張洪波

(云南省司法廳 立法一處，云南 昆明 650228)

法治是治國重要方略，良法善治是法治的應有之義。黨的十九大報告強調“以良法促進發(fā)展、保障善治”；《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“良法是善治之前提”“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行”；《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》提出“建設法治中國，必須加強和改進立法工作”“以高質量立法保障高質量發(fā)展、推動全面深化改革、維護社會大局穩(wěn)定”。法治中國建設需要良法善治，只有立良法，才能實現(xiàn)善治。良法是善治的前提，善治是良法的目標。

一、立良法的現(xiàn)實意義

(一) 立良法是施善政的需要

法治是治國理政的基本方式，現(xiàn)代國家要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。法律是治國之重器，良法是善治之前提。立良法是施善政之基礎，無良法政府不可能施善政，國家不可能實現(xiàn)善治。學界歷來對良法的定義爭論不休，(1)亞里士多德最先提出良法的概念，他認為“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從, 而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。對此，西方的思想家一直沒有停止過探索。盧梭認為“立法的根本任務就是保障全體公民的幸福、福利、自由和平等 ,而實現(xiàn)自由和平等則是一切立法體系的最終目的和全體人民的最大幸福”?；舨妓拐J為“良法就是為人民的利益所需要而又清晰明確的法律”。古代中國對良法問題探討較為豐富，如周公的“明德慎罰”、儒家的倫理法思想 、法家的 “法與時移 ”“令順民心 ”等觀念，都體現(xiàn)了良法的部分內(nèi)涵與標準。有人認為，良法是指通過實在的民主方式, 在國人基本道德價值基礎上制定的， 正確估價人性、國情，能有效約束、控制行政權力，順應世界發(fā)展潮流，最終使國家長治久安、持續(xù)發(fā)展的法律。李步云教授認為，廣義的良法就是真、善、美的法, “真 ”是指法的內(nèi)容的合規(guī)律性，“善”是指法的價值的合目的性, “美 ”是指法的形式的合科學性。陶紅武認為，良法應該是以人權為基本內(nèi)容，以公平和正義為最高價值，以促進人的全面發(fā)展為最終目標，廣大社會成員樂于接受遵守。參見陶紅武《論以良法標準指導我國的立法》，2009年 12月第 6期《西南科技大學學報(哲學社會科學版)》。但對良法達成了共識：良法即良好的法律。具體說來，良法是維護正義的法律，是捍衛(wèi)公民的權利和自由，防止暴政，制裁犯罪的法律。良不僅是道德層面的善良，而且也應該是功能層面、價值層面的優(yōu)良。[1](P62)良法應該是道德層面之善法、功能層面之優(yōu)法、價值層面之好法。良法至少包括三層含義：一是善法，不是惡法。善，即心地仁愛，品質淳厚，善法即仁愛的法令?！豆茏印と畏ā?“今天下則不然，皆有善法而不能守也。”王安石說過:“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治?！绷簡⒊f過:“立法善者，中人之性可以賢，中人之才可以智，不善者反是?！狈顭o善意，則為惡法，即非正義的法律。歷史上的“惡法非法”“惡法亦法”之爭，(2)分析法學派的創(chuàng)始人奧斯丁主張“惡法亦法”，認為只要是主權者以適當?shù)某绦蛑贫ê凸嫉木褪欠?，盡管在道義上是邪惡的。因為法律的存在是一回事,它的優(yōu)缺點是另一回事。新自然法學派主張“惡法非法”認為法必須是符合道德的，不道德的法不能成為法或繼續(xù)是法。只有當人們接受與道德不可分離的觀點， 才能阻止立法者將非正義、不道德的東西寫入法律之中,避免法院以“依法司法”為借口為其不公正的裁決自掩 ,或為干了道德惡行的人開脫罪責。參見李龍、汪進元《良法標準初探》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2001年第3期。至今無果。二是優(yōu)法，不是劣法。優(yōu)法，即優(yōu)質之法，無論其形式、內(nèi)容均屬高質量法令。形式上的良法，是符合邏輯、為常人情感所能接受的，且能具有一定威懾性的法令，具有普遍性、明確性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、先在性、可行性、公開性；實質上的良法，是內(nèi)容具有正義性，能夠保障人身和財產(chǎn)安全、維護平等、保證自由、促進效率的法令。劣法即劣等品級的法令，是低于標準質量之法。其形式上層次不夠清晰，結構不夠合理，邏輯不夠嚴密等；其實質上制度不科學，措施不可行，特色不明顯，內(nèi)容不精煉等。三是好法，不是壞法。好法，乃為民眾共同接受之美好法令，即好用管用之法。好法，即以合理的規(guī)范約束，保證民眾能最大限度地自由謀取利益，為民眾自愿接受并根據(jù)規(guī)則活動，能夠簡便快捷、省時省力地執(zhí)行。與好法對應的是壞法，壞者，品質惡劣，有害也。壞法，即品質惡劣之法，其阻礙經(jīng)濟發(fā)展，對社會產(chǎn)生有害作用。法學家江平認為，衡量法律好與壞的重要標準是法律是否阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，是否把人的尊嚴、人的價值放在第一位。

