應(yīng)婷婷 王宇松

一、問題的提出

眾所周知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，沒有法治化營(yíng)商環(huán)境的保障，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必將舉步維艱，難以為繼。國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，RCEP的實(shí)施，黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的全面啟動(dòng)，都需要加快我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)。之前，為有效推進(jìn)雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)大多數(shù)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)維度對(duì)雙循環(huán)發(fā)展格局的科學(xué)內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)原因、踐行路徑等問題進(jìn)行較廣泛、深入探討和研究之(1)任君、黃明理：《“雙循環(huán)”新發(fā)展格局研究述評(píng)》，載《經(jīng)濟(jì)問題》2021年第4期。，就有學(xué)者指出“促進(jìn)和保障‘雙循環(huán)’的有效展開，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)的維度，還要重視法律和法治的維度。只有將新發(fā)展格局與法治的發(fā)展相結(jié)合，在法治框架下推動(dòng)‘雙循環(huán)’及其良性互動(dòng)，才能有效解決困擾新發(fā)展格局的相關(guān)問題，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。”(2)張守文：《新發(fā)展格局與“發(fā)展型法治”的構(gòu)建》，載《政法論叢》2021年第1期。而RCEP的實(shí)施，黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的全面啟動(dòng)，是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向更加縱深和開放的方向發(fā)展，這不僅需要從我國(guó)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角來(lái)對(duì)我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)水平提出新的要求，還需將我國(guó)的法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)水平與國(guó)際上法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)水平較高的國(guó)家進(jìn)行對(duì)標(biāo)，當(dāng)然也就對(duì)加快我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)提出了更高、更迫切的要求。

就我國(guó)當(dāng)前的法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)水平而言，從歷史發(fā)展的縱向維度來(lái)看，在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，已經(jīng)取得了巨大的成就和飛躍式的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度體系已基本建立起來(lái)。但法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵，不僅是一整套制度體系的建立，更為核心的指標(biāo)是這些制度在現(xiàn)實(shí)中得以公正有效地運(yùn)行。而我國(guó)當(dāng)前法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)遇到的最大問題，恰恰是這些已制定出的制度還難以得到真正公正有效運(yùn)行。這無(wú)疑會(huì)影響我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)進(jìn)程的步伐，進(jìn)而影響國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，RCEP的全面實(shí)施和黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。一般而言，科學(xué)合理的制度難以公正有效運(yùn)行的主要原因，是來(lái)自于擁有大量行政管理權(quán)力的執(zhí)法部門的不當(dāng)執(zhí)法。伴隨現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各國(guó)政府的執(zhí)法部門大多已深度融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，法律制度大多是借助執(zhí)法部門的執(zhí)法行為在現(xiàn)實(shí)中得以運(yùn)行。部分執(zhí)法部門及其工作人員在面對(duì)各種利益和誘惑時(shí)，可能會(huì)錯(cuò)位、缺位和越位，破壞法律制度運(yùn)行，阻礙法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)日益全球化的當(dāng)今時(shí)代，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)中的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)，都高度依賴公正的行政執(zhí)法活動(dòng)來(lái)推進(jìn)和維護(hù)，行政執(zhí)法的法治化水平就顯得尤為重要。

受傳統(tǒng)法治資源不足和其自身發(fā)展規(guī)律限制，自改革開放以來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)雖取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和對(duì)外開放步伐相比，仍還存在一些差距。在黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)全面開啟的背景下，為進(jìn)一步加快我國(guó)法治建設(shè)，優(yōu)化我國(guó)的法治化營(yíng)商環(huán)境，通過不斷完善執(zhí)法監(jiān)督體系，推動(dòng)法律制度體系有效運(yùn)行，顯然是一個(gè)必要的路徑選擇和強(qiáng)有力的實(shí)踐抓手。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》就明確提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，要形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。2021年由中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》再一次明確提出，要健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。為形成監(jiān)督合力，該《綱要》第二十四條就明確要求：“推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。”但法治建設(shè)從來(lái)都不可能一蹴而就，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)雖取得了非凡成就，但仍有待完善之處，有必要對(duì)其進(jìn)行考察和原因分析，查缺補(bǔ)漏，不斷完善，以推動(dòng)我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)邁上新的臺(tái)階，更好地為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

二、現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制存在的不足和原因分析

我國(guó)以前的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)偏重于體制內(nèi)監(jiān)督，注重公權(quán)力的監(jiān)督作用，如權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、執(zhí)政黨監(jiān)督等都得到了有效加強(qiáng)。但對(duì)體制外監(jiān)督的重視還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督、公民監(jiān)督等都還存在一些不足，導(dǎo)致體制外監(jiān)督機(jī)制沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。在體制外監(jiān)督機(jī)制不發(fā)達(dá)情形下，體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)制其實(shí)也將很難有效發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。

(一)體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制存在的不足和原因分析

利用公權(quán)力對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的制度機(jī)制，有其天然優(yōu)勢(shì)，為各國(guó)法治監(jiān)督機(jī)制的核心內(nèi)容。但我國(guó)的公權(quán)力與公權(quán)力之間縱橫交錯(cuò)，各自獨(dú)立性明顯不足，內(nèi)部?jī)?yōu)化存在諸多壁壘和阻礙，與體制外監(jiān)督機(jī)制之間的對(duì)接與配合也不夠順暢。為進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)的法治化營(yíng)商環(huán)境，需要對(duì)體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制存在的不足和原因進(jìn)行分析。

