崔寒玉

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

國家權力的合理運行是實現(xiàn)人民良善生活的前提。黨的十九屆四中全會專題研究了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題?！?〕其中，依法完善權力組織和運行機制是國家治理體系現(xiàn)代化的核心議題。那么，如何完善國家權力的運行機制？我國《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的國家機構行使民主集中制原則，〔2〕該原則是憲法中國家機構的根本原則?；谠撛瓌t，我國國家機構形成了以人民代表大會制度為核心，國家行政機關、審判機關、檢察機關受人大監(jiān)督、對人大負責的權力配置模式，同時也形成了在中央的統(tǒng)一領導下，賦予地方更多自主權的央地國家機構職權劃分。

然而，作為國家機構之基本原則的民主集中制卻是一個“十分靈活，難以捉摸的實用主義原則”，〔3〕對它的官方解讀是“三權分立”之對立面，〔4〕學理研究則認為它既可容納權力制約之意，〔5〕又可被解讀為一種中國特色的政體體現(xiàn)?！?〕為了使民主集中制的憲法規(guī)范體系具體化，近些年來法學界展開了對該原則的憲法釋義與規(guī)范建構，〔7〕由此產生了對民主集中制原則的立法者原意解釋、〔8〕功能主義解釋〔9〕等多種解釋進路。但諸種法學釋義少有關注對民主集中制運作邏輯及其微觀機制的探討。民主集中制的有效運行，依賴于實體民主與程序民主的有效結合，而協(xié)商作為程序意義上的民主是民主集中制的應有之義。但在現(xiàn)有的解釋進路中，卻少有研究探討“協(xié)商”要素與民主集中制的關系，尤其是協(xié)商機制在民主集中制原則的規(guī)范化與具體化過程中所起到的作用。因此，有必要追本溯源，從民主集中制原則的演進中發(fā)掘二者之關系，這不僅有助于我們正確理解憲法中的民主集中制，為“構建系統(tǒng)完備，科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系”〔10〕等實踐提供理論指引，亦可為進一步完善我國國家機構組織及其運行機制提供解決方案。

一、民主集中制原則的法釋義學

民主集中制一直是政治學研究的核心問題之一?！?1〕近幾年來，為了豐富國家機構的法學理論，學者們從國家機構組織原則出發(fā)，展開了一系列對國家機構的法釋義學研究。

(一)法釋義學的展開：以功能主義解釋為主要例證

民主集中制作為我國國家機構的基本原則，成為了法釋義學初步展開研究的對象。學者們從不同的研究路徑出發(fā)，以不同的解釋方法對民主集中制原則進行補充詮釋，其中包括對民主集中制的文義解釋、功能主義解釋、立法者原意解釋、歷史解釋等，還有對民主集中制中橫向國家權力配置結構，〔12〕以及民主集中制與議行合一之關系及優(yōu)劣〔13〕的討論。不同的解釋路徑展現(xiàn)了民主集中制在國家權力運行的不同面向。例如，王旭教授主要聚焦于對民主集中制的法律文本與制度實踐的梳理，主要采用立法者原意解釋闡明了民主集中制理論背后的馬克思主義國家學說中的社會平等自由觀，以及民主集中制對國家民主正當性及治理有效性的雙重追求；〔14〕林彥教授則主要關注民主集中制中的國家權力橫向配置，試圖通過抽取憲法規(guī)范中的共同要素，結合立法和個案來重塑我國國家權力的橫向配置結構?！?5〕諸項釋義大都力求在憲法規(guī)范之下探尋并闡釋出民主集中制原則背后的內涵，并對其作出新的解釋。但規(guī)范的憲法教義學解釋并不能完全展現(xiàn)民主集中制在現(xiàn)實中的運作邏輯，有時甚至會忽視憲法體制下具體制度變遷對民主集中制內涵的豐富與發(fā)展。

對民主集中制的功能主義解釋是法教義學方法論范式的一種應用，該種解釋方法由張翔教授提出。張翔教授引入這種解釋方法是為了在兩個層面優(yōu)化對民主集中制的規(guī)范釋義：一是通過功能主義解釋擺脫意識形態(tài)論對權力配置理論的影響，尋找權力配置原則的一般性內涵；二是探尋一種務實的、技術性的解釋方法，來解決民主集中制原則在規(guī)范上的模糊性問題?！?6〕

