劉光才， 趙 潔

(1. 中國民航大學(xué) 交通科學(xué)與工程學(xué)院， 天津 300300； 2. 中國民航大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300300)

通用航空產(chǎn)業(yè)作為中國重要的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，是新發(fā)展階段多領(lǐng)域民航強國建設(shè)發(fā)展中的重點領(lǐng)域之一。隨著中國經(jīng)濟(jì)的騰飛以及低空空域改革的推進(jìn)，通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也迎來了春天。據(jù)統(tǒng)計，2019年，全國通用航空企業(yè)共計478家，比上年增長13.3%，全國通用航空企業(yè)新增41家，總數(shù)達(dá)到519家，全國登記在冊通用機場數(shù)量達(dá)到246個，首次 超過運輸機場的數(shù)量[1]。

長期以來，中國通用航空市場準(zhǔn)入法律制度門檻較高、流程復(fù)雜，使企業(yè)尤其是中小企業(yè)望而卻步，阻礙了通用航空產(chǎn)業(yè)“活起來”“熱起來”，成為制約通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個關(guān)鍵因素。為解決這一問題，國家以“組合拳”的形式實施了一系列重要舉措：2016年，國務(wù)院辦公廳提出了要更好發(fā)揮政府作用，加大簡政放權(quán)力度，提高審批效率[2]；2017年，中國民用航空局(以下簡稱“民航局“)確立了“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”的通用航空管理新思路[3]；2019年初，民航局在廣泛征求業(yè)內(nèi)外意見的基礎(chǔ)上，制定了通用航空法規(guī)體系重構(gòu)路線圖，形成了通用航空業(yè)務(wù)框架和通用航空法規(guī)框架這“兩個框架”，明確了未來一段時間內(nèi)中國通用航空的政策走向、立法思路和制度設(shè)計需要遵循的基本原則和具體要求[4]；2020年，民航局對《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》(以下簡稱《通用航空管理暫行規(guī)定》)進(jìn)行了修改，對非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入制度，取消許可，改為備案[5]。上述一系列舉措確立了未來中國通用航空的整體制度走向，也奠定了通用航空市場準(zhǔn)入法律制度的重構(gòu)基調(diào)。

一、通用航空市場準(zhǔn)入法律制度重構(gòu)概述

(一)通用航空市場準(zhǔn)入法律制度重構(gòu)的含義

根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《民用航空法》)第145條，通用航空是指“使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災(zāi)、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學(xué)實驗、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動”。由此可知，通用航空包含的種類和涉及的領(lǐng)域都非常廣泛，要使其遵循統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入法律制度顯然非常困難，所以，長期以來，中國的相關(guān)法律法規(guī)都是在對其進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上再進(jìn)行市場準(zhǔn)入規(guī)制。《民用航空法》按照是否以營利為目的將通用航空分為經(jīng)營性通用航空和非經(jīng)營性通用航空，而在市場準(zhǔn)入法律制度上，對前者采取一般許可模式，對后者采取登記模式來進(jìn)行監(jiān)管。

2020年，是通用航空市場準(zhǔn)入法律制度發(fā)生大變革的一年。首先，新的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》頒布，將經(jīng)營性通用航空的分類模式由以前的縱向分類模式變?yōu)闄M向分類模式；其次，《關(guān)于取消“非經(jīng)營性通用航空登記核準(zhǔn)”加強事中事后監(jiān)管措施的公告》的發(fā)布，將非經(jīng)營性通用航空市場準(zhǔn)入法律制度由許可模式變?yōu)閭浒改Ｊ健?/p>

當(dāng)前，通用航空市場準(zhǔn)入法律制度正在經(jīng)歷一個 新的重構(gòu)過程。此處“重構(gòu)”的含義是：在對通用航空進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，在國家有關(guān)政策法規(guī)的指導(dǎo)和行政許可、市場規(guī)制相關(guān)理論的支持下，對各類通用航空活動的特性進(jìn)行分析并進(jìn)而找到相適應(yīng)的市場準(zhǔn)入法律制度。

