王 靜 鄒農(nóng)儉

“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”已被列為國(guó)家“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)。社會(huì)治理體系的總要求是黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，民主協(xié)商，社會(huì)協(xié)同，公眾參與，法治保障，科技支撐?？梢?jiàn)，公眾參與是社會(huì)治理不可或缺的內(nèi)容，特別是在城鄉(xiāng)基層，公眾參與更為直接和廣泛，從一定的意義上說(shuō)，公眾參與程度、參與質(zhì)量是衡量基層治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。

一、 改革開(kāi)放以來(lái)居民參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐

在基層社會(huì)治理中，居民參與主要是指居民參與社區(qū)公共事務(wù)決策、公共事務(wù)管理的過(guò)程。居民參與機(jī)制是社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)、治理的運(yùn)行機(jī)理、方式、方法(1)姜曉萍、阿海曲洛：《社會(huì)治理體系的要素構(gòu)成與治理效能轉(zhuǎn)化》，《理論探討》2020年第3期。，涉及參與制度、參與規(guī)范、參與能力等多方面內(nèi)容。

改革開(kāi)放以來(lái)，基層社會(huì)治理經(jīng)歷了從恢復(fù)街居制到社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理，再到構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體的發(fā)展歷程。伴隨著基層社會(huì)治理體制的演變，社區(qū)居民參與機(jī)制也發(fā)生相應(yīng)的變化，主要表現(xiàn)在參與背景、參與主體、參與動(dòng)力、參與領(lǐng)域、參與方式等方面。

(一) 公共事務(wù)參與：街居制恢復(fù)時(shí)期的居民參與

改革開(kāi)放之后，為盡快整頓社會(huì)管理秩序，恢復(fù)社會(huì)管理制度，1980年1月，全國(guó)人大常委會(huì)重新頒布了有關(guān)基層社會(huì)管理的4個(gè)法律文件(2)4個(gè)法律文件，即1954年的《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會(huì)組織條例》《人民調(diào)解委員會(huì)暫行通則》和《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》。;1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議重新修訂并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，明確了居委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)，街居制逐步得到恢復(fù)。1989年12月，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》頒布并實(shí)施，確定了居民委員會(huì)的性質(zhì)為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，從而給群眾參與提供了制度保障。在實(shí)際生活中，居民委員會(huì)的自治作用主要限于居民的福利需求,而不是參與政治決策的過(guò)程。(3)楊敏：《公民參與、群眾參與與社區(qū)參與》，《社會(huì)》2005年第5期。

這一時(shí)期，居民參與主體還比較單一，大多為退休人員、社區(qū)積極分子、志愿者等轄區(qū)熱心居民。參與領(lǐng)域非常有限，僅涉及維護(hù)基層環(huán)境與安全，提供居民必要的生活服務(wù)等。參與方式仍然可以看到群眾動(dòng)員的影子，如積極分子帶頭，樹(shù)典型、觀摩示范學(xué)習(xí)，寫(xiě)標(biāo)語(yǔ)、出黑板報(bào)等，居民主動(dòng)參與、爭(zhēng)取權(quán)益的意識(shí)尚未形成。例如，南京市的一些居委會(huì)組織動(dòng)員退休人員建立治保隊(duì)伍，號(hào)召退休人員參加義務(wù)活動(dòng)，發(fā)動(dòng)群眾治理臟、亂、差活動(dòng)，開(kāi)展治安“群防群治”，提供包括水電維修、垃圾清理、送餐服務(wù)等服務(wù)，便利無(wú)法自理的居民群眾。(4)《徐智同志在全市開(kāi)展“創(chuàng)文明居委會(huì)”動(dòng)員大會(huì)上的講話(1983年1月28日)》，南京市檔案館5012—0004—0072。

這一階段的居民參與主要任務(wù)在于配合基層政府開(kāi)展管理工作。從參與成效上來(lái)看，在整頓基層社會(huì)管理秩序、恢復(fù)居民生活環(huán)境方面發(fā)揮了一定作用。但在實(shí)際參與過(guò)程中，居委會(huì)忙于應(yīng)付上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)事務(wù)，常被看作是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，居民群眾仍以等待居委會(huì)上門(mén)服務(wù)為主，主動(dòng)參與的意識(shí)尚未形成。因此，這一時(shí)期的居民參與，無(wú)論是從參與方式、內(nèi)容，還是從參與深度、效果來(lái)看，還有待進(jìn)一步完善、提升。