1.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法存在的不足和原因分析

從理論上說(shuō)，人民代表大會(huì)是我國(guó)法定的權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督理應(yīng)非常有效。依據(jù)我國(guó)憲法、法律等規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面的，不僅應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的人事任免進(jìn)行監(jiān)督，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行必要監(jiān)督。黨和國(guó)家一直十分重視人民代表大會(huì)制度中監(jiān)督功能的發(fā)揮，早在2006年，全國(guó)人大常委會(huì)就已通過了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》。2019年7月，中共中央總書記習(xí)近平對(duì)地方人大及其常委會(huì)工作作出了重要指示，強(qiáng)調(diào)新形勢(shì)對(duì)地方人大及其常委會(huì)的工作提出了更高要求，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要結(jié)合本地實(shí)際，積極做好立法、監(jiān)督等工作，以更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。(3)《習(xí)近平對(duì)地方人大及其常委會(huì)工作作出重要指示》，載人民網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0718/c64094-31242526.html，2022年4月12日訪問。但我國(guó)地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作開展推進(jìn)還有些緩慢，部分地方仍主要停留在聽報(bào)告上。查閱近年來(lái)的相關(guān)資料可以發(fā)現(xiàn)，很少有地方人大及其常委會(huì)對(duì)具體個(gè)案進(jìn)行有效監(jiān)督，正如有的學(xué)者指出的那樣，多數(shù)的監(jiān)督工作都容易流于形式(4)劉松山：《認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督與支持關(guān)系的難點(diǎn)和根本所在》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2020年第3期。，涉及到對(duì)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督更是如此。

地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在執(zhí)法監(jiān)督工作中表現(xiàn)的還不夠理想，是由多種原因造成的。一是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)還未完全從傳統(tǒng)的重立法、輕監(jiān)督的工作習(xí)慣和思維方式中走出。隨著我國(guó)法律制度體系逐步完善，為適應(yīng)新的發(fā)展需要，雖然地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的工作重心已由以前主要關(guān)注立法工作，開始向兼顧法治監(jiān)督方向發(fā)展，但這一新工作習(xí)慣、思維方式的形成還需要一段時(shí)間。二是在制度供給層面上，指導(dǎo)地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督行政執(zhí)法的具體規(guī)定還存在一些供給不足，影響了一些地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督職責(zé)的履行。三是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)從事執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面還存在一些不足，影響了其履行行政執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)，不能很好地適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的執(zhí)法監(jiān)督要求。四是地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組成人員有的是來(lái)自政府部門，也可能影響其行政執(zhí)法監(jiān)督效果。

2.司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法存在的不足和原因分析

在法治的整個(gè)架構(gòu)體系中，司法機(jī)關(guān)一直是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的中堅(jiān)力量。在我國(guó)的法治化營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程中，為強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，黨和國(guó)家采取了一系列措施和手段。如通過《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改，不斷擴(kuò)大行政案件的受案范圍，降低訴訟門檻。通過《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》的制定和實(shí)施，使地方領(lǐng)導(dǎo)干部不再直接干預(yù)司法審判活動(dòng)，使法官可以更加公正判案，從而有效預(yù)防了行政違法行為的發(fā)生。通過《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》的發(fā)布，加大對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的法治教育，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)更加規(guī)范公正文明執(zhí)法。同時(shí)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也在積極推動(dòng)諸如“案件質(zhì)量評(píng)查”等內(nèi)部監(jiān)督工作，促進(jìn)司法水平不斷提升。這一系列措施的采用，取得了良好效果，有效提升了司法對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。但與民事、商事和刑事案件相比，近年來(lái)的行政案件上訴率和申訴率仍然較高。(5)丁瑤、唐瑾：《行政訴訟“上訴率畸高”病理深層透析與矯治路徑》，載《山東審判》2017年第4期。這一方面反映了民眾維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，另一方面也反映了民眾對(duì)法院的行政案件審判結(jié)果還不夠滿意，進(jìn)而反映出司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中的違法行為監(jiān)督還不夠到位。

導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督效果不夠理想，原因也是多方面的。一是行政機(jī)關(guān)有天然干預(yù)司法的沖動(dòng)，而司法權(quán)力面對(duì)行政權(quán)力的干預(yù)，較多情形下都是比較被動(dòng)的。(6)湯維建：《論人大監(jiān)督司法的價(jià)值及其重點(diǎn)轉(zhuǎn)向》，載《政治與法律》2013年第5期。盡管當(dāng)前為保障司法公正，同時(shí)也為加強(qiáng)司法對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，我國(guó)的司法機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了一系列改革，建立了眾多制度，讓司法的獨(dú)立公正性得以大幅提升，但司法機(jī)關(guān)仍然在有形無(wú)形中受到行政權(quán)力不同程度的影響。二是我國(guó)的司法權(quán)力與行政權(quán)力、司法工作人員與行政機(jī)關(guān)工作人員之間更為親近。在我國(guó)，司法權(quán)力和行政權(quán)力都屬于體制內(nèi)組成部分，相對(duì)于行政相對(duì)人而言，司法機(jī)關(guān)工作人員和行政機(jī)關(guān)工作人員都屬于公務(wù)員序列，他們之間往往有更多利益交合點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，也就容易傾向于維護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的利益。三是律師的權(quán)益還沒有得到充分保障。部分地方上行政權(quán)力過于強(qiáng)勢(shì)，也導(dǎo)致律師在代理行政案件時(shí)容易受到各種因素干擾，經(jīng)常會(huì)瞻前顧后，對(duì)有些敏感度比較高的行政案件，許多律師往往不愿代理，這也影響到司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效果。