善法不等于優(yōu)法。如法令內(nèi)容雖然善意，但規(guī)范粗劣、形式不當、質量下等，不能認為是優(yōu)法。優(yōu)法無論其形式、內(nèi)容均為高品質，內(nèi)容必善。所以，優(yōu)法一定是善法，但善法不一定是優(yōu)法。優(yōu)法不等于好法。如法令雖然內(nèi)容善良、質量優(yōu)等，但不適應時代發(fā)展需要，不可操作、不接地氣、好看不中用，過于超前或者懸空、民眾不認可、執(zhí)行效果差，也不是好法。良法與善法、優(yōu)法、好法的關系是包含與被包含的關系。良法是善法、優(yōu)法、好法的集合體，善法、優(yōu)法、好法只是其中的子項。善法、優(yōu)法、好法僅從不同角度強調了良法的特征，也就是說，良法應當是善法、優(yōu)法、好法，但不能認為善法、優(yōu)法、好法就是良法。需要強調的是，與善法、優(yōu)法、好法對應的惡法、劣法、壞法，只要具備一個特征就可以判定其不是良法。不需要集合為一體，才能作出不是良法的判斷。

良法善治是現(xiàn)代法治的基本標準?，F(xiàn)代法治之法應是良好之法，現(xiàn)代法治之治應是良法之治?，F(xiàn)代政府要施善政，就必須以良法為基礎，全面執(zhí)行良法?？梢?，立良法是施善政的需要，只有立良法才能施善政。只有施善政，才能實現(xiàn)國家善治。

(二) 立良法是法治中國建設必然要求

立良法是法治中國建設的現(xiàn)實需要。改革開放四十多年來，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，實現(xiàn)了有法可依。但立法工作仍然存在短板，具體表現(xiàn)為：一是關系國計民生的重大立法未能出臺，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，實現(xiàn)良法之治有缺項，如行政程序法；二是部分立法質量不高，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；三是立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出，地方保護主義沒有完全根除；四是個別地方存在政績立法、重復立法、盲目立法問題。少數(shù)立法仍以不當管理為中心、程序繁瑣，為民便民服務內(nèi)容不多等。這些問題已經(jīng)成為立良法的瓶頸，有必要從依法治國、建設法治中國的高度來認識其危害性，堅定立良法的意志，堅持以人民為中心，充分反映民意，維護公平正義，保障人民權益，不斷滿足人民對幸福美好生活的期盼。

立良法是執(zhí)法司法的需要。只有立良法，政府及其部門、法定授權組織才能實現(xiàn)以民為本、良性管理、善意執(zhí)法，最終實現(xiàn)善政。立良法對依法行政、消除惡意執(zhí)法具有特別重要的意義。公平正義是良法的核心內(nèi)容，司法活動必須追求公平正義，保護人民權益、伸張正義。良法是實現(xiàn)社會公平正義的基石，檢察、審判機關只有依良法開展司法活動，才能讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，防止因不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益。因此，立良法是執(zhí)法司法的需要，是實現(xiàn)政府善政、司法公正的基礎。

立良法是有效化解社會矛盾糾紛的需要。要有效化解社會矛盾，定紛止爭，離不開評判是否的標準。這些標準以法律和制度形式出現(xiàn)，良法善規(guī)是法律和制度的最好內(nèi)容，為有效化解社會矛盾糾紛提供良好標準和制度基礎。矛盾糾紛調解組織和人員適用良法善規(guī)進行調解、宣傳，不僅能夠讓當事人各方心平氣和地接受制度規(guī)范，而且保證調解人員依法調解，及時高效地化解矛盾，定紛止爭。因此，立良法是有效化解社會矛盾糾紛的需要。