(二) 民主管理的參與：社區(qū)建設(shè)探索時(shí)期的居民參與

為解決基層群眾大量急迫的需求和社會(huì)管理中遇到的難題，1991年12月，民政部提出要通過(guò)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市基層政權(quán)組織建設(shè)，增強(qiáng)城市居民委員會(huì)服務(wù)能力。1992年10月在杭州下城區(qū)舉辦的“全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)”，可以說(shuō)開(kāi)啟了城市基層社區(qū)建設(shè)的歷史新階段。1998年，民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司基礎(chǔ)上組建基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，從政府最高部委層面第一次將社區(qū)建設(shè)列入了政府序列。為更全面、更深入推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，1999年，民政部提出打造“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，首批確定了北京西城區(qū)、杭州下城區(qū)等26個(gè)國(guó)家級(jí)“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”(5)26個(gè)國(guó)家級(jí)“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”分別為：北京市西城區(qū)，杭州市下城區(qū)，天津市河西區(qū)、和平區(qū)，重慶市江北區(qū)，上海市盧灣區(qū)，西安市新城區(qū)，石家莊市長(zhǎng)安區(qū)，長(zhǎng)春市朝陽(yáng)區(qū)，哈爾濱市道里區(qū)、南崗區(qū)，本溪市溪湖區(qū)，沈陽(yáng)市沈河區(qū)、和平區(qū)，南京市鼓樓區(qū)、玄武區(qū)，合肥市西市區(qū)，濟(jì)南市歷下區(qū)，青島市市南區(qū)、四方區(qū)，武漢市江漢區(qū)，漯河市源匯區(qū)，廈門(mén)市開(kāi)元區(qū)，佛山市市區(qū)，海口市振東區(qū)，克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)。，實(shí)驗(yàn)區(qū)以“擴(kuò)大民主、居民自治”為基本要求，發(fā)揮居委會(huì)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的作用，擴(kuò)大群眾參與，在此實(shí)驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上，逐漸形成了“上海模式”“沈陽(yáng)模式”“江漢模式”等基層社會(huì)治理創(chuàng)新樣板。2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳同意并通知轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出要加強(qiáng)社區(qū)居民自治組織建設(shè)。

社區(qū)建設(shè)不僅是社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和管理體制的變革，也是促進(jìn)社區(qū)居民參與的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，居民參與機(jī)制的變化主要源于基層民主的發(fā)展，通過(guò)參與式民主給居民群眾賦權(quán),使居民群眾積極主動(dòng)地自己解決自己的問(wèn)題(6)容志、陳志宇：《社區(qū)參與何以持續(xù)?——對(duì)上?；鶎訕墙M黨建的政治—社會(huì)分析》，《中國(guó)治理評(píng)論》2021年第2期。。自1998年開(kāi)始，沈陽(yáng)、上海、南京、杭州等試點(diǎn)城市陸續(xù)進(jìn)行了城市社區(qū)居民委員會(huì)選舉改革，由居民“直選”社委會(huì)主任、副主任。除此之外，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷深入，各地在基層民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐。上海探索實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”治理模式，將群眾自治組織——社區(qū)居民委員會(huì)作為基層治理的“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，通過(guò)建立矛盾協(xié)調(diào)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)和居民公約等“三會(huì)一公約”制度，推動(dòng)群眾參與社區(qū)治理。沈陽(yáng)堅(jiān)持社區(qū)自治、推行“議行分離”，在社區(qū)構(gòu)建社區(qū)事務(wù)決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層，發(fā)揮群眾自治職能。南京市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，以社區(qū)群眾自治組織建設(shè)為重點(diǎn)，建立社區(qū)居民代表大會(huì)、居民論壇、民意建言會(huì)、民主協(xié)商會(huì)、居民聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)議事園等民意交流活動(dòng)制度，擴(kuò)大居民參與范圍。

隨著社會(huì)管理體制和民主建設(shè)機(jī)制的不斷改革、完善，居民的參與意識(shí)被進(jìn)一步激發(fā)，更多社區(qū)居民開(kāi)始關(guān)注并參與到社區(qū)管理工作中來(lái)。在參與主體方面，社區(qū)各行各業(yè)選出的居民代表以及熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)的居民群眾，通過(guò)參與居民代表大會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、居民座談會(huì)，共同制定居民公約等方式，表達(dá)觀點(diǎn)、發(fā)出聲音。在參與領(lǐng)域方面，從社區(qū)服務(wù)到管理監(jiān)督、矛盾化解、居民議事、居民參與等等。這一時(shí)期，參與的制度保障逐步健全，賦予了居民參與更多權(quán)利，尤其在推動(dòng)政務(wù)信息公開(kāi)、收集基層民意、化解矛盾糾紛等方面，發(fā)揮了重要作用。但由于社區(qū)建設(shè)尚在探索階段，社區(qū)居委會(huì)的功能轉(zhuǎn)換還不夠徹底，社會(huì)力量培育還不夠充分，社區(qū)居民參與的領(lǐng)域和深度仍有待拓展。