3.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督行政執(zhí)法存在的不足和原因分析

在我國(guó)的行政權(quán)力架構(gòu)體系中，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督效果理論上應(yīng)該是非常有效的。在嚴(yán)格的科層組織內(nèi)部，可以讓行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督更加順暢運(yùn)行，且具有成本低、見效快。為推動(dòng)行政執(zhí)法透明、規(guī)范、合法、公正，以切實(shí)維護(hù)人民利益，我國(guó)近些年進(jìn)行了一系列的執(zhí)法監(jiān)督改革和制度建設(shè)，不斷強(qiáng)化執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、考核指標(biāo)、責(zé)任追究的規(guī)范化，取得了很大的成就。如自2013 年以來(lái)，各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)相繼開始推行權(quán)責(zé)清單制度。(7)朱海滔：《要權(quán)力清單更要責(zé)任清單》，載人民網(wǎng)2013年1月11日，http://opinion.people.com.cn/n/2013/0111/c1003-20168796.html，2022年4月12日訪問。2017年，國(guó)務(wù)院就開始組織開展行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的試點(diǎn)工作，并于2019年正式發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》。(8)《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見〉》，載中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/03/content_5354528.htm，2022年4月12日訪問。地方各級(jí)政府也在積極探索行政執(zhí)法監(jiān)督的有效措施。如江蘇省專門成立了省政府執(zhí)法監(jiān)督局、(9)《江蘇成立首個(gè)行政執(zhí)法監(jiān)督局》，載新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/o/2014-06-10/070030327818.shtml，2022年4月12日訪問。河南省建立“1211”依法行政網(wǎng)絡(luò)督導(dǎo)平臺(tái)。(10)《河南“1211”機(jī)制提升法治政府建設(shè)滿意度》，載新浪網(wǎng)，https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-02-23/doc-imcwipih4874527.shtml，2022年4月12日訪問。從中央到地方的這些探索，有效提升了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督效果，極大地推進(jìn)了我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程。但行政執(zhí)法過程中對(duì)公民和企業(yè)合法權(quán)益的侵害仍時(shí)有發(fā)生，如針對(duì)公安行政處罰不服提起的行政復(fù)議案件仍在逐年上升，在2016—2018年這3年中，老百姓直接向公安系統(tǒng)內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議案件數(shù)依次為67479、91741、95300。而行政復(fù)議糾錯(cuò)率低又引起了老百姓和企業(yè)進(jìn)一步的不滿。(11)曹鎏：《作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期?？梢姡姓C(jī)關(guān)內(nèi)的監(jiān)督還存在一些不足，很多情形下主要還是依靠媒體監(jiān)督和大眾監(jiān)督。(12)王謙、徐曉林：《現(xiàn)代城市治理與行政執(zhí)法規(guī)范化研究》，載《中國(guó)房地產(chǎn)》2020年第6期。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督還不夠理想的原因也很多。一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有更多的利益重合點(diǎn)，相比于其他監(jiān)督形式，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督要做到完全公正有更多的困難需要去克服。專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、主管行政機(jī)關(guān)與接受自己監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)之間一般都有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，具有上下級(jí)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間就更具有緊密的利益關(guān)系。近年來(lái)，為約束行政權(quán)力出臺(tái)的一系列考核指標(biāo)，本為規(guī)范行政權(quán)力濫用，提高行政執(zhí)法質(zhì)量，卻無(wú)意中鼓勵(lì)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)一些違法執(zhí)法行為的袒護(hù)和隱瞞，防止考核不合格帶來(lái)的多重不利影響。二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力過于集中，配置不合理。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的配置和內(nèi)部程序的設(shè)計(jì)，都不同程度影響著行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督效果。過于集中的權(quán)力，以及過于寬泛的自由裁量權(quán)，極易導(dǎo)致行政權(quán)力無(wú)視行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，使得許多內(nèi)部監(jiān)督流于形式。這些都不同程度上影響了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督效果。