二、 立良法的條件

要立良法，離不開立法工作者產(chǎn)生的內(nèi)生動力和自身素質、能力，也離不開外部環(huán)境。這些內(nèi)外因素共同構成立良法的條件。

(一) 有明確的良法標準

關于良法的標準，眾說紛紜，有兩標準說、(3)孫霞在《良法標準之我見》提出，良法的標準可以概括為內(nèi)容和形式兩方面。良法應當合乎科學性的要求；符合公平正義的原則，代表廣大人民的利益;有利于社會進步,促進生產(chǎn)力的發(fā)展。參見《江蘇行政學院學報》，2004年第3期。三標準說、(4)亞里士多德將良法的標準總結為三:良法是為了公共利益而不是為了某一階級 (或個人)的法律 ;良法應該體現(xiàn)人們所珍愛的道德價值 (對古希臘人而言就是自由);良法必須能夠維護合理的城邦制度于久遠。我國學者趙震江提出良法的民主性 、科學性 、道德性等三重標準。李桂林教授認為良法的標準表現(xiàn)為三個方面:在法的內(nèi)容方面，必須合乎調整對象自身的規(guī)律；在法的價值方面, 良法必須符合正義并促進社會成員的公共利益；在法的形式方面,良法必須具有形式科學性。李龍教授認為良法的基本標準是:價值合理性是良法的核心要素；規(guī)范合理性是良法的形式表征;體制合理性是良法的實體要件；程序合理性是良法的運行保障。參見陶紅武《論以良法標準指導我國的立法》，2009年 12月第 6期《西南科技大學學報(哲學社會科學版)》。四標準說(5)李龍、汪進元《良法標準初探》提出，良法應始終堅持以鄧小平理論為指導；在價值建構上, 應確立以正義為軸心、以秩序為外化、以平等為基礎、以利益為歸屬的價值體系；在規(guī)范結構上, 應進一步完善立法過程的民主化、立法表達的規(guī)范化、立法體系的科學化；在文化精神上, 應建立公民權利主導型的立法模式?！墩憬髮W學報(人文社會科學版)》，2001年第3期。和多標準說。(6)司春燕認為良法形式上必須具有普遍性、明確性、統(tǒng)一性、穩(wěn)在性、可行性、公開性等特征; 良法在實質內(nèi)容上必須體現(xiàn)自由等正義的基本內(nèi)涵，代表社會公共利益，反映公意。見司春燕《論社會主義的制度倫理與良法標準》，《倫理與文明》雜志第1輯第197～203 頁。明晰且有可操作性的標準應如下。

1.合憲合法性

良法首先要符合憲法，違反憲法精神的法肯定不是良法。其次，良法要符合民法典、刑法、訴訟法、行政法等基本法律的規(guī)定，因為基本法律是社會各方必須共同遵守的基本原理和準則，與憲法精神一脈相承。再次，良法還要符合其上位的專門法律，不得與其抵觸。這是良法的第一硬性指標，起草、審查法律以此為標準具有可操作性。

2.適當性

適當性是良法的核心標準，其內(nèi)容離不開立法動機和目的、方法和手段、制度和措施等。

首先，立法動機要純潔，立法目的要正當。立法動機純凈透明，無可非議，無私欲，無假公濟私等念頭。立法目的是立法動機驅使立法工作人員產(chǎn)生立法行為所要達到的結果，每項立法都有具體的立法目的，但立良法等唯一宗旨是為民立法，這是一切立法的出發(fā)點與落腳點。為民立法就是要體現(xiàn)人民意志，保護公共利益，符合人性，體恤關愛，尊重人格，善良人道。

其次，立法方法和手段適當。立法方法和立法手段是否科學、適當，關系到立法成敗。立良法要求立法方法、手段皆科學、全面、適當。立法方法包括公開征集立法項目、征求各方面意見、深入調查研究、專家咨詢論證等，除依法保密的立法項目外，小范圍征求意見、不公開征求意見的立法方法是不適當?shù)?，也不可能是良法。立法手段包括書面或者網(wǎng)絡征求意見、問卷調查、與相對人溝通交流、召開座談會、咨詢會、論證會，聽證會等，如設定行政處罰沒有召開聽證會、論證會，該立法手段就不適當、不合法，不可能是良法。

最后，制度和措施適當。制度是指導性的原則內(nèi)容，措施是具體的方法。只有制度，沒有具體措施，制度無法落到實處。立法設計的制度、措施是否適當，關乎實體內(nèi)容良惡。民眾不接受的某項法律制度，很大程度上是設計的內(nèi)容、措施不適當。某項制度不適當，不一定導致其保障措施的不適當。反之，某項制度適當，不能保證其實施措施一定適當。某項制度的實施需要多種措施保障，更需要剛柔相濟措施。剛性措施如行政許可、行政強制、行政征收、行政處罰等，柔性措施如行政獎勵、行政協(xié)議以及協(xié)商、共治等。

關于適當性標準的操作，需要通過立法草案說明、立法審查、審議、備案監(jiān)督等來實現(xiàn)。起草部門往往在草案說明中，強調立法目的正當性、程序合法性、制度必要性、措施可行性，不會對適當性作充分說明。這就要立法審查、審議、監(jiān)督人員具有火眼金睛，透過現(xiàn)象看本質，重點從立法動機和目的、方法和手段、制度和措施等方面審查適當性，發(fā)現(xiàn)不純動機、不當目的，剔除非良法內(nèi)容。

3.時代性

良法的時代性，要求法律規(guī)范順應世界潮流，符合時代要求，具有鮮明特性。和平、發(fā)展、合作、共贏是當今世界的時代性，集中表現(xiàn)為全球化、信息化、網(wǎng)絡化和智能化特點。改革創(chuàng)新是當代中國新時代精神的核心，新時代立法要順應世界潮流，符合國情需要。若逆歷史潮流而動，不可能立良法。立良法要符合時代性標準，重點要關注當下、著眼未來。關注當下，就是聯(lián)系實際，以問題為導向，立法解決現(xiàn)實問題；著眼未來，就是立法要具有前瞻性，預測發(fā)展趨勢，作出尊重、支持新生事物發(fā)展的規(guī)定。反之，抱殘守缺，不問趨勢，如立法禁止或限制網(wǎng)約車、共享自行車等新業(yè)態(tài)發(fā)展和自媒體、新能源、新材料等新興領域從業(yè)者活動，阻止區(qū)塊鏈、人工智能等新科技推廣，肯定不是良法。