為了論證功能主義進路在解釋國家權力配置原則上的理論優(yōu)勢，張翔分別從“權力分合問題的祛魅”“以‘正確性’作為民主集中制的實質標準”以及“對八二憲法功能主義考量”三方面對功能主義的權力配置原則進行釋義。對于“權力分合問題”的探討，旨在通過對三權分立與議行合一兩種國家權力配置體制祛魅，擺脫以意識形態(tài)來區(qū)分二者的形式主義分類方法。他認為，無論是三權分立還是議行合一，都以國家權力的合理分工為核心要旨。通過簡單的二分法，既不能說明孰優(yōu)孰劣，也缺乏對政制問題復雜性的理解。〔17〕“以‘正確性’作為民主集中制的實質標準”是功能主義解釋的核心。張翔認為，將民主集中制原則視為組織原則而非活動原則的解讀〔18〕并不充分，有必要通過引入“正確性”要求來豐富民主集中制的規(guī)范內涵。他將“正確性”要求概括為“國家的各種決策要在國家目標的指引下，盡可能科學、高效”，并通過對制憲史材料的梳理，為正確性找到規(guī)范性依據(jù)，其中包含了“有效性”“科學性”“能力和效力”等內涵?！?9〕對于八二憲法的功能主義考量，亦是在證成民主集中制所體現(xiàn)的功能主義因素。在闡釋了功能主義指導下的權力觀之后，張翔教授通過對全國人大常委會職權與組織的強化、國家主席的恢復設置、總理負責制與國務院會議制度的發(fā)展以及最高權力機關的兜底職權四個例子來證明我國國家權力配置中的功能主義考量。最后，他又通過行政訴訟、審判獨立、法律解釋幾個實例論述了功能主義可在日后的法治實踐及制度建構中發(fā)揮的規(guī)范性指導意義?！?0〕

從理論意義上講，面對當前民主集中制的內涵界定較為空洞且模糊的現(xiàn)狀，功能主義解釋的確提供了一種具有啟發(fā)意義的思維進路。這一解釋進路試圖將“重視國家權力行使的正確性”和“國家的權能與效率”納入對民主集中制原則的解釋中，以期實現(xiàn)權力分工的積極效果，即為政治共同體創(chuàng)造穩(wěn)定有效的秩序，實現(xiàn)共同體之目的?！?1〕相對于原有對民主集中制之解釋中“民主”〔22〕以及“權力統(tǒng)一”這兩重內涵，“正確性”標準的引入能夠說明民主集中制下的權力分工是基于何種功能主義的考量因素，從而補強憲法中民主集中制原則內涵的精確性與規(guī)范性，豐富法學研究關于國家機構配置原則的規(guī)范性理論。

(二)既有解釋之不足及其紓解

然而，功能主義解釋仍然有其不足之處。例如，從內涵界定的清晰度來看，作為實質標準的“正確性”的定義仍然是模糊的。如何評判何為“正確”？張翔教授用“有效性”“科學性”等作為“正確性”的規(guī)范釋義。但如何判定何為“有效”、何為“科學”，這些均需要進一步的闡明。而且，功能主義解釋著重強調了“正確性”要求旨在實現(xiàn)國家功能的最優(yōu)化，即國家權力行使的高效能?！?3〕那么為什么不能將“正確性”標準變成“效能”標準呢？為什么“正確性”標準相比于“效能”標準更適合作為權力配置實質標準？其優(yōu)勢究竟體現(xiàn)在哪呢？張文中并未說明。

另外，由于功能主義解釋進路試圖擺脫權力配置理論所根植的政治及社會背景，采用拋開意識形態(tài)論的方式來解釋民主集中制原則，依此對民主集中制的重新詮釋也是不充分的。因為這種解釋方法產生的僅是作為一般性概念的“權力配置原則”的內涵，而并非是“民主集中制”的內涵。

從理論基礎來看，對民主集中制原則的功能主義解釋繼承了現(xiàn)代公法之功能主義理論的精髓。功能主義是近代以來公法思想發(fā)展的一大趨勢，其將公法的關注點從控制和權力轉向了功能和效率?！?4〕功能主義理論者大都致力于用“科學”的方法來解決政治和法律中的難題，其目標是為政府的有效運行提供一個公正的結構基礎來促進公共福祉?！?5〕例如，格里菲斯主張，抵御權力濫用的最佳方法是強化傳統(tǒng)憲法模式中的政治責任機制，通過調整政治責任機制的改革以及專業(yè)發(fā)展，培育一種公共服務精神?！?6〕近代以來，功能主義進路逐漸形成了一種經驗主義的、工具主義的法律觀，即試圖歸納出現(xiàn)有法律理論中的一般性概念。因此，借用功能主義對民主集中制原則進行釋義，其優(yōu)勢在于能夠在民主集中制作為“權力配置原則”的概念意義上實現(xiàn)中西方權力配置理論的共通性?！?7〕但是，這也決定了功能主義解釋不可能完整闡釋出民主集中制在我國國家治理體系及其權力運行中的基礎性作用。功能主義解釋試圖拋開法外因素對權力組織所產生的影響來談原則的具體內涵，其結果就是用一般性的“功能適當原則”代替了“民主集中制原則”。

