林 鑫 劉躍進 楊建英

(國際關系學院 北京 100091)

對于國家安全的咨詢與決策機構而言，情報有著其不可替代的用途。一個情報組織的目標和職能在于，在和平與戰(zhàn)爭期間，向那些決定政策、制定計劃和做出決定的人提供他們所需要的知識，正是這些知識，使他們耳聰目明，做出明智的抉擇[1]。因此，在現(xiàn)有的國際環(huán)境多變且不確定的情況下，情報的價值和作用也顯得尤為重要了，擁有了足夠多的情報，也就占有了先機，但一直以來情報的搜集活動卻一直沒有相關法律作為支持，因此，為相關情報工作進行立法和保障也就成為了一個重點問題。

2017年6月27日，中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議正式通過了《中華人民共和國國家情報法》(以下簡稱《國家情報法》)，《國家情報法》將使國家安全和國家情報工作有法可依，實現(xiàn)了我國情報法制化的歷史性突破，標志著新時期的法治化建設踏上了新的臺階[2]。該法基于總體國家安全觀，對相關情報活動的主客體進行了明文規(guī)定，也對情報搜集及保障工作做出了該有的解釋。該法律雖然名為《國家情報法》，但是從法條內容來看卻更像是為“國家安全情報”而制定的法律，其中所規(guī)定的情報搜集的主體為國家安全機關、公安機關和軍隊情報機構，上述三主體所負責的情報類型均為國家安全情報，并非我們所研究探討的廣義的情報，而指的是狹義的情報，即與國家安全有著直接關系(傳統(tǒng)安全領域)的情報。

頒布《國家情報法》，是國家對國家安全的總體性考慮，是落實“總體國家安全觀”的一部分；是國家安全頂層設計的一部分；也是國家安全相關法律體系建設的一部分，因此《國家情報法》出臺的意義不言而喻。但是出臺的法律并不是完美無缺的，尤其是在現(xiàn)有的總體國家安全觀下的情報內涵中，也有除了傳統(tǒng)安全領域的情報以外的非傳統(tǒng)安全領域的情報分類。筆者認為，在內容上，《國家情報法》應該體現(xiàn)國家總體安全觀的要求，國家情報應具備內涵精準、主體多樣、層次鮮明及范圍寬泛的特征。因此，基于總體國家安全觀所確立的《國家情報法》，從其內容來看，與其名稱是不匹配的。所以本文將從情報的內涵及其分類、相關情報機構的設置、情報人員的保障、情報活動的監(jiān)管以及情報法律體系建設等方面進行討論，來給予《國家情報法》一些思考與探索。

1 通過立法來確立情報的內涵及分類

1.1關于情報的內涵《國家情報法》的第一章總則部分提出了國家情報工作的目的、工作方式、所堅持的原則、承擔的主體、客體等問題，但卻沒有對情報的內涵做出合理的解釋。法律的意義之一不就是對一個事物的定義及規(guī)制嗎？我國所制定的國家安全相關法律皆對立法對象有著準確的定義：我國的《國家安全法》對國家安全的定義為：“國家安全是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”[3]；不僅如此，我國的《反間諜法》第三十八條和《反恐怖主義法》第三條以及《生物安全法》的第二條等國家安全相關的法律法條也相應的對間諜行為、恐怖主義和生物安全的內涵做出了認定。因此，筆者認為，《國家情報法》或許也應該就情報的內涵做出合理的解釋。

從結果影響上來看，若《國家情報法》對情報的情報做出相應的解釋后，有助于社會大眾更好地了解什么是情報，也能使相應的情報機關根據情報內涵制定出符合法律法規(guī)的規(guī)章制度和工作方法。在總體國家安全觀的框架下，為保護我國國家安全，情報的內涵理應做擴大解釋，即不僅僅是指軍事、反間諜等情報，而應該指更為廣義的情報，下文筆者就對于情報的定義做出一些解釋。