4.執(zhí)政黨監(jiān)督行政執(zhí)法存在的不足和原因分析

在我國(guó)，執(zhí)政黨在行政執(zhí)法監(jiān)督中的功能具有特殊地位。我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度，眾多行政執(zhí)法人員既是公務(wù)員，同時(shí)又是中共黨員。作為執(zhí)政黨，其對(duì)許多行政執(zhí)法人員的監(jiān)督，同時(shí)也就是對(duì)其黨員的黨內(nèi)監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨一直非常重視執(zhí)政黨監(jiān)督機(jī)制的建立，早在1948年1月7日，中共中央就制定了《關(guān)于建立報(bào)告制度》及若干補(bǔ)充指示或規(guī)定。(13)張宏志：《黨的報(bào)告制度的建立及啟示》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)2019年9月16日，http://www.cssn.cn/dzyx/dzyx_jxyx/201909/t20190916_4972430.shtml，2022年4月12日訪問。同年9月，又印發(fā)了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》，較為全面地建立了黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，形成了早期的黨內(nèi)監(jiān)督制度。(14)張東明：《中國(guó)共產(chǎn)黨的政治紀(jì)律和規(guī)矩建設(shè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)2019年11月28日，http://www.cssn.cn/djch/djch_djchhg/21sjmkszydlsyj/201911/t20191128_5049907.shtml，2022年4月12日訪問。改革開放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步加大黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)范化建設(shè)，如1998年4月，中央政法委制定了《關(guān)于加強(qiáng)黨委政法委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，就強(qiáng)調(diào)要加大黨內(nèi)“執(zhí)法監(jiān)督”的機(jī)制建設(shè)。(15)《淺談新時(shí)期黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作》，載常德長(zhǎng)安網(wǎng)，http://zfw.changde.gov.cn/ywxx/fzjs/zfjd/content_93633，2022年4月13日訪問。近年來(lái)，為更加有效和全面推進(jìn)我國(guó)的法治進(jìn)程，將黨內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督納入為國(guó)家法治建設(shè)的重要組成部分，并逐步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)，形成黨規(guī)與國(guó)法并行建設(shè)的治國(guó)理政思路。2019年，中央全面深化改革委員會(huì)通過《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》，提出的抓緊完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制，是中國(guó)共產(chǎn)黨為適應(yīng)新時(shí)期做好執(zhí)政黨執(zhí)法監(jiān)督的又一重要文件。(16)《中央深改委審議通過〈關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見〉》，載網(wǎng)易，https://www.163.com/dy/article/E6CR5AKL053417Z3.html，2022年4月13日訪問。黨委政法委作為執(zhí)政黨執(zhí)法監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)，主要通過執(zhí)法檢查、督辦協(xié)調(diào)、案件及相關(guān)政策法律問題協(xié)調(diào)、案件評(píng)查、重大執(zhí)法活動(dòng)和事項(xiàng)的報(bào)告?zhèn)浒傅确绞?，?duì)行政執(zhí)法中的“人”“事”“權(quán)”進(jìn)行監(jiān)督。在一系列制度的保障下，執(zhí)政黨對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督取得了可觀的成就。但也存在一些不足，如個(gè)別監(jiān)督者不積極、懈怠、推諉，甚至有個(gè)別地方的黨委政法委工作人員利用監(jiān)督之便，插手案件，干預(yù)執(zhí)法，造成少量案件不夠公正。(17)段瑞群：《如何“協(xié)調(diào)案件”？——黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督職能沿革與功能再造》，載《深圳社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。

執(zhí)政黨在行政執(zhí)法監(jiān)督中作用發(fā)揮不夠理想，其中的原因很多，比較突出的原因是權(quán)力配置不夠合理，造成權(quán)力的過度混同和交叉融合。如黨委和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的人員是相互流動(dòng)的，即黨委政法委的組成人員，有的是來(lái)自在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作過的人員，而在黨委政法委工作的人員，有的將來(lái)可能會(huì)去行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作。在這樣的情形下，有些地方的黨委政法委在履行執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)時(shí)，基于自身利益的考慮，就可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督不力的問題。

(二)體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制存在的不足和原因分析

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，人民對(duì)行政執(zhí)法應(yīng)該有充分的監(jiān)督權(quán)。從權(quán)力制約機(jī)制角度看，除了權(quán)力對(duì)權(quán)力制約外，在現(xiàn)代國(guó)家中，社會(huì)監(jiān)督已成為監(jiān)督機(jī)制中的重要組成部分。相對(duì)于權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督屬于體制內(nèi)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督屬于一種體制外的監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督一般分為公民監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督和輿論監(jiān)督。公民主要通過批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等基本方式，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力行使行為的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)團(tuán)體通過選舉、請(qǐng)?jiān)?、?duì)話等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。輿論監(jiān)督則是指民眾和媒體利用各種傳播媒介或其他形式，來(lái)表達(dá)和傳導(dǎo)帶有一定傾向的議論、意見及看法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。(18)張愛軍、楊丹妮：《監(jiān)督輿論與輿論監(jiān)督: 網(wǎng)絡(luò)公民權(quán)利與公共權(quán)力的進(jìn)退與平衡》，載《理論與改革》2021年第2期。

作為中國(guó)廣大人民群眾利益的代表者，中國(guó)共產(chǎn)黨一直非常重視社會(huì)監(jiān)督。早在1950年，中共中央就發(fā)出了《關(guān)于在報(bào)紙刊物上展開批評(píng)與自我批評(píng)的決定》，提出“在一切公開的場(chǎng)合，在人民群眾中，特別在報(bào)紙刊物上展開對(duì)于工作中的一切錯(cuò)誤和缺點(diǎn)的批評(píng)與自我批評(píng)?！?19)田猛、韓星：《學(xué)習(xí)〈關(guān)于在報(bào)紙刊物上展開批評(píng)和自我批評(píng)的決定〉札記》，載《新聞知識(shí)》2010年第11期。1987年的中共十三大政治報(bào)告中第一次寫入“輿論監(jiān)督”這個(gè)概念。(20)鄧紹根：《從新名詞到關(guān)鍵詞：近代以來(lái)中國(guó)“輿論監(jiān)督”觀念的歷史演變》，載《新聞大學(xué)》2019年第11期。1989年李瑞環(huán)在題為《堅(jiān)持正面宣傳為主的方針》的長(zhǎng)篇講話中指出:“新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是人民的監(jiān)督，是人民群眾通過新聞工具對(duì)黨和政府的工作及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督?！?21)《堅(jiān)持正面宣傳為主的方針》，載中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706/15/t20070615_11769871.shtml，2022年4月13日訪問。1990年后，有關(guān)輿論監(jiān)督的規(guī)定逐步納入到相關(guān)法律法規(guī)中，如《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》。(22)《新聞出版署關(guān)于發(fā)布施行〈報(bào)紙管理暫行規(guī)定〉的通知》，載匯法網(wǎng)，https://www.lawxp.com/statute/s1924382.html，2022年4月13日訪問。為保障個(gè)人有效參與社會(huì)監(jiān)督，《中華人民共和國(guó)憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！彪S著法治建設(shè)的推進(jìn)，黨的十八大報(bào)告開始強(qiáng)調(diào)讓人民監(jiān)督權(quán)力。2016年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議審議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十九條規(guī)定：“各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待、自覺接受社會(huì)監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動(dòng)黨務(wù)公開、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評(píng)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用?！?017年10月18日，習(xí)近平總書記《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》中指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督?！?23)《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載中國(guó)網(wǎng)，http://www.china.com.cn/19da/2017-10/27/content_41805113.htm，2022年4月12日訪問。

