突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化：理念、問題與路徑*
2022-11-28 11:07梁晨
梁 晨
(湖南理工學(xué)院 政治與法學(xué)學(xué)院，湖南 岳陽 414000)
黨的十九屆五中全會提出了全面推進(jìn)健康中國建設(shè)的重大任務(wù)。健康中國建設(shè)的核心內(nèi)容是對公共衛(wèi)生風(fēng)險的防控與規(guī)制。當(dāng)前我國新冠疫情防控雖已取得階段性勝利，但突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險系數(shù)仍然較高。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與處置將長期作為各級政府的重要職責(zé)。在法治國家的建設(shè)過程中，如何將突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體系嵌入法治框架內(nèi)，用法治的方式規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的機(jī)制和手段，乃是全面建設(shè)健康中國、法治中國所必須直面的一個重要問題。
一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的法治意蘊(yùn)
(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的中國模式及法治隱憂
新冠疫情作為當(dāng)下重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件之一，具有致病能力強(qiáng)、傳播速度快、社會影響強(qiáng)烈的特征，對公眾生命健康利益造成了重大威脅，也對中央以及地方各級政府的應(yīng)急處理能力和水平提出了極高的要求。如何迅速有效地抗擊疫情，是對我國治理體系和治理能力的一次深度檢驗(yàn)和綜合性大考。中國的公共衛(wèi)生治理體系在這場疫情抗擊戰(zhàn)中展現(xiàn)出強(qiáng)大的社會動員力和行政執(zhí)行力，在極短時間內(nèi)有序動員各方面力量、凝聚人心，在全國范圍內(nèi)調(diào)集人員、物資、交通工具以及其他設(shè)施設(shè)備，建立起了從各級政府到基層社區(qū)再到單位、家庭與個人的聯(lián)防聯(lián)控、群防群治機(jī)制。
與一些國家消極的防疫策略相比，我國新冠疫情的治理效果贏得了世界矚目。在快速采取強(qiáng)有力的疫情控制措施后，全國各地疫情防控的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，當(dāng)前我國疫情防控已進(jìn)入到常態(tài)化階段，社會各界均已恢復(fù)正常生產(chǎn)生活。國家以舉國體制精準(zhǔn)施策、果斷發(fā)力，使得我國疫情防控工作取得階段性勝利，向世界宣告了中國制度的優(yōu)越性。中國應(yīng)對疫情的模式也得到了聯(lián)合國秘書長古特雷斯和世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞的高度贊揚(yáng)，認(rèn)為中國的防疫措施為各國防疫工作設(shè)立了新標(biāo)桿。[1]
公共衛(wèi)生管理和服務(wù)作為國家向國民提供的一種公共福利，對于民生建設(shè)和社會發(fā)展而言極為必要。但是從法治的角度看，強(qiáng)有力的政府管制并非公共衛(wèi)生治理的理想狀態(tài)?！耙粋€有力量保護(hù)其公民的國家，也有力量壓迫其公民。”[2]236政府主導(dǎo)型公共衛(wèi)生事業(yè)的建立與強(qiáng)化，乃是國家職能的深化和具體化，同時也是國家權(quán)力向私人領(lǐng)域的擴(kuò)張與滲透。醫(yī)學(xué)史家余新忠先生在研究清代防疫制度時就有過這樣的憂慮：“但若不能意識到這些制度本身隱含的權(quán)力關(guān)系，而不能建立起相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制，那么，政府的職能往往就會以現(xiàn)代化名目合理、合法地?zé)o限擴(kuò)張，民眾的實(shí)際需求也就很難有必要的重視?！盵3]9-20因此，強(qiáng)調(diào)政府在公共衛(wèi)生中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，也提出了這樣一個命題，即政府所享有的公共衛(wèi)生治理權(quán)力只有在法治的框架之下受到控制和約束時，才可能是正當(dāng)?shù)摹?/p>
(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的法治理念
早在古希臘時期，亞里士多德就對法治有過經(jīng)典的闡述，他認(rèn)為法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[4]199法治框架下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控也應(yīng)符合法治的基本要求，不僅需要保證防控所需的各項(xiàng)應(yīng)急措施依法而行，也要保證公共衛(wèi)生法律制度能夠?yàn)樾姓?yīng)急提供充分依據(jù)，還要將公共健康作為法律的最高價值予以維護(hù)?；诖?，筆者認(rèn)為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的法治可以從三個維度進(jìn)行解讀，即形式法治、應(yīng)急法治和健康法治。
