周小卉，呂 程，馬伊淇

(1. 南京市金陵匯文學校，江蘇 南京 210036；2. 南京大學 社會學院，江蘇 南京 210023；3. 南京曉莊學院 旅游與社會管理學院，江蘇 南京 211171)

2012年9月《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》首次將義務教育均衡發(fā)展作為明確的國家戰(zhàn)略目標，以解決城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及縣(市、區(qū))域內義務教育的差距，改善薄弱學校的辦學條件。2022年教育部正式宣布：2012至2021十年間“我國義務教育在實現(xiàn)全面普及的基礎上，進一步實現(xiàn)了縣域基本均衡發(fā)展”。義務教育工作重心由“基本均衡”轉向“優(yōu)質均衡”，下一階段目標是到2035年全面實現(xiàn)義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。“教育集團化”作為促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的重要探索(1)李威瓔，徐玲，王寰安：《基礎教育集團化辦學機制的政策工具研究——基于16個城市政策文本的內容分析》，《基礎教育》2021年第2期，第103-112頁。，在2012年的《意見》中被明確提出，在后續(xù)的相關政策文件中被不斷強化，并在各地持續(xù)落地和推進。

在推進教育集團化的過程中，一二線大城市具有先發(fā)性和典型性，相關的研究也主要聚焦于一二線大城市(2)薛二勇：《基礎教育名校辦分校的政策分析——基于北京市基礎教育均衡發(fā)展政策的調查研究》，《教育科學研究》2014年第7期，第6頁?！，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)基礎教育集團化辦學在優(yōu)化教育資源配置的同時，也產生了一定的爭議性(3)李多慧,姚繼軍：《基礎教育集團化辦學促進了師資均衡嗎——基于南京市小學校級數(shù)據(jù)的政策效果分析》，《基礎教育》2019年第3期，第58-69頁。。名校教育集團化最早在杭州的嘗試，正是小學名校的教育集團化。小學教育的優(yōu)質均衡發(fā)展是基礎教育優(yōu)質均衡發(fā)展的重點和基礎，現(xiàn)有研究缺乏對基礎教育小學階段名校教育集團化實踐模式、成效的實證研究。本研究以南京市為例，結合其城市擴張中小學教育資源的空間配置過程，梳理小學的名校教育集團化的發(fā)展歷程與模式，分析其對義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的影響及后果。

一、 我國義務教育集團化的背景和發(fā)展歷程

教育集團的概念和運作模式發(fā)源于20世紀40年代美國營利性的民辦教育機構。對教育集團的定義，尚無定論。企業(yè)集團的基本內涵是將經濟領域中分散的實體以集團形式有機地連接起來，以規(guī)模優(yōu)勢實現(xiàn)企業(yè)經營中的規(guī)模效益和利潤最大化。教育集團是將現(xiàn)代企業(yè)集團制度引入教育領域，以實現(xiàn)教育的產業(yè)化和規(guī)?；瑏硖岣呓逃Y源的開發(fā)與配置效率。通常認為，教育集團本身是一個經營實體,遵循企業(yè)的運行模式，由教育集團董事會及集團成員學校組成，與其所屬的下級機構之間通過股權或者契約等形式鏈接,并以品牌復制、連鎖經營等戰(zhàn)略獲取規(guī)模效益和利潤最大化。

與職業(yè)教育和民辦教育集團市場化的組織方式不同，我國義務教育的公辦名校集團化主要由教育部門牽頭主導，集團內部成員之間關系松散，不是嚴格契約化的整合。國內最早的名校教育集團是2002年12月在杭州西湖區(qū)掛牌成立的杭州市求是教育集團。這類名校教育集團的特點是以一個優(yōu)質公辦學校為核心，以契約形式建立起的學校的法人聯(lián)合組織形態(tài)，通過訂立共同的教育發(fā)展目標，對名校和其他學校的教育資源優(yōu)化配置及優(yōu)質教育資源共享，保證集團內所有學校整體發(fā)展的一種辦學模式和組織管理模式(4)范勇,田漢族：《基礎教育集團化辦學熱的冷思考——基于成本與風險視角》，《教育科學研究》2017年第6期，第5頁。。教育集團的發(fā)展模式主要分為兩類：橫向一體化及縱向一體化。前者指聯(lián)合或者兼并同一教育學段的院校，后者主要指不同教育學段的拓展和整合(5)劉劍鋒：《教育集團的發(fā)展模式及其實踐探索》，《集團經濟研究》2007年第11期，第30-33頁。。

