陳小君， 周崇聰

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 土地法制研究院，廣東 廣州 510420)

一、集體土地所有權(quán)現(xiàn)行規(guī)范與歷史理性

(一)現(xiàn)行法律等規(guī)范的集體土地所有權(quán)主體

中國的土地所有權(quán)由國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)構(gòu)成。明晰集體土地所有權(quán)歸屬是保障集體這一主體權(quán)益的重要基石。集體土地所有權(quán)主體在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)和《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程(試行)》(以下簡稱《示范章程》)等現(xiàn)行法律規(guī)范體系中均有所表達(dá)。

1. 《憲法》社會主義公有制下的集體所有

《憲法》第6條確立了由全民所有制和勞動群眾集體所有制共同構(gòu)成的社會主義公有制，并于第10條明確將除國家所有之外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山等土地歸集體所有。與此同時，參加集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者可以經(jīng)營自留地、自留山。并且，第17條規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織享有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)。然而，《憲法》雖明確了集體所有的土地范疇，但對集體所有主體之內(nèi)涵與外延缺乏明確規(guī)定。

2. 《民法典》私法規(guī)范中的集體成員集體所有與“代表”制

《民法典》在《憲法》關(guān)于社會主義公有制重要規(guī)則構(gòu)架內(nèi)，進(jìn)行了國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)的分類，通過第261條明確農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于集體成員集體所有，然對于集體成員集體所有的含義界定缺失，直接導(dǎo)致學(xué)界較長時期對集體土地所有權(quán)主體存在不同解讀。《民法典》民事主體規(guī)范中，明確了自然人、法人(含特別法人)和非法人組織三種主體類型，通說及其實(shí)踐表明，國家也可以成為特殊民事主體，但農(nóng)民集體并非其所規(guī)定的民事主體范疇，無法以此作為民事主體參與民事活動。誠然，《民法典》第262條第1款 規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體所有權(quán)，通過第99條賦予集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，進(jìn)而可以作為民事主體參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動，但其中“代表”一詞頗有意味，即集體經(jīng)濟(jì)組織是作為農(nóng)民集體的民事主體形式，抑或是通過代理關(guān)系行使所有權(quán)，《民法典》并未直面解決集體土地所有權(quán)主體歸屬的問題。說到底，進(jìn)入《民法典》時代，集體土地所有權(quán)主體仍然虛位。

3. 《土地管理法》中的農(nóng)民集體所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理

《土地管理法》第11條規(guī)定，集體土地歸農(nóng)民集體所有，但并非交由農(nóng)民集體進(jìn)行經(jīng)營和管理，而是賦予集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會對集體所有土地的經(jīng)營、管理權(quán)。這既未明確后者為土地所有權(quán)主體，亦未明晰農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。結(jié)合《民法典》已確立集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人之獨(dú)立民事主體的規(guī)則，該經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營、管理集體土地過程中所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)歸屬如何定位，集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立民事主體的制度價值何在，均未明文。

4. 《示范章程》中的本社成員集體所有

《示范章程》第4條、第6條分別規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)范圍、職能。根據(jù)第4條之規(guī)定，土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)是集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，頗值得注意的是，這與《民法典》第260條規(guī)定的集體所有的資產(chǎn)范圍并無差異；同時，《示范章程》第6條所確定的集體經(jīng)濟(jì)組織職能與《民法典》第261條農(nóng)民集體成員決定的事項(xiàng)在根本上也是一致的?！妒痉墩鲁獭放c《民法典》在資產(chǎn)范圍、職能上相仿，似乎表明集體經(jīng)濟(jì)組織就是農(nóng)民集體，是行使集體土地所有權(quán)的主體，而非代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。這與上述法律相關(guān)表達(dá)存在差異，《示范章程》雖未在其中明確指明集體經(jīng)濟(jì)組織之民事主體與農(nóng)民集體所有的關(guān)系，但章程制定者與立法者不同的法義表達(dá)，絕非空穴來風(fēng)。當(dāng)然，從法律法規(guī)等規(guī)范層級分析，《示范章程》自然不可替代也無意改變法律規(guī)定。

(二)歷史理性回歸的事實(shí)依據(jù)

中華人民共和國成立后，農(nóng)村土地所有制歷經(jīng)個人所有、集體所有、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營等階段，在不同歷史進(jìn)程中集體經(jīng)濟(jì)組織的地位隨之發(fā)生變化。集體土地所有權(quán)主體的確認(rèn)，離不開對其史料溯源，找尋明確集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的歷史依據(jù)，回歸歷史理性。

1. 高級合作社所有制下的集體經(jīng)濟(jì)組織所有

經(jīng)過互助合作社的發(fā)展，高級生產(chǎn)合作社逐步在全國范圍內(nèi)設(shè)立。1956年，全國人大通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。該章程規(guī)定：按照社會主義原則，除部分社員生活資料、零星樹木、家庭副業(yè)經(jīng)營所需的工具等資料外，入社的農(nóng)民需將其私人所有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換為合作社集體所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營，其中該類生產(chǎn)資料包括農(nóng)民私人所有的土地、耕畜、大型農(nóng)具等。除此之外，該章程還就社員權(quán)利義務(wù)、資金、生產(chǎn)經(jīng)營等方面作出規(guī)定。盡管《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》并未過多提及集體經(jīng)濟(jì)組織，但無論是從整體思想還是個別條文上解讀，高級合作社的內(nèi)容與集體經(jīng)濟(jì)組織具有一致性，該章程第1條就明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是在自愿和互利基礎(chǔ)上形成的集體經(jīng)濟(jì)組織，首次提出了集體經(jīng)濟(jì)組織的概念，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成了具有社會主義性質(zhì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[1]。