從嚴格意義上講，我國現(xiàn)有的情報一詞所指的英文單詞是Information，并不是指的Intelligence，由于相關歷史原因，情報學一級學科名為“圖書館、情報與檔案”,因此這對于我國情報的研究與發(fā)展產生了源頭上的誤導，被稱為“名不副實的情報學”[4]。

現(xiàn)在關于情報的定義眾說紛紜，我國2000年版的《辭海》中對情報的定義為:獲取的他方有關情況以及對其分析判斷的成果。按內容和性質分為政治情報、軍事情報和科技情報等。其中軍事情報按適用范圍，分為戰(zhàn)略情報、戰(zhàn)役情報和戰(zhàn)術情報[5]。而目前關于情報最有名的定義，是來自謝爾曼·肯特(Sherman·Kent)在StrategicIntelligenceforAmericanWorldPolicy一書中所寫的，情報就是一個家庭主婦因為需要購物所以對某些商品的功能、作用有著一定程度的了解[6]。在情報學界，也有許多優(yōu)秀的學者對情報的定義有著自己的理解，我國情報學者張殿清認為: 情報是情報間諜人員通過各種途徑或手段所獲取的有關情況的消息、報告、資料等，以及對上述內容進行分析、研究、綜合或提煉的成果[7]；趙冰峰認為，“情報是一種特殊的社會對抗活動，是主體為了保護自身存在，對客體展開的認知對抗活動”[8]；此外，我國學者高金虎也對情報的內涵進行了擴展與延伸，他認為“情報是政府、軍隊和企業(yè)為制定和執(zhí)行政策而搜集、分析與處理的信息，情報是知識與信息的增值，是對事物本質、發(fā)展態(tài)勢的評估與預測，是決策者制定計劃、定下決心、采取行動的重要依據。”[9]

對于情報的定義，筆者總體上是贊同趙冰峰和高金虎的觀點，但是筆者認為，情報從性質上來說應該不是指社會對抗性活動，而指的是社會對抗性活動的產物；再者，如果企業(yè)能作為情報的主體的話，那個人能否成為情報的主體？社會組織能否成為情報的主體？企業(yè)搜集情報無非是一個逐利的過程，通過各種各樣的情報進行分析，最終得出一個最有利于企業(yè)發(fā)展的方向。同樣，個人也有能力做到，個人通過對情報的搜集也能得到相關的自我決策的方向，例如一人以炒股投資為主業(yè)，這種個體一般不與其他人為伍，為了實現(xiàn)利益的最大化，他也會為投資方向而搜集各種金融方面的信息，即情報，來得到一個自己最終下決定的依據，不僅如此，公司里面也有一人公司、個人獨資企業(yè)等特殊企業(yè)，這種企業(yè)在制定決策時往往也是以法人或投資者的利益來決定，而當決策者為企業(yè)搜集情報時，潛在的最大受益者就是他自己，所以在此時也能認為是在為他個人搜集情報，除此之外，目前世界上還存在著情報販子，他們通過售賣情報為生，而對于他們本人而言，搜集情報就是他們的主業(yè)，他們也應該是情報搜集的主體，并且個人作為情報主體也與高金虎所認為的情報是信息、具有知識性、是信息和知識的增值的特征(情報的三重性)并不相沖突。

同樣對于社會組織(主要指NGO)而言，目前社會上的非政府組織大多承擔著情報的搜集工作，例如美國通過外派NGO成員來搜集情報是業(yè)內皆知的消息，并且在2019年的香港“修例風波”中，“美國國家民主基金會”等NGO在情報搜集和滲透方面起到了極大的作用。因此筆者認為，個人和社會組織(NGO)也能成為情報的主體。

綜上所述，筆者借鑒了趙冰峰對于情報即社會對抗活動、高金虎對情報的“三重性”的定義后認為：情報是政府、軍隊、企業(yè)、社會組織和個人為一定目的而進行的社會對抗活動的產物(筆者認為，各主體進行社會對抗活動的目的不是對抗活動本身，而是為獲取通過社會對抗活動而得到的產物，即情報)。情報本身是篩選、分析過的信息，是對事態(tài)內涵、本質、發(fā)展方向的預判、評價所不可或缺的一環(huán)，也是決策機關或決策者對自身計劃的制定與修改、相關政策的實行與評估、行動實施的決心與意志落實的重要依據。