通過對(duì)上述簡(jiǎn)單梳理可以發(fā)現(xiàn)，黨和政府一直非常重視建立人民群眾參與監(jiān)督的制度機(jī)制，認(rèn)識(shí)到體制外監(jiān)督機(jī)制對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效約束及重要意義。但就當(dāng)前而言，我國(guó)的體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制要穩(wěn)健高效地運(yùn)行還有許多措施有待完善。雖然在憲法層面上賦予了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員廣泛的監(jiān)督權(quán)利，但這些權(quán)利過于寬泛，只是概念上一個(gè)抽象的權(quán)利而已，并沒有后續(xù)的法律制度對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)細(xì)化，也就難以進(jìn)行現(xiàn)實(shí)化的轉(zhuǎn)化。在現(xiàn)實(shí)生活中，作為普通的民眾，看到行政執(zhí)法過程中的各種違法行為，監(jiān)督的積極性并不高，即使這種違法執(zhí)法行為發(fā)生在自己身上，也可能覺得維權(quán)麻煩而放棄。我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體主要是工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織等團(tuán)體，他們要么本身就是體制內(nèi)的成員，要么就是與黨政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，真正意義上的社會(huì)團(tuán)體還有待進(jìn)一步發(fā)展。這些社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，很大程度上仍然屬于體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的組成部分，其作為一種獨(dú)立的監(jiān)督力量還存在一些不足。現(xiàn)代社會(huì)里，輿論監(jiān)督被認(rèn)為是一種有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，特別是隨著自媒體的興起，更是極大增強(qiáng)了輿論監(jiān)督的影響力。但我國(guó)當(dāng)前的許多新聞傳媒主體轉(zhuǎn)企改制的時(shí)間并不長(zhǎng)，從事體制外輿論監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)積累不夠，影響了監(jiān)督效果?？梢?，我國(guó)黨和政府雖然非常重視體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建立，但這一監(jiān)督機(jī)制無(wú)論在制度構(gòu)建方面，還是在實(shí)踐運(yùn)行方面，都還存在著一些不足，有待進(jìn)一步完善。

體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制沒有很快發(fā)展起來(lái)是多方面原因造成的。一是有些地方政府及其相關(guān)部門重視不夠。黨中央和中央政府都非常重視體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建立和完善，但有些地方政府及其相關(guān)部門認(rèn)識(shí)不到位，重視不夠，就很難有效落地。導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制存在著倚重“機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督”有余而調(diào)動(dòng)群眾參與執(zhí)法監(jiān)督不足的問題。二是一些地方政府官員中的官本位思想作怪。我國(guó)自古以來(lái)官本位思想就很嚴(yán)重，它幾乎深深嵌入進(jìn)每一個(gè)國(guó)民的骨髓之中，在人們的頭腦中形成了一套強(qiáng)大的隱性決策機(jī)制，這在一些基層政府中表現(xiàn)的比較突出。在這一被黨中央和中央政府多次批判的官本位思想主導(dǎo)下的隱性決策機(jī)制作用下，有些地方的極少數(shù)官員出現(xiàn)排斥人民群眾的監(jiān)督的現(xiàn)象。雖然這類官員人數(shù)極少，但對(duì)體制外監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行造成的負(fù)面影響還是較大的。三是民眾參與行政執(zhí)法監(jiān)督的積極性還有待提高，需要黨和政府進(jìn)一步完善人民群眾參與執(zhí)法監(jiān)督的保障機(jī)制，增強(qiáng)人民群眾參與執(zhí)法監(jiān)督的信心和積極性。

三、完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建議

我國(guó)實(shí)行的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度及相應(yīng)的國(guó)家政權(quán)架構(gòu)體系，具有許多制度優(yōu)勢(shì)，取得了社會(huì)主義建設(shè)的偉大成就，讓中華民族成功走向復(fù)興之路。但任何事物都是一體兩面的，世界上也從來(lái)就沒有任何一種事物是絕對(duì)完美的。我國(guó)實(shí)行的政黨制度和國(guó)家政權(quán)架構(gòu)也一樣，在相比西方的政黨制度和國(guó)家政權(quán)架構(gòu)有許多優(yōu)勢(shì)同時(shí)，也存在需不斷完善之處，集中表現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制上，這也是我們黨和政府這些年一直在不斷加大權(quán)力監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的原因之一。行政執(zhí)法密切關(guān)系到人民群眾和企業(yè)切身利益，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)也就成為最為迫切的任務(wù)之一。經(jīng)過多年法治建設(shè)，我國(guó)當(dāng)前的體制內(nèi)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制已初步建成，但這種體制內(nèi)監(jiān)督無(wú)法全面解決監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利害關(guān)系，在人性趨利避害的本能驅(qū)動(dòng)下，僅靠體制內(nèi)監(jiān)督，現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制就可能運(yùn)行不暢，需要一個(gè)體制外監(jiān)督機(jī)制予以配合。但我國(guó)當(dāng)前的體制外監(jiān)督機(jī)制建設(shè)還存在諸多不足，不能有效發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。因此，加強(qiáng)和完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，應(yīng)優(yōu)先加快和強(qiáng)化體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化和改善體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩種機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，以不斷優(yōu)化我國(guó)的法治化營(yíng)商環(huán)境。