義務教育集團化作為一種地方性的教育改革嘗試，尚沒有上升為國家層面統(tǒng)一的政策。2004年，杭州市委市政府首次提出名校集團化辦學戰(zhàn)略。2005年教育部《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》被認為是推動各地開展義務教育集團化辦學的關鍵力量(6)曹連喆，方晨晨：《我國基礎教育集團化辦學政策研究——基于17省市41份政策文本》，《上海教育科研》2020年第12期，第6頁。。直到2012年，國務院印發(fā)的《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》中才首次明確提及集團化辦學。2012年以后，國家層面的文件中又數(shù)次提到義務教育的集團化辦學。這一時期，教育集團化政策被明確用于解決大班額問題、合理分流學生、均衡師資配置等。義務教育的大班額問題，主要是由于一二線大城市的名校學區(qū)房擇校熱導致的學區(qū)內適齡兒童人數(shù)爆棚所導致的。2016年以后，集團化辦學在國家層面的政策語境中，被作為改革教育管理模式的重要方式被進一步強化。2022年2月教育部明確表示，將“研究制訂集團化辦學指導意見，著力擴大優(yōu)質教育資源”，但截至2022年7月具體的指導意見尚未出臺。

杭州是小學名校教育集團化的典型城市。1999年，杭州西湖區(qū)求是小學率先在全國探索集團化辦學，在新城開發(fā)中創(chuàng)辦了第一個名校分校。2002年創(chuàng)辦了全國第一個小學教育集團求是教育集團。2004年，杭州市委市政府首次提出名校集團化辦學戰(zhàn)略。杭州自身的中小學教育集團化基本經歷了：1.0的名校擴張階段(1999—2011)，2.0的縣域內“名校+弱?！卑l(fā)展階段(2011—2014)，以及2014年后，推進至全市區(qū)域內的城鄉(xiāng)和新老城區(qū)新型名校教育集團和學?；ブ餐w的3.0階段。其他城市可以對標杭州的發(fā)展階段進行劃分。

二、 南京的城市擴張與主城區(qū)名小辦分校

(一) 名小辦分校與優(yōu)質教育資源西進

南京作為六朝古都歷史悠久，歷史上崇文重教，古有承攬明清半數(shù)以上狀元的江南貢院，今有超過百年以上歷史的中小學25所，其中最早由法國傳教士創(chuàng)辦的石鼓路小學已有150多年歷史。新中國成立以后，在重點學校制度背景下，1962年南京確定了四所小學為五年一貫制改革實驗小學：南京師范大學附屬小學、瑯琊路小學、夫子廟小學和建寧路小學。1982年江蘇省命名了首批95所省級實驗小學，其中南京共有八所：瑯琊路小學、北京東路小學、游府西街小學、長江路小學、南京師范大學附屬小學、天妃宮小學、南京江寧實驗小學、六合實驗小學。這一時期南京的優(yōu)質小學教育資源更集中于城東X區(qū)，在八所小學中獨占了四所。

南京市在1990年代中期進入創(chuàng)“省優(yōu)”的熱潮，先后創(chuàng)建了一批“省優(yōu)”“市優(yōu)”(7)陳培陽：《大城市基礎教育設施空間不均衡特征及成因——以南京都市區(qū)為例》，《中國名城》2019年第1期,第77頁。?！笆?yōu)”政策前后約持續(xù)了23年，最后一批授予的江蘇省實驗小學為2004年，2005年開始江蘇省實際就取消了省實驗小學的評比。2010年7月，江蘇省官方發(fā)布的《江蘇省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)(公開征求意見稿)》中，明確提出：義務教育階段嚴禁設置重點學校和重點班，逐步減少“擇?！爆F(xiàn)象?！敖K省實驗小學”稱號從此徹底退出了歷史舞臺，因此很多新建的學校，例如南京的F小學、H小學等雖然目前已經躋身一線或準一線小學，但因為建校時間相對較短，并沒有趕上“省優(yōu)”的評比。