1.2關于情報的分類對于《國家情報法》而言，如果僅僅只是解釋了內涵，顯然不夠。更多的還應該對其內涵進行進一步解釋，即對情報進行分類。同樣我們可以先總結現(xiàn)有的國家安全相關法律是否對其所規(guī)定的對象有著分類解釋：從現(xiàn)有的國家安全相關法律體系來看，《反間諜法》第三十八條規(guī)定了相應的間諜行為的類別；《反恐怖主義法》第三條對恐怖主義的行為進行了分類；《生物安全法》第二條對法律的適用活動進行了分類，最后《國家安全法》第八條也規(guī)定了對國家安全的領域的分類；因此筆者認為，《國家情報法》應該對情報的類型進行劃分，因為這不僅僅是對法律的完善，更是對相關工作最好的保障，通過對情報分類，能夠科學地對現(xiàn)有情報類型進行歸類，確定其情報主管機構，使相關情報機構能夠對情報工作有更深入的理解與保障，以此來做出相關工作的規(guī)章細則，使情報工作的實施更加專業(yè)、精準且高效。筆者通過對情報的理解，提出了兩種劃分方式：一種是以情報工作方式來劃分，另一種是以國家安全的內涵來劃分。

1.2.1 以情報來源劃分 《國家情報法》在其第四條規(guī)定了對國家情報工作應堅持的原則，即“公開工作與秘密工作相結合”的原則，但是表述方式過于隱晦，沒有像其他國家安全相關法律對其所表述的客體都有相應法條明確解釋，因此筆者認為可以通過工作方式或情報搜集方式對情報分類進行進一步說明，即開源情報(Open Source Intelligence)和秘密情報(Secret Intelligence)。開源情報，是與秘密情報相對應的概念，其所指的是通過在各種公開場合與途徑，對已經公開的信息和資料進行合法的搜集、處理、分析所得到的對自身有益的信息，即情報。與之相對應的秘密情報就是指通過秘密途徑來對一些非公開的信息和資料所進行的非法的搜集、分析以及研判后所得到的對自身有益的信息，即情報。

之所以要區(qū)分開源情報和秘密情報，是因為其兩種情報的性質不同、來源不同、搜集的方式也不一樣，若把他們統(tǒng)稱為情報來進入《國家情報法》的體系里，是會對相當多的實務工作造成麻煩，甚至會導致許多情報工作無法可依，許多情報人員得不到保障的情況出現(xiàn)，因此通過立法進行分類且做出相應的規(guī)定是十分有必要的。

1.2.2 以國家安全的領域劃分 《國家安全法》依托總體國家安全觀的精神，對我國的國家安全的領域有著準確的分類，因此我們依照國家安全的各種不同的領域對相應的情報進行劃分，也是對《國家安全法》和總體國家安全觀相呼應的體現(xiàn)。

《國家情報法》的立法精神體現(xiàn)為總體國家安全觀，其主要立法目的在于保護我國的國家安全，情報的分類有不同的標準，按不同的標準有不同的分類法，因此我們可以按國家安全重點領域相對應的情報進行分類。

通過立法確定情報類型，有助于使情報的工作更加細化，也有助于讓更多的單位機關參與到情報工作中來，以減輕現(xiàn)有情報部門的工作壓力和提高其效率。作為《國家情報法》的法律，也確實應該在堅持總體國家安全觀的精神下，對現(xiàn)有情報總類進行細化分類，以達到讓情報法律體系更加完善和發(fā)展的作用。