(三) 多元主體的參與：社區(qū)建設(shè)大發(fā)展時(shí)期的居民參與

2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)首次將社區(qū)定義為社會(huì)生活共同體，將社區(qū)建設(shè)完整表述為“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。(7)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第663頁(yè)。黨的十七大提出要“擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度……實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。(8)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第23—24頁(yè)。

這一時(shí)期是“多元化治理”的開(kāi)端，通過(guò)鼓勵(lì)培育社區(qū)服務(wù)型社會(huì)組織，支持多元化社會(huì)主體參與，為廣大居民參與提供了更寬廣的舞臺(tái)，并形成了一系列的“有效統(tǒng)籌整合基層政黨組織外其他主體治理能力”(9)吳子靖、張平：《城市社區(qū)治理效果的影響因素及其作用機(jī)理——基于20個(gè)城市1089個(gè)社區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)》，《探索》2022年第4期。的方式方法。這一時(shí)期，社區(qū)居民參與首先體現(xiàn)為基層治理模式的多樣化。在基層社會(huì)治理“扁平化”演變的背景下，各地結(jié)合實(shí)際探索出了形式多樣的社區(qū)治理新模式，如“一委一居一站一辦”“三社聯(lián)動(dòng)”“網(wǎng)格化”等，這些模式拉近了居民與社區(qū)公共事務(wù)之間的關(guān)系，增加了居民參與的途徑和主動(dòng)性。其次，表現(xiàn)在基層社會(huì)組織的快速壯大。從1990—2009年，南京市登記的社區(qū)社會(huì)組織增長(zhǎng)了32倍(10)《南京萬(wàn)家社區(qū)社會(huì)組織帶來(lái)什么》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2009年12月14日，第3版。，其中不僅包括養(yǎng)老服務(wù)、青少年照顧服務(wù)等社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，還包括糾紛解決、民主參與等社區(qū)事務(wù)管理組織，大幅提升了居民參與的組織化程度。再次，表現(xiàn)在參與基層社會(huì)治理渠道的多樣化。社區(qū)居民不僅可以參與居民代表大會(huì)、民主協(xié)商會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、評(píng)議會(huì)履行基層治理職責(zé)，而且隨著住房商品化的發(fā)展，建立在房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系上的業(yè)主委員會(huì)組織，創(chuàng)造了新的居民參與形式，業(yè)主的維權(quán)行動(dòng)成為社區(qū)居民謀求正當(dāng)利益的新形式。

良好的基層社會(huì)治理環(huán)境，激發(fā)了居民主動(dòng)參與社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任感與內(nèi)生動(dòng)力。從參與主體來(lái)看，包括居民代表、社區(qū)積極分子、社區(qū)志愿者、社區(qū)工作者、居住在小區(qū)內(nèi)的各行各業(yè)從業(yè)人員，以及鄰里中心、社區(qū)聯(lián)合會(huì)、社區(qū)文化娛樂(lè)團(tuán)體等各類社區(qū)組織。從參與領(lǐng)域來(lái)看，除了在社區(qū)文化娛樂(lè)、救助保障、公益服務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了更廣泛的居民參與外，越來(lái)越多的居民、社區(qū)業(yè)主參與到社區(qū)人民代表選舉、社區(qū)公共事務(wù)決策、社區(qū)違規(guī)行為監(jiān)督舉報(bào)等社區(qū)管理和社區(qū)政治文化生活中。從參與方式來(lái)看，參與渠道拓寬，社區(qū)居民可以個(gè)人直接參與，也可以通過(guò)參與社區(qū)組織、委托業(yè)主代表等間接參與?？梢?jiàn)，多種機(jī)制與“多層治理”成為基層社會(huì)治理的新形態(tài)。

通過(guò)激活居民參與的積極性，培育社區(qū)服務(wù)組織，基層社會(huì)多元主體互動(dòng)合作的社會(huì)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)逐步構(gòu)建起來(lái)，社區(qū)居民形成了緊密聯(lián)系、具有共同利益的有機(jī)整體，居民群眾之間、與社區(qū)治理者之間有了更多溝通協(xié)商的機(jī)會(huì)，就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療教育、養(yǎng)老托幼、文娛活動(dòng)、民主權(quán)益等方方面面的社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目逐步完善。同時(shí)，由于居民之間合作協(xié)商以及與社區(qū)治理良性互動(dòng)，為基層民主政治的發(fā)展創(chuàng)造了條件(11)蒲新微、衡元元：《還權(quán)、賦能、歸位：群眾制度化參與社區(qū)治理之路》，《南京社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。，社區(qū)居民的訴求和行動(dòng)受到了社會(huì)管理部門(mén)更多的關(guān)注，也更進(jìn)一步提升了居民參與意識(shí)，提升了居民參與的影響力。

