(fā)展管理能力的關(guān)鍵；(4)將比較作為該領(lǐng)域研究取得進(jìn)展的方法。[22]1可以看出，這里的“公共管理”已經(jīng)不只是“公共行政”的東西了，而是作為公共管理古典范式失效的情況下作出的一種反應(yīng)，是一種超越和替代古典范式而出現(xiàn)的新范式。

眾多學(xué)者普遍認(rèn)為，新公共管理是繼公共管理古典范式之后的一種世界性新范式，這既來(lái)自于西方各國(guó)公共部門改革運(yùn)動(dòng)，也來(lái)自于公共管理學(xué)者們對(duì)這些改革實(shí)踐給予的理論關(guān)注和關(guān)懷，主要代表有胡德、霍姆斯、尚德、奧斯本和蓋布勒等。胡德作為新公共管理的代表性人物，他歸納出了新公共管理的七項(xiàng)原則性要素：(1)在公共部門實(shí)踐“專業(yè)化管理”；(2)明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估；(3)更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；(4)轉(zhuǎn)向組織單元的分解；(5)轉(zhuǎn)向更激烈的競(jìng)爭(zhēng)；(6)轉(zhuǎn)向重視私人部門管理行為的風(fēng)格；(7)更加關(guān)注資源使用上的紀(jì)律與節(jié)約。在胡德的基礎(chǔ)上，霍姆斯和尚德從性質(zhì)、運(yùn)作方式、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系以及實(shí)現(xiàn)途徑等方面對(duì)新公共管理的特點(diǎn)作了較為全面的概括。海斯和卡尼提出了新公共管理的五項(xiàng)核心原則：一是規(guī)?？s減；二是管理主義；三是分權(quán)；四是去官僚化；五是私有化。另外，最引人注目的要數(shù)奧斯本和蓋布勒，他們?cè)诤现摹墩脑欤浩髽I(yè)家精神如何改革公共部門》一書中提出了“具有企業(yè)家精神的政府”的十大原則，這十大原則為推動(dòng)政府改革發(fā)揮了重要的理論指導(dǎo)作用?？偟膩?lái)說，新公共管理學(xué)派強(qiáng)調(diào)以效率為核心的目標(biāo)，提倡在公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，去除官僚主義，主張用私營(yíng)企業(yè)的管理模式來(lái)管理政府組織。這些理論和實(shí)踐在整體上夯實(shí)了政治、行政與政策三分的格局，政治與行政二分不再是唯一的至高的政府治理和改革運(yùn)動(dòng)的信條，基于政策過程、政策變遷和各類新興政策工具的廣泛使用，迎來(lái)了公共管理新時(shí)期。尤其是基于私人市場(chǎng)激勵(lì)、公共企業(yè)規(guī)制和公民自愿參與的政策工具的選擇及使用，新的公共管理和政策科學(xué)范式促成了公共管理新范式的形成和鞏固，公共管理在理論想象和實(shí)踐前進(jìn)之間的張力再次得到彌合。改革的時(shí)代往往呼喚且容易出現(xiàn)改革的理論，新公共管理范式是有史以來(lái)最為突出和明顯的，以其強(qiáng)大的技術(shù)理性和工具屬性，助推全球公共管理變革浪潮般地展開，再一次實(shí)現(xiàn)了公共管理理論和實(shí)踐二者的統(tǒng)一。