2 通過立法確立情報機構及體系的設置

《國家情報法》第五條規(guī)定情報工作的主管單位，根據這一條，可以得出情報搜集分析工作的主體是國家安全機關、公安機關、軍隊情報部門。這也是《國家情報法》有些名不副實的原因，因為其行為主體為狹義的情報的內涵的主體，并不為廣義的情報的主體。同時由于國內相關部門對情報活動的主體認識具有一定的局限性，簡單的認為“情報工作就僅僅應該是情報機關的工作”，而與他們無關，這使得情報來源的局限性被進一步擴大，因此筆者認為，可以以上訴對情報所進行的分類為基礎，增加相應情報的主體單位，即增加廣義情報內涵的相關單位。

美國情報界所包含的相關部門，在不同的時期，部門的數(shù)量不是一成不變的，美國法典在其國家安全部分對其情報機構的主體分為：國家情報局局長辦公室、中央情報局、國家安全局等機構。但在實際當中隨著局勢的變化，可能會對相對應的情報機構進行調整，使數(shù)量不盡于此。因此，筆者建議，依照總體國家安全觀中對安全的劃分，可以在借鑒美國的經驗上增加各不同情報的主管單位和機構。

筆者認為，根據現(xiàn)有各部委的實際狀況，可以在與各領域情報相關的部委體制中，增設相應情報機構，用來搜集與之相關的各項情報工作。

《國家情報法》第三條對國家情報體制的建設有一定的提及；但是相關概念和做法過于模糊，筆者認為，建立細致的情報體系對我國情報網的發(fā)展尤為重要，因此筆者認為應該立法健全各領域情報資源的分享機制?！稇椃ā分袊野踩珬l款不僅要求國家安全情報立法在宏觀上進行外延拓寬,還要求在微觀上開展要素整合,即通過各領域情報資源的協(xié)同共享,推動安全情報機制運行的一體化程度。當前,國家安全情報立法總體上更青睞于情報機構的職權運行,對于相關資源共享明顯缺乏立法保障[11]。

由于上述情報主體對各個情報的主管機關進行劃分符合我國歸口管理制度，但是光有各部門的主管機構不行，因此對與各情報的統(tǒng)一協(xié)調呈遞等工作也可進行進一步的思考，我們是否需要對這些情報主體進行管理和協(xié)調呢？答案是肯定的。現(xiàn)有條款中，雖然說明了“職責分工”，但是就目前來看，顯得指向不是十分具體，極易發(fā)生一些責任推諉的問題，并且也沒有明確說明“中央國家安全領導機關”的具體指向。筆者認為，在現(xiàn)有制度下，由于對國家安全委員會的職能有明確的規(guī)定，所以對于中央國家安全委員會說，筆者認為可以以法規(guī)定其統(tǒng)籌情報工作，在國安委設置相應的情報協(xié)調機構，負責對各部委之間的情報工作進行統(tǒng)籌和協(xié)調，國安委依據情報提出政策意見并做出決策，形成由國安委總起統(tǒng)籌情報工作，各部委分工合作，國安委的情報協(xié)調機構對各部委所搜集的情報進行整理再分析最后呈遞至國安委決策機關的由上而下的三層次情報體系(中央軍事委員會統(tǒng)一領導和組織軍隊情報工作)。

3 通過立法來保障情報人員的相關權益

我國情報學著名學者包昌火曾認為情報學的發(fā)展應注重在情報法律保障等幾個方面，因此作為情報法律保障重要的一環(huán)，情報人員特別是境外情報人員的法律保障就重要性就顯得不言而喻了。

3.1情報人員的內涵界定我們要研究情報人員的保障問題，首先應該界定什么是情報人員，這是情報人員保障的前提性問題。《國家情報法》中多次提到“情報工作相關人員”及“情報人員”，但并未就“情報人員”的定義做出界定。若我們不對情報人員的內涵進行界定，就會導致對其提出的相關保障問題的研究變得弱化且模糊，除此之外，還會造成公眾對情報人員的認知進行偏差，而這樣就會導致嚴重影響公眾和相關情報人員對職業(yè)的認同和價值取向，因此，對情報人員進行界定刻不容緩。而關于情報人員的界定，我國目前處在一個認知轉換的過程，其主要是從狹義的情報人員轉向為廣義的情報人員。