(四) 共建共治共享：新時(shí)代社區(qū)治理中的居民參與

黨的十八大以來(lái)，黨中央對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行了新的部署，構(gòu)建基層社會(huì)治理體系成為新時(shí)代社區(qū)治理的重要目標(biāo)。黨的十八大首次將“社區(qū)治理”寫(xiě)入大會(huì)報(bào)告，社區(qū)治理取代社區(qū)建設(shè)。十九大報(bào)告明確指出，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)提出，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》明確了社區(qū)治理體系的四大主體、六大能力。黨的十九屆四中全會(huì)將社會(huì)治理體系進(jìn)一步完善為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，并強(qiáng)調(diào)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。

在居民參與方面，堅(jiān)持共建共治共享社會(huì)治理的關(guān)鍵在于，從現(xiàn)實(shí)層面打通居民參與社區(qū)治理的渠道，構(gòu)建起規(guī)范有序的表達(dá)和參與機(jī)制(12)蒲新微：《群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)：?jiǎn)栴}與路徑》，《江海學(xué)刊》2020年第3期。。黨的十八大提出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》將“注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用”作為社區(qū)治理體系的四大主體之一。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了居民自治良性互動(dòng)的渠道，即“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用”。在實(shí)踐方面，明確提出構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，新格局“新”在基層參與的廣泛性，“新”在治理方式的多元性，“新”在上下聯(lián)動(dòng)的互動(dòng)性，“新”在通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立共同目標(biāo)，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理(13)蒲新微：《群眾參與社區(qū)治理的制度化建設(shè)：?jiǎn)栴}與路徑》。。以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居民委員會(huì)為主導(dǎo)、社區(qū)居民為主體，通過(guò)搭建居民參與的平臺(tái)和載體，拓寬居民參與渠道，完善居民參與機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)起社區(qū)居民參與的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，呈現(xiàn)出居民參與的新面貌。

一是黨建引領(lǐng)為社區(qū)居民參與注入新動(dòng)力。黨建引領(lǐng)是社區(qū)治理的第一推動(dòng)力，是開(kāi)啟居民社會(huì)參與的發(fā)動(dòng)機(jī)(14)劉亞秋：《特大城市基層社區(qū)治理與重建社會(huì)性聯(lián)結(jié)》，《社會(huì)學(xué)輯刊》2021年第5期。。社區(qū)通過(guò)著力探索加強(qiáng)基層黨組織核心作用、提升基層黨建工作、打造紅色物業(yè)、黨支部建在小區(qū)等方式，在基層建立完善黨組織引領(lǐng)帶動(dòng)、資源協(xié)調(diào)、服務(wù)鏈接等機(jī)制，依靠黨組織強(qiáng)大的凝聚力和組織能力，將社區(qū)居民凝聚起來(lái)，融入社區(qū)治理體系，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)下的自治、共治、德治。

二是民主建設(shè)激發(fā)社區(qū)居民參與活力。一方面表現(xiàn)為民主參與機(jī)制創(chuàng)新。通過(guò)智慧社區(qū)、“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)，以信息共享、服務(wù)公開(kāi)為導(dǎo)向，打造居民參與服務(wù)網(wǎng)、信息網(wǎng)、自治網(wǎng)等系統(tǒng)，居民既可以線上實(shí)時(shí)跟蹤查詢公共事務(wù)辦理情況，也可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上參與投票、咨詢，激發(fā)居民參與活力。另一方面表現(xiàn)為民主監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新。通過(guò)在社區(qū)打造居民協(xié)商平臺(tái)，將社區(qū)公共事務(wù)、人員管理、權(quán)力運(yùn)行等重大事項(xiàng)均交由居民討論決定，實(shí)現(xiàn)居民議事、業(yè)主協(xié)商、居民聽(tīng)證，推進(jìn)民主參與制度化、規(guī)范化。

三是現(xiàn)代信息手段提升社區(qū)居民參與效率。借助互聯(lián)網(wǎng)等媒介的快速發(fā)展和普及，社區(qū)共同體從相對(duì)封閉的“居委會(huì)”向開(kāi)放的“扁平化社會(huì)”轉(zhuǎn)型(15)丁元竹：《構(gòu)建中國(guó)特色基層社會(huì)治理新格局：實(shí)踐、理論和政策邏輯》，《行政管理改革》2021年第11期。，不同部門(mén)間的數(shù)據(jù)分隔在一體化治理平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)了整合，居民群眾可以通過(guò)網(wǎng)站、微博、QQ群、微信群、公眾號(hào)等渠道，實(shí)時(shí)發(fā)表言論、闡述觀點(diǎn)，監(jiān)督問(wèn)題解決，尤其吸引習(xí)慣于“掌上”生活的年輕人參與其中，實(shí)現(xiàn)居民群眾自我賦權(quán)、共同參與。同時(shí)，基層治理社會(huì)化發(fā)展，拓展了群眾參與領(lǐng)域。隨著政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)力度的增強(qiáng)，基層社會(huì)組織、社會(huì)工作者隊(duì)伍發(fā)展壯大，逐步形成以社區(qū)為陣地，基層政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目共同推進(jìn)的“1+N社區(qū)治理體系”，通過(guò)整合基層資源打造社區(qū)事務(wù)管理平臺(tái)，帶動(dòng)居民廣泛參與。