(二)通用航空市場準(zhǔn)入法律制度重構(gòu)的基礎(chǔ)——各類通用航空活動

1. 2020年以前，《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》的縱向分類模式

《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》自2004年頒布以后，共經(jīng)歷過五次修正。在2020年第五次修正之前，該規(guī)定對通用航空都是采取縱向分類模式，即按照“甲類”“乙類”“丙類”級別進(jìn)行分類。以2004年的該規(guī)定為例，甲類項目包括“陸上石油服務(wù)、海上石油服務(wù)、直升機機外載荷飛行、人工降水、醫(yī)療救護(hù)、航空探礦、空中游覽”等；乙類項目包括“航空攝影、空中廣告、海洋監(jiān)測、漁業(yè)飛行、氣象探測、科學(xué)實驗、城市消防、空中巡查”；丙類項目包括“飛機播種、空中施肥、空中噴灑植物生長調(diào)節(jié)劑、空中除草、防治農(nóng)林業(yè)病蟲害、草原滅鼠、防治衛(wèi)生害蟲、航空護(hù)林、空中拍照”。其中，申請籌建甲類項目的通用航空企業(yè)，由所在地民航地區(qū)管理局初審提出意見，報民航總局審批；申請籌建乙類項目的通用航空企業(yè)和航空俱樂部，由所在地民航地區(qū)管理局審批，報民航總局備案。由此可以看出，上述分類思路是：甲類項目需要最嚴(yán)格的監(jiān)管，因為其與人民群眾的生命和財產(chǎn)安全關(guān)系最密切，且縱向分類監(jiān)管的嚴(yán)格性程度依級別往下依次遞減。

2. 2020年及以后，《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》的橫向分類模式

2020年，新的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》發(fā)布之后，經(jīng)營性通用航空的分類模式發(fā)生了根本性變化，即采取橫向分類模式，不再按照級別分類，而是按照具體業(yè)務(wù)內(nèi)容進(jìn)行分類，具體分為載客類、載人類和其他類三類業(yè)務(wù)。載客類業(yè)務(wù)是指“為獲取酬金或者收費而從事旅客運輸，并且合同當(dāng)事人履行的是因運送旅客而發(fā)生位移的運輸合同”；載人類業(yè)務(wù)是指“載客運輸以外且航空器上搭載有機組以外人員的航空活動，合同當(dāng)事方履行的主合同是運輸合同以外的合同”[6]；其他類業(yè)務(wù)是指通用航空企業(yè)使用符合民航局規(guī)定的民用航空器，進(jìn)行載客類和載人類業(yè)務(wù)以外的其他經(jīng)營性活動。根據(jù)新的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，載人類和其他類所包含的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容由民航局另行規(guī)定。

(三)中國通用航空市場準(zhǔn)入法律制度的發(fā)展歷程

1. 1986—1994年，《通用航空管理暫行規(guī)定》的“雙許可”模式

1986年，國務(wù)院頒布了《通用航空管理暫行規(guī)定》。該規(guī)定并沒有對通用航空業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)營性與非經(jīng)營性劃分，而是進(jìn)行統(tǒng)一管理。根據(jù)該規(guī)定第5條和第6條，所有從事通用航空業(yè)務(wù)的企業(yè)，都需要辦理通用航空許可證，即雙許可模式。

然而，“雙許可”中的“許可”究竟是一般許可還是特許？《中華人民共和國行政許可法》第12條的前兩項規(guī)定：“下列事項可以設(shè)定行政許可：(一)直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；(二)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項?！痹摲ㄔ谡筋C布時雖然并沒有出現(xiàn)“一般許可”和“特許”的表述，但是在該法早前的草案中是有此分類的，只是出于各種原因，最終刪去了“一般許可”“特許”“認(rèn)可”“核準(zhǔn)”“登記”這類表述，但是從該法第12條和第4章第6節(jié)實施行政許可的特別規(guī)定中仍然可以看出，該法仍間接維持了其草案中關(guān)于分類的規(guī)定①。此外，雖然上述第(二)項中提到了“市場準(zhǔn)入”，通用航空產(chǎn)業(yè)看似屬于直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)，但是對通用航空市場準(zhǔn)入所采取的行政許可卻并不是特許而是一般許可，因為“實質(zhì)上任何許可的設(shè)立，都與公共利益相關(guān)，不獨指特許”。

在此，筆者需要就上述法律條文的字面含義來做一個縮小解釋：此處的“特定行業(yè)”是指那些國家對其擁有壟斷經(jīng)營權(quán)的行業(yè)，而通用航空產(chǎn)業(yè)則很難說是國家壟斷經(jīng)營的[7]。且從一般許可與特許的區(qū)別來看，一般許可具備許可條件法定、許可機關(guān)實施許可一般沒有自由裁量權(quán)、對象一般都不直接涉及資源的配置、一般沒有數(shù)量限制以及當(dāng)事人取得許可證無需支付相應(yīng)的對價的特點；特許則往往具有數(shù)量限制而需要相對人支付對價且行政機關(guān)擁有自由裁量權(quán)[8]。顯然，通用航空市場準(zhǔn)入在這些方面都符合一般許可的特征，因此，對通用航空產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入應(yīng)該是一般許可而不是特許，所以這里的“雙許可”實際上可理解為雙一般許可。