3.1.1 狹義的情報人員 從簡單來說，情報人員就是搜集情報的人。研究情報工作的專家認為，情報工作是指情報機關為維護國家安全和利益所開展的信息搜集、分析、反情報及隱蔽行動等一系列活動[12]。因此，他們認為，情報人員也就是進行情報工作的人員。而這就是目前我國對情報人員的大部分理解，也可以作為狹義的情報人員的界定。

3.1.2 廣義的情報人員 目前對于情報人員的界定，最好的解釋依舊來源于美國，美國與我國不一樣的是其對情報人員的界定運用了廣義的解釋方法。在美國，情報人員被統(tǒng)稱為“covert agent”，我們可以將它稱之為“秘密情報官員”“線人”等，而它在《美國法典》中也有其相應的定義，在《美國法典》第50編，3026節(jié)(50U.S.C.§3026)里的定義為“情報機構的現(xiàn)任或退休官員或雇員，或在情報機構執(zhí)行任務的現(xiàn)任或退休武裝部隊成員，或其身份屬于機密信息的成員；或與美國的情報關系屬于機密信息的美國公民，以及作為情報機構的代理人、線人或情報來源者，或在披露時作為聯(lián)邦調查局外國反情報或外國反恐部門的代理人或線人的人；或美國公民以外的其過去或現(xiàn)在與美國的情報關系屬于機密情報，并且是情報機構的現(xiàn)任或前任特工、現(xiàn)任或前任線人或情報來源的個人。”[13]

在筆者看來，我國的情報工作是具有導向性的，其最主要或最終的目的在于保障國家安全。因此本國的情報人員其工作的主要內容應為搜集政治、軍事、經濟等與國家安全有密切聯(lián)系的情報，且主要為情報機關內部人員。并且從國家發(fā)展來看，對情報人員的認識終究會從狹義到廣義，因此我國《情報法》若對情報人員進行界定，理應運用廣義的解釋方法?；诖?，所以筆者對情報人員的定義為：情報機關為了維護國家安全與利益所開展的相關情報工作或情報活動的官員或有關人員，其主要工作內容為搜集、分析、研判境內外有關政治、軍事、經濟、社會、生物等與國家安全與發(fā)展緊密聯(lián)系的情報；或者是進行境內外對敵反情報斗爭的“隱蔽戰(zhàn)線”的官員。

3.2境內情報人員的保障《國家情報法》第二十條至二十五條規(guī)定了對情報人員的保護措施，但從法條來看，存在著不細致且不易執(zhí)行落實的情況。首先是沒有把境內境外情報人員的保障進行區(qū)分，其次對于情報人員的保障措施過少且重點不突出。

對于境內情報人員，由于在國內，在人身安全方面比境外工作人員要高得多，但是由于國內目前的網絡情況復雜，監(jiān)管缺失，導致目前國內情報人員最大的問題和隱患在于身份信息安全問題，而這在《國家安全法》中并沒有涉及。

這其實是一個各國情報人員都存在的最基本的問題，如果情報人員的身份信息泄露，那他該如何進行情報工作？會不會被境外組織定向策反，從而成為危害我國國家安全的因素？因此，通過立法對境內情報工作人員的信息進行掩護的重要性不言而喻。舉一個很簡單的例子，若不通過立法把情報人員的信息和普通人員的信息加以區(qū)分，那么在信息泄露時，泄露普通人的信息和泄露國家情報人員的信息所受到的罪罰是一樣的，但是所造成的損失卻是不一樣的，極有可能境外間諜人員通過相關信息對國內情報人員進行“設局策反”，并以此來進行不利于我國國家安全的有關活動。由此來看，這也是一個必須立法的理由。