四是文化建設(shè)營(yíng)造社區(qū)居民參與氛圍。最大限度地動(dòng)員居民參與到社區(qū)事務(wù)中，在社區(qū)治理中，服務(wù)社區(qū)居民、為居民辦實(shí)事成為社區(qū)治理的目標(biāo)導(dǎo)向和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以“善鄰”“睦鄰”為核心的社區(qū)綜合服務(wù)中心建立起來(lái)，通過(guò)增加日常互動(dòng)交往建立健全基層合作網(wǎng)絡(luò)，引領(lǐng)并帶動(dòng)居民群眾廣泛參與。結(jié)合社區(qū)文化特色，組織社區(qū)居民共同制定居民公約，打造“百家宴”“鄰里節(jié)”等各具特色的睦鄰活動(dòng)，進(jìn)一步弘揚(yáng)社區(qū)特色文化，提升群眾的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感，激發(fā)居民主動(dòng)參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐。

這一時(shí)期，隨著社會(huì)治理理念與治理目標(biāo)的深化，在基層黨組織的引領(lǐng)下，在政府的政策支持、資源保障和建設(shè)指導(dǎo)下，社區(qū)居民作為社區(qū)治理的重要主體，不斷將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，積極參與社區(qū)治理活動(dòng)，履行主人翁責(zé)任，在基層社會(huì)治理中所發(fā)揮的作用日益凸顯，為打造共建共治共享的基層社會(huì)治理格局奠定了基礎(chǔ)。

二、 居民參與基層社會(huì)治理的運(yùn)行機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，居民參與基層社會(huì)治理在實(shí)踐中不斷深化，從參與背景、參與主體到參與動(dòng)力、參與領(lǐng)域、參與方式呈現(xiàn)階段性的特征。從居民參與實(shí)踐的演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，隨著治理理念逐步從社區(qū)管理、社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理、構(gòu)建共建共享共治的社會(huì)生活共同體，擴(kuò)大居民自治范圍、建設(shè)居民自治組織、增強(qiáng)居民自治功能日益成為基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容：參與主體從社區(qū)熱心的退休人員、積極分子逐步擴(kuò)展到在社區(qū)生活、工作且與社區(qū)治理有密切聯(lián)系的所有群體；參與方式逐漸拓展，近年來(lái)，隨著社區(qū)服務(wù)型社會(huì)組織、多元化治理形式、信息化治理手段的健全，居民參與從僅僅依托居民委員會(huì)組織，逐漸拓展為依托各類社會(huì)組織、各種平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)；參與領(lǐng)域從便民服務(wù)、治安管理等單一的項(xiàng)目，擴(kuò)大到與民生事業(yè)、社區(qū)發(fā)展、社會(huì)矛盾化解等有關(guān)居民生活的方方面面。

從居民參與的機(jī)制來(lái)看，基層社會(huì)治理體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整是推動(dòng)居民參與的制度條件，基層組織機(jī)構(gòu)、人員設(shè)施、資源保障是實(shí)現(xiàn)居民參與的內(nèi)在動(dòng)力，參與的領(lǐng)域和方式明確了參與機(jī)制運(yùn)行發(fā)展的路徑方向。40余年來(lái)，通過(guò)不斷完善健全基層社會(huì)治理機(jī)制，營(yíng)造良好的參與環(huán)境，激發(fā)居民參與內(nèi)在動(dòng)力，以及智能化手段的運(yùn)用，逐漸形成了具有中國(guó)特色的居民參與基層社會(huì)治理的模式。

首先，社會(huì)治理制度的完善為居民參與奠定了基礎(chǔ)。完善社會(huì)治理制度是明確居民參與職能、賦予居民參與權(quán)利、提供居民參與保障的基礎(chǔ)。推動(dòng)居民參與主要涉及三個(gè)維度的制度需求，分別為：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨組織的政治核心作用；推動(dòng)政府負(fù)責(zé)，促進(jìn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，建立協(xié)商對(duì)話機(jī)制，著力推進(jìn)基層民主制度化。