法治首先在形式意義上要求法律的權(quán)威高于任何個人的權(quán)威。我國《憲法》第5條規(guī)定了“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。這為政府在公共衛(wèi)生中的權(quán)力運(yùn)作奠定了法治的框架。職權(quán)對于政府而言是一種權(quán)力，也是一種責(zé)任。政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域不僅需要忠實(shí)地履行法律賦予的權(quán)力，而且需要嚴(yán)格遵守法律所規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，并且遵循法律規(guī)定的程序。這是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化的形式要件。法治對政府公共衛(wèi)生權(quán)力的規(guī)范與限制的主要任務(wù)在于避免政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對陷入兩個極端，一是政府恣意運(yùn)用懲罰、強(qiáng)制等手段侵犯公民的合法權(quán)益，二是政府權(quán)力受到過分的限縮，導(dǎo)致難以應(yīng)對公共危機(jī)。因此，法治框架下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控需要解決的不是簡單地如何限權(quán)、控權(quán)的問題，而是要研究政府應(yīng)該怎樣正確地行使權(quán)力和履行職責(zé)。
其次，從實(shí)質(zhì)意義上的法治來看，它不僅僅是有關(guān)治國方略和法律權(quán)威的問題，而關(guān)系到作為國家權(quán)力來源的法律的“合法性”。法治的價值基礎(chǔ)在于“主權(quán)在民”原則，既以民主和人權(quán)為鵠的，也是民主和人權(quán)的保障。[5]71一種持續(xù)穩(wěn)定的法秩序只能建立在絕大多數(shù)公民的認(rèn)同和接受的基礎(chǔ)之上。如果個人的權(quán)利是法治的基礎(chǔ)，那么法治就不僅要求對國家權(quán)力進(jìn)行限制，還要求國家權(quán)力應(yīng)具備民主正當(dāng)性。對于現(xiàn)代法治而言，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵除了必須建立在民主政治基礎(chǔ)上以外，還要求實(shí)現(xiàn)科學(xué)之治，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的實(shí)質(zhì)法治集中體現(xiàn)為應(yīng)急法治，它允許行政主體在一定程度上突破常規(guī)法律規(guī)定，甚至容忍其在特定情形下采取沒有法律明確授權(quán)的緊急措施。應(yīng)急法治是基于國家、社會和全體公民的長遠(yuǎn)利益和根本利益而對形式法治的超越，符合實(shí)質(zhì)法治的要求。[6]123-137
最后，法治還是一種蘊(yùn)含著特定價值選擇的治理方式，“法治不僅是法律的，而且還是政治的、社會的和文化的。”[7]227健康權(quán)是最基本也是最重要的人權(quán)。如果說一人之健康是立身之本，那么全民之健康則是立國之基。從現(xiàn)代公共衛(wèi)生視角來看，國民整體健康水平構(gòu)成一個國家綜合國力的基礎(chǔ)。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?？梢哉f，生命健康是最高的法律價值，保障公眾健康是全社會都致力于實(shí)現(xiàn)的最高目標(biāo)，這構(gòu)成了健康法治的法理基礎(chǔ)和運(yùn)行宗旨。[8]2公共衛(wèi)生風(fēng)險除了來源于自然界以外，另一個重要來源就是個人的行為習(xí)慣與生活方式。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，個人的行為深刻地影響著公眾健康。個人的自由是有邊界的，這種邊界既存在于一個人的自由與他人自由的沖突之中，也體現(xiàn)在個人自由與公共利益的沖突之中。因此，公共衛(wèi)生治理擔(dān)負(fù)著對公民的各種自由予以規(guī)范和限制的任務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)健康法治，公共衛(wèi)生法需要在法律關(guān)系主體之間配置權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(責(zé)任)，從而對各種沖突的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)和。
二、透視突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的法治缺陷