2002年以后，隨著住房市場化改革以及南京主城區(qū)向西發(fā)展，南京優(yōu)質教育資源的空間分布也隨之發(fā)生了變化。教育集團化是重點小學制度在城市向新城區(qū)擴張過程中的一種變體，它一定程度上增加了優(yōu)質教育的供給，但由于在類似于南京的一二線城市中，優(yōu)質教育資源供需矛盾依舊突出，最初“名校辦分?！蹦Ｊ降慕逃瘓F化也導致了新老城區(qū)之間、新城區(qū)之間和內部教育資源新的不均衡問題。

最早開始西進的是G區(qū)，跨過秦淮河開始往秦淮河以西發(fā)展，這是所謂河西概念最初的原型。2002年，南京市委、市政府作出J區(qū)向西擴展建設“河西新城”的決定，在規(guī)劃上對J區(qū)作了東退西進的大幅調整，將Y臺區(qū)的沙洲街道和雙閘街道的秦淮新河以北部分以及江心洲鎮(zhèn)劃歸J區(qū)，同時將J區(qū)的朝天宮街道和止馬營街道劃歸白下區(qū)。J區(qū)擴容，承接的是南京快速城市化階段中新的經濟、文化中心的建設。隨后新J區(qū)開始了由北向南的開發(fā)。北部在2000年左右建成，中部借助十運會及第四屆城市論壇在2010年左右建成，南部在2014青奧會前后全面拉開建設框架，在2021年也已基本建成。

南京最先跨河西進的發(fā)展之地是龍江板塊，位于河西新城的北部，是南京市政府規(guī)劃設立的第一個新城。大約在20世紀90年代中到2005年，龍江地區(qū)的城市開發(fā)建設逐漸成熟，眾多政府機關、高等院校等單位家屬區(qū)遷居于此，大量新樓盤建設交付，公共商業(yè)配套也急需完善。城市的擴張需要大量教育資源的投入，而優(yōu)質教育資源的投入又將有利于城市建設過程中土地價值的提升。在發(fā)展龍江的過程中，G區(qū)核心的優(yōu)質小學教育資源率先開始以集團化辦學方式向外輸出。早在1998年，G區(qū)就在河西龍江創(chuàng)辦了兩所名校分校：一所為位于龍江北部的瑯琊路小學分?！缃竦腇小學；一所為位于龍江南部的鼓樓名校X小學分校——C小學。2001年，G區(qū)官方正式宣布實施“名校西進”戰(zhàn)略。同年，在龍江的西側又創(chuàng)辦了鼓樓名校L小學的分校Y小學。隨著J區(qū)繼續(xù)向南開發(fā)，2006年，在C小學北側又創(chuàng)辦了一所瑯琊路小學分校H小學。2008年，在C小學西側創(chuàng)辦了J中學和L小學合作辦學的九年制H學校。在政府投入引導支持、單位效應、生源效應的共同作用下，這些學校在不到20年的時間迅速發(fā)展成為南京市的頂級名校。

(二) G區(qū)的小學名校集團化優(yōu)勢

在G區(qū)名校通過開辦分校的西進過程中，以及伴隨著全國整體的教育產業(yè)化大背景之下，名校辦分校的嘗試最終演化為名校的教育集團化。2007年，南京市瑯琊路小學牽頭成立了南京第一個小學教育集團：南京市瑯琊路小學教育集團，首批成員學校經G區(qū)批準為瑯琊路小學、芳草園小學、漢江路小學和天正小學，后續(xù)又加入了莫愁新寓小學、科睿小學、G實驗小學，而第一批加入的芳草園小學，由于學校成績突出，于2010年在G區(qū)教育局的安排下，退出瑯小教育集團，獨立成立了芳草園小學教育集團。同年，G區(qū)教育局宣布成立五大教育集團，主要為：瑯琊路小學、L小學、X小學、F小學、S小學教育集團。