2. 人民公社所有制下的集體經(jīng)濟(jì)組織所有

隨著高級合作社深入發(fā)展和社會主義建設(shè)需求的升級，1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》頒布，該條例規(guī)定了人民公社的性質(zhì)、組織、規(guī)模、管理等事項(xiàng)，確立了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”體制，明文規(guī)定了人民公社是政社合一的組織，亦明確肯定人民公社是社會主義互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織。這一時期的土地生產(chǎn)資料主要由生產(chǎn)隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，同時生產(chǎn)大隊(duì)和公社集體經(jīng)濟(jì)組織也享有屬于其所有的土地和財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)[2]，生產(chǎn)隊(duì)作為基本的核算單位，其土地所有權(quán)客體包括生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地、社員的自留地、自留山、宅基地等，但生產(chǎn)隊(duì)所有的土地不得出租與買賣。與此同時，有關(guān)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的問題，需要經(jīng)過社員大會或者社員代表大會討論；并且肯定了生產(chǎn)隊(duì)對生產(chǎn)的經(jīng)營管理和收益分配享有自主權(quán)。但由此可見，在人民公社所有制下，生產(chǎn)隊(duì)的集體經(jīng)濟(jì)組織屬性愈發(fā)明顯，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的規(guī)則清晰可見。但作為國家政權(quán)的附屬品，無論是在功能還是構(gòu)造上都已經(jīng)喪失自主性和獨(dú)立性[3]。

3. 改革開放后被模糊的集體經(jīng)濟(jì)組織所有

自人民公社成立以來，農(nóng)民集體便被賦予“政經(jīng)合一”的地位。改革開放后，政經(jīng)分立，人民公社在制度設(shè)計(jì)上分化為集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會，分別行使經(jīng)濟(jì)職能和政治職能。但集體經(jīng)濟(jì)組織明確為集體土地所有權(quán)主體，在實(shí)踐和法政策中均未形成共識。由實(shí)踐觀之，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異性，不少農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)職能未能得以發(fā)揮，長期由村民委員會代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)職能，形成觀念上集體經(jīng)濟(jì)組織并非集體土地所有權(quán)主體的認(rèn)識。然而，在村集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位得以體現(xiàn)，如廣東佛山南海改革開放初期形成的農(nóng)業(yè)股份合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織，就是以所有權(quán)主體的面貌展現(xiàn)，具體行使農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。對這些地區(qū)的集體成員而言，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能已經(jīng)超越了對集體財(cái)產(chǎn)安全性保障，直接延伸至集體財(cái)產(chǎn)營利性運(yùn)營[4]。但從法政策維度察之，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的表達(dá)模棱兩可，如《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則(2019修正)》第29條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織代為申請集體土地所有權(quán)登記，但第31條 卻規(guī)定申請集體土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)登記需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表同意。其似乎否定集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位，但又存在肯定其為集體土地所有權(quán)主體之意。同樣，地方立法規(guī)范中亦未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一認(rèn)知，如四川省、黑龍江省、廣東省 等地方立法將集體經(jīng)濟(jì)組織界定為以集體土地為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性組織，間接肯定了集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)主體地位①；但亦有地方立法采用集體經(jīng)濟(jì)組織只是集體土地所有權(quán)行使代表的表述②。

二、集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)主體之制度障礙

(一)集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使土地所有權(quán)規(guī)則運(yùn)行之漏洞

《民法典》第262條第1款規(guī)定，屬于村農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)，明確了集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)代表的地位，但僅有“代表”一詞無法明確集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系，故留下多方缺漏。

1. 存在自己代表的邏輯矛盾

代表制度一般存在于法人之中，強(qiáng)調(diào)法人的某個職能部門代表法人而為民事法律行為[5]。在《民法典》所規(guī)定的法人框架內(nèi)，農(nóng)民集體不具備獨(dú)立民事主體地位，更無法設(shè)立自身的職能部門。有觀點(diǎn)認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會是構(gòu)成集體的要素，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體設(shè)立的專門從事經(jīng)濟(jì)活動的組織[6]。但就設(shè)立而言，農(nóng)民集體并沒有形成設(shè)立決議的意思機(jī)構(gòu)。如果不討論農(nóng)民集體是否具備法人地位，僅從集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)考察是無法認(rèn)定其為農(nóng)民集體機(jī)構(gòu)的。因?yàn)?，在《民法典》中，集體經(jīng)濟(jì)組織已被賦予特別法人地位，是獨(dú)立民事主體，獨(dú)立享有民事權(quán)利和獨(dú)立承擔(dān)民事義務(wù)，其并非農(nóng)民集體的職能部門，又該如何代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)？