在新冠疫情防控實(shí)踐過程中，我國開創(chuàng)了聯(lián)防聯(lián)控、橫向到邊、縱向深入的協(xié)同治理機(jī)制，彰顯了單一制國家體系下的聯(lián)動機(jī)制優(yōu)勢——“集中力量辦大事”。[9]44-53我國疫情防控成效和國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)舉措堪稱世界標(biāo)桿，但是，在疫情防控期間暴露出來的我國公共衛(wèi)生治理欠缺法治思維與法治方法的缺陷同樣值得反思。
(一)公共衛(wèi)生法律體系未能滿足形式法治的要求
對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效防控有賴于通過法律實(shí)現(xiàn)對人們行為習(xí)慣、社會交往甚至生活方式的規(guī)范與控制?？上У氖?，當(dāng)前我國公共衛(wèi)生法律體系呈現(xiàn)出以疾病為中心而非“大健康”的立法理念，偏重醫(yī)學(xué)與技術(shù)手段對疾病的應(yīng)對，而未能從健康中國、法治中國建設(shè)戰(zhàn)略高度對國家權(quán)力的配置與運(yùn)行做出頂層設(shè)計。完整的公共衛(wèi)生法律體系應(yīng)當(dāng)包含傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控、健康促進(jìn)、環(huán)境健康、健康保健等內(nèi)容。2019年通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》雖然已經(jīng)從衛(wèi)生基本法的層面提出了大健康的立法理念，但該法的主要內(nèi)容仍然是基本醫(yī)療衛(wèi)生制度及服務(wù)體系的建立，有關(guān)健康促進(jìn)的條款過于粗疏，并未建立起完整的公共衛(wèi)生法律體系框架。
新冠疫情暴露出我國公共衛(wèi)生法律法規(guī)在實(shí)踐中并沒有得到很好地實(shí)施，其權(quán)威在國家生活和社會生活中沒有得到體現(xiàn)。我國目前已經(jīng)構(gòu)筑了公共衛(wèi)生治理的法律框架，制定了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等多部法律法規(guī)以及部門規(guī)章，這些法律法規(guī)和規(guī)章從總體上來說，在此次疫情防控中發(fā)揮了重要的作用。但是，上述法律法規(guī)制定的時間、背景和針對的主要問題不同，從而導(dǎo)致出現(xiàn)某些概念、程序和具體機(jī)制設(shè)計上的不一致，制度銜接不夠，系統(tǒng)性不強(qiáng)。[10]612-630最關(guān)鍵的是我國缺乏一部統(tǒng)一的公共衛(wèi)生法，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的各個法律法規(guī)呈分散狀態(tài)，且在制定和修改的過程中沒有統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一行動。
(二)行政應(yīng)急權(quán)的規(guī)制未能滿足應(yīng)急法治的要求
在緊急狀態(tài)的國家治理中，公權(quán)主體的作用遠(yuǎn)勝于私權(quán)主體，因?yàn)橹挥泄珯?quán)主體，才能強(qiáng)有力地組織、動員社會力量，消除緊急狀態(tài)，恢復(fù)正常秩序。[11]31-48舉國體制和強(qiáng)大的社會動員能力一直以來是我國集中力量辦大事，凝聚精神克時艱的“法寶”。[12]13-19與我國《憲法》所規(guī)定的“緊急狀態(tài)”不同，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》等法律規(guī)定了一種“應(yīng)急狀態(tài)”，指的是當(dāng)突發(fā)事件出現(xiàn)時，行政機(jī)關(guān)享有特殊的行政應(yīng)急權(quán)，以有效應(yīng)對和控制突發(fā)事件的一種特殊狀態(tài)。應(yīng)急法治既要容忍行政應(yīng)急權(quán)的存在，也要平衡行政應(yīng)急與行政法治的沖突，對行政應(yīng)急權(quán)予以必要的規(guī)制，從而在公共衛(wèi)生目標(biāo)與社會成本之間進(jìn)行權(quán)衡。因此，法律需要通過規(guī)范化的制度安排對行政應(yīng)急權(quán)的行使條件、程序、方式以及終止等作出統(tǒng)一規(guī)定，進(jìn)而在最大程度上保障個人權(quán)益免受過度侵害。然而，目前我國關(guān)于應(yīng)急權(quán)力的規(guī)定分散在《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律文件中，缺乏對行政應(yīng)急權(quán)的系統(tǒng)性規(guī)制。而且，就現(xiàn)有的規(guī)定而言，內(nèi)容也過于原則化，不僅可供選擇的措施種類不夠豐富，而且缺乏符合比例原則的層級序列。易言之，現(xiàn)有的立法資源難以為突發(fā)事件中應(yīng)急權(quán)力的啟動、運(yùn)行、監(jiān)督、救濟(jì)等問題提供足夠的制度支持。這就導(dǎo)致地方政府在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時不得不在現(xiàn)有法律制度之外尋求新的防控措施。但這些措施究竟應(yīng)該以何種方式、何種程序進(jìn)行，對相對人應(yīng)當(dāng)提供怎樣的權(quán)利保障等，均缺乏法律的監(jiān)督與約束。
(三)風(fēng)險預(yù)警制度設(shè)計未能滿足健康法治的要求