一是黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)在于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨建引領(lǐng)放在基層社會(huì)治理核心位置，通過(guò)構(gòu)建基層政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民共同參與的基層大黨建格局，加強(qiáng)黨組織對(duì)基層社會(huì)治理的核心領(lǐng)導(dǎo)作用(16)郎友興、陳文文：《“擴(kuò)”與“縮”的共進(jìn)：變革社會(huì)中社區(qū)治理單元的重構(gòu)——以杭州市江干區(qū)“省級(jí)社區(qū)治理與公共服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”為例》，《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第2期。，以此實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部資源整合、解決居民矛盾沖突，形成基層社會(huì)有序結(jié)構(gòu)，營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)氛圍。如通過(guò)社區(qū)黨委、樓院黨支部、網(wǎng)格黨小組的建立，將社區(qū)治理任務(wù)分配給每一名社區(qū)黨員，同時(shí)，也有利于組織黨員參與活動(dòng)、發(fā)揮作用。

二是構(gòu)建政府與社會(huì)良好的合作關(guān)系。在多元主體共同參與社會(huì)治理中，政府是最重要的“一元”，政府負(fù)總責(zé)，但僅有政府還不夠，大量社會(huì)事務(wù)需要具有專業(yè)知識(shí)的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。專業(yè)化的事由專業(yè)化的組織來(lái)承擔(dān)，這符合做好事情的基本哲理，也最為經(jīng)濟(jì)、有效。這樣就有個(gè)政府與“社會(huì)”的分工與合作問(wèn)題，要分清哪些是政府的分內(nèi)事，哪些事應(yīng)當(dāng)由專業(yè)化的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。政府的分內(nèi)事，政府必須盡心盡力做好，應(yīng)由社會(huì)組織承擔(dān)的事，必須委托、選擇社會(huì)組織來(lái)完成，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。

三是民主協(xié)商制度的建立與健全?；鶎用裰鲄f(xié)商是以解決基層社會(huì)問(wèn)題為主要目標(biāo)，通過(guò)利益表達(dá)、議事協(xié)商、責(zé)任共擔(dān)與利益共享、矛盾預(yù)防與化解等工作機(jī)制和工作指引，構(gòu)建協(xié)同治理的良性運(yùn)行機(jī)制?；鶎狱h組織、基層社會(huì)組織、社區(qū)居民、志愿者等多元主體參與，廣泛運(yùn)用選舉、決策、監(jiān)督等參與方式，圍繞社區(qū)公共安全、公共環(huán)境、矛盾糾紛、公共設(shè)施、公共文化等民生問(wèn)題進(jìn)行的民主對(duì)話、公開(kāi)討論、共同協(xié)商。隨著民主選舉、民主協(xié)商等基層民主制度的不斷完善，在社區(qū)居民之間建立起相互信任、互惠、協(xié)商共贏的契約關(guān)系。

其次，參與主體的多元化增強(qiáng)居民參與動(dòng)力。培育多元社會(huì)主體參與是不斷深化社會(huì)治理體制改革、整合社會(huì)資源、化解社會(huì)矛盾的重要手段。多元化參與包括多元化治理模式、多元化組織平臺(tái)以及多元化參與路徑，多元主體的廣泛參與形成了基層社會(huì)良性互動(dòng)和公共資源有機(jī)整合，打通限制居民參與的壁壘，推動(dòng)基層社會(huì)民主建設(shè)。

一是多元化治理模式的探索實(shí)踐。自社區(qū)建設(shè)開(kāi)展以來(lái)，各地結(jié)合實(shí)際，探索嘗試適宜本市本區(qū)的基層社會(huì)治理模式。同時(shí)，在基層治理過(guò)程中，除了行政管理手段外，還綜合運(yùn)用了輿論引導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、文化指導(dǎo)等方式，激發(fā)群眾主人翁意識(shí)，潛移默化中影響居民主動(dòng)參與。如浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，等等，拉近了居民與基層政府、社區(qū)組織間的距離，化解了在基層社會(huì)治理、居民利益表達(dá)等方面存在的矛盾。

二是各類社區(qū)服務(wù)組織的培育。社區(qū)服務(wù)組織是政府購(gòu)買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式的有效載體，大量社區(qū)服務(wù)組織的存在有利于逐步建立起居民組織、志愿者組織、社會(huì)服務(wù)組織、社會(huì)事務(wù)管理組織相互結(jié)合的組織體系，增加了居民之間的鏈接、互動(dòng)，將居民分散的利益訴求和生活需求整合起來(lái)。通過(guò)這套組織體系，既為社區(qū)居民提供專業(yè)化、社會(huì)化、差異化的服務(wù)，又為基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督搭建了平臺(tái)。