若將集體經(jīng)濟(jì)組織界定為農(nóng)民集體的代表人，而非集體土地所有權(quán)人，則需回答代表決議的來源、代表的權(quán)限、成員利益等方面的問題。根據(jù)《民法典》第262條之規(guī)定，可以將代表決議解釋為是來源于法律規(guī)定，即法定代表，但遺憾在于，法律并沒有規(guī)定代表的權(quán)限，遵循私法“法無明文規(guī)定即可為”的原則，集體經(jīng)濟(jì)組織可以履行農(nóng)民集體的全部職能，如此，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)質(zhì)上與農(nóng)民集體等同。同時，農(nóng)民集體的功能除維持公有制穩(wěn)定之外，還承載著成員利益的實(shí)現(xiàn)作用，這便決定了有關(guān)集體土地所有權(quán)的決議必須交由集體成員表決。而集體經(jīng)濟(jì)組織的決議是由該組織成員通過成員大會或者代表大會共同表決形成，決議實(shí)質(zhì)內(nèi)容幾乎無法脫離集體土地，很明顯，集體經(jīng)濟(jì)組織成員決議就是農(nóng)民集體成員決議。所以，從代表權(quán)限和成員利益實(shí)現(xiàn)角度來看，形式上是由與農(nóng)民集體不同的集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使所有權(quán)，但實(shí)質(zhì)卻是農(nóng)民集體在行使所有權(quán)，結(jié)合《民法典》262條的規(guī)定，若是將農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織割裂開來，農(nóng)民集體代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)即自己代表的邏輯矛盾將無法紓解。

2. 存在架空農(nóng)民集體的風(fēng)險

由集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使集體土地所有權(quán)之“代表”法則，在于否定集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的同一性。然而，無論是在集體土地的經(jīng)營還是管理過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立的民事主體，可依據(jù)意思機(jī)構(gòu)形成經(jīng)營管理的法人意思，交由職能部門執(zhí)行?，F(xiàn)行法律規(guī)范僅規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的代表地位，并未就農(nóng)民集體維護(hù)權(quán)益路徑制定規(guī)則，即使是《民法典》第265條規(guī)定了集體成員撤銷權(quán)，但集體成員所對應(yīng)的是集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會的成員，而非農(nóng)民集體成員。除此之外，僅作為一個法律名詞的農(nóng)民集體，無法以自身名義作出任何意思表示或從事任何民事活動，無法對集體經(jīng)濟(jì)組織存在的不當(dāng)代表行為行使撤銷權(quán)[7]175。在農(nóng)民集體缺乏一定監(jiān)督能力的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織的民事行為將不能得以有效監(jiān)督。若繼續(xù)將集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體割裂開來，還可能存在集體經(jīng)濟(jì)組織作出損害農(nóng)民集體利益的行為，而農(nóng)民集體無法及時有效地維護(hù)其利益，進(jìn)而被集體經(jīng)濟(jì)組織架空。如果架空農(nóng)民集體，無視集體利益，很難說是公平合理，更無法實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距受惠于數(shù)億農(nóng)民的初衷[8]。在利益維護(hù)上，一方面，法人擁有“意思機(jī)構(gòu)-執(zhí)行機(jī)構(gòu)-監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的組織框架，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可對集體經(jīng)濟(jì)組織的行為進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，存在維護(hù)法人及股東權(quán)益的派生訴訟規(guī)則。所以，將集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體，在集體土地權(quán)益受到來自集體經(jīng)濟(jì)組織或其內(nèi)部人員、外部主體的不法侵害時，集體經(jīng)濟(jì)組織乃至股東可根據(jù)法人權(quán)益救濟(jì)規(guī)則維護(hù)自身利益，從而保障村集體的土地權(quán)益，落實(shí)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。

3. 模糊了集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)與農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)

無論是《憲法》還是《民法典》，農(nóng)民集體均是集體土地所有權(quán)主體，而將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，將導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人地位難以落實(shí)。作為法人，獨(dú)立財(cái)產(chǎn)是集體經(jīng)濟(jì)組織成立的條件之一，并得以法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，若區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體，則必須回答兩個問題：其一，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體各自的財(cái)產(chǎn)范圍如何界定？在立法上，農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)范圍是明確的，但在現(xiàn)實(shí)中，集體經(jīng)濟(jì)組織所履行的職能包括宅基地的分配、家庭承包地的發(fā)包、經(jīng)營性建設(shè)用地的入市等，事實(shí)上是在行使集體土地的所有權(quán)及權(quán)能。如果集體經(jīng)濟(jì)組織僅為代表人，在缺乏清晰的代表依據(jù)以及代表權(quán)限的情況下，農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)就是集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)，這里完全模糊了農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)界線，與代表地位不相符。其二，集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)包括哪些？其民事責(zé)任如何承擔(dān)？既然立法認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表村集體行使土地所有權(quán)，那么以集體經(jīng)濟(jì)組織的名義對外從事民事活動，如何區(qū)分該民事活動是特別法人的行為還是農(nóng)民集體的行為？若發(fā)生民事責(zé)任時，集體經(jīng)濟(jì)組織有獨(dú)立的責(zé)任財(cái)產(chǎn)嗎？如不能以農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，則表明集體經(jīng)濟(jì)組織無法承擔(dān)責(zé)任，就此，法律賦予其特別法人地位的價值又何在？以上問題最為合理的解釋便是：集體經(jīng)濟(jì)組織就是農(nóng)民集體的私法形式，農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)就是集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以以其經(jīng)營性資產(chǎn)對外承擔(dān)民事法律責(zé)任。