關于時代性標準的操作，一方面需要立法工作者勇立潮頭，順勢而為，大膽創(chuàng)新，敢于擔當，不能畏首畏尾，因循守舊。同時，深刻理解政策精神，準確把握改革創(chuàng)新要求，科學研判，順勢而為，促進新生事物發(fā)展。要堅持立法和改革相銜接相促進，做到重大改革于法有據(jù)，充分發(fā)揮立法的引領和推動作用。對改革急需、立法條件成熟的法，要抓緊調研起草，盡快出臺；對立法條件還不成熟、需要先行先試的法，可作出授權立法或者改革決定。經(jīng)實踐證明可行的授權立法或者改革決定，要及時制定修改相關法律。另一方面，需要解決改革創(chuàng)新與法律滯后的矛盾問題，及時組織清理，修訂、廢止不符合時代發(fā)展的法律法規(guī)，消除不合時宜的制度障礙。

4.操作性

操作性是根據(jù)可觀察、可測量、可操作的特征界定變量含義的方法，詳細描述研究變量的操作程序和測量指標。法律是實踐性很強的規(guī)范，沒有可操作性的法絕不是良法。良法在實體內(nèi)容方面必須以問題為導向，充分考慮措施的可行性，清晰公權與私權的界限；體例上要少一些原則性、宏觀性、提倡性、宣傳性的規(guī)定，多一些具體的、剛柔相濟的規(guī)定，少一些自由裁量權，多一些便民利民的程序規(guī)定。立良法就是要立操作性很強的法，使之更加適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，避免立法成為一紙空文。

關于操作性標準的實現(xiàn)，一方面需要立法工作者通過深入調研發(fā)現(xiàn)問題，深挖根源，開動腦筋，以新思路創(chuàng)設新制度。只有深入基層，傾聽工作一線的人員或者單位的意見，才能發(fā)現(xiàn)亟待解決的問題。只有深入分析問題表現(xiàn)，層層剖析，才能深挖根源。只有在找到真問題真原因的基礎上，才能靶向治療，有效采取對策措施，完成頂層制度設計。另一方面，新措施也要具有操作性，要針對“多因一果”問題，全面考慮問題復雜性，對應措施應當多種并可操作，切忌“一刀切”，措施唯一，方法簡單。針對“一因一果”問題，也要在可供選擇的新措施中選取可操作性最優(yōu)措施。

5.規(guī)范性

規(guī)范性是指行為具有一定的規(guī)矩和標準。法律是規(guī)范性文件，立法是規(guī)范化行為，良法要求其制度、措施具有規(guī)范性，必須是符合統(tǒng)一的標準，使之成為協(xié)調統(tǒng)一、結構合理、等級分明、邏輯嚴謹、用語準確的整體。但符合規(guī)范性標準的法律不一定是良法，決定法律是否為良法的因素很多。關于規(guī)范性標準的操作，立法機關均頒布立法工作規(guī)范。立法工作人員務必遵循立法工作程序，保證法律文本符合立法技術規(guī)范。

6.通俗性

通俗就是簡明直白，讓人能看懂。通俗性應當成為良法的標準，立法語言固然有自身的特點和風格，需要以“法言法語”來表達，特別是專業(yè)法律術語在立法語言中起著不可或缺、無法替代的作用，其減少文字繁瑣、意義模糊、缺乏確定性等情況，增強了條文表意的精準度和專業(yè)性。但總體要求是，除必不可少的專業(yè)術語外, 立法語言要盡可能使用淺顯易懂的日常用語加以表述，做到通俗易懂，言簡意明，以便民眾理解并遵守。

關于通俗性標準的操作，一方面立法工作者要做到為民立法，立老百姓看得懂的法。另一方面，立法工作者要處理好立法語言通俗性和專業(yè)性關系，以通俗性為要，輔之專業(yè)性，不能本末倒置。在使用必不可少的專業(yè)術語后,要盡可能使用淺顯易懂的用語加以解釋。

判斷是否立良法的標尺是明確的良法標準，其中合憲合法性、適當性、時代性是實體標準，操作性、規(guī)范性、通俗性是形式標準。實體標準是立良法的必要條件，形式標準是立良法的充分條件。滿足操作性、規(guī)范性、通俗性的形式標準，但不符合合憲合法性、適當性、時代性的實體標準的法，肯定不是良法。反之，符合合憲合法性、適當性、時代性的實體標準，但不符合操作性、規(guī)范性、通俗性的形式標準的法，不一定是良法。

(二) 有立良法的高素質人才隊伍

要立良法，人才是關鍵。沒有高素質的立法人才隊伍，不可能制定良法。目前，我國立法隊伍總體素質良好，但存在高素質立法人才短缺、整體素質良莠不齊、地方立法工作人員多數(shù)缺少專業(yè)訓練等問題。