三是管理服務(wù)平臺(tái)的日臻完善。通過(guò)推行“網(wǎng)格化”基層治理體系，在建設(shè)打造社區(qū)綜合服務(wù)中心等實(shí)體化居民參與場(chǎng)所的同時(shí)，構(gòu)建綜合治理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心、編制社區(qū)綜合治理APP、組建業(yè)主微信群等網(wǎng)絡(luò)虛擬參與平臺(tái)，線上線下同步治理，不斷拓展居民參與方式、暢通居民參與路徑，激發(fā)居民參與潛能，賦予居民參與責(zé)任，讓每一名社區(qū)居民參與基層事務(wù)決策、獲得信任和依賴，將居民參與成果惠及更多的人。

再次，現(xiàn)代化社會(huì)治理方式激發(fā)居民參與活力。社區(qū)居民既是基層社會(huì)治理的參與者，也是基層社會(huì)治理成果的受益者。改革開(kāi)放以來(lái)，社區(qū)居民參與的重要性日益得到重視，居民參與在基層社會(huì)治理中發(fā)揮的作用日益凸顯，這不僅源于基層社會(huì)治理制度、模式的轉(zhuǎn)變，也源于基層社會(huì)治理能力和治理水平的提升，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾的參與積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

一是治理重心下移。社會(huì)治理中大量問(wèn)題在基層，最堅(jiān)實(shí)的力量支持也在基層。從“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人”等觀念的提出，到《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》頒布出臺(tái)，社會(huì)治理體系逐漸從頂層設(shè)計(jì)具體到基層落實(shí)，基層治理的核心也逐步聚焦于社區(qū)居民，聚焦社區(qū)居民的利益訴求、日常需求、對(duì)美好生活的追求，通過(guò)人人參與、共建共治，化解社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治。

二是源頭治理、系統(tǒng)治理等現(xiàn)代治理方式綜合發(fā)揮作用。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策等治理方式的形成與運(yùn)用。源頭治理要求以網(wǎng)格化、社會(huì)化服務(wù)為方向，通過(guò)權(quán)益保障、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)解，從源頭解決問(wèn)題。系統(tǒng)治理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，鼓勵(lì)社會(huì)各方參與形成合力。綜合治理是通過(guò)健全綜合性基層管理服務(wù)平臺(tái)，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決社會(huì)問(wèn)題。不同治理方式的有機(jī)結(jié)合，重建了居民自助互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)連接，培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識(shí)、公民意識(shí)和認(rèn)同意識(shí)，基層社會(huì)形成聯(lián)系密切的有機(jī)整體。

三是居民參與基層社會(huì)治理的途徑不斷拓展。從配合居委會(huì)而開(kāi)展的社區(qū)服務(wù)和公共管理，到以居民協(xié)商議事為主要形式的民主參與，到居民民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等為主要內(nèi)容的基層民主實(shí)踐，再到借助各類基層社會(huì)治理服務(wù)平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)、深入網(wǎng)格、參與社會(huì)組織，通過(guò)不斷授權(quán)、賦能，培養(yǎng)激發(fā)居民主動(dòng)參與以及與基層政府、社會(huì)之間的合作意識(shí)，在基層社會(huì)共建共治過(guò)程中，形成政府、社會(huì)、居民的良性互動(dòng)、共同參與的合作網(wǎng)絡(luò)，不斷提升基層社會(huì)治理能力，也保證社區(qū)居民有效、有序參與基層社會(huì)治理。

三、 優(yōu)化居民參與基層社會(huì)治理的若干思考

居民參與是健全基層社會(huì)治理的題中應(yīng)有之義，沒(méi)有更廣大的居民參與，基層社會(huì)治理就不可能呈現(xiàn)現(xiàn)代化的形態(tài)，為了優(yōu)化居民參與基層社會(huì)治理，應(yīng)在如下方面加以著力。

一要進(jìn)一步健全居民自治機(jī)制。一方面要加強(qiáng)現(xiàn)代化治理體系建設(shè)，既有的制度雖然對(duì)居民參與的動(dòng)力、領(lǐng)域、方式有了明確的規(guī)定，但由于居民參與機(jī)制往往隨著環(huán)境的變化而發(fā)生相應(yīng)的變化，尤其是面對(duì)突發(fā)事件，成熟的居民參與、轉(zhuǎn)換機(jī)制還不夠健全。因此，應(yīng)通過(guò)明確基層政府、社會(huì)組織、居民個(gè)人等治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系、職能范圍，規(guī)范居民參與要求，健全常態(tài)長(zhǎng)效的居民參與機(jī)制，不斷完善居民參與制度。另一方面是建設(shè)規(guī)范、有序的整合機(jī)制，加強(qiáng)黨對(duì)基層各類社會(huì)組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)社區(qū)居民的教育引導(dǎo)，通過(guò)發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，小區(qū)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)企業(yè)、居民多方參與的“1+N”治理機(jī)制，將基層人員、機(jī)構(gòu)、組織整合起來(lái)，在公共事務(wù)管理、重大政策制定執(zhí)行等方面形成黨群互動(dòng)、政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)治理模式，讓社區(qū)居民全過(guò)程參與監(jiān)督、管理，保障居民平等參與和共同討論的權(quán)利，形成“有序參與—有序治理”的良性循環(huán)。