(二)集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體關(guān)系的邏輯不周延

1. 闡釋兩者之功能指向時尚有不足

《憲法》確定了社會主義生產(chǎn)資料的全民所有制和勞動群眾集體所有制，在政治層面確定了生產(chǎn)資料的歸屬。然而，對于現(xiàn)行規(guī)范條文的理解，研究中常常忽略了農(nóng)民集體這一團(tuán)體共同體所包含的公有制之鮮明政治指向，從而認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體是完全處于同一層面的概念，導(dǎo)致帶有所有制之政治層面色彩的農(nóng)民集體與私法意義之所有權(quán)層面的集體經(jīng)濟(jì)組織相混淆。厘清兩者的邏輯關(guān)系需要保持以下清晰認(rèn)識：其一，社會主義公有制的法律實(shí)現(xiàn)方式是多樣的，所有權(quán)制度是其中一種主要的實(shí)現(xiàn)形式[9]147-148。農(nóng)民集體是公有制在農(nóng)村地區(qū)的承載主體，作為所有制的一種表現(xiàn)形態(tài)，集體所有制除了具有經(jīng)濟(jì)學(xué)價值，是對生產(chǎn)資料歸屬的描述外，更有其政治意義，而集體土地的社會主義的公有制通過集體所有權(quán)制度加以實(shí)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織恰是為實(shí)現(xiàn)這一集體所有權(quán)而存續(xù)[10]。其二，對于成員集體所有而言，其立法目的在于確保國家公有制的不變，通過政治層面保障集體土地的公有性質(zhì)，有利于維護(hù)國家政治體制的穩(wěn)定；作為特別法人的集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)，是強(qiáng)調(diào)其土地制度的經(jīng)濟(jì)功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和集體成員生活提供保障。至此，對集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體關(guān)系的認(rèn)知，須以明確所有制與所有權(quán)的關(guān)系為邏輯起點(diǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體本質(zhì)內(nèi)涵具有一致性，兩者并不矛盾，也不應(yīng)加以割裂或區(qū)隔。

2. 理解集體經(jīng)濟(jì)組織的私法功能時亦存偏頗

如前所述，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能在立法上表述為代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，即將集體經(jīng)濟(jì)組織功能界定為農(nóng)民集體的代表，代表農(nóng)民集體對集體所有的資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營和管理，而非就集體經(jīng)濟(jì)組織本身的資產(chǎn)行使所有權(quán)。然而，基于上述所有制與所有權(quán)關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)是所有權(quán)制度在農(nóng)村區(qū)域的承載主體，只有自身擁有權(quán)利能力方可行使土地之不動產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能使集體所有權(quán)的權(quán)能得以托底和真正實(shí)現(xiàn)，其成員的利益才能得以保障。

首先，集體土地除承載著政治職能外，還需通過私法表彰的所有權(quán)制度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能，即所有權(quán)的功能在于所有權(quán)人能夠排除其他任何人對物的攫取，基于客觀法規(guī)范，負(fù)有義務(wù)的主體必須尊重所有權(quán)人之排他的處分強(qiáng)力[11]，并從所有權(quán)中派生出物的交換價值和使用價值。其次，集體土地所有權(quán)私權(quán)功能的落地需通過民事主體加以實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)行的法律規(guī)范中，找不到可以充任市場主體即具備民事主體資格的農(nóng)民集體，而集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予特別法人地位，恰是農(nóng)村社會中唯一具有獨(dú)立開展民事活動的主體，昭示出這一主體是以實(shí)現(xiàn)集體土地的經(jīng)濟(jì)功能為己任。最后，從集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展歷程上看，中國高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社本身就是集體經(jīng)濟(jì)組織的一種表現(xiàn)形式，即使人民公社是政社合一的組織，亦是互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織。自人民公社解體后，集體經(jīng)濟(jì)組織也繼承了人民公社的經(jīng)濟(jì)職能，擔(dān)負(fù)著農(nóng)村資產(chǎn)運(yùn)營以及村民經(jīng)濟(jì)保障的使命[12]；純粹之政治職能則由村民委員會全面承接。因此，無論是從歷史理性、國家政治制度還是法律體系上分析，集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體土地所有權(quán)的私法主體，具體行使集體土地的所有權(quán)，既是歷史的延續(xù)，符合理論的邏輯，也是現(xiàn)實(shí)的選擇。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際運(yùn)行以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)

法人須以獨(dú)立財(cái)產(chǎn)為成立要件，集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，在成立上需滿足財(cái)產(chǎn)要件，理論和實(shí)際運(yùn)行中，集體土地為該經(jīng)濟(jì)組織的基本財(cái)產(chǎn)。但由于中國土地公有制性質(zhì)的特殊性，集體資源性資產(chǎn)不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織對外承擔(dān)民事責(zé)任的客體，此舉之目的在于有效避免集體土地的意定違法轉(zhuǎn)性及其資產(chǎn)的不當(dāng)流失。

(一)集體土地是集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的資產(chǎn)來源

1. 集體經(jīng)濟(jì)組織以獨(dú)立財(cái)產(chǎn)彰顯特別法人的獨(dú)立性

《民法典》第99條確立了集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，該條僅規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織需要依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行活動，但特別法人仍在法人主體之列，也自然可以適用法人的一般性規(guī)定，即必須符合法人的基本要素，有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，享有民事權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，以其財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。若集體經(jīng)濟(jì)組織沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，則難以取得法人資格，且《民法典》關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格的規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)[13]。集體經(jīng)濟(jì)組織只有解決其財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性才能成為特別法人。如前所述，一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織代表行使集體土地所有權(quán)的規(guī)則存在缺漏，只有認(rèn)定該組織為集體土地所有權(quán)人即主體地位，才能解決集體土地所有權(quán)的虛位問題，集體所有權(quán)權(quán)能的殘缺才可能得到主體的呼喚、引起立法進(jìn)一步重視，同時為其民事法律行為所生責(zé)任提供獨(dú)立承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)；另一方面，直面現(xiàn)實(shí)，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織以所謂代表的身份經(jīng)營管理土地時，是無法將自己同時作為特別法人的財(cái)產(chǎn)及其經(jīng)營管理活動剝離開來。因此，無論從落實(shí)集體土地所有權(quán)主體、回歸所有權(quán)權(quán)能出發(fā)，還是從保障特別法人的獨(dú)立性考慮，集體土地成為集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立資產(chǎn)而非“代表”的財(cái)產(chǎn)，便順理成章。