2. 1995—2019年，《民用航空法》的“一般許可+登記”模式

1995年，對于包含通用航空業(yè)在內(nèi)的民航業(yè)是一個重要的年份，因為該年頒布了一部統(tǒng)管整個民航業(yè)的法律——《民用航空法》?！睹裼煤娇辗ā分嘘P(guān)于通用航空的條文并不多，主要集中在第10章，其中第147條是關(guān)于通用航空市場準(zhǔn)入的規(guī)定：“從事非經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門辦理登記；從事經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門申請領(lǐng)取通用航空經(jīng)營許可證?！庇纱丝芍瑖腋淖兞送ㄓ煤娇諛I(yè)市場準(zhǔn)入法律制度，這是從法律層面上開始對通用航空實行分類監(jiān)管：將通用航空業(yè)分為經(jīng)營性通用航空和非經(jīng)營性通用航空，對前者采取一般許可模式，對后者采取登記模式來進(jìn)行監(jiān)管。2004年頒布的《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》，也延續(xù)了《民用航空法》的規(guī)定，對非經(jīng)營性通用航空采取登記的監(jiān)管方式。

雖然在上述兩個文件中“雙許可”已經(jīng)變?yōu)椤耙话阍S可+登記”，但實際上，主管單位對非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。根據(jù)《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》第14條 的規(guī)定，對于申請非經(jīng)營性通用航空登記的，民航地區(qū)管理局應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核準(zhǔn)，對于符合條件的進(jìn)行登記并頒發(fā)登記證，對于不符合條件的不予登記。此處的“核準(zhǔn)”，即對申請材料進(jìn)行實質(zhì)審查，除了要審查申請材料是否齊備之外，還要審查申請材料的實質(zhì)內(nèi)容是否符合條件。因此，實踐中的做法與上述兩個文件中條文修改之前的“許可”可謂并無差異。

3. 2020年至今，《通用航空管理暫行規(guī)定》的“一般許可+備案”模式

2020年，不僅通用航空類型的劃分發(fā)生了改變，其市場準(zhǔn)入法律制度也發(fā)生了改變。2020年，民航局發(fā)布了《關(guān)于取消“非經(jīng)營性通用航空登記核準(zhǔn)”加強事中事后監(jiān)管措施的公告》，對《通用航空管理暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂，對非經(jīng)營性通用航空市場準(zhǔn)入法律制度取消許可，改為備案，對經(jīng)營性通用航空依然采取一般許可的監(jiān)管方式。

由此可以看出，這次修改屬于國務(wù)院取消行政許可事項的舉措之一，是政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合的具體表現(xiàn)。與之前將“許可”改為“登記”但實質(zhì)上仍然是“許可”不同，這里的“備案”將事前的審批變?yōu)槭潞蟮谋O(jiān)督，并不具有創(chuàng)設(shè)權(quán)利的許可性質(zhì)，而是具有披露信息的功能，將信息告知給行政機關(guān)從而使其能夠掌握市場信息，便于進(jìn)行市場監(jiān)管。

二、中國通用航空市場準(zhǔn)入法律制度存在的問題

目前，對于通用航空市場準(zhǔn)入法律制度的研究寥寥可數(shù)。韓文蕾和李江超認(rèn)為，中國通用航空市場準(zhǔn)入法律制度存在管理機構(gòu)職能模糊、投資主體單一以及市場準(zhǔn)入門檻過高的問題，并提出了相應(yīng)的建議[9]；刁偉民在重新界定通用航空的法律定義和厘清通用航空相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，提出了完善中國通用航空法律制度的建議[10]；任蓉認(rèn)為，中國通用航空法律制度的缺陷主要體現(xiàn)在法律條文少、缺乏可操作性、權(quán)利義務(wù)規(guī)定缺失和地面保障能力不夠等方面，并提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、增加實施細(xì)則等建議[11]；王鳳珍認(rèn)為，中國通用航空法律法規(guī)體系已初步形成，其提出的完善建議主要集中在制定和修改相關(guān)法律法規(guī)上[12]。