(一)加快和強(qiáng)化體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)人民的政黨，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義建設(shè)，是一場(chǎng)人民參與的新中國(guó)建設(shè)，已取得了輝煌成就。黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，是鞏固新中國(guó)取得的已有建設(shè)成就，是中華民族穩(wěn)步走向富強(qiáng)、繁榮提供有力保障。加快和強(qiáng)化體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，可不斷優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。

1.加快完善體制外執(zhí)法監(jiān)督的法律制度體系

如前所述，雖然黨和政府高度重視體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，但除了憲法作了一些原則性的規(guī)定，其他法律法規(guī)很少再看到相關(guān)的具體條文規(guī)定。即使有規(guī)定，也多是一些簡(jiǎn)單的宣示性規(guī)定，而沒有具體可操作性的內(nèi)容。這就導(dǎo)致體制外執(zhí)法監(jiān)督還沒有建立起相應(yīng)的法律制度體系，嚴(yán)重制約體制外監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行。所以，應(yīng)盡快建立起相應(yīng)的法律制度體系，讓其真正運(yùn)行起來(lái)，推動(dòng)體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督也高效運(yùn)行起來(lái)。有學(xué)者就建議：為增加社會(huì)監(jiān)督的剛性，我國(guó)“應(yīng)該加快研究制定以確定社會(huì)監(jiān)督的地位，明確社會(huì)監(jiān)督主體的職權(quán)、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、監(jiān)督客體的權(quán)利義務(wù)等為內(nèi)容的《社會(huì)監(jiān)督法》。通過專門法的建立，厘清社會(huì)監(jiān)督的邊界與底線，規(guī)范社會(huì)監(jiān)督行為。”(24)曾小波：《論社會(huì)監(jiān)督的制度化規(guī)范化》，載《黨政研究》2020年第1期。輿論監(jiān)督作為一種最有效的體制外監(jiān)督方式，有必要單獨(dú)制定相應(yīng)的法律，引導(dǎo)和規(guī)范新聞媒體及各種自媒體對(duì)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也對(duì)體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督體系形成壓力，使得體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督體系更加高效地運(yùn)行。近些年來(lái)，一直有人在呼吁制定《新聞法》。呼吁者認(rèn)為，如果缺少《新聞法》的規(guī)范，沒有公法保護(hù)，“新聞媒體的采訪報(bào)道權(quán)又將受到限制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其輿論監(jiān)督作用?！?25)石倩瑜：《對(duì)我國(guó)出臺(tái)〈新聞法〉的思考——從新聞自由說(shuō)開去》，載《傳播力研究》2019年第36期。這些建議和呼吁都反映出社會(huì)民眾迫切希望加強(qiáng)體制外監(jiān)督的法律制度體系建設(shè)。

2.調(diào)動(dòng)和保護(hù)體制外法律工作者參與執(zhí)法監(jiān)督的積極性

對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為是否合法合理進(jìn)行監(jiān)督，涉及到執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法內(nèi)容等多方面專業(yè)性很強(qiáng)的知識(shí)運(yùn)用，如果監(jiān)督者具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，理應(yīng)會(huì)對(duì)執(zhí)法監(jiān)督起到非常重要的作用，但大部分體制外監(jiān)督者都不具備這些專業(yè)知識(shí)，因此，充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)體制外各類法律工作者參與執(zhí)法監(jiān)督的積極性就顯得非常重要。一是律師群體積極性的調(diào)動(dòng)和保護(hù)。律師作為專門的法律服務(wù)工作者，在提供法律服務(wù)過程中，他們既是幫助受到不合法、不公正執(zhí)法行為侵害的行政相對(duì)人維護(hù)其權(quán)利的訴訟代理人，同時(shí)也是監(jiān)督體制內(nèi)的法院、檢察院等執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否認(rèn)真履行司法監(jiān)督職責(zé)的重要力量，搭建起體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)制與體制外監(jiān)督機(jī)制有效互動(dòng)運(yùn)行的橋梁。通過各種制度安排，充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)好律師群體的積極性，如讓他們?nèi)松聿皇芮趾Α⑷烁褡饑?yán)得到尊重，從而可以盡情發(fā)揮自己的中介協(xié)調(diào)作用，可調(diào)動(dòng)體制內(nèi)和體制外兩種機(jī)制的高效運(yùn)行。二是以高校為代表的各類法律研究和教學(xué)團(tuán)體積極性的調(diào)動(dòng)和保護(hù)。這類群體往往既從事法學(xué)教學(xué)和研究工作，又承擔(dān)著一些服務(wù)社會(huì)的工作。作為一個(gè)受過嚴(yán)格法治思維訓(xùn)練的群體，同時(shí)又是一個(gè)更加追求思想、人格相對(duì)獨(dú)立的群體，在執(zhí)法監(jiān)督過程中，往往更加超然和理性，執(zhí)法監(jiān)督的質(zhì)量和效果也會(huì)更好?？赏ㄟ^一些制度和機(jī)制的建立，如執(zhí)法監(jiān)督員制度、執(zhí)法監(jiān)督第三方評(píng)估制度等，引導(dǎo)和鼓勵(lì)他們參與執(zhí)法監(jiān)督。此外，對(duì)于其他社會(huì)團(tuán)體參與執(zhí)法監(jiān)督，也應(yīng)積極鼓勵(lì)。