2. 集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)以集體土地為主要構(gòu)成

根據(jù)《示范章程》第4條之規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)范圍包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、接受政府撥款、減免稅費(fèi)、社會捐贈等形成的資產(chǎn)。可見，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)具有的自然資源屬性最為鮮明，如資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)均以集體土地為基礎(chǔ)，區(qū)別于一般法人的資產(chǎn)由股東通過貨幣、實(shí)物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等出資形成。同時，集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人具有鮮明的社區(qū)性和特殊的身份性，社區(qū)范圍的居民自然成為成員，通常以居民身份的得失作為成員身份得失的主要條件[14]?；诖?，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是自然取得，不需以出資作為條件，如果由成員出資，則可能導(dǎo)致特別法人化的進(jìn)程舉步維艱[15]。這是因?yàn)?，若以成員出資作為資產(chǎn)來源，就需首先破除集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的平等性，實(shí)行差別對待。但現(xiàn)實(shí)表明，集體經(jīng)濟(jì)組織同時具有營利性與非營利性，一般而言，營利法人以出資比例或股份分取紅利，以出資比例或股份行使表決權(quán)。由成員出資則應(yīng)滿足成員根據(jù)出資比例分取紅利和行使表決權(quán)，但集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益是以成員身份為基礎(chǔ)，具有身份的平等性，原則上不允許存在區(qū)別待遇[16]。既然集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)并非以成員出資作為來源，就需要從其他渠道解決資產(chǎn)構(gòu)成問題。首先，政府撥款不是集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的主要來源，理由在于，集體經(jīng)濟(jì)組織不是國家公權(quán)機(jī)關(guān)，不具有政府撥款的必然性，即使存在政府撥款也是政府支持農(nóng)民集體的公益性事業(yè)，政府無法為集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性活動提供資金來源。其次，社會市場主體的投資受限，因?yàn)榧词股鐣Y本的引入能夠帶來可觀的社會效益，但社會資本作為一種投資，其基本目的是盈利[17]，如果讓社會資本成為集體經(jīng)濟(jì)組織的主要資產(chǎn)來源，將會導(dǎo)致集體資產(chǎn)不受集體控制，存在集體資產(chǎn)流失的極大風(fēng)險。既然成員出資、政府撥款、社會資本均不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的主要構(gòu)成，從現(xiàn)行法律規(guī)范出發(fā)，如《土地管理法》第11條規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地享有的經(jīng)營、管理權(quán)利，《示范章程》第4條規(guī)定的資產(chǎn)范圍和第6條規(guī)定的職能規(guī)則來看，均體現(xiàn)了集體土地是集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的重要財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，是集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的主要構(gòu)成。

3. 集體經(jīng)濟(jì)組織的民事行為體現(xiàn)為行使土地所有權(quán)

《民法典》第240條規(guī)定明確所有權(quán)權(quán)能為占有、使用、收益和處分，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過法定程序決定承包地的發(fā)包、經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地分配乃至獲得土地其他增值收益、村莊規(guī)劃建設(shè)等事項(xiàng)，既是該組織履職或從事民事行為的過程，也恰是行使集體土地所有權(quán)、享有所有權(quán)權(quán)能的表現(xiàn)?！妒痉墩鲁獭返?條賦予集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包、出租、入股交由其使用的集體土地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓等職能；第11條第4款肯定了本社集體成員可依法依規(guī)承包經(jīng)營土地等集體資產(chǎn)、使用宅基地及享有其他集體資源性資產(chǎn)權(quán)益。及至地方立法，四川省規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會行使決定土地發(fā)包、宅基地分配、集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動的職能③；黑龍江省規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會行使審查集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更、集體資產(chǎn)租賃、資源發(fā)包方案等職能④；廣東省規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)履行經(jīng)營管理屬于本組織成員集體所有的土地和其他資產(chǎn)等職責(zé)⑤。即便有些規(guī)定采用了“代表”的表述，但均將完整的土地所有權(quán)權(quán)能賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織[7]166。無論是中央還是地方層面的立法或規(guī)范性文件規(guī)定，均體現(xiàn)出行使集體土地所有權(quán)的主體就是集體經(jīng)濟(jì)組織本身，且通過具體事項(xiàng)享有了集體土地所有權(quán)權(quán)能，其間，無法區(qū)隔出所謂代表意志和代表行為。