隨著南京主城區(qū)進一步向河西新城擴張，G區(qū)的教育集團實現(xiàn)了跨區(qū)發(fā)展。這一波向西進發(fā)中，G區(qū)的兩所頂級高中J中學和N中學扮演了重要的角色，通過縱向一體化拓展開辦了多所小學和初中。2005年N中學率先與J區(qū)教育局合作開辦了N中學新城初中。2008年J中學率先在J區(qū)創(chuàng)辦了一所公辦小學J中學實驗小學。2010年N中學又和J區(qū)合作建設N中學新城小學，在隨后的數(shù)年中新城小學又連續(xù)創(chuàng)辦了五所分校。

自此南京的教育格局發(fā)生了質的變化，城西的G區(qū)在城市建設的西進及教育集團化的過程中占得了發(fā)展先機，逐漸超過城東的X區(qū)并且將差距逐步拉大。盡管北京東路小學、游府西街小學等老牌的名校在后期也逐步集團化辦學，但總體發(fā)展遜色于G區(qū)。直到2019年，X區(qū)才宣布組建六大教育集團，其中小學教育集團包括北京東路小學、南京師范大學附屬小學和長江路小學教育集團，但此時放眼整個南京市，G區(qū)的教育資源已經擁有了壓倒性的優(yōu)勢。“拉力瑯芳”已經成為媒體及廣大市民默認的第一梯隊小學。而后起的J區(qū)由于優(yōu)質教育資源的導入以及金融、IT等高附加值產業(yè)的聚集帶來的優(yōu)質生源，也逐漸后來居上。2011年以后南京確立了跨江發(fā)展“江北新區(qū)”的規(guī)劃，G區(qū)的小學教育集團再一次跨江向南京長江以北擴張。

憑借著南京城市向西發(fā)展的優(yōu)勢和教育集團化的先機，G區(qū)的小學教育集團在南京確立了絕對的優(yōu)勢，其小學教育集團橫跨了G、J等多個區(qū)域。G區(qū)小學教育資源的優(yōu)勢，進一步提升了區(qū)內樹人(原N中學初中)、E中學、H中學等初中的生源和教育質量的優(yōu)勢，鞏固了N中學、J中學、E中學等作為南京最頂級高中不可動搖的地位。而G區(qū)過去還擁有南京最豐富的高校資源。這些初、高中名校通過教育集團化運作開辦小學分校，又反哺了G區(qū)乃至整個南京小學教育資源和水平的提升。2010年以前，江蘇唯二的兩所985高校南京大學、東南大學，以及211學校南京師范大學、河海大學等主校區(qū)都聚集在G區(qū)。在G區(qū)最鼎盛時期，聚集了從幼兒園到大學的全齡段頂級的優(yōu)質教育資源。過去的主城六區(qū)轉變?yōu)橹鞒撬膮^(qū)以后，主城四區(qū)義務教育的實力排位變化為：G區(qū)>X區(qū)>J區(qū)=Q區(qū)。

三、 名校教育集團化與新城區(qū)教育資源空間配置

南京小學教育集團化推進的速度和層次明顯要弱于杭州，總體還處于教育集團化的2.0階段。2007年到2015年屬于名校擴張的1.0階段，這一階段基礎教育的集團化辦學僅是各個區(qū)的探索和嘗試，并沒有在市級層面明確提出相應的戰(zhàn)略。2010年，G區(qū)才開始對義務教育集團化辦學中的師資交流提出了明確的要求，而在此之前并無明文規(guī)定。2011年發(fā)布的《南京市教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，僅提出“鼓勵高中階段建立以優(yōu)質教育資源為核心的教育集團”，并未明確主張義務教育階段的集團化辦學。2013年南京市教育局頒布《關于進一步推進義務教育學校教師和校長流動的指導意見》，首次明確提出了通過集團化辦學形式推進師資均衡，應對擇校熱和小升初問題。