首先，要提高立法人才個體素質。一是樹立立法為民的思想。這將對立法活動產(chǎn)生決定性影響，立法工作者要將“以人為本”思想根植于心中，融入到血液里，貫徹到立法實踐活動中、體現(xiàn)在具體條文中。要以立法凸顯對人民美好生活向往的最大化保障，順應社會發(fā)展趨勢，完善制度內(nèi)容，更好地維護人民權益，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感和安全感。二是培養(yǎng)全新立法的理念。立法理念是為實現(xiàn)立法目標提供基礎、途徑和保障的系列價值觀念，先進的立法理念對推進科學立法、實現(xiàn)法的價值、平衡權利和權力關系等起著重要作用。要樹立法制統(tǒng)一、民主科學、公開公正的立法理念，從權力本位向權利本位轉變，堅持體現(xiàn)人文關懷和權利保障優(yōu)先。樹立立法不是“治官”“治民”，而是服務于“人人”的理念，處理好政府與公民之間的服務與合作的信任關系。徹底摒除“管理式立法”“命令式立法”、地方保護主義立法等理念，消除片面強調部門利益和執(zhí)法權力、虛化部門責任和義務，強化對公民合法權益的保護觀念，消除立法關注眼前利益，忽視長遠發(fā)展引領作用的觀念等。三是提高個人法律素養(yǎng)。堅定法律信仰，強化法治意識，立管用好用的法；依法立法，守住合法性底線。減少運用行政思維立法的模式，運用法治思維進行科學立法，提高立法本領，精耕細作，精益求精，大膽創(chuàng)新，提高立法質量和效率。

其次，要提升立法隊伍的整體素質。一是強化政治素質訓練培養(yǎng)。加強政治理論和社會主義核心價值觀的學習，把政治標準放在立法首位，把實現(xiàn)好維護好發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點，做到民有所呼、法有所應，做到立法想為民、立法真為民，聽民意，立良法。二是增強整體業(yè)務工作能力。采取學歷教育、專業(yè)學習、接受嚴格立法職業(yè)訓練或者跟班學習等方式，提升整體素質。三是培養(yǎng)立法領軍人才。編制立法領軍人才培養(yǎng)規(guī)劃，多渠道選拔優(yōu)秀立法人才。及時發(fā)掘立法骨干，重點培養(yǎng)。大學法學院要改革完善立法學課程，充分利用學科齊全、人才密集的優(yōu)勢，培養(yǎng)高精尖立法人才。四是提升立法職業(yè)素質。堅持立法先立德、德法兼修，遵守立法職業(yè)道德、準則、行為規(guī)范。

最后，要加強立法人才制度建設。一是建立立法人才準入、資格管理制度，把好入口關。二是建立調劑制度。暢通立法、執(zhí)法、司法部門的人才交流渠道，從符合條件的法學專家、法官、檢察官、律師隊伍中選調骨干，充實到立法隊伍中。三是建立培訓制度，多形式培養(yǎng)立法專業(yè)人員。特別要關注邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和基層立法專門隊伍建設，采取跟班學習、專班培訓、定期輪訓、長期訓練等方式，培養(yǎng)地方立法人才。四是建立健全立法人員職業(yè)道德規(guī)范、準則。職業(yè)道德、準則關乎立法人員個人品德、修養(yǎng)，要為立法工作者劃清界限，明確職業(yè)道德操守提供制度保障。

(三) 有立良法的外部保障條件

立良法離不開外部保障條件。建設強有力的外部保障體系，是立良法的堅強后盾。在外部保障條件中，組織、經(jīng)費、信息化等條件發(fā)揮著重要作用。首先，組織保障是核心。強有力的政治組織為立良法提供重要支撐，在保障體系中發(fā)揮著至關重要的作用。一是加強領導。有立法權的機關要明確機構職能，組織精兵強將開展立法。同時，主要負責人要全程領導立法，在關鍵環(huán)節(jié)、重要制度設計等方面作出決策。二是關心、愛護立法工作人員，創(chuàng)造工作條件，支持依法大膽立法。三是加強立法協(xié)調。對分歧意見，要組織協(xié)調，盡量形成共識，保障立法工作順利進行。其次，財政保障是關鍵。立良法需要深入調查研究、廣泛聽取意見、反復修改完善，這些活動需要財政保障。最后，科技和信息化保障是支撐。當代社會信息技術飛速發(fā)展，科技和信息化保障已經(jīng)成為立良法的重要條件。要充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，全面建設“智慧立法”平臺，推進立法數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡化、智能化，整合各類立法信息、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡平臺，為立良法提供技術支持。