但實際上，民主集中制原則的內在特性不可忽略。該憲法原則如何發(fā)揮其統(tǒng)攝國家機構條款的作用，如何被基本法律具體化以及如何指導日常國家機構運行實現(xiàn)等問題的探究，都有助于豐富民主集中制的內涵。從民主集中制產生與發(fā)展的歷史背景來看，民主集中制的“中國化”“法制化”過程展現(xiàn)出了獨特的運作邏輯，而其中“協(xié)商”機制是民主集中制運作的關鍵要素之一。如果說民主集中制作為組織原則反映了我國國家治理體系與治理能力之間的內在邏輯，那么協(xié)商機制則是民主集中制溝通國家治理體系與治理能力的重要媒介。對民主集中制的功能主義解釋論中，張翔教授也提及了應當將民主集中制視為組織原則與活動原則的統(tǒng)合，〔28〕但其沒有進一步從過程論的角度對民主集中制作為組織活動原則的運作邏輯加以闡釋，亦沒有在過程論中發(fā)掘民主集中制規(guī)范內涵的其他要素。

基于此，筆者認為有必要探究民主集中制原則納入法規(guī)范的“中國化”過程，并從中發(fā)掘“協(xié)商”機制在民主集中制演進和運作實施中的作用，這既有助于我們更全面地理解憲法中的民主集中制，也更能清晰地展現(xiàn)民主集中制原則對我國國家治理體系現(xiàn)代化與法治化的深層意義。

二、協(xié)商作為民主集中制的運作邏輯

(一)民主集中制的“中國化”與“法制化”

民主集中制最初是以無產階級建黨原則為樣態(tài)在我國生根發(fā)芽的。在引入我國之前，作為無產階級建黨原則的民主集中制首先經歷了從“集中制”“自我集中制”到“工人民主制”等多種樣態(tài)的發(fā)展,逐漸產生了豐富的黨組原則內涵?！?9〕在進入我國之后，民主集中制又經歷了從“黨組原則”到“國家機構原則”〔30〕的中國化過程，最終才形成了現(xiàn)行憲法中的民主集中制。在整個進化的過程中，民主集中制實現(xiàn)了內涵與性質的全面轉型。

民主集中制可被用以“治國”的思想最早產生于十月革命之前——列寧在《國家與革命》中提出了“民主集中制的共和國”概念。〔31〕在十月革命勝利之后，列寧將這一治國思想運用到了蘇維埃政權的建設之中，并通過一系列的制度安排和構想豐富了民主集中制的內涵。〔32〕不過，列寧時期并沒有將民主集中制規(guī)定在憲法之中。民主集中制首次被納入憲法且成為一項國家權力配置原則，源于1954年的《中華人民共和國憲法》。自此，民主集中制從一種治國理念轉變成了一項法律規(guī)范。

從五四憲法到八二憲法，民主集中制逐漸形成了涵蓋橫向與縱向權力配置關系的法律規(guī)范體系?！?3〕在八二憲法中，作為國家機構原則的民主集中制被賦予了新的規(guī)范意義?！稇椃ā返牡?條規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。(1)全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。(2)國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。(3)中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”三條子原則的加入豐富了民主集中制原則的內涵，其分別從國家與人民、國家機關之關系以及央地關系三個維度說明了民主集中制原則的組織應用。這與五四憲法中的民主集中制區(qū)別甚大：一方面，刪掉了“一律”而采用“原則”來規(guī)范我國的國家機構及其權力運行，這意味著民主集中制下的國家治理體系逐漸從依賴黨組原則的制度經驗以及新民主主義革命時期的治國理念，發(fā)展成依照法律來規(guī)范國家機構權力運行的相對獨立體制；另一方面，增加有關央地關系的規(guī)定，明確了未來國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，即充分發(fā)揮地方機關的組織能力來實現(xiàn)國家治理體系的高效運行。