為了對情報人員的身份信息有效保障，美國于1982年出臺了《情報人員保護法》(IntelligenceIdentitiesProtectionActof1982)，該法現(xiàn)為美國法典第50編，3121-3126節(jié)(50U.S.C.§3121-3126)，美國對情報人員的相關保障主要集中在情報人員的身份信息方面。在法案中，美國通過立法規(guī)定了秘密情報官員、特工、線人和消息來源等信息屬于機密信息，在第3121節(jié)，該法條說明了所保護的信息被人泄露且必須承擔法律責任的3種情況：a. 任何有權或曾經有權接觸識別秘密特工的機密信息的人，向未經授權接收機密信息的任何個人披露識別秘密特工的任何信息，其明知美國正在采取積極措施隱瞞該秘密特工的識別信息卻故意向任何未被授權接收機密信息的個人披露能夠識別該秘密特工的信息，應根據第18編處以罰款或不超過15年的監(jiān)禁，或兩者并處。b.任何通過被授權訪問機密信息而得知秘密特工身份的人，其明知美國正在采取積極措施隱瞞該秘密特工的識別信息卻故意向任何未被授權接收機密信息的個人披露能夠識別該秘密特工的信息，應根據第18編處以罰款或不超過10年的監(jiān)禁，或兩者并處。c.凡在一系列旨在識別和揭露秘密特工的活動中，有理由相信這些活動會損害或阻礙美國的外國情報活動的人，其明知美國正在采取積極措施隱瞞該秘密特工的識別信息卻故意向任何未被授權接收機密信息的個人披露能夠識別該秘密特工的信息，應根據第18編處以罰款或3年以下監(jiān)禁，或兩者并處[14]。除此之外，在第3123節(jié)，法案要求總統(tǒng)向國會提交一份年度報告，說明保護秘密特工身份的措施，并免于披露。從這些方面都能看出美國對情報人員的身份保障的重視程度，這也是美國情報人員活躍于世界各地的原因。

對于我國《國家情報法》而言，顯然我們做的不夠細致，情報人員的保障是情報工作是否成功的關鍵一步，要是我們不對情報人員身份的保護加以強調，有可能最后喪失的就是整個情報戰(zhàn)線。

3.3境外情報人員的保障情報活動一直是個比較敏感的內容，但幾乎世界上所有國家都在針對別國實施情報活動，這實際上早已是“公開的秘密”。不過，大多數(shù)國家對外始終不承認情報活動，“只做不說”[15]。因此如何保障域外情報人員的相關權益呢？

《國家情報法》第十條明確規(guī)定了情報活動的開展地點是在“境內外”。因此境外情報的搜集是通過立法確定，那么對于相關人員的保障措施做的如何呢？同樣對于《國家情報法》第二十條的規(guī)定，其法條規(guī)定情報人員的相關權益受法律保護；但是試問，在境外情報人員依法進行情報工作，我們國內如何具體保障他們的權益？筆者認為，境外情報人員享有的權益不應該與境內情報人員一樣，因為他們所面臨的危險和威脅是域內情報人員不可比擬的，因此，應該對域外情報人員的保障增添相應的，區(qū)別于域內情報人員保障的不同措施。

作為我們國家的鄰邦，俄羅斯在對域外情報人員的保障上有著專門的法律——《俄羅斯聯(lián)邦對外情報法》，我們可以通過對其相關條款進行借鑒，來思考我們國家對境外情報人員的保障內容。從法條上來看，俄羅斯情報立法中針對情報工作人員保護的域外保護法律規(guī)范主要包括獲取掩護身份和身份暴露后的營救。《俄羅斯聯(lián)邦對外情報法》第6條“俄羅斯對外情報機構的權力”第8款規(guī)定：“俄羅斯對外情報機構的工作人員境外工作期間，其本人及家庭成員的活動和相關信息構成國家秘密”?！抖砹_斯聯(lián)邦對外情報法》第18條“俄羅斯對外情報機構的工作人員”中規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦對外情報機構的工作人員可以依照本聯(lián)邦法律的要求持有聯(lián)邦行政機關、企業(yè)、機構和組織的掩護身份”?！抖砹_斯聯(lián)邦對外情報法》第22條“俄羅斯聯(lián)邦對外情報機構工作人員及其家屬的社會支持”中規(guī)定：“對外情報機構的工作人員及其家屬在境外因從事情報活動而被拘留、逮捕或審判時，國家有責任采取一切措施幫助其獲得無條件釋放”[16]。