三、 立良法的路徑

(一) 精選項目，把好立法入口關

要立良法，首先要在篩選立法項目上下功夫。一是廣泛征集。除征集有關部門、單位和地區(qū)的立法項目外，要向社會發(fā)布公告，廣泛征集立法項目建議。這也是開門立法的要求，只有了解民意，才能知道民需，繼而回應社會關切。二是科學篩選。面對征集到的項目建議，需要精挑細選。選擇標準是圍繞中心工作，突出重點，慎立多修，急用先立，兼顧一般。對改革發(fā)展急需且有地方特色的項目，或者上位法規(guī)定原則的，必須立項；對上位法正在制定或者修訂的，需要暫緩立項；另外，能夠綜合立項的，不單獨立項；對可以通過立法以外的方式解決的事項，原則上不立項。三是溝通協(xié)商。有立法權機關要廣泛深入就立法事項向社會各界征求意見，如通過座談會、聽證會、論證會等方式，就立法事項公開、廣泛征求社會公眾意見的互動溝通活動，目的是廣納民意，達成共識，減少分歧。因此，要充分聽取人大、政協(xié)機關和有關人員意見，與起草單位專題協(xié)商、調研座談溝通，對立法項目需解決的問題作深入研究。四是精準立項。要認真聽取提出立法建議單位、個人的意見，特別要摸清立法動機、目的，堅決剔除立法動機不純、立法目的不當?shù)捻椖?，更不能讓惡法項目渾水摸魚進入立法計劃。對年內(nèi)需要完成的立法項目，要召開立項論證會，聽取有關法律、業(yè)務專家和相關部門的意見、建議。五是科學編制計劃。要將經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、公共安全、民生保障、疫情防控、道德規(guī)范、誠信建設、權利保護、社會救助等重要領域立法項目納入立法工作計劃，加強政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明等建設方面的立法。

(二) 端正思想，把好立法起草關

要立良法，草案調研起草是基礎。要立良法，必須動機純潔、思想端正。一是指導思想正確。要端正思想，為民立法，強化立良法意識，克服私心雜念，消除通過立法謀求地方或部門利益，實現(xiàn)立法中的形象工程、政績工程等不當目的。二是方式方法正確。首先，立法工作人員要提高修養(yǎng)，起草立法草案要心中有民，內(nèi)心向善，目的正當。其次，深入調研，務實立法，以問題為導向，突出特色，做到少而精，善于以“小切口”解決實際問題。其三，反對政績立法、盲目立法、重復立法和一切不當目的、利益、措施的立法。三是遵循規(guī)律。立良法必須遵循經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律和立法活動規(guī)律，保證制度規(guī)范反映和體現(xiàn)規(guī)律要求，符合客觀實際。四是把社會主義核心價值觀融入立法，踐行社會主義核心價值觀。這是立良法的核心內(nèi)容。

(三)守正創(chuàng)新，把好立法審查關

要立良法，立法審查是關鍵。要依法行使審查職權，嚴格審查把關，不能讓惡法、劣法蒙混過關。 首先，按照良法標準審查。一是強化充分保障公民權益，限制行政權濫用，建立保障制度。立法不能任意增設老百姓義務、減損老百姓權益。二是強化平等保護意識，建立保障制度。三是堅守底線，立法合法。四是立法創(chuàng)新。立法要創(chuàng)新措施，服務經(jīng)濟社會，要著力營造法治化營商環(huán)境，注重提高基層治理能力的制度建設。 其次，善于發(fā)現(xiàn)不當立法內(nèi)容。立法審查工作人員要練就一雙火眼金睛，去發(fā)現(xiàn)、甄別惡法、劣法內(nèi)容。 最后，嚴格把關。通過立法審查，要大膽徹底地刪除惡意條款。這是原則問題，不能含糊其詞，是非不分。對劣質條款，要深入調研，發(fā)現(xiàn)問題，完善不當條文，強化制度創(chuàng)新及特色立法內(nèi)容，增強適當性、可操作性。

(四) 履職盡責，把好立法監(jiān)督關

要立良法，加強立法監(jiān)督是保障。有立法監(jiān)督權的人大常委會、上級政府要履職盡責，把好立法監(jiān)督關。一是加強監(jiān)督制度建設。建立良法審查標準，明確立良法的原則、內(nèi)容和禁止立惡法、劣法規(guī)定的剛性條款，建立監(jiān)督機制，完善監(jiān)督程序。二是加強備案審查。對一切惡意立法、政績立法、任意立法、重復立法等行為說不。違反禁止規(guī)定的，要改變或撤銷。三是提高民主監(jiān)督實效。依法處理國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、公民對法律、法規(guī)、規(guī)章等書面提出的審查要求或者審查建議。一旦發(fā)現(xiàn)惡法、劣法問題，要及時糾正。四是問責追責。加強對惡法、劣法的控制，如設定制裁機制，對責任人依法處理。

四、 立良法的機制

立法工作機制是立法制度化的方法，科學完備的工作機制對提高立法質量和效率、保障立良法發(fā)揮著重要作用。長期以來，國家加強立法機制建設，出臺了一系列立法程序制度、機制，但仍然存在不足，如立法程序制度操作性、針對性不強；領導干部有序參與機制未建立；公眾參與、專家論證等機制沒有發(fā)揮應有作用；立法評估、清理工作缺少規(guī)范等。這些問題需要通過建立完善立法機制加以解決。立良法不僅離不開科學完備的工作機制，而且需要不斷創(chuàng)新機制。這種創(chuàng)新不是機制階段性創(chuàng)新或者單項創(chuàng)新。要立良法，至少需要以下機制創(chuàng)新。