從“黨組原則”到“國家機構原則”，民主集中制的兩種內涵隨著時代更迭在規(guī)范層面的內涵差別逐漸擴大。這種差別首先表現(xiàn)在由于組織目的不完全相同，兩種類型的民主集中制在規(guī)范層面的表述有所差別。〔34〕二者在規(guī)范層面的不一致部分是由于組織規(guī)模的不同而產生的。從理念到規(guī)范，從黨到國家，民主集中制原則的適用涉及到一個“規(guī)?！弊兞俊慕M織學角度來講，規(guī)模作為關鍵變量將會引發(fā)組織程度、組織方式和組織成本等一系列問題?！?5〕因此，作為國家機構原則的民主集中制的實施，與黨組原則不同，將依賴于大規(guī)模的整合機制才能得以完成。作為國家機構原則的民主集中制所要適用的范圍大至全國，而由于不同地區(qū)的文化、宗教、生活方式等各方面差異極大，因而也增加了治理的難度與復雜性。另外，從規(guī)范意義上來講，作為《黨章》一部分的黨組原則與作為法規(guī)范的國家機構原則類屬于不同的規(guī)范體系，二者在規(guī)范屬性、調整關系等諸多方面都不相同。盡管近些年產生了諸多關于黨規(guī)與國法之關聯(lián)性的研究，但其中大都也承認兩種規(guī)范的影響需要轉化與銜接，不存在直接適用的情況?！?6〕

總的來說，從新民主主義革命時期到社會主義革命與改革時期，作為國家機構原則的民主集中制內涵不斷地豐富與發(fā)展，這主要得益于以下兩方面：一是吸收作為黨組原則的民主集中制近幾十年來的組織經驗，二是改革開放以來中國走向法治化進程中公共權力合法化運行所積累的組織經驗。正是基于民主集中制在“執(zhí)政”與“法治”兩方面的組織制度安排，該原則被視為黨的領導體制與國家社會主義法治體系之間的橋梁?！?7〕基于民主集中制的“雙重內涵”，我國形成了具有中國特色的國家治理體系：一方面，黨章中的民主集中制是黨民主執(zhí)政的制度載體，通過黨章中的民主集中制調整黨內關系，以集中指導下的民主實現(xiàn)黨組織意志的集中和統(tǒng)一，以黨團結人民實現(xiàn)民主執(zhí)政；另一方面，憲法中的民主集中制是依法治國的制度載體，依照民主集中制，由人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力，構建合理分工又相互協(xié)調的國家權力配置模式，維護憲法的基本結構以實現(xiàn)依法治國。

(二)民主集中制中的“協(xié)商”要素

從過程論的角度來講，民主集中制原則在基本法律中的具體化及其在制度實踐中的運用也是該原則的重要組成部分。民主集中制的立法者原意解釋、歷史解釋與功能主義解釋都曾從不同角度闡述了該憲法原則的具體化所產生的新內涵。但諸項解釋都沒有從活動原則及決策原則角度來探討民主集中制，而“協(xié)商”要素便是民主集中制作為國家機構活動與決策原則的重要表現(xiàn)形式之一，其應當被作為民主集中制具體化與規(guī)范化的有益經驗保留下來。

在民主集中制的規(guī)范內涵中，并沒有直接體現(xiàn)“協(xié)商”之義，但“協(xié)商”作為民主決策的重要環(huán)節(jié)，無不體現(xiàn)在民主集中制原則的實踐運行之中。關于如何踐行民主集中制原則，最初的完整闡釋來自于毛澤東關于如何實行民主集中制的講話中。他認為：“沒有民主，不可能有正確的集中，因為大家意見分歧，沒有統(tǒng)一的認識，集中制就建立不起來。什么叫集中？首先是要集中正確的意見。……沒有民主，就不可能正確地總結經驗。我們的集中制，是建立在民主基礎上的集中制……在黨委會內部只應當實行民主集中制……如果不是這樣，就是一人稱霸。這樣的第一書記，應當叫做霸王，不是民主集中制的‘班長’。”〔38〕這是對民主集中制決策機制最經典的表述，雖然其中并沒有明確民主與集中的實際運行機理，但解釋了民主與集中在實施層面上的主從關系，將民主決策置于集中之前，表明了民主與集中的有機統(tǒng)一關系。這一發(fā)端于黨組原則的民主決策經驗，在21世紀民主集中制入憲及法制化的過程中被有效吸收和利用，并有了系統(tǒng)性的發(fā)展。

隨著對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的不斷提升，民主決策已經成為國家重大決策的必經程序，公眾參與和集體討論決定等機制已經成為中國民主政治的重要組成部分?！?9〕其具體表現(xiàn)為在立法層面，為實現(xiàn)人大與人民之間的聯(lián)結，實行開門立法，將直接涉及群眾切身利益的法律法規(guī)草案向全社會公開征求意見；在行政執(zhí)法方面，國務院等行政部門作出行政決策的過程中引入專家咨詢、合法性審查和風險評估機制等公眾參與程序以保障民眾的知情權。

決策機制的優(yōu)化使民主集中制中的“民主”內涵得以豐富，也充分發(fā)揮出了民主集中制在提升國家治理能力方面的指導性作用。而在實踐中，“協(xié)商”則是民主決策機制得以有效運行的關鍵。