到了20世紀(jì)末21世紀(jì)初，新公共管理迎來(lái)了批評(píng)和反思。代表性理論有三個(gè)：一是登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論，從管理理念的層面批判新公共管理理論缺乏對(duì)公平正義、公民參與等民主和憲政價(jià)值的關(guān)注；二是英國(guó)學(xué)者Perry Hicks和 Patrick Dunleavy等提出的整體政府理論，從組織結(jié)構(gòu)的層面批判新公共管理理論的分權(quán)化和分散化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)碎片化；三是德國(guó)和荷蘭的學(xué)者提出的網(wǎng)絡(luò)治理理論，從政府與其他公共管理主體關(guān)系的角度，批判新公共管理在面對(duì)多元、異質(zhì)的管理主體時(shí)束手無(wú)策。[23]178-283實(shí)踐層面上，為了應(yīng)對(duì)全球化的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，各國(guó)政府又開始探尋新的改革之路，新公共管理范式已經(jīng)逐漸跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，但是超越新公共管理范式的新范式又沒有突顯出來(lái)，所以這意味著公共管理學(xué)開始步入后新公共管理時(shí)代。

后新公共管理并沒有主導(dǎo)模式，而是由混雜多元的模式構(gòu)成。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、協(xié)作、整體、網(wǎng)絡(luò)化、多元、開放、伙伴關(guān)系、參與、協(xié)商、集體偏好、透明、績(jī)效、信任、期望、滿意和結(jié)果等。狹義上的后新公共管理是指整體性政府，后新公共管理復(fù)合式的概念不僅包含了整體政府，還包括協(xié)作治理、新公共治理、數(shù)字時(shí)代治理、元治理、新韋伯主義國(guó)家、公共價(jià)值、新公共服務(wù)等。[24]140-145率先進(jìn)行新公共管理的國(guó)家又開始加強(qiáng)跨部門協(xié)作、整合和控制的整體政府改革；同時(shí)還出現(xiàn)了自稱能替代新公共管理改革的四大模式：協(xié)作治理、公共價(jià)值、新韋伯主義國(guó)家和數(shù)字時(shí)代治理。[25]7-17可見，后新公共管理時(shí)代的到來(lái)使公共管理學(xué)變得更加豐富多彩、開放包容、健全完善，對(duì)于解決管理實(shí)踐中的困境，公共管理學(xué)科彰顯出了更強(qiáng)大的功能和力量，呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。

綜上所述，公共管理古典范式提出了政治與行政二分的命題，政策科學(xué)范式產(chǎn)生以后又進(jìn)一步探討了行政與政策領(lǐng)域的劃分，于是建構(gòu)了實(shí)踐中政治、行政與政策三分的狀態(tài)。立足于政治、行政與政策三分狀態(tài)，新公共管理范式提出了截然相反的“政府有限”論和必須以市場(chǎng)來(lái)解救“政府失靈”的私有化政府新方案。為了提高政府效率、降低運(yùn)行成本，在公共部門引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是唯一可靠的選擇。隨著新公共管理范式走向式微，后新公共管理時(shí)代開啟，學(xué)者們提出諸如協(xié)作治理、新公共服務(wù)、政策網(wǎng)絡(luò)等理論，為解決更加復(fù)雜多元開放的公共管理實(shí)踐困境提供了新的思路和方法，深刻體現(xiàn)了公共管理學(xué)理論想象力和實(shí)踐前進(jìn)力之間的張力，成為本文所提出的公共管理學(xué)理論想象力和實(shí)踐前進(jìn)力之間的第五次張力。可以說，新公共管理鞏固了公共管理學(xué)在政治、行政、政策三分主題中的工具理性，而后新公共管理又進(jìn)一步鞏固了三分主題的地位，提升了公共管理學(xué)的創(chuàng)新性和實(shí)踐性。