2016年以后，隨著南京學區(qū)房價格不斷快速上漲、學位爆棚帶來的大班額問題，以及早年集團化辦學的違規(guī)炒作學區(qū)等，倒逼南京推出以義務教育均等化為目標的教育集團化戰(zhàn)略，密集出臺相關政策，邁入教育集團化“強校+弱?！钡?.0階段。2016年南京市發(fā)布了《南京市“十三五”教育發(fā)展規(guī)劃》，提出了十三五期間要實現(xiàn)全市優(yōu)質教育資源全覆蓋的目標。2017年，南京市政府辦公廳發(fā)布了《加強全市中小學幼兒園舉辦分校管理的通知》，首次出臺政策嚴控以集團化辦學之名炒作學區(qū)房，并針對分校掛牌的流程、分校管理以及評估和退出機制等作出了明確要求。2020年，南京市委和市政府又再次在文件中提出加大集團化辦學力度。

十三五期間南京基礎教育集團化辦學穩(wěn)步實施，有效推進了基礎教育資源優(yōu)質均衡發(fā)展。十四五期間教育集團化受到了南京市政府的高度重視。2021年的農歷新年伊始，南京市委辦公廳和南京市人民政府辦公廳聯(lián)合公布了《關于深入推進義務教育集團化辦學的實施意見》的通知，《意見》中首次明確量化了義務教育集團化的目標：2025年六城區(qū)教育集團化率90%以上，其他區(qū)50%以上，要求新開辦義務教育學校統(tǒng)一納入集團化管理。適度控制辦學規(guī)模，納入集團?？倲?shù)原則不超過十所，“嚴禁借集團化辦學進行學區(qū)房炒作”。

南京以G區(qū)為代表的小學教育集團化屬于典型的橫向一體化。南京這類小學集團化辦學的運作方式根據(jù)與本部名校的緊密程度主要分為四種：直屬分校、名校合并、托管辦學與合作辦學。中學教育集團所辦小學分校與小學教育集團所辦小學分校不同，在管理和教學上基本獨立于本部中學，屬于合作辦學，但部分小學會享受升學政策的照顧和傾斜。名校合并與直屬分校的形式多發(fā)生在主城區(qū)，而新城區(qū)僅有部分學校以托管和合作辦學等方式，納入名校教育集團。由于新城區(qū)本身的基礎教育資源較為薄弱，這種差異化配置教育資源的方式進一步加劇了新城區(qū)教育資源的稀缺和不均衡。因此，南京2.0階段的教育集團化，有效推動了優(yōu)質教育資源豐富的主城區(qū)例如G區(qū)內部的教育資源均衡，但并未有效解決主城與非主城，以及非主城區(qū)域內部教育資源的分化問題。

表1 南京小學名校教育集團化的四種模式

四、 名校教育集團化與小學教育資源優(yōu)質均衡發(fā)展

教育集團化是目前在多地推行試點促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展，緩解擇校熱尤其是高價學區(qū)房的教改制度安排。小學教育集團化自杭州最早實施以來，已在各大城市落地推廣了多年。它能在一定范圍內擴大優(yōu)質教育資源的供給，一定程度上緩解擇校熱問題。但需要思考的問題是，教育集團化最終是強化還是弱化了名校，教育集團化是否真的通過機制創(chuàng)新促進了教育優(yōu)質均衡的目標。

現(xiàn)有的相關研究成果對義務教育集團化的研究也存在一定爭議。一些學者認為，由于受制于管理體制的限制以及缺少流動機制的保障(8)薛二勇：《基礎教育名校辦分校的政策分析——基于北京市基礎教育均衡發(fā)展政策的調查研究》，《教育科學研究》2014年第7期，第6頁。，這一政策目前并沒有有效消弭區(qū)域間、校際間師資差距(9)李多慧,姚繼軍：《基礎教育集團化辦學促進了師資均衡嗎——基于南京市小學校級數(shù)據(jù)的政策效果分析》，《基礎教育》2019年第3期，第58-69頁。。還有學者研究發(fā)現(xiàn)，集團化辦學能有效促進城市內部教育資源差異的縮小，但無法有效改善城鄉(xiāng)教育資源差異(10)成剛，杜思慧，許亞男，等：《集團化辦學對城鄉(xiāng)義務教育質量的影響研究——基于中國教育追蹤調查的實證分析》，《教育經濟評論》2022年第2期，第65-84頁。。此外，教育集團化還存在著教育的同質化、壟斷以及優(yōu)質教育資源稀缺等問題(11)武亞娟：《基礎教育集團化辦學研究》，陜西師范大學2014年碩士學位論文。。