從運作機理來講，“協(xié)商”要素融入民主決策并作為民主集中制中的運作邏輯，歸因于以下幾個方面：一是協(xié)商機制符合民主集中制力圖實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。民主集中制的實踐機制就是要充分發(fā)揚民主，集體議事，使人民的意愿和要求得到充分的表達和反映，在此基礎上集中正確意見，集體決策，使人民的意愿和要求得以落實和滿足。所以，民主集中制的有效運行依賴于實體民主與程序民主的有效結合。實體意義上，民主集中制強調國家權力運行符合“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”組織原則，以權利為基礎，通過民主集中制對國家權力加以約束；而程序意義上，民主集中制則依賴于民主過程和集中過程的有機統(tǒng)一，通過鏈條式的民主過程實現(xiàn)權利保障與規(guī)范權力的平衡，而協(xié)商機制則是程序意義上的具體體現(xiàn)。協(xié)商的嵌入，既有助于消解民主集中制在運行中的過度集中危險，又能達到充分發(fā)揚民主，保證正確集中的理想狀態(tài)。

二是協(xié)商能夠在程序民主意義上對民主集中制加以改進，有助于民主決策的科學化和合理性。從程序意義上講，協(xié)商并不是民主集中制的唯一要求。民主集中制中“民主”的體現(xiàn)不僅要通過公民對政治事務的參與，保障公民知情權、監(jiān)督權等方式實現(xiàn)，還要通過選舉權和選舉過程來實現(xiàn)，民主集中制應當是選舉民主與協(xié)商民主的結合。但協(xié)商機制的融入更能有效降低民主集中制中的決策風險。協(xié)商以討論、對話、批評審議等形式表達訴求，參與并影響決策，且能通過程序民主的完善保障公民對政治事務的平等參與、公民與國家機構的協(xié)商對話與平等交流，從而使不同的利益訴求得到充分尊重。

三是協(xié)商本質上與民主集中制有著共同的價值取向。以協(xié)商作為決策機制的民主形式在價值層面體現(xiàn)了對人本主義與集體理性的追求。人本主義體現(xiàn)在，協(xié)商意在強調公民平等參與政治生活，以切實保障公民的民主權利。集體理性則表現(xiàn)在協(xié)商的過程中——協(xié)商的過程是反復商量、交換意見的過程，最終形成集中的智慧，為執(zhí)政黨和政府決策提供咨詢、意見或建議，有效解決實際問題。有學者指出，協(xié)商過程的政治合法性不僅僅出于多數(shù)的意愿，而且還基于集體的理性反思結果，這種反思是通過在政治上平等參與而完成的?！?0〕

三、協(xié)商作為民主集中制的微觀機制

作為國家機構原則的民主集中制是宏觀性結構，而這一政治制度的生命力需要微觀機制來豐富?！?1〕作為憲法中國家機構原則的民主集中制，在實踐中需要通過多元而有效的民主形式來健全。中央關于全面深化改革的決定中也指出了要建立全方位多層次的民主協(xié)商制度，而這一決定的落實則需要構建從中央到地方、從基層治理到政府決策等各個維度的協(xié)商民主制度。將協(xié)商作為民主集中制的微觀機制，可以使民主集中制包容、支持和保護公民足夠的政治參與。

《憲法》規(guī)定了民主集中制在規(guī)范人大與人民之間、國家各機關之間、中央與地方之間的組織和運作關系。當這些規(guī)范需要落實到制度建構層面，協(xié)商至少能在以下方面促進對民主集中制原則的實施與完善：

(一)對選舉民主的輔助作用

根據(jù)《憲法》第3條第1款，人民代表大會的民主選舉及人民對人大的監(jiān)督是民主集中制在中央層面國家權力的組織與運行規(guī)范。民主選舉作為人民代表大會體現(xiàn)民主、民意的重要方式，需要配之以人民的監(jiān)督才能促進民主集中制的進一步落實。將人民監(jiān)督這一宏觀原則落實為微觀機制，協(xié)商對民主選舉的輔助作用則是不可替代的。

首先，運作機制上，協(xié)商可將民主政治發(fā)展的重點從票決引向公平的政治參與，由注重民主的結果轉向關注民主的過程，在一定程度上推進人大工作的全過程民主。而且加強人大立法決策中的協(xié)商機制已經成為國家治理法治化的重要組成部分。黨的十八屆三中全會明確提出了要深入開展立法協(xié)商。黨的十八屆四中全會對立法協(xié)商提出了更為具體的要求。2015年2月初，中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》再次強調，“積極開展立法協(xié)商”“深入開展立法工作中的協(xié)商”。〔42〕2016年2月底，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》強調，“推動健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，按照科學立法、民主立法的要求，加強立法協(xié)商，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制”。〔43〕這些均反映了協(xié)商機制在推進社會主義民主政治及民主集中制貫徹落實中的關鍵作用與實施路徑。