(一)領導干部有序參與機制

領導干部有序參與，在立良法活動中發(fā)揮核心作用。建立領導干部有序參與機制，既有利于貫徹為民立法思想，把握正確的立法方導向和思路，防止立法偏離正確軌道，也有利于排除立法阻力，協(xié)調關系，化解矛盾，管控分歧。 建立領導干部有序參與機制，一方面要解決好領導干部參與的時間問題。并非要求領導干部都要參與每個環(huán)節(jié)立法，只需在關鍵時間、關鍵環(huán)節(jié)參與。立法活動啟動時要報告立法動機、目的和需要解決的主要問題，聽取領導干部的意見或者建議。立法活動中，對重大立法事項、重要制度設計要及時請示，獲得領導干部明確指示。對有爭議的問題要及時報告，爭取領導干部主動協(xié)調處理。另一方面，解決好參與的事項問題。并非要求領導干部都要參與每個立法事項。領導干部只需在重要內(nèi)容、重大事項和爭議協(xié)調難以協(xié)調等方面參與，使其在立法活動中把握方向、作出決策、協(xié)調關系、排除分歧、達成共識，提高立法質量和效率。

(二)公眾參與機制

立法應當體現(xiàn)社會公眾意志，這是立良法的基本內(nèi)涵和要求。針對立法活動中公眾參與度不高、參與效果不理想等現(xiàn)實問題，要創(chuàng)新機制，激發(fā)公眾的參與熱情。一是立項民主。要立良法，首先，要解決立法工作計劃的民主立項問題，要向社會公開征集立法項目。對公眾提出的項目建議要認真研究，予以回復。對部門積極性不高但公眾強烈要求立法的項目，要認真研究，爭取列入立法工作計劃，若不列入也要向公眾說明理由。其次，要邀請公眾參與討論立法工作計劃，廣納民意，防止不當立法項目進入立法計劃。二是立法民主。立法工作中要體現(xiàn)公眾意志，尊重民意。既要擴大公眾有序參與范圍、廣開言路，又要廣納民意、匯聚民智。同時，制度設計要民主。立法不僅要敢于直面公眾關注的“難點”“痛點”、經(jīng)濟社會發(fā)展的“堵點”“盲點”，而且要在解決公眾反映最迫切的問題，破解影響經(jīng)濟社會發(fā)展最頑固的癥結的措施、制度設計方面，廣泛征求、采納公眾意見或者建議，使設計的制度簡便易行、管用好用。

(三)專家咨詢論證機制

建立專家咨詢論證，對立良法，特別是保證立法質量、解決立法中的專業(yè)問題，促進立法決策科學化具有重要作用。首先，要普遍建立專家咨詢論證制度。通過報名、推薦和審核等程序聘請域內(nèi)外符合條件的專家、學者或有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員組成咨詢機構，為立法提供咨詢服務。其次，要為專家提供咨詢意見創(chuàng)造條件。負責聯(lián)系立法專家咨詢論證的機構要通過參加會議、閱讀文件、參與調研、提供相關立法背景資料等，盡最大可能為立法咨詢論證專家了解情況創(chuàng)造條件，使他們在全面知情的前提下參與論證。專家論證上，應讓各種意見能夠得到充分表達，鼓勵專家發(fā)表同立法草案不同的意見，立法機關要盡量做到兼聽則明。最后，建立專家咨詢論證的責任機制。為避免個別專家不負責任，要按照權責一致原則，對專家的咨詢論證工作建立約束機制。參與論證的專家要提交由本人簽字的書面論證意見，以對自己的意見負責。要定期通報專家參與咨詢論證的情況，對專家的職業(yè)操守、工作質量定期考核，考核結果作為對咨詢論證專家續(xù)聘或獎懲的依據(jù)。要增加專家咨詢論證的透明度。經(jīng)驗表明，專家咨詢論證過程的公開是保障專家擺脫外在控制和利益驅使、獲得“中立性”角色的核心機制。因此，要將專家咨詢論證意見和立法機關采納情況通過適當方式向社會公開，接受社會監(jiān)督和公眾評論，以增強專家的責任感，也有利于防止立法機關對專家意見隨意進行處置。

(四)立法審查機制

完善立法機關審議決定機制。立法審查是保證立法草案質量的重要手段，也是立良法的重要環(huán)節(jié)。立法機關審議是立法審查的法定程序，審議程序是否科學合理直接關系到立法權的正確行使和立法質量。對立法草案的提出、審議、表決、公布等作出程序性規(guī)定，是完善立法機制的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)擬提請審議的立法草案內(nèi)容，可由有關部門或聘請專家介紹相關信息，讓參與審議的人員更多地了解草案所涉及領域理論研究成果、上位法的規(guī)定及本地的實際情況，便于有針對性地進行審議。立法草案應在會前發(fā)至審議人員手中，給審議人員充分的閱讀和研究時間。法律法規(guī)案表決前，根據(jù)實際需要可以將個別分歧較大的重要條款提請人大及其常委會會議單獨表決，從而避免對草案作總體表決的局限性。要完善政府規(guī)章的審議程序。