(二)特別責(zé)任規(guī)則有效阻遏集體土地資產(chǎn)流失

1. 特別法人具有特殊責(zé)任指向

集體經(jīng)濟(jì)組織作為民法上的特別法人，其特別性不僅體現(xiàn)在社區(qū)性、身份性上，還通過土地所有權(quán)的主體性及其責(zé)任的特殊指向性加以展現(xiàn)。從集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的構(gòu)成觀察，其財(cái)產(chǎn)以集體土地為基礎(chǔ)，而集體土地同時也有著維護(hù)社會主義公有制的政治意義，這就決定了其責(zé)任范圍有別于一般法人。根據(jù)法人制度原理以及《民法典》第60條的規(guī)定，法人需要以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。因而有觀點(diǎn)認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人置于《民法典》第3章法人章節(jié)內(nèi)，法人的一般性規(guī)則自然適用于特別法人，即其責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍與其他法人并無二致，均為法人全部財(cái)產(chǎn)[18]。然而，該觀點(diǎn)忽視了法律條文的體系解釋。集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)范圍包含集體土地等資源性資產(chǎn)，無論是《憲法》《民法典》還是《土地管理法》，均剛性規(guī)定了集體土地、宅基地、自留地、自留山等屬于農(nóng)民集體所有，除農(nóng)民集體以及國家通過合法征收外，其他主體均不得取得或變相取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)，因此，集體土地等資源性資產(chǎn)自然排除在民事責(zé)任范圍之外，這便形成了集體經(jīng)濟(jì)組織之特別法人與一般法人在責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍上的差異，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織民事責(zé)任的特殊性。

2. 特別責(zé)任以經(jīng)營性資產(chǎn)為核心

既然資源性資產(chǎn)被立法排除在集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)范疇外，界定哪些資產(chǎn)可以成為該組織的責(zé)任財(cái)產(chǎn)顯得格外重要。集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的組織形式，集體資產(chǎn)固然由其單獨(dú)所有，但這并不意味著集體資產(chǎn)的私有化[19]，其仍需要維持其公共價值?！睹穹ǖ洹返?60條將農(nóng)民集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)定，同時結(jié)合《示范章程》第4條 之規(guī)定，可將集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)概括為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和其他?；谇笆黾w土地之資源性資產(chǎn)的政治屬性，其已被排除在民事責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍之外；非經(jīng)營性資產(chǎn)主要指集體所有的科教文衛(wèi)等方面的設(shè)施，向集體成員提供公共服務(wù)，體現(xiàn)出的是社會公益性內(nèi)容，因而不適用于交易[20]，即根據(jù)《民法典》第399條第3款規(guī)定的具有公益目的的教育、醫(yī)療設(shè)施及其他公益性設(shè)施不得成為抵押權(quán)的客體，集體經(jīng)濟(jì)組織的非經(jīng)營性資產(chǎn)亦不能成為承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織民事責(zé)任的客體?；诖耍ㄓ兄贫群Y選下來的經(jīng)營性資產(chǎn)才應(yīng)當(dāng)成為集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)民事責(zé)任的客體。首先，經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營的房屋、建筑物、構(gòu)筑物、生產(chǎn)設(shè)施、集體投資盈利的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，主要承擔(dān)了市場參與的功能，是集體經(jīng)濟(jì)組織參與民事活動的主要資金來源；其次，與資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)的政治價值和公益屬性不同，經(jīng)營性資產(chǎn)所涉及的剛性社會保障功能較少，即便這部分資產(chǎn)減損，也不會導(dǎo)致集體土地不動產(chǎn)的意定變更流失和集體成員的生存保障的喪失。

四、集體經(jīng)濟(jì)組織是實(shí)現(xiàn)成員權(quán)益的主體依托

(一)農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有同一性

1. 農(nóng)民集體的社團(tuán)性決定了兩者的同一性

依據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的私法主體表現(xiàn)形式，享有集體土地所有權(quán)之證成結(jié)論，其在成員上與農(nóng)民集體的成員亦須保持一致性。這是因?yàn)?，農(nóng)民集體的形成是以農(nóng)民為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出極強(qiáng)的人合性，在農(nóng)民將其土地的私人所有轉(zhuǎn)換為集體所有后，農(nóng)民集體成員便成為集體資產(chǎn)的繼承者和受益人。多年來的集體產(chǎn)權(quán)改革目的并不在于集體資產(chǎn)的分配，而在于實(shí)現(xiàn)成員收益分配權(quán)[21]，即為該土地范圍內(nèi)的集體成員提供生活保障。就此，集體經(jīng)濟(jì)組織作為法人，結(jié)合《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第21條之規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有收益分配的權(quán)利，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織的營利屬性，但又有區(qū)別于營利法人的特殊之處[22]。集體經(jīng)濟(jì)組織以實(shí)現(xiàn)成員利益為目的，其經(jīng)營管理是以集體土地作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益由其成員享有，收益分配需在農(nóng)民集體成員的范圍內(nèi)展開，故只有在農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員保持同一性時，方可使農(nóng)民 集體土地的功能和集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的制度目標(biāo)相得益彰，亦即實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配主體與集體資產(chǎn)的收益分配主體合理統(tǒng)一的實(shí)踐邏輯。