因此，筆者認為，《國家情報法》也應該通過立法來保障域外情報人員的相關權益，例如對家人各種信息的保密、對其被捕人員的救濟以及其家人在國內所享有的待遇等，都應該立法細化，讓其真正落實時，做到有法可依，有法必依，這樣才能讓域外情報人員沒有后顧之憂，在危險的境外為祖國利益而工作。

4 通過細化監(jiān)管條款，使情報工作合規(guī)合法

在情報活動中，往往有一個容易被忽略的環(huán)節(jié)，那就是對情報活動的監(jiān)管。情報監(jiān)管(監(jiān)督)是指對情報工作在搜集、整理、分析、發(fā)布、使用、評估等情報流程的各個環(huán)節(jié)從合法性、合規(guī)性等方面進行審查和監(jiān)督的工作[17]。我國的《國家情報法》在情報監(jiān)督方面規(guī)定在于第八條、第二十六條和第二十七條。從所列的法條來看，我國《國家情報法》對情報監(jiān)管的內容顯得太過于原則化而不十分具體，對于情報工作，各方該如何監(jiān)督，人民群眾應該如何在情報活動中保護自己的基本人權呢？所以對于監(jiān)管的條款，理應顯得具體而不籠統(tǒng)。

關于情報監(jiān)督的立法，美國是最早的國家之一。1947年，中央情報局伴隨著杜魯門總統(tǒng)簽署了《國家安全法》后，得以成立。此時美國情報部門的擴張更好地配合了美國當下的戰(zhàn)略、軍事需求。隨后，美國第NSC5412/I號文件規(guī)定，只要是為了對付共產主義的威脅，任何使用手段都是允許的[18]。然而，美國中央情報局卻不斷被媒體報道出在東南亞戰(zhàn)爭時期進行的違法情報活動細節(jié)，并揭露了中情局20世紀50年代以來的種種監(jiān)聽、暗殺等違法情報活動[19]。到了20世紀70年代，美國中央情報局對美國國內的反戰(zhàn)運動和其他持不同政見者團體采取了大規(guī)模的偵查行動[20]?；诖?，1974 年，美國國會出臺了第一部對情報監(jiān)管作出明確規(guī)范的法律《休斯·瑞安法》，該法案的出臺有效限制了美國情報機構的權力，通過限制其挪用資金的權限，確保將“裁定”權交由總統(tǒng)決定，并且總統(tǒng)對中央情報局秘密行動開始具有問責制[21]。

而在當代，由于美國所實行的是三權分立制度，因此其所進行的情報活動會受到國會和法院的雙重監(jiān)督。對比于我國的《國家情報法》，美國的情報法律監(jiān)督制度顯得十分細致、具體且容易操作。從內容上看，美國情報監(jiān)督機構明確、監(jiān)督內容也比較具體、監(jiān)督方式也很清楚。

基于此，對于情報活動的監(jiān)督，筆者認為，第一，首先應該細化《國家情報法》對情報監(jiān)管的相關條款，使其具體化、可操作化。目前我國對情報機關的審查主要為內部審查與監(jiān)督，社會大眾與各團體機構對其監(jiān)管相對遙遠，因此細化相關規(guī)定有利于增強監(jiān)管的效果。第二，我們應該進一步完善人大、檢察、監(jiān)察監(jiān)督，充分發(fā)揮外部監(jiān)督機制，發(fā)揮權力制衡效應，避免監(jiān)督流于形式，不至于使情報機關成為脫韁野馬，無法無天，危害國家之根本[22]。第三，《國家情報法》應該以保障隱私權為其立法原則之一。但目前由于相關法律的不完善，導致公民隱私權有被相關情報活動侵犯的風險。因此，情報活動監(jiān)督機關在行使其公權力時，應該對公民隱私權的保護給予特別關注。除此之外，《國家情報法》等相關法律法規(guī)理應完善相關條款或新增與保障隱私權有關的法條來確定情報活動監(jiān)督的具體規(guī)范，以至于公民隱私權能夠得到真正的保護。