政府立法應當由政府常務會議或全體會議討論決定，出席會議的人員應多于應參加會議人員的半數(shù)。起草、審查部門作立法草案說明應當全面客觀，向會議提交審核報告的內(nèi)容應當包括主要分歧意見及協(xié)調處理情況，要防止審查部門作規(guī)章草案審查說明時對收集的信息進行不當取舍，防止有意屏蔽不同意見的信息。會議參加人員均應發(fā)表明確的意見，行政首長根據(jù)集體討論的情況有權作出決定。如果行政首長按照多數(shù)人意見作出決定，是集體討論決定的常規(guī)狀態(tài)。如行政首長作出的決定與多數(shù)人的意見不一致，應當說明理由。這樣既可以保證集體意見對行政首長決定的影響力，同時又不改變行政機關首長負責制的實質要求。

(五)立法評議評估機制

社會評議、立法評估機制是立良法的重要機制，是檢驗立法實際效果的重要手段。社會評議機制，是指公眾或者組織在獲取立法草案基本情況的基礎上采取各種合法方式審議、評論并影響立法程序的總和。1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》最早確立公眾評議機制，[2]該法第553條明確了規(guī)章制定的“公告與評論”非正式程序和正式程序(審判型立法聽證程序)。之后，1970年、1980年、1990年美國《國家環(huán)境政策法》《調控靈活規(guī)制法》《協(xié)商立法法案》等法律，對非正式程序作出具體規(guī)定:一是通知；二是評議方式；三是評議期限；四是總結或回復。目前，我國已經(jīng)建立公眾評議機制，但評議主體面窄，應當由個人擴大到社會組織、團體。另外，缺乏程序性規(guī)范、評議途徑單一、評議過程缺乏透明和反饋、司法審查機制缺乏等。對此需要認真研究，進一步明確社會評議的程序、適用范圍、具體時限、意見反饋要求、司法審查等內(nèi)容。

立法評估機制，是運用定性評估與定量評估的方法，對法律法規(guī)的公正和效率進行衡量的機制，包括立法前評估、立法中評估和立法后評估。立法前評估是立法預評估，可以減少法律法規(guī)的試錯成本，包括對立法的必要性、合法性、協(xié)調性和可操作性評估，對擬設計的制度、措施和規(guī)則,以及預期影響、達到目的等評估。立法中評估是立法過程中對擬設計的重要制度、主要措施進行科學性、可操作性以及風險預測等評估。立法后評估是對立法實施效果工作的評價,包括法律法規(guī)對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的實際影響評估和通過執(zhí)法、司法等方式在具體問題產(chǎn)生作用的評估。立良法離不開立法評估。目前，很多地方立法機構都建立了立法評估制度機制，開展立法評估，為立良法奠定基礎。但仍然存在評估方法單一、評估反饋意見不及時、運用新科技手段不足等問題，立法評估未達到應有的目的。評估評價機制應當作為立法的一項常態(tài)化工作機制予以保障。要完善立法評估制度，特別是引入第三方評估機制，使之以其獨立性、專業(yè)性參與立法，成為推動立良法的新動力。[3]

(六)長效清理機制

良法應當是適應時代發(fā)展需要、便民利民、并與上位法不抵觸的法。滯后于時代發(fā)展的法、不利于改革開放的法、不相符合黨中央國務院文件精神的法和與上位法抵觸的法等，都不是良法。為了保證法在實施中的鮮活生命，適應時代發(fā)展需要，一方面有必要建立長效清理機制，明確清理目的、重點、范圍、時間和要求，開展定期或者不定期清理。另一方面，及時清理。清理是對現(xiàn)行法律法規(guī)的檢討，及時作出修改、廢止決定，這本身也是立良法的重要組成部分。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化和上位法的修改、廢止，需要按照長效清理機制，對相關下位法開展清理，及時檢討制度利弊，減少不當或者錯漏，作出修改、廢止決定。

結 語

現(xiàn)代法治需要良法善治。立良法已經(jīng)成為現(xiàn)代法治的基礎工作，是政府實現(xiàn)善政、國家實現(xiàn)善治的前提，也是法治中國建設的重要內(nèi)容。建設中國特色社會主義法治體系，必須立良法，以高質量立法保障高質量發(fā)展、推動全面深化改革、維護社會大局穩(wěn)定。只有明確良法的概念，充分認識立良法的現(xiàn)實意義、明確立良法的條件及其實現(xiàn)途徑，建立立良法的相關制度、機制，培養(yǎng)立良法的高素質人才隊伍，切實立良法的外部途徑保障，才能立良法、實現(xiàn)善治。