突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控流程一般包括事前預(yù)警、事中處置和事后評估與修復(fù)三個階段。[13]44-47正所謂“上醫(yī)治未病”，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最首要的應(yīng)對方案是將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。因此，預(yù)警作為一項(xiàng)關(guān)鍵制度被納入2004年修訂的《傳染病防治法》之中。該法第19條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布。”2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》設(shè)專章規(guī)定了監(jiān)測與預(yù)警制度，將預(yù)警級別劃分為四級，并賦予了縣級以上地方各級人民政府發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力。
但是，兩部法律共同建構(gòu)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警制度在新冠肺炎疫情爆發(fā)的初期并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。其原因是多方面的，其一，權(quán)力的配置不科學(xué)。我國疾病預(yù)防控制中心作為傳染病防控的專業(yè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著傳染病監(jiān)測的職能，但卻沒有發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力。而政府雖然具有發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力，但卻缺乏信息獲取、識別與分析判斷的專業(yè)能力。其二，權(quán)力行使的依據(jù)存在沖突。《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》對預(yù)警信息發(fā)布權(quán)的規(guī)定不一致。[14]147-161省級以下的政府即使獲取了預(yù)警信息，能否自行發(fā)布，在法律上卻面臨沖突。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條與《傳染病防治法》第19的關(guān)系屬于“新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用”的情形，兩者并不構(gòu)成不一致。[15]162-176即便如此，《傳染病防治法》第19條所規(guī)定的“根據(jù)情況予以公布”授予了預(yù)警發(fā)出機(jī)關(guān)可以決定是否向公眾發(fā)出預(yù)警的裁量權(quán)，這構(gòu)成了預(yù)警制度失效更深層次的原因。[16]64-74其三，權(quán)力行使的時機(jī)缺乏必要的督促機(jī)制。公共衛(wèi)生風(fēng)險預(yù)警信息關(guān)系到公眾生命健康權(quán)的保護(hù)，更加強(qiáng)調(diào)信息發(fā)布的及時性與透明性。因此，風(fēng)險預(yù)警不能以科學(xué)上存在確鑿證據(jù)為前提，而應(yīng)根據(jù)預(yù)防原則將預(yù)警時機(jī)適當(dāng)前移。然而現(xiàn)有法律對怠于履行風(fēng)險預(yù)警職責(zé)的行為并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，這對于習(xí)慣在傳統(tǒng)行政活動中奉行“以事實(shí)為根據(jù)”管理理念的地方政府來說，顯然缺乏應(yīng)有的制度約束。由此可見，當(dāng)前我國《傳染病防治法》在預(yù)警制度上未能充分體現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防的原則，沒有清楚界分風(fēng)險預(yù)警信息與傳統(tǒng)政府信息，過分強(qiáng)調(diào)了預(yù)警信息的嚴(yán)謹(jǐn)性和發(fā)布主體的權(quán)威性。制度設(shè)計違背了權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則，消減了風(fēng)險預(yù)警的及時性與有效性，未能滿足健康法治對優(yōu)先保障健康權(quán)的需要。
三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化路徑
(一)堅(jiān)持以人民健康為中心的公共衛(wèi)生治理理念
首先，以人民健康為中心意味著國家應(yīng)當(dāng)全面履行維護(hù)公共健康的職責(zé)。我國《憲法》第21條明確將“保護(hù)人民健康”作為國家的根本任務(wù)之一?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確規(guī)定了“國家保障公民的健康權(quán)”。公共衛(wèi)生法的宗旨即在于確保人人獲得可能的最高水平之健康。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重威脅國民健康時，國家不應(yīng)以任何理由放棄對國民健康的保護(hù)職責(zé)。為了履行這一職責(zé)，政府必須享有動員社會力量、采取緊急措施、調(diào)整資源分配、協(xié)調(diào)利益沖突等方面的權(quán)威，在公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