情報活動雖然對于個人來說略顯神秘，但是這種神秘并不代表沒有約束和給人的恐懼感，所以情報活動理應受到監(jiān)督，使其合法合規(guī)，使人們對情報活動消除緊張與擔心，這也使人民更能體會情報活動的意義是為了保護人民、保衛(wèi)國家。通過立法來消除群眾的擔憂有助于相關工作能得到群眾支持，也能使工作更好的開展。

5 完善相關情報法律的立法工作，構建國家安全情報法律體系

在情報學領域，情報立法工作也是十分重要的一環(huán)，它直接決定了我國情報體系的構建、發(fā)展與保障。對于我國情報體系，僅靠一部《國家情報法》來支撐顯然有些力不從心，因此，完善我國情報法律體系就顯得尤為重要了。

5.1解決《國家情報法》和《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)的關系目前來看，雖然《國家情報法》上有明確條文標注：“根據憲法，制定本法”。但就《憲法》內容來看，有著關于國家安全的相關條款卻存在缺失的問題，而就《國家情報法》本身來看，更像是依據總體國家安全觀而制定。因此根據學者周智博的觀點，我們應該積極推進“總體國家安全觀”入憲，比較穩(wěn)妥的辦法是將“總體國家安全觀”條款置于總綱第二十八條的國家安全核心條款中,即新增“我國國家安全工作應該堅持總體國家安全觀?！辈⒅鳛槎藯l第一款。

5.2對情報相關法律的優(yōu)化和拓展情報領域是一個龐大的體系，它有相關情報活動、情報分析、情報立法、情報監(jiān)督、情報管理、情報保障、情報教育等內容。而《國家情報法》卻只有三十二條。這當然不能保證三十二條能把整個情報體系的內容全部囊括在內，因此有效推進情報相關法律法規(guī)、行政規(guī)制制度等設立就顯得尤為重要。就像美國，單單在情報搜集方面就擁有《涉外情報監(jiān)控法》等六部法律來進行約束及保障，這可以使得美國執(zhí)法機構可以采取電子監(jiān)控；物理性搜查；安裝、使用通信記錄和通信追蹤裝置；為獲取涉外情報而使用某些商務記錄；針對位于美國境外的人實施情報搜集；對向政府提供了協(xié)助的人進行補償和保護等手段搜集外國勢力及外國勢力的代理人[23]。

因此，基于情報領域相關工作與分工的復雜性，筆者認為可以制定不同的法律，或者在現(xiàn)有法律中修訂部分條款(例如制定《國家情報監(jiān)管法》《對外情報法》《開源情報法》；或對《國家情報法》進行修訂)來使得情報法律體系更加完善。

6 小 結

我國的國家安全依賴于我國的情報工作，我國的相關情報工作理應由法律來保護，使其相關工作合法化，使其相關人員能夠無后顧之憂地投入到情報工作中，因此，在2017年公布了《國家情報法》；但是法律并不是一開始公布就是完美無缺的，對法律的修訂工作和過程是極其漫長且不平的，因此在其出臺后依據相關的知識對其進行合理的建議，以便修訂時能成為參考之一就顯得尤為重要。

本文也因此對目前的《國家情報法》的相關內容進行了一些有益的思考，在總體國家安全觀的指導下，筆者認為現(xiàn)有的《國家情報法》理應得到全面的拓展，其在對情報的內涵及分類，情報工作以及域外人員保障、情報監(jiān)管等條款上和情報法律體系完善等方面更應該貼合實際，使其系統(tǒng)化、全面化、具體化，只有這樣才有助于發(fā)揮立法對國家情報工作運行的指導和保障作用，從而加快我國國家安全情報體系及國家情報法律體系的建設步伐，使我國的國家安全體系更加穩(wěn)固且充滿活力。