各地在具體實施中，杭州、深圳和南京主要以集團化辦學戰(zhàn)略推進義務教育均等化，北京以推行學區(qū)化為主，而上海則是學區(qū)化和教育集團化的混合。根據(jù)各地教育局官方披露的數(shù)據(jù)，杭州上城區(qū)在2012年中小學名校集團化覆蓋率達到90%，2017年底杭州主城六區(qū)中小學名校覆蓋率83.85%。深圳2018年底南山區(qū)七大教育集團學校覆蓋率達54%、優(yōu)質學位覆蓋率超過60%。2020年上海共建成83個學區(qū)和154個集團，累計覆蓋學校1447所(占比全市75%以上)。從主要的試點城市看，名義上的教育集團化比率成效顯著。

由于政策早期缺乏較為統(tǒng)一的集團化辦學規(guī)范和有效監(jiān)督，因此也容易產生尋租和道德風險，各個省市在探索教育集團化過程中出于地方發(fā)展利益而違背了政策的初衷。姚繼軍(12)姚繼軍：《中國經濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉型與教育的均衡發(fā)展》，北京師范大學出版社2012年版，第128-132頁。的研究認為，名校教育集團戰(zhàn)略最初在地方實施的動機比較多元復雜。突出的問題是在城市擴張和發(fā)展過程中，利益相關者通過教育集團化的形式來掛牌“偽名校”，快速提升非主城區(qū)新學校的教育質量和聲譽，借助名校的“殼資源”實現(xiàn)土地和房產價值的增值，通過名校教育質量在新房市場上的資本化拉動土地財政。近年來在“房住不炒”的政策背景下，在南京等城市通過掛牌名校拉動房價已被政策明令禁止。

2016年后義務教育集團化制度在各地被進一步規(guī)范和強化，明確了集團化辦學的目標是通過管理體制改革，提升各類薄弱學校教育質量和增加優(yōu)質教育資源的供給。名校教育集團化辦學政策在實施的過程中，客觀上增加了一定的優(yōu)質教育資源供給，并且辦學的過程、要求和規(guī)范也在不斷加強。以南京為例，名校教育集團化有效促進了優(yōu)質教育資源在教育集團內部流動，尤其在同一行政區(qū)內部教育集團內的小學流動，這有利于名校資源豐富的行政區(qū)域內部教育的均衡優(yōu)質發(fā)展。由于受到管理體制及有效流動機制保障的缺失，優(yōu)質小學教育資源跨區(qū)流動影響較小，這將不利于新老城區(qū)之間以及新城區(qū)內部優(yōu)質教育資源的優(yōu)質均衡發(fā)展。小學名校教育集團相比于中學名校教育集團下開辦的小學分校，對于薄弱小學教育質量的提升效果相對更好，但促進優(yōu)質教育資源跨區(qū)整合、流動的能力更弱。

名校教育集團化應當是促進小學教育優(yōu)質均衡發(fā)展的手段而非目的，本質上是要有效推動優(yōu)質教育資源例如生均經費、優(yōu)質的師資、管理和教學模式甚至生源等的均等化。在通過教育集團化推進優(yōu)質教育資源流動的過程中，要避免少數(shù)名校通過教育集團化形成集團化的壟斷優(yōu)勢，同時還要避免集團內部學校同質化問題。在管理體制改革和制度保障方面，有必要借鑒國內外不同地區(qū)相對成熟的經驗，例如日本、韓國、美國等都先后由國家主導頒布了專門的相關政策法規(guī)，促進橫向的優(yōu)質教育資源流動。同時，更需要結合不同城市的具體發(fā)展情況，來促進優(yōu)質教育資源在空間上縱向的均衡配置，即需要進一步實現(xiàn)初中及高中名?？鐓^(qū)域的均衡發(fā)展。這也正是南京在十四五期間實現(xiàn)基礎教育優(yōu)質均衡的重要戰(zhàn)略。目前南京已經規(guī)劃并實施了將知名中學如J中學、W中學等向新城區(qū)的搬遷及擴張。