2. 割裂兩者與農(nóng)民集體利益維護(hù)不吻合

集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立之特別法人，其與集體土地等資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的重大事項(xiàng)是由成員大會討論決定，若將農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員割裂，勢必產(chǎn)生以下兩類后果：其一，集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍大于農(nóng)民集體成員范圍，此時便出現(xiàn)農(nóng)民集體之外的成員，那么，在集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)民集體資產(chǎn)作為資本來源的前提下，交由集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會討論決定法人事項(xiàng)，將存在農(nóng)民集體外部成員決定農(nóng)民集體資產(chǎn)的利用，從而存在架空農(nóng)民集體成員決議自身權(quán)益的情形，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)福利效應(yīng)不當(dāng)外溢的風(fēng)險[7]177。同時，由于集體經(jīng)濟(jì)組織具有家庭承包地發(fā)包、宅基地分配、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或獲得國家征收補(bǔ)償利益分配等職能，在集體土地的社會保障功能背景下，家庭承包地、宅基地只能由同時具備農(nóng)民集體成員和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的主體享用，土地增值收益分配亦應(yīng)在上述主體間進(jìn)行。因此，若對集體經(jīng)濟(jì)組織成員采取不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將會導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定規(guī)則的混亂。其二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍小于農(nóng)民集體成員范圍，則可能存在部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員控制農(nóng)民集體資產(chǎn)的風(fēng)險，致使部分農(nóng)民集體成員無法參與到集體經(jīng)濟(jì)組織的決議中，因此，在集體土地的用益、集體經(jīng)濟(jì)組織收益只向其成員分配的情況下，部分農(nóng)民集體成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益將無法得到有效保障。有鑒于此，只有在農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的內(nèi)涵和外延保持一致，也就是兩者的指向是同一類主體時，才符合集體土地所有權(quán)由其所有權(quán)人行使的法理，以保障農(nóng)民集體收益由集體成員平等享有。

(二)成員權(quán)益在集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)權(quán)利框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)

1. 集體經(jīng)濟(jì)組織是其成員土地用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)的主體

集體土地所有權(quán)派生的集體土地用益物權(quán)，對成員個體來說，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)即包含著對其成員的承包地發(fā)包、宅基地分配等內(nèi)容。確立農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有的同一性，就是保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員個體的土地用益物權(quán)。首先，成員作為獨(dú)立的個體，不具有單獨(dú)行使集體土地所有權(quán)的能力，在集體土地屬于集體成員集體所有的制度框架內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)組織為其成員提供參與土地發(fā)包、宅基地分配的渠道和決議規(guī)則，進(jìn)而行使其成員權(quán)益。具言之，在集體經(jīng)濟(jì)組織的組織安排下，成員通過集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會或者成員代表大會參與成員資格的認(rèn)定，就土地發(fā)包、宅基地分配等方案進(jìn)行表決，切實(shí)表達(dá)自身在集體土地用益的意愿，從而保障成員土地用益物權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織可通過理事會、監(jiān)事會等相關(guān)機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)成員土地用益物權(quán)的內(nèi)容，如成員通過選舉理事會成員，參與土地發(fā)包、宅基地分配方案的起草，或者作為監(jiān)事會成員監(jiān)督檢查土地用益方案的執(zhí)行情況，切實(shí)反映本社成員個體的意愿?？梢哉f，成員土地用益物權(quán)的利益實(shí)現(xiàn)離不開集體經(jīng)濟(jì)組織職能的發(fā)揮，需在集體經(jīng)濟(jì)組織 “意思機(jī)構(gòu)-執(zhí)行機(jī)構(gòu)-監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的相互配合下達(dá)成成員個體利益目標(biāo)。

2. 成員福利的享有源于集體經(jīng)濟(jì)組織的收益權(quán)能

《示范章程》要求集體經(jīng)濟(jì)組織將所有集體資產(chǎn)以份額的方式全部量化給每位成員，將經(jīng)營性資產(chǎn)設(shè)置為成員股和集體股，以股份作為收益分配的依據(jù)，根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年經(jīng)營收益情況制定收益分配方案。要落實(shí)成員的收益分配權(quán)，就需實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益，而集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營收益正是集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的體現(xiàn)。收益權(quán)能作為集體土地所有權(quán)的核心內(nèi)容[9]239，其通過行使所有權(quán)對經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理，從經(jīng)營性資產(chǎn)增值中提取收益，既保障集體經(jīng)濟(jì)組織收益權(quán)能，又將其收益進(jìn)行再投資、集體建設(shè)、成員股份分配等內(nèi)容。集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予特別法人地位，在本質(zhì)上正是彌補(bǔ)集體土地所有權(quán)主體虛位的制度表達(dá)，因?yàn)榱⒎ㄉ喜o農(nóng)民集體享有民事主體資格之規(guī)則，其無法參與民事經(jīng)濟(jì)活動，集體經(jīng)營性資產(chǎn)的價值沒有充分利用與保障實(shí)現(xiàn)的渠道。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成為以保障其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)、為其成員提供生產(chǎn)和社會化服務(wù)為目標(biāo)而設(shè)立的營利性組織時[23]，其使命就必須通過市場活動盤活集體資產(chǎn)，為集體資產(chǎn)增值提供可能性；反之，成員的福利收益將無法保障。因此，承認(rèn)并賦予集體經(jīng)濟(jì)組織集體土地所有權(quán)主體地位，集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立參與民事經(jīng)濟(jì)活動，對集體土地及相關(guān)資產(chǎn)享有物權(quán)權(quán)能，通過行使權(quán)利不斷強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益分配和福利增長，其意義自不待言。