其次，以人民健康為中心的理念意味著公共衛(wèi)生治理模式和治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。即推動“以治病為中心”向“以健康為中心”的治理模式轉(zhuǎn)變，推動單一的政府管制向社會共治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。新冠疫情帶給人們最重要的啟示就是，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的出現(xiàn)既有偶然性又有必然性，其偶然性在于風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)危險的時點(diǎn)是不可知的，其必然性在于產(chǎn)生風(fēng)險的因素早已潛藏在現(xiàn)代社會生活的每一個角落。當(dāng)傳染病爆發(fā)、流行時，我們能夠做到以舉國體制將全國資源集中于抗疫，但當(dāng)疫情平穩(wěn)甚至進(jìn)入“后疫情時代”，我們更要建立起常態(tài)化的治理體系。這種常態(tài)化的公共衛(wèi)生治理體系并非簡單地保留一些現(xiàn)有的防控措施，而是要以“大健康”的視角系統(tǒng)地審視健康與環(huán)境、行為、文化等的相互關(guān)系，從法律的層面對影響健康的諸多風(fēng)險因素予以全面規(guī)制。傳染病防治工作是一項(xiàng)十分廣泛的社會工作，公權(quán)力不應(yīng)也不可能壟斷所有技術(shù)手段和資源，只有動員全社會的力量共同防治，才能做好這一工作。群防群治是我國在抗擊新冠肺炎疫情中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)?？梢?，社會共治型的治理結(jié)構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中更具優(yōu)勢。治理結(jié)構(gòu)的多元并非旨在消解政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的主導(dǎo)作用，而是強(qiáng)調(diào)政府需要保證決策過程的開放和透明，保持與公眾的風(fēng)險交流和對公眾訴求的有效回應(yīng)。與此同時，政府需要保證對決策影響的持續(xù)性評估，并在此基礎(chǔ)上不斷調(diào)整決策內(nèi)容，使之盡可能與公眾多元化利益需求相契合。
最后，以人民健康為中心不能異化為公共利益名義下對個人權(quán)利的過度侵害。突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)后，基于公眾健康利益維護(hù)的需要，個體的權(quán)益不可避免地面臨著限制與克減。從公民權(quán)利保護(hù)的維度看，國家基于公共利益需要在對公民權(quán)利進(jìn)行克減時仍必須遵循一些基本原則。第一，權(quán)利克減必須具有目的上的正當(dāng)性，政府具有論證權(quán)利克減目的正當(dāng)性的義務(wù)。第二，權(quán)利克減必須嚴(yán)格遵循法定程序，確保對公民權(quán)利進(jìn)行限制的行為經(jīng)過合法程序，這就要求應(yīng)急權(quán)力行使的配套程序法的制定。第三，權(quán)利克減的范圍必須受到嚴(yán)格的限定。即使是在緊急狀態(tài)下，關(guān)系到公民生命與尊嚴(yán)等根本性的權(quán)利必須得到法律的絕對保留。[17]116-127法律需要對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時公民可以暫時克減限制的權(quán)利和絕對不能克減的基本權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)列明。前者是指在緊急狀態(tài)的第一階段可以被迅速納入限制名單的諸種權(quán)利類型，后者則強(qiáng)調(diào)政府行為的界限，即無論怎樣都不能予以限制的那些權(quán)利。
(二)完善公共衛(wèi)生法律體系和法律制度
良法是善治之前提，完備的法律制度是公共衛(wèi)生治理的基礎(chǔ)。作為一個人口眾多、幅員廣闊的大國，現(xiàn)行法律法規(guī)顯然不能完全滿足我國公共衛(wèi)生治理的需要，建立全面完善的公共衛(wèi)生法律體系刻不容緩。