3.構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的發(fā)展，給法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)提供了新資源和新路徑，讓政府與民眾之間的聯(lián)系更加便捷，可有效消融和化解我國(guó)傳統(tǒng)制度和文化給法治建設(shè)帶來(lái)的不利影響。黨和政府在大力推進(jìn)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也十分重視運(yùn)用大數(shù)據(jù)資源構(gòu)建和完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，許多執(zhí)法監(jiān)督單位已開始在搭建開放多元的執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)和鏈條，探索和建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)開放制度，不斷提升執(zhí)法監(jiān)督的精準(zhǔn)性和有效性。但目前總體上還是比較保守，透明度也不夠，特別是許多信息反饋機(jī)制還很不完善，如對(duì)于社會(huì)及公眾通過相關(guān)平臺(tái)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的不合法、不公正執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，有些執(zhí)法部門還不能及時(shí)給予回應(yīng)。這些不足的存在讓體制外執(zhí)法監(jiān)督功效受到了一定影響。

(二)優(yōu)化和改善體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

經(jīng)過多年來(lái)的不懈努力，我國(guó)體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)性框架已經(jīng)基本搭建完成，為我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的整體推動(dòng)做出了重要貢獻(xiàn)。但我國(guó)的體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制仍然還存在諸多不足，沒有讓這一機(jī)制發(fā)揮出其應(yīng)有的功效，需要對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化和改善，以便其更好服務(wù)于我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)，不斷優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。

1.優(yōu)化和改善體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的對(duì)接機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行需要一個(gè)自身的閉環(huán)系統(tǒng)，單純的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制或單純的外部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，都無(wú)法形成一個(gè)完整的閉環(huán)體系。只有將這兩種執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制有效對(duì)接，變成一個(gè)統(tǒng)一的整體，形成雙向?qū)α鞯膱?zhí)法監(jiān)督格局，這一閉環(huán)系統(tǒng)才算真正建成。我國(guó)目前的這兩種機(jī)制的對(duì)接還存在諸多不足，主要表現(xiàn)為體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督主體與體制外執(zhí)法監(jiān)督主體對(duì)接的意愿不高，甚至有意或無(wú)意去設(shè)置一些障礙來(lái)減少體制外監(jiān)督機(jī)制與自己對(duì)接，影響了我國(guó)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制整體的有效運(yùn)行，需要對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化和改善。一是優(yōu)化和完善監(jiān)督信息獲取機(jī)制。有效實(shí)施監(jiān)督的前提是知悉和了解相關(guān)信息，如果相關(guān)執(zhí)法監(jiān)督信息無(wú)法獲取，也就很難進(jìn)行監(jiān)督。就當(dāng)前而言，主要是健全和完善政府信息公開制度，讓沒有合法依據(jù)拒絕信息公開的執(zhí)法部門及其工作人員承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，以促進(jìn)監(jiān)管信息得以順暢流通。二是優(yōu)化和完善民意表達(dá)機(jī)制。體制外的監(jiān)督，主要還是一種輿論監(jiān)督，對(duì)于被監(jiān)督者的違法執(zhí)法行為，體制外的監(jiān)督者并沒有要求其糾正的強(qiáng)制權(quán)力，更沒有要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的權(quán)力。違法執(zhí)法者承擔(dān)什么責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，最終還是需要體制內(nèi)監(jiān)督者來(lái)做出判斷和決定。這時(shí)，建立、優(yōu)化和完善民意表達(dá)機(jī)制就十分必要，以讓體制外執(zhí)法監(jiān)督者的監(jiān)督意見可以及時(shí)、準(zhǔn)確、快捷地傳遞到體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并借助體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的權(quán)力運(yùn)行得以實(shí)現(xiàn)。三是優(yōu)化和完善各種監(jiān)督信息反饋機(jī)制。對(duì)于體制外執(zhí)法監(jiān)督者提出的監(jiān)督意見，體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)給予反饋，對(duì)不及時(shí)反饋或拒絕反饋的體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，強(qiáng)化體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和其工作人員對(duì)體制外監(jiān)督的重視和接納。四是建立、優(yōu)化和完善體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體制外監(jiān)督團(tuán)體的對(duì)接機(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)里，各種社會(huì)團(tuán)體越來(lái)越成為體制外執(zhí)法監(jiān)督的重要力量，在社會(huì)的有序運(yùn)行中也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，如溫州的“市民監(jiān)督團(tuán)運(yùn)作以來(lái)，充分發(fā)揮民間智慧和群眾監(jiān)督的作用，把群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新監(jiān)督模式，使溫州市民監(jiān)督團(tuán)成為溫州城市文明建設(shè)的一個(gè)閃亮窗口?！?26)馬建靜、陳曉莉：《轉(zhuǎn)型期體制外社會(huì)監(jiān)督模式的創(chuàng)新與實(shí)踐——對(duì)溫州市民監(jiān)督團(tuán)現(xiàn)象的思考》，載《長(zhǎng)春教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第12期。加快建立、優(yōu)化和完善體制內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體制外監(jiān)督團(tuán)體常規(guī)性對(duì)接的方式、程序等制度，讓這種對(duì)接不斷規(guī)范化，優(yōu)化整個(gè)執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)的運(yùn)行。當(dāng)然，優(yōu)化和完善兩種監(jiān)督機(jī)制的對(duì)接機(jī)制措施遠(yuǎn)不止這些措施，需要理論界和實(shí)務(wù)界去做更多的探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

2.優(yōu)化和改善體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督分工協(xié)作機(jī)制