二要增強(qiáng)基層組織的動(dòng)員能力。加大基層社會(huì)綜合治理整合力度，堅(jiān)持源頭治理、綜合治理，搭建網(wǎng)絡(luò)化的治理組織結(jié)構(gòu)，完善增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、鄰里中心以及群眾性組織機(jī)構(gòu)資源整合、溝通協(xié)調(diào)、合作共建機(jī)制，積極融合人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等多種治理資源，包括讓轄區(qū)單位、共建單位也融入社區(qū)治理之中共同協(xié)商構(gòu)建基層服務(wù)，讓居民以主人翁身份廣泛參與社區(qū)治理，達(dá)到真正共建共治的目的。同時(shí)，構(gòu)建社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，聚合社區(qū)周邊生活性服務(wù)業(yè)資源，明確各方面的責(zé)任義務(wù)，經(jīng)常性組織開(kāi)展共建共治活動(dòng)、志愿服務(wù)，既與居民在日常參與活動(dòng)中形成默契配合關(guān)系，又能夠在緊急狀態(tài)下，根據(jù)實(shí)際需要，規(guī)范、有序地為居民參與基層社會(huì)治理活動(dòng)提供必要的人、財(cái)、物等方面的保障支持，建設(shè)便民惠民智慧生活服務(wù)圈。

三要優(yōu)化基層管理服務(wù)平臺(tái)。大力培育各類社區(qū)服務(wù)組織，不斷完善社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、居民懇談會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等社區(qū)組織協(xié)商議事機(jī)制，為多元主體協(xié)商議事、充分表達(dá)提供力量支持；建立社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社區(qū)居民參與的多元化治理隊(duì)伍，下沉社會(huì)治理重心，將基層治理網(wǎng)格進(jìn)一步精細(xì)化為微網(wǎng)格，增強(qiáng)多元主體之間聯(lián)系溝通，解決了居民參與的渠道問(wèn)題，為居民常態(tài)化參與提供保障。同時(shí)，還應(yīng)充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，促進(jìn)網(wǎng)上辦公系統(tǒng)、應(yīng)用程序等平臺(tái)的研發(fā)利用，在智慧社區(qū)平臺(tái)增加服務(wù)運(yùn)用模塊，將政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、教育醫(yī)療、衛(wèi)生服務(wù)等內(nèi)容，以及當(dāng)前疫情防控工作所需要的健康監(jiān)測(cè)、居民信息統(tǒng)計(jì)、人員車輛出入等動(dòng)態(tài)管理信息納入其中，通過(guò)線上參與與線下參與相結(jié)合，打通黨建、民生、服務(wù)、保障、活動(dòng)等服務(wù)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)融合，讓居民通過(guò)手機(jī)、電腦等移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施參與討論、投票、監(jiān)督等活動(dòng)。

四要激發(fā)居民參與的內(nèi)在動(dòng)力。居民的參與度“受到選擇性激勵(lì)和資源約束的影響”，“社會(huì)層面的社區(qū)交往和主觀社會(huì)地位認(rèn)同”能夠提高民眾參與公共性事務(wù)的熱情。(17)樊佩佩：《“解碼”基層群眾自治困境：城市社區(qū)公共參與的內(nèi)外分隔邏輯研究》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2021年第6期。因而，一方面要針對(duì)居民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開(kāi)展社區(qū)文化宣傳，組織群眾培訓(xùn)活動(dòng)，借助互聯(lián)網(wǎng)、微信等社交媒體的傳播優(yōu)勢(shì)，形成基層群眾廣泛認(rèn)同和社會(huì)動(dòng)員效應(yīng)，鼓勵(lì)居民廣泛參與，營(yíng)造“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的良好氛圍。另一方面要不斷提升居民參與能力，明確居民參與基層治理各項(xiàng)事務(wù)的要求和規(guī)則，引導(dǎo)居民共同維系良好的參與秩序，明確參與角色和社會(huì)賦權(quán)，不斷提升居民參與基層社會(huì)治理的基本素質(zhì)和能力，助推居民更加有序、規(guī)范參與基層社會(huì)治理，最終形成基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的嶄新格局。