首先，啟動傳染病防控法律制度的系統(tǒng)性修改，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的傳染病防控法律體系。為協(xié)調(diào)傳染病防治、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急以及突發(fā)事件應(yīng)對等法律法規(guī)之間的關(guān)系，需要在現(xiàn)有《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》的基礎(chǔ)上，制定一部《公共衛(wèi)生法》，作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法律。該法不僅要統(tǒng)合、協(xié)調(diào)現(xiàn)有分散法律之間的關(guān)系，更要構(gòu)建公共衛(wèi)生執(zhí)法、司法、守法協(xié)同治理機(jī)制；不僅要吸收借鑒疫情防控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體制機(jī)制，也要建立慢性非傳染性疾病的防控制度，不斷提高國民健康水平；不僅要規(guī)定治理主體的權(quán)力和責(zé)任，也要對權(quán)力的行使程序作出詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。此外，還需要對其他涉及健康管理的法律進(jìn)行統(tǒng)籌修訂與完善，與公共衛(wèi)生基本法律相互配合，形成完整的公共衛(wèi)生法律體系，為公共衛(wèi)生治理提供充分的法律依據(jù)。此外，地方政府要充分利用立法權(quán)，通過地方立法實(shí)現(xiàn)對上位法的細(xì)化與落實(shí)。
其次，優(yōu)化不確定條件下的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險決策機(jī)制?？茖W(xué)面對突發(fā)重大傳染性疾病風(fēng)險往往存在認(rèn)識盲區(qū)，但風(fēng)險治理則需要在未知中果斷決策。這就需要優(yōu)化風(fēng)險決策機(jī)制，提高疾病預(yù)防控制專業(yè)機(jī)構(gòu)的法律地位，建立以專業(yè)判斷為依據(jù)、以風(fēng)險預(yù)防為導(dǎo)向的預(yù)警機(jī)制。新的預(yù)警機(jī)制應(yīng)該重點(diǎn)完善風(fēng)險信息發(fā)布制度，提高信息的可及性。因?yàn)樾畔⑹菦Q策的依據(jù)和前提，也是決策獲得民眾支持的基礎(chǔ)。在預(yù)警信息的發(fā)布方面，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)信息發(fā)布權(quán)的集中，而要遵循適度分散的原則，并取消決策機(jī)關(guān)預(yù)警信息發(fā)布的裁量空間，以確保風(fēng)險信息能夠得到及時有效的交流。行政機(jī)關(guān)在決策時應(yīng)當(dāng)拋棄“內(nèi)緊外松”式的思維，充分保障公眾知情權(quán)，通過專家論證和公眾參與等程序保證決策的科學(xué)性和民主性，這樣更有利于分層分級實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控。
再次，建立應(yīng)急防控與常態(tài)防控有區(qū)別但又能靈活轉(zhuǎn)換的治理機(jī)制。一般來說，公共衛(wèi)生治理可以劃分為常態(tài)下的治理、緊急狀態(tài)下的治理和緊急狀態(tài)后的常規(guī)化治理。在日常公共衛(wèi)生治理中，突出強(qiáng)調(diào)的是預(yù)防和預(yù)警機(jī)制，如何把潛在的風(fēng)險和隱患消滅在其萌芽階段。緊急狀態(tài)下的治理有著隨機(jī)應(yīng)變和因時、因地制宜的特征，通常情況下政府公權(quán)力主體在這一階段發(fā)揮主要的治理效能。當(dāng)緊急狀態(tài)的緊迫級別降低后，但未徹底結(jié)束前的一段常規(guī)治理就要側(cè)重于事后恢復(fù)與重建。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的防控需要隨時根據(jù)事件形勢的發(fā)展變化采取合理的治理措施，因而法律要能為地方政府根據(jù)不同的情境采取不同層級的措施提供較為明確的依據(jù)。否則，在問責(zé)壓力之下，政府的防控措施往往傾向于嚴(yán)格化，容易導(dǎo)致應(yīng)急措施與疫情嚴(yán)重級別的不匹配。雖然這一問題可以通過各級政府的應(yīng)急預(yù)案得到某種程度上的化解，但預(yù)案畢竟不是法律規(guī)范，而是法律具體化的形式。如果沒有法律層面的分級防控機(jī)制，很難保證應(yīng)急預(yù)案能夠得到有效實(shí)施。因此，在今后的法律、法規(guī)的修訂中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共衛(wèi)生事件的進(jìn)展與形勢確立分級防控的治理方案，例如，以傳染病爆發(fā)、流行為節(jié)點(diǎn)區(qū)分日常防控和應(yīng)急防控，規(guī)定相應(yīng)的防控措施，以一定范圍內(nèi)疫情級別的降低為節(jié)點(diǎn)區(qū)分應(yīng)急防控和疫情后的常規(guī)化防控。
(三)合理配置行政應(yīng)急權(quán)并規(guī)范其運(yùn)行