體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督體系是整個(gè)執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)有效運(yùn)行的基本保障和前提，沒有體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督體系的有效運(yùn)行，體制外執(zhí)法監(jiān)督體系的運(yùn)行也將難以達(dá)到理想的效果，優(yōu)化和改善體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督制度體系，就成為優(yōu)化和完善整個(gè)執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)的關(guān)鍵。我國(guó)體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢的主要原因，是權(quán)力主體間的分工協(xié)作機(jī)制還不夠完善。正如上文分析的那樣，我國(guó)目前的體制執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)在具有便于形成共識(shí)、決策效率高等優(yōu)勢(shì)同時(shí)，也因平行或縱向的不同權(quán)力主體之間交織關(guān)系還未完全理順，出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不夠順暢的問題，需要進(jìn)一步理順不同權(quán)力主體間的分工協(xié)作關(guān)系。就目前的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和執(zhí)政黨監(jiān)督而言，應(yīng)重點(diǎn)理順權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督分工協(xié)作關(guān)系。同時(shí)，適當(dāng)提升人大執(zhí)法監(jiān)督的剛性，讓人大監(jiān)督更加具有約束力和實(shí)效性。(27)潘國(guó)紅：《提升人大監(jiān)督剛性力量》，載《人大研究》2020年第3期。就司法監(jiān)督而言，應(yīng)在現(xiàn)有改革成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)在執(zhí)法監(jiān)督中的分工協(xié)作關(guān)系，同時(shí)提高它們的相對(duì)獨(dú)立性地位，減少和淡化它們的行政化屬性。這其中，法官的相對(duì)獨(dú)立性又顯得尤為重要，要從法官的選任、人事關(guān)系、工資待遇等各方面不斷提升法官的獨(dú)立性，讓法官能更客觀地對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行為做出公正判決。與其同時(shí)，不斷探索行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和執(zhí)政黨執(zhí)法監(jiān)督的分工協(xié)作關(guān)系和相對(duì)獨(dú)立性地位實(shí)現(xiàn)的路徑和方式。

3.優(yōu)化和改善體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督人員配置方案

制度本身是沒有生命的，制度的生命和靈魂需要人的賦予和灌注。再優(yōu)良的制度，如果沒有合適的人去運(yùn)行它，也將難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。通過對(duì)體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配置方案進(jìn)行優(yōu)化和改善，可以讓現(xiàn)有的制度發(fā)揮更好的功效。一是盡量配置受過專業(yè)法學(xué)思維訓(xùn)練的人員從事執(zhí)法監(jiān)督工作。依據(jù)決策心理學(xué)理論，人的大量行為決策是通過隱性決策機(jī)制形成的。這種隱性決策機(jī)制是一種內(nèi)化的行為規(guī)則，讓人形成一種反射式的行為選擇。(28)柯武剛、史漫飛、貝彼得：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：財(cái)產(chǎn)、競(jìng)爭(zhēng)、政策》，柏克、韓朝華譯，商務(wù)印書館2018年版，第134-135頁(yè)。經(jīng)過專業(yè)法學(xué)思維訓(xùn)練的人，更容易形成遵循社會(huì)主義法治理念和法治精神進(jìn)行行為決策的隱性決策機(jī)制，有益于執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。二是合理配置執(zhí)法監(jiān)督工作人員的年齡結(jié)構(gòu)?？焖偻七M(jìn)的法治建設(shè)進(jìn)程需要不同年齡結(jié)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍來(lái)充分發(fā)揮各自的年齡優(yōu)勢(shì)，各自取長(zhǎng)取短，以期更好地完善執(zhí)法監(jiān)督的隊(duì)伍，讓執(zhí)法監(jiān)督工作更有成效。三是防止體制外執(zhí)法監(jiān)督人員向體制內(nèi)的異化。有些體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高執(zhí)法監(jiān)督效果，會(huì)引入一些體制外人員，如人民監(jiān)督員、人員陪審員，讓監(jiān)督更加有力?！叭嗣癖O(jiān)督員制度由體制內(nèi)走向體制外，其目標(biāo)在于使人民監(jiān)督員制度實(shí)質(zhì)化, 讓其成為一種名副其實(shí)的、運(yùn)作有效的監(jiān)督有力的民主司法制度 ?！?29)吳俊：《“體制外”模式與“體制內(nèi)”出路》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第1期。但在實(shí)踐中，有些基層執(zhí)法監(jiān)督部門出現(xiàn)體制外執(zhí)法監(jiān)督人員向體制內(nèi)異化的不好現(xiàn)象。如個(gè)別法院的人民陪審員主要是來(lái)自法院退休的法官，導(dǎo)致人民陪審員制度被虛化。

結(jié) 語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展從來(lái)都不可能在真空中實(shí)現(xiàn)，它必須依賴于一定的制度環(huán)境，特別是法治化營(yíng)商環(huán)境的呵護(hù)，“一個(gè)國(guó)家的法治程度決定著這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”。(30)張千帆等：《憲政、法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京大學(xué)出版社2004年版，第2頁(yè)。我國(guó)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)發(fā)展、RCEP的有效實(shí)施，特別是中國(guó)共產(chǎn)黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的全面開啟，都需要我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境提升到一個(gè)新的水平。在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人民群眾的共同參與下，我國(guó)的法治化營(yíng)商建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就。在此基礎(chǔ)上，通過不斷加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)和優(yōu)化，理應(yīng)會(huì)將我國(guó)法治化營(yíng)商環(huán)境提升到一個(gè)新的更高水平。而一個(gè)完整高效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該是由體制內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和體制外執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制共同組建而成，也只有內(nèi)外兩種監(jiān)督機(jī)制得以全方位對(duì)接和多層次配合，形成一個(gè)完整的閉環(huán)系統(tǒng)，整個(gè)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制才能真正高效運(yùn)行起來(lái)，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)的法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)不斷向更高的水平發(fā)展，助力中華民族偉大復(fù)興。