其次，協(xié)商與選舉民主的結合可增進公民對國家政治生活的有序參與，以促進民主集中制原則的實施。各級人民代表組織法是民主集中制原則在基本法律層面的具體實施規(guī)范，其中也包含了諸項有關“協(xié)商”機制的條款。例如，根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的第8條和第44條規(guī)定，各級人大及其常委會在不同行政區(qū)域內有關政治、經濟、教育等各方面的重大事項的決定，都需要經過“討論”程序；第22條規(guī)定，在人大代表的選舉中，查核選舉的數(shù)量需要主席團提交代表“討論”后，進行預選；第60、63條規(guī)定，在各級政府制定規(guī)章或處理政府工作的重大問題時，須經各級政府常務會議或全體會議討論決定?？梢?，討論與協(xié)商已經成了重大決策作出的必經程序，這也在某種程度上豐富了民主集中制中“民主”的概念內涵，促進了選舉民主和協(xié)商民主的結合。

最后，協(xié)商是全國人民代表大會及地方各級人民代表大會組織與決策的重要手段，其既可以體現(xiàn)人大的民主屬性，又能體現(xiàn)人大的集中需求。在《立法法》與《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》中都能發(fā)現(xiàn)對協(xié)商機制的詳細規(guī)定，而這些散見于法律法規(guī)中的“協(xié)商”制度安排主要表現(xiàn)為聽證、論證調研、審議辯論等人大立法協(xié)商制度，意見咨詢、民意測驗等人大決策和監(jiān)督協(xié)商制度，正式代表候選人預選等人大代表選舉協(xié)商制度，人大常委會主任接待日、人大代表述職評議等人大代表聯(lián)系群眾制度等多種制度形式?！?4〕另外，協(xié)商機制的運用還體現(xiàn)在人民對人大的監(jiān)督之中，其能夠保障在人大的民主決策過程中既能做到尊重多數(shù)人的意愿，又照顧到少數(shù)人的合理意見與要求。在實現(xiàn)多數(shù)人民主權利的同時，少數(shù)人的意見可以得到充分的表達，使尊重多數(shù)和保護少數(shù)相統(tǒng)一?！?5〕

(二)促進中央與地方之關系的良性互動

《憲法》第3條明確地規(guī)定了民主集中制協(xié)調央地關系的基本原則，即“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。關于如何實現(xiàn)中央與地方關系的民主化，民主集中制的基本規(guī)定是以中央領導與地方自治相結合，也有學者將其解讀為“在堅持中央領導的前提下，建立地方利益的表達和平衡機制來促進中央決策民主化”?！?6〕而央地關系的民主化需要通過一定的制度設計才能夠實現(xiàn)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，央地關系的民主化并不是片面地強調中央集權，也不強調地方自治，而是在中央決策的過程中保障地方的民主參與，并允許地方對中央決策實施民主監(jiān)督。而在這一過程中，協(xié)商機制則是推進地方民主參與的重要手段。

協(xié)商作為一種決策機制，其在解決央地關系上能克服民主集中制的實施不當所帶來的諸多風險。一是協(xié)商能夠通過充分的討論緩和央地沖突，以實現(xiàn)中央與地方在利益上的互動，有效避免中央在權力組織與職權分配過度集中方面的風險?！?7〕在當下我國的權力機關運作中，無論是中央還是地方，其公共決策都或多或少地存在著“目標錯位”“非市場化”等問題?！?8〕由于對民主與集中的程度把握不清，在地方政府決策中很容易出現(xiàn)或是權限受上級制約，決策權力高度集中等過度集中的情況，或是自主決策過于倚重經濟發(fā)展，決策制度不健全等傾向。〔49〕因此，在央地關系及其決策中，協(xié)商機制的引入是極為必要的，它不僅包含了民主的內在要求，也能夠促進中央和地方決策的科學化。

二是協(xié)商機制的引入可以平衡央地之間的利益關系，通過協(xié)商機制靈活調整中央與地方的權力界限，形成央地關系的良性互動。多數(shù)學者贊同央地關系法治化的主要問題在于央地關系中的地方自治與垂直管理問題，而其中贊同拓展地方自治和分權的不是少數(shù)?！?0〕的確，地方政府的角色定位及其權限的明確化是央地關系的核心要素。但無論是拓展地方自治還是分權，都是將央地關系趨于對立的位置，這很難促進央地關系的協(xié)調發(fā)展。近些年來，隨著改革開放的不斷深化發(fā)展，中央和地方之間的博弈越來越多。如果缺乏良性的協(xié)調機制，地方可能通過非正常的渠道來追求利益，這不僅可能損害其他地方的正當利益，還可能造成權力尋租，滋生腐敗?！?1〕因此，建立一套能有效處理央地行政權限沖突的“協(xié)商”機制，在央地之間形成協(xié)商對話和平等溝通的渠道勢在必行。良性統(tǒng)籌協(xié)調機制的建立，可能是重塑央地關系不可或缺的要件，也是貫徹落實民主集中制的重要手段。