傳統(tǒng)法治理念，究其本質(zhì)，乃是一種保障權(quán)利、制約權(quán)力的理念。對于權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系的認(rèn)識，其核心要義在于限權(quán)、控權(quán)，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。但是在平衡的過程中，人們主要關(guān)注的是控權(quán)，相應(yīng)的理論與制度實(shí)踐也是圍繞如何“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”而展開的。而控權(quán)論所隱含的邏輯前提乃是將政府作為一種“必要的惡”。這一論斷在啟蒙時代對于確立有限政府和私權(quán)神圣的近代法治理念有重要意義，但在現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域需要引起反思?？貦?quán)不是目的而是手段，對公眾健康權(quán)的保障才是健康法治的目的。而健康權(quán)作為一種積極權(quán)利，無法離開政府而僅通過私人自治得以實(shí)現(xiàn)，這早已被歷史所證明。政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)力范圍還會隨著健康范疇的更新而不斷擴(kuò)張。從公眾健康權(quán)保障的視角來看，政府又成為一種“必要的善”。由此可見，健康法治的根本任務(wù)在于保障和規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)政府與社會的雙贏。因此，公共衛(wèi)生法首先要防止的是責(zé)任的缺位，需要在法律上為政府及其他合作治理主體設(shè)定明確的職責(zé)，并合理配置行政應(yīng)急權(quán)，保證治理主體能夠及時、有效地應(yīng)對風(fēng)險。
行政應(yīng)急權(quán)不僅需要法律的保障，也需要法律的規(guī)制，防止權(quán)力的失范和脫軌，這是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法治化最矛盾也是最關(guān)鍵的問題。在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，必須認(rèn)真對待行政應(yīng)急權(quán)的法律規(guī)制問題，要在危機(jī)處理中推進(jìn)和發(fā)展應(yīng)急法治。對行政應(yīng)急權(quán)的規(guī)制首先體現(xiàn)在立法層面。要將現(xiàn)有分散的行政應(yīng)急法律規(guī)定進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的行政應(yīng)急權(quán)立法，將各類強(qiáng)制性行政應(yīng)急行為的啟動條件、處置程序、告知程序、征用程序、停止條件、專家作用、公眾參與等逐步納入法治化軌道。行政機(jī)關(guān)在做出影響公民基本權(quán)利的行政應(yīng)急決定時必須有法律的明確依據(jù)，且不得違反法定程序。其次，治理的多中心化也是對行政應(yīng)急權(quán)的一種規(guī)制模式。行政應(yīng)急權(quán)需要統(tǒng)一的應(yīng)急法制作出配置，但并不意味著行政應(yīng)急權(quán)只能集中于行政機(jī)關(guān)一身。在公共治理主體多元化背景下，根據(jù)聯(lián)防聯(lián)控的需要，法律應(yīng)通過授權(quán)保障基層組織、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控，避免陷入大包大攬式的全能政府困境，導(dǎo)致公共資源的過度消耗和低效率。
(四)建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制以保證比例原則的適用
比例原則的意涵在于，在實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)的前提下，國家活動對公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度。[18]106-107比例原則對于突發(fā)公共衛(wèi)生治理而言，強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)不同的應(yīng)急程度確定合適的應(yīng)對方案。政府或其他組織采取強(qiáng)制性規(guī)制措施必須充分考慮規(guī)制措施的收益與成本，在防控疫情的前提下保障基本人權(quán)，避免公共衛(wèi)生危機(jī)轉(zhuǎn)向人道主義危機(jī)。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！边@是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中適用比例原則的法律依據(jù)。但比例原則如何在實(shí)踐中得到落實(shí)，行政行為違背比例原應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么后果，這些問題在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中仍然需要進(jìn)一步研究。但有一點(diǎn)可以確定，應(yīng)急狀態(tài)下的比例原則不可能要求行政機(jī)關(guān)在可獲得的最大利益與可能造成的最小危害之間找到精確的平衡點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急決策時首先需要考慮的是其采取的強(qiáng)制措施必須能夠有效保障公眾健康和阻斷病毒傳播。當(dāng)科學(xué)對于病毒的危害性、傳播方式等知之甚少的時候，比例原則的評價就失去了尺度。應(yīng)急措施與個體權(quán)益之間的平衡點(diǎn)是在行政應(yīng)急的過程中隨著科學(xué)認(rèn)識、公眾理性的逐漸深入而逐步接近的。因此，比例原則在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的應(yīng)用，有賴于建立一套由政府、專家與公眾共同參與的風(fēng)險溝通和交流的機(jī)制。由政府根據(jù)由疾病防控、流行病調(diào)查、醫(yī)療救治、應(yīng)急管理、法律、倫理等學(xué)科領(lǐng)域的專家組建的專家委員會的建議作出應(yīng)急決策和采取應(yīng)急措施。當(dāng)然，專家理性也不應(yīng)壟斷比例原則的評價，在應(yīng)急的過程中，還應(yīng)當(dāng)為公眾參與留有空間，從公眾理性的角度審視并修正應(yīng)急措施，以此形成一種動態(tài)的比例原則適用機(jī)制。