筆者認(rèn)為，上述研究存在的問題主要有以下三點：一是研究面過廣，缺乏針對性，大多未能抓住市場準(zhǔn)入這一影響通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題；二是提出的建議措施存在趨同性，多集中在制定和修改相關(guān)法律法規(guī)上，可操作性和創(chuàng)新性較為欠缺；三是研究的時間距今多較為久遠(yuǎn)，上述文獻(xiàn)多為2015年 之前的研究，與現(xiàn)實脫節(jié)較為嚴(yán)重。為解決上述問題，筆者擬以市場準(zhǔn)入這一影響通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素為研究對象，以目前實踐中最新的制度為基點，在相關(guān)理論的指導(dǎo)下，提出較為具體且具可操作性的完善措施。

(一)立法回應(yīng)現(xiàn)實需要方面尚存不足

1995年《民用航空法》的頒布，對于中國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個分水嶺。在此之前，實踐中一直執(zhí)行的是《通用航空管理暫行規(guī)定》，對通用航空實行統(tǒng)一的監(jiān)管策略，不作經(jīng)營性或者非經(jīng)營性區(qū)分。但是，通用航空涉及的領(lǐng)域較廣，包含的種類較多且又各具特點。例如，一些企業(yè)從事的海上石油類項目具有專業(yè)性強的特點，且合作對象一般比較穩(wěn)定；農(nóng)業(yè)作業(yè)類活動具有地域性強的特點，且往往依附于該行業(yè)[13]。對于這些特點各異的活動需要實行不同的市場準(zhǔn)入法律制度?！睹裼煤娇辗ā返?0章關(guān)于通用航空的規(guī)定中，將經(jīng)營性通用航空和非經(jīng)營性通用航空分別管理，第一次在立法層面確立了對通用航空進(jìn)行分類監(jiān)管的思路，具有較大的進(jìn)步意義。但是，《民用航空法》本身關(guān)于通用航空的規(guī)定寥寥可數(shù)，其中有關(guān)通用航空分類監(jiān)管的內(nèi)容只有第147條兩款籠統(tǒng)的規(guī)定。隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和中央及地方各級政府一系列支持政策的出臺，通用航空活動種類還在進(jìn)一步擴大。2020年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》，民航局對非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度改為備案模式，至此，非經(jīng)營性通用航空市場準(zhǔn)入法律制度不再采取許可模式，在國家一系列“放管服”政策的導(dǎo)向下實現(xiàn)了“松綁”。

無法適應(yīng)現(xiàn)實需要的問題主要體現(xiàn)在對經(jīng)營性通用航空的監(jiān)管，2020年新修訂的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》對經(jīng)營性通用航空活動的分類模式由縱向分類模式變?yōu)闄M向分類模式。經(jīng)營性通用航空市場準(zhǔn)入法律制度原則上實行許可制，僅其他類業(yè)務(wù)中“開展民用航空器駕駛員執(zhí)照培訓(xùn)業(yè)務(wù)”這一項可以實行告知承諾制?？梢?，雖然已經(jīng)進(jìn)行了松綁，但與市場需求相比松綁的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。行政許可作為計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，用“看得見的手”對市場主體進(jìn)行管控，通用航空行業(yè)較為嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入法律制度即是這一產(chǎn)物的體現(xiàn)。但是不同類別經(jīng)營性通用航空活動特點各異，如果對上述活動的市場準(zhǔn)入法律制度都采用一般許可，那么能否實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)便是一個值得思考的問題。

載客類業(yè)務(wù)包括通用航空短途運輸和通用航空包機飛行，針對這兩種活動，合同當(dāng)事人履行的都是旅客運輸合同，直接關(guān)系旅客的生命和財產(chǎn)安全，如果只通過市場自身調(diào)節(jié)，一旦某些企業(yè)資質(zhì)存在問題，在合同履行過程中出現(xiàn)事故，往往會帶來難以彌補的巨大損害。結(jié)合上文提到的兩種活動的特點來看，其合同的一方多為普通消費者，對企業(yè)一方的資質(zhì)和服務(wù)水平往往知之甚少，所以在此存在嚴(yán)重的信息不對稱：消費者知道自己并不了解所要買的商品或服務(wù)，但是要想搜集信息卻需要付出高昂的成本，如大量的時間和金錢，這與購買商品或服務(wù)所獲得的收益并不匹配。這種信息不對稱現(xiàn)象正是市場失靈的主要表現(xiàn)之一[14]。在市場失靈的情況下，就需要政府這只“看得見的手”來進(jìn)行調(diào)控，“市場失靈需要政府通過法律法規(guī)干預(yù)市場，于是問題就變成了：有些問題需要政府事前干預(yù)，有些問題需要政府事中干預(yù)，有些問題需要政府事后干預(yù)，有些問題需要通過行業(yè)自律執(zhí)行，有些問題需要通過訴訟方式法院執(zhí)法”[15]。中國在長期以來重視行政審批的語境下，有必要按照《行政許可法》第12條第1項 的規(guī)定進(jìn)行一般許可，即通過行政許可以事前審批服務(wù)提供方的資質(zhì)等方式來最大限度地保證通用航空活動的安全[16]。