四、結 語

民主集中制作為憲法上的國家機構基本原則，尚有理論上和制度上的豐富空間待發(fā)掘。對民主集中制“協(xié)商”要素的探討僅是從過程論角度探究民主集中制運作邏輯及其規(guī)范化的路徑之一。將協(xié)商視為民主集中制的具體化與微觀機制，可以充分利用其公眾參與的特征，將協(xié)商廣泛滲透到公權力的運行過程中，形成多元化的民主治理形式，消除現(xiàn)有體制在實際運行中的障礙，豐富民主集中制中的“民主”意涵。不過，民主集中制原則在基本法律法規(guī)中的具體化體現(xiàn)出更為豐富的邏輯內涵，其在法律實踐中的具體應用模式及路徑仍需學者們繼續(xù)探索、發(fā)現(xiàn)與詮釋。相比于文義解釋與立法者原意解釋來講，從過程論角度對民主集中制原則的形成與發(fā)展加以歷史分析、制度建構與未來趨勢的考察，或許更有利于對其內涵的解讀。民主集中制的內涵本身也是動態(tài)發(fā)展的，不應拘泥于某種固有的定義來限制這一原則的應用，這既不利于國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，也無助于民主政治的法治化進程。

注釋：

〔1〕《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。

〔2〕《憲法》第3條。

〔3〕陳端洪：《中央地方關系中的民主集中制》，《中國—瑞士“權力的縱向配置與地方治理”國際學術研討會論文集》，2009年，第45頁。

〔4〕李鵬：《在九屆全國人大常委會第九次會議上的講話》(1999年4月29日)，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》1999年第3期；吳邦國：《在第十屆全國人民代表大會第一次會議上的講話》(2003年3月19日)，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2003年第2期。

〔5〕王惠巖：《論民主與法制》，《政治學研究》2000年第3期。

〔6〕張錫恩：《論民主集中制法制化》，《政治學研究》1997年第3期。

〔7〕主要研究成果詳見王旭：《作為國家機構原則的民主集中制》，《中國法學》2019年第8期；張翔：《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學》2018年第2期；馬嶺：《我國現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，《云南大學學報(法學版)》2013年第4期。還有對該原則是否能作為國家權力配置基本原則的探討，詳見杜強強：《議行合一與我國國家權力配置原則》，《法學家》2019年第1期。

〔8〕〔14〕王旭：《作為國家機構原則的民主集中制》，《中國法學》2019年第8期。

〔9〕〔16〕〔17〕〔19〕〔20〕〔21〕〔23〕〔28〕張翔：《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學》2018年第2期。

〔10〕《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過。

〔11〕前期對民主集中制的法學研究主要成果有侯猛：《政法傳統(tǒng)中的民主集中制》,《法商研究》2011年第1期；韓大元：《中國共產黨依憲執(zhí)政論析》，《中共中央黨校學報》2014年第6期；范進學等：《民主集中制的憲法原則研究》，北京：東方出版社，2011年；馬嶺：《我國現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，《云南大學學報(法學版)》2013年第4期。

〔12〕〔15〕〔33〕林彥：《國家權力的橫向配置結構》，《法學家》2018年第5期。

〔13〕杜強強：《議行合一與我國國家權力配置原則》，《法學家》2019年第1期。

〔18〕劉松山：《運行中的憲法》，北京：中國民主法制出版社，2008年，第59頁；馬嶺：《我國現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，《云南大學學報(法學版)》2013年第4期。

〔22〕關于民主集中制原則的民主屬性的討論，參見楊光斌、喬哲青：《論作為“中國模式”的民主集中制政體》，《政治學研究》2015年第6期。

〔24〕其代表人物有尼克·巴伯，杰里米·沃爾德倫等。主要觀點詳見N.W.Barber,“Prelude to the Separation of Powers”,Cambridge Law Journal,Vol.60,2001；Jeremy Waldron,“Separation of Powers in Thought and Practice”,Boston College Law Review,Vol.54,2013。

〔25〕〔26〕〔英〕馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，北京：商務印書館，2013年，第290、288頁。