(五)為權(quán)利救濟(jì)提供適當(dāng)?shù)姆赏緩?/h3>
對于突發(fā)事件應(yīng)對實(shí)踐中的應(yīng)急措施，除了在法律優(yōu)先、法律保留以及比例原則方面予以規(guī)制外，還應(yīng)設(shè)置必要的權(quán)利救濟(jì)途徑，明確其可訴性，從而確保其合法性和正當(dāng)性?！皼]有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，如果法律對于行政應(yīng)急權(quán)侵害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象缺少相應(yīng)的救濟(jì)途徑，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的應(yīng)急法治。但是，應(yīng)急狀態(tài)下個人權(quán)利受到限制或克減時，各國都會對當(dāng)事人訴權(quán)采取不同程度的限制。我國法院也認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對突發(fā)事件作出的應(yīng)急處置行為不是行政訴訟的受案范圍，行政相對人對此行為不享有行政訴權(quán)。我們的確可以從法院職能、司法謙抑性、國家行為不可訴等理論角度為行政應(yīng)急行為的不可訴找到合理性依據(jù)。但從法治角度看，行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力違反法律規(guī)定嚴(yán)重侵犯到個人的基本權(quán)利時，應(yīng)當(dāng)允許個人通過司法程序獲得救濟(jì)。否則，當(dāng)突發(fā)事件來臨時，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急名義之下得到極大擴(kuò)張的行政權(quán)將失去一種強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)然，法院對行政應(yīng)急權(quán)的審查必須恪守“司法克制主義”原則，盡可能地尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，為行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急狀態(tài)下的決策提供適度寬松的環(huán)境。否則，行政機(jī)關(guān)又可能因?yàn)槲窇址韶?zé)任而不能及時作出應(yīng)急決策，導(dǎo)致公共利益遭受更大損失?？梢?，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的權(quán)利救濟(jì)問題仍然充滿了公共利益與個體權(quán)益之間的矛盾，而我國現(xiàn)行法律的確沒有能夠?yàn)檫@一問題的解決提供恰當(dāng)?shù)耐緩?。未來在制定行政?yīng)急法時，需要對行政應(yīng)急補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等作出明確的規(guī)定，打破權(quán)利救濟(jì)的障礙，為突發(fā)事件應(yīng)急中的權(quán)利救濟(jì)提供法律途徑。
結(jié)語
現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，提升公共衛(wèi)生風(fēng)險的治理能力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。我國公共衛(wèi)生治理體系有其歷史背景和制度基礎(chǔ)，面對新冠肺炎疫情的沖擊，其既體現(xiàn)出社會主義制度的優(yōu)越性，又暴露出法治化程度不高的缺陷。因此，推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的法治化將是未來我國法治建設(shè)的重要方面。非常狀態(tài)下的應(yīng)急權(quán)規(guī)制問題也是今后突發(fā)公共衛(wèi)生治理研究需要重點(diǎn)解決的問題。非常狀態(tài)下對應(yīng)急權(quán)需要進(jìn)行規(guī)制的基調(diào)不會變，但如何做到自由裁量與嚴(yán)格規(guī)制的平衡還有待于進(jìn)一步研究。在對公民權(quán)利保護(hù)的維度上，其權(quán)利克減目的的正當(dāng)性、程序的合法性、程度的適當(dāng)性以及核心權(quán)利的絕對保留，仍需要進(jìn)行深入分析和探討。
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