3. 特別法人派生訴訟為救濟(jì)成員權(quán)益提供渠道

《民法典》第265條規(guī)定將成員的訴訟權(quán)利限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織的侵害，即只有在本集體經(jīng)濟(jì)組織的決議、負(fù)責(zé)人的決定侵犯到成員的利益時，集體經(jīng)濟(jì)組織成員方能向法院行使撤銷權(quán)。但此單一的撤銷權(quán)無法滿足成員權(quán)益及經(jīng)濟(jì)組織利益保護(hù)的實(shí)然需求，因?yàn)閷Τ蓡T權(quán)益和集體經(jīng)濟(jì)組織利益的侵害可能不僅源于集體經(jīng)濟(jì)組織的積極作為，還可能基于集體經(jīng)濟(jì)組織的消極不作為；且集體經(jīng)濟(jì)組織作為民事主體，在市場經(jīng)濟(jì)活動中仍可能受到其他民事主體的不法侵害。那么，面對周全維護(hù)成員權(quán)益需求而言，《民法典》第265條亦有缺失。然而，從法律體系化觀之，集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，其可適用法人的股東派生訴訟規(guī)則，以給予成員權(quán)益更為周延的保護(hù)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員可在書面請求理事會、監(jiān)事會向法院提起訴訟的前提下，若理事會、監(jiān)事會不履行提起訴訟的義務(wù)，成員可以集體經(jīng)濟(jì)組織的名義向人民法院提起訴訟，以維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織以及成員的合法權(quán)益。正是將集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體，借助其特別法人地位所適用的法人規(guī)則，賦予直接受害或者非直接受害成員提起訴訟的權(quán)利，可在一定程度上遏制和解決少數(shù)人侵占問題[24]，暢行和豐富集體成員維護(hù)其成員權(quán)益的渠道。

(三)特別法人為成員的意思表達(dá)提供路徑

1. 實(shí)現(xiàn)成員意思完整表達(dá)需要制度進(jìn)路

通常，成員意思有效表達(dá)需要同時涵括三個方面：表達(dá)的渠道、表達(dá)的規(guī)則以及成員意思能夠得以落實(shí)，基于此，成員的意志方能上升為農(nóng)民集體的共同意志，進(jìn)而由執(zhí)行機(jī)構(gòu)落實(shí)。雖然，農(nóng)民集體成員被賦予知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，并可通過法定程序決定集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的利用，但法律并未對其意思表達(dá)的渠道和規(guī)則進(jìn)行明文規(guī)定，而是籠統(tǒng)規(guī)定在集體經(jīng)濟(jì)組織范疇內(nèi)，如《土地管理法》第47條規(guī)定，國家征收集體土地的事項(xiàng)需在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)公示并聽取集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見。同時，該法第63條第2款規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第19條第3款關(guān)于承包方案亦有相同表決規(guī)則。再者，農(nóng)民集體并非民事主體，無獨(dú)立和完整的組織機(jī)構(gòu)，成員無法通過意思機(jī)構(gòu)表達(dá)意思，在同時欠缺執(zhí)行機(jī)構(gòu)的情況下，成員的意思更加無法落實(shí)。簡言之，當(dāng)欠缺成員意思時，必須在法律制度上尋求意思完整有效表達(dá)的基本條件。

2. 特別法人決議規(guī)則保障成員意思

有效保障農(nóng)民的權(quán)益在于賦予集體成員實(shí)質(zhì)參與權(quán)[25]，集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人有條件、有能力與路徑護(hù)佑集體成員意思的完整表達(dá)。首先，該組織須具備特別法人成立的組織機(jī)構(gòu)，即成員大會、理事會和監(jiān)事會，成員大會作為集體經(jīng)濟(jì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其全體成員享有審議、決定資產(chǎn)利用、集體利益分配等事項(xiàng)的權(quán)利，即可通過成員大會表達(dá)其意思。其次，特別法人機(jī)構(gòu)需要一套行之有效的決議規(guī)則，此點(diǎn)借鑒《中華人民共和國公司法》所確立的一般事項(xiàng)和重大事項(xiàng)的決議規(guī)則，是其最短而有效的理論與實(shí)踐路徑。由于集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的股份具有強(qiáng)烈的社會保障功能，成員大會應(yīng)當(dāng)以一人一票為原則[9]222，而不是以股份作為表決依據(jù)，如《土地管理法》第63條第2款關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租的決議規(guī)則即是這類表決的典型之一。最后，集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立民事主體，可由執(zhí)行機(jī)關(guān)通過參與市場活動將成員之意思加以實(shí)現(xiàn)?？傊?，在集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體的私法表達(dá)，農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有一致性的前提下，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意思表達(dá)渠道亦即保障農(nóng)民集體成員的意思表達(dá)，最終實(shí)現(xiàn)與維護(hù)集體成員的切身利益。

注釋：

① 《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例(2021年)》第3條第1款：“本條例所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指以集體所有的土地為基本生產(chǎn)資料，實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的經(jīng)濟(jì)組織?！薄逗邶埥∞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例(2020年)》第3條：“本條例所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指在集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，土地等生產(chǎn)資料歸全體成員集體所有，具有公有制性質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織。本條例所稱集體資產(chǎn)，是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)、村、組三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的全部資產(chǎn)?！薄稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定(2013年修訂)》第7條第1款：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，按照集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬設(shè)置?！钡?3條第1款：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有以下權(quán)利：(一)集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)?！?/p>

② 《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例(2020年修正)》第5條第1款：“村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表全體成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，承擔(dān)資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財(cái)務(wù)管理與分配等職能。中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織領(lǐng)導(dǎo)、支持和保障村集體經(jīng)濟(jì)組織依法履行職能?！?/p>

③ 參見：《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例(2021年)》第15條。

④ 參見：《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例(2020年)》第16條。

⑤ 參見：《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定(2013修訂)》第12條。