六、結(jié)語(yǔ)與思考

公共管理學(xué)誕生至今已有一百三十多年的歷史，盛世需要危言，盛況需要警醒。正如公共管理學(xué)者馬駿所言：“許多看似‘科學(xué)’的公共管理研究實(shí)質(zhì)上并沒有推動(dòng)知識(shí)的增長(zhǎng)，堆積得越來(lái)越多的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)也未能增進(jìn)我們對(duì)真實(shí)世界中的公共管理的理解?！盵7]17-35基于自由開放的探究拒絕“就什么是知識(shí)(及什么不是)”進(jìn)行霸權(quán)式的斷言，自由開放的探究不僅包括定性方法，也包括詮釋和批判傳統(tǒng)。目前，非常需要批判性的、以歷史為基礎(chǔ)的研究來(lái)有意義地探討現(xiàn)代性的政治與認(rèn)識(shí)論維度。[26]33追溯公共管理淵源不僅能讓我們更清晰地了解學(xué)科發(fā)展的脈絡(luò)，還能讓我們更深刻地領(lǐng)悟?qū)W科發(fā)展的價(jià)值。通過梳理和闡釋政治、行政、政策這三個(gè)與公共管理學(xué)科發(fā)展密不可分的概念的歷史演繹和流變，無(wú)疑為增進(jìn)公共管理學(xué)科理論研究提供了重要的參考和借鑒。

回歸公共管理學(xué)說思想，公共管理理論生命力在于實(shí)現(xiàn)了從政治與行政二分到政治、行政與政策三分的主題轉(zhuǎn)變。具體過程是：自從政治與行政二分之后，公共管理古典范式正式確立，高舉應(yīng)用和效率的大旗，倡導(dǎo)行政組織的技術(shù)優(yōu)化。之后，出現(xiàn)“西沃之爭(zhēng)”，把古典時(shí)期的政治與行政二分問題提上學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴的議程，出現(xiàn)了技術(shù)理性與價(jià)值理性的分野。這種分野的實(shí)質(zhì)是政治與行政在學(xué)理上可以二分，但在實(shí)踐上則出現(xiàn)了政策制定與執(zhí)行之間難以二分的困境。價(jià)值理性隨即成為新公共行政學(xué)派產(chǎn)生社會(huì)公平價(jià)值的主導(dǎo)思想，但技術(shù)理性更像一條暗流沖擊著政府實(shí)務(wù)與行政理論研究之間的鴻溝，隨著鴻溝越拉越大，為突破政治與行政應(yīng)然可以二分但實(shí)然難以二分的困境，政策科學(xué)范式應(yīng)運(yùn)而生，把公共管理學(xué)帶入了行政、政治與政策三分的世界。而后發(fā)生的新公共管理運(yùn)動(dòng)，取用私營(yíng)部門管理思想和方法改造公共部門，期望建立一個(gè)企業(yè)型政府來(lái)解決治理困境，進(jìn)一步強(qiáng)化了公共管理學(xué)科在三分主題中的工具理性，公共管理學(xué)科思想價(jià)值的分野交織出現(xiàn)。

縱觀公共管理學(xué)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，每一次范式變遷都與實(shí)踐緊密相連，每一個(gè)理論的出現(xiàn)都是在實(shí)踐基礎(chǔ)上充分發(fā)揮理論想象力而構(gòu)建出來(lái)的。理論來(lái)源于實(shí)踐，實(shí)踐又需要理論的指導(dǎo)?！肮补芾韺W(xué)發(fā)展的大部分學(xué)術(shù)靈感源自對(duì)這種理性行政實(shí)踐模式的觀察、認(rèn)知、反思與提煉。更確切地講，英美主流的公共管理學(xué)，其發(fā)展以富有工具主義和實(shí)用主義色彩的高度理性化的公共管理實(shí)踐模式為經(jīng)驗(yàn)素材和基礎(chǔ)?！盵27]50-65筆者認(rèn)為，公共管理學(xué)經(jīng)歷了從政治與行政二分到政治、行政和政策三分的歷史轉(zhuǎn)變，這個(gè)元命題轉(zhuǎn)變也貫穿于公共管理學(xué)產(chǎn)生到成熟再到發(fā)展再造的全歷史過程，體現(xiàn)了五次公共管理理論想象力與實(shí)踐前進(jìn)力的統(tǒng)一，有效地回應(yīng)了資本主義國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)和文化等各方面的變革，在整個(gè)資本主義國(guó)家過去一個(gè)世紀(jì)發(fā)展歷程中展露無(wú)疑。