〔27〕從功能主義角度看，民主集中制作為我國的權力配置原則與西方的分權原則在注重功能與效率的核心價值上是雷同的。民主集中制原則的“正確性”內涵實際上與功能主義分權理論的“功能適當原則”所體現(xiàn)的核心思想是一致的，即保證國家決策的正確性。

〔29〕趙宬斐：《民主集中制：過去、現(xiàn)在與未來》，《學術月刊》2011年第2期。

〔30〕對于民主集中制在憲法中的性質與地位，學界有不同的觀點，例如張翔教授、林彥教授將其定義為國家權力配置原則，王旭教授則將其定義為國家機構原則。筆者在此文中更贊同王旭教授的觀點。相比于國家權力配置原則，國家機構原則更具有包容性，并更能體現(xiàn)民主集中制在組織制度、決策過程以及政治制度等多方面的作用和內涵。因此，本文以下部分將沿用民主集中制作為國家機構原則的觀點進行論述。

〔31〕列寧對這一概念進行了三重釋義：在政體意義上，建立統(tǒng)一的民主集中制的共和國，較之聯(lián)邦制能使地方享有更多的自由和民主；在制度實施中，民主集中制要與地方自治、民族自決等相結合，發(fā)揮民主集中制在民族融合與國家整合上的作用；并且，作為國家機構配置原則的民主集中制則亦是“民主集中制共和國”的應有之義，列寧認為的民主集中制是處理國家內部中央與地方關系的原則，具有社會主義國家結構原則之意義?！读袑庍x集》第2卷，北京：人民出版社，1995年，第346、348、564頁。

〔32〕《列寧全集》第34卷，北京：人民出版社，2017年，第139頁。

〔34〕作為黨組原則的民主集中制規(guī)定在《中國共產黨章程》的總綱和第二章(黨的組織制度)之中，成為黨章的重要組成部分。《黨章》規(guī)定，中國共產黨是按照民主集中制原則組織起來的。民主集中制，就是“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”相結合的制度，其主要原則體現(xiàn)為“四個服從”、民主選舉、領導制度和上下級組織互相溝通等?！饵h章》中的民主集中制有著明確而具體的實施細則，這源于執(zhí)政黨對作為黨組原則的民主集中制幾十余年的改造與經驗積累。作為國家權力配置原則的民主集中制規(guī)定在《憲法》第3條之中，成為調整國家機關權力關系的基本原則。與黨章相比，《憲法》對民主集中制的規(guī)定是更加原則性和概括性的：該條款包含了四個方面的具體規(guī)定，即民主集中制的總原則(第1款)、人大與人民的關系(第2款)、中央層面的橫向關系(第3款)和央地之間的縱向關系(第4款)。

〔35〕周雪光：《中國國家治理的制度邏輯——一個組織學研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第14頁。

〔36〕韓大元：《中國共產黨依憲執(zhí)政論析》，《中共中央黨校學報》2014年第6期。

〔37〕李忠夏：《合憲性審查制度的中國道路與功能》，《法學研究》2019年第6期。

〔38〕《毛澤東著作選讀(下冊)》，北京：人民出版社，1986年，第819-820頁。

〔39〕〔41〕楊光斌、喬哲青：《論作為“中國模式”的民主集中制政體》，《政治學研究》2015年第6期。

〔40〕陳家剛：《協(xié)商民主與當代中國政治》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第92頁。

〔42〕《中共中央印發(fā)〈關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見〉》,中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm。

〔43〕《關于加強黨領導立法工作的實踐和思考》,中國人大網，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997614.htm。

〔44〕楊積堂：《立法協(xié)商的民主源起與制度建構》，《北京聯(lián)合大學學報(人文社會科學版)》2016年第4期。

〔45〕馬一德：《論協(xié)商民主在憲法體制與法治中國建設中的作用》，《中國社會科學》2014年第11期。

〔46〕董澤文：《轉型時期實現(xiàn)我國中央與地方關系民主化的路徑》，《前沿》2005年第1期。

〔47〕呂成：《協(xié)商民主——我國中央與地方關系重構的路徑選擇》，《河南大學學報(社會科學版)》2008年第3期。

〔48〕戴艷軍、趙東霞：《試論我國轉型期的公共政策決策模式》，《學術研究》2003年第1期。

〔49〕許才明：《論縣級政府公共決策的科學化和民主化》，《理論導刊》2007年第1期。

〔50〕楊海坤、金亮新：《中央與地方關系法治化之基本問題研討》，《現(xiàn)代法學》2007年第6期；苗連營、王圭宇：《地方“人格化”、財政分權與央地關系》，《河南社會科學》2009年第2期。

〔51〕樊繼達：《央地關系重塑：從政府職能配置的角度生發(fā)》，《行政管理改革》2012年第7期。