載人類業(yè)務(wù)主要包括醫(yī)療救護(hù)、空中游覽、石油服務(wù)、個人娛樂飛行、跳傘飛行等子類別。根據(jù)《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，載人類目前實行的是一般許可的市場準(zhǔn)入法律制度。但是仔細(xì)分析上述具體業(yè)務(wù)內(nèi)容，會發(fā)現(xiàn)其各自的特征也并不相同，對于醫(yī)療救護(hù)和空中游覽，接受服務(wù)的一方一般為個人消費者，對提供服務(wù)一方資質(zhì)和能力等信息的了解有限，并且往往還存在情勢緊迫下簽訂合同的情況，因此對于這兩類活動實行較為嚴(yán)格的一般許可監(jiān)管模式并無不妥；但是，除此之外的業(yè)務(wù)，接受服務(wù)的一方多為非個人或者長期進(jìn)行該項活動的個人，信息不對稱的情況會大大減弱，因而市場失靈現(xiàn)象在此體現(xiàn)得并不顯著。綜合比較市場失靈與行政許可的成本和收益，此時若仍然采取行政許可的模式進(jìn)行監(jiān)管，無論是人力還是物力成本都會較高，代價過大。

目前，中國法律法規(guī)并沒有對其他類業(yè)務(wù)進(jìn)行具體規(guī)定，但是排除了載人類和載客類這兩類業(yè)務(wù)后，可知其他類業(yè)務(wù)主要包括海洋監(jiān)測、漁業(yè)飛行、電力作業(yè)、空中噴灑、氣象探測、駕駛員執(zhí)照培訓(xùn)等。根據(jù)《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，其他類業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)采取告知承諾制的市場準(zhǔn)入法律制度，但是開展民用航空器駕駛員執(zhí)照培訓(xùn)業(yè)務(wù)除外。這類業(yè)務(wù)由于會輸送出大量的民用航空器駕駛員，對于旅客的生命和財產(chǎn)安全會產(chǎn)生巨大的直接影響，因此需要采取較為嚴(yán)格的一般許可模式。

綜上可知，目前中國對經(jīng)營性通用航空活動中的載人類易存在監(jiān)管失靈現(xiàn)象，相關(guān)立法在回應(yīng)現(xiàn)實需要方面尚存不足。

(二)立法用語含義模糊，欠準(zhǔn)確性

2020年，民航局根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》，發(fā)布了《關(guān)于取消“非經(jīng)營性通用航空登記核準(zhǔn)”加強事中事后監(jiān)管措施的公告》，對《通用航空管理暫行規(guī)定》進(jìn)行了修改，將非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度由許可改為備案。

在一些外語語境中，“備案”與“登記”是一個詞“register”[17]。在中國，二者的區(qū)別并不明顯，在法律法規(guī)中也尚無相關(guān)界定。關(guān)于備案的含義，學(xué)界目前眾說紛紜，還沒有比較成熟的結(jié)論。筆者主要總結(jié)出以下6種較具代表性觀點：一是事實行為說，將備案看作是與行政指導(dǎo)、例行檢查同樣的事實行為；二是告知性行為說，是指行政相對人事后把有關(guān)信息提供給行政機關(guān)；三是立法程序說，將備案看作是行政管理行為和內(nèi)部行政行為的一個階段；四是備案登記說，認(rèn)為備案是登記的表現(xiàn)形式之一；五是行政許可說，認(rèn)為備案是行政許可中的一種；六是行政審批說，認(rèn)為備案是行政審批中的一種[18]。第一種、第三種觀點認(rèn)為備案不屬于行政行為，第二種觀點忽視了行政行為的主體是行政機關(guān)，第六種觀點超出了行政許可的討論范圍，第四種、第五種觀點認(rèn)為備案屬于行政許可，與實踐中的常用用法相一致。

在實踐中，行政機關(guān)往往并不區(qū)分備案與登記，而是將二者結(jié)合起來使用，即“登記備案”，是指把有關(guān)事項載入正式記錄。反觀《關(guān)于取消“非經(jīng)營性通用航空登記核準(zhǔn)”加強事中事后監(jiān)管措施的公告》中的“備案”，按通常用法即為行政許可的一種，但依公告原文備案應(yīng)是許可之外的一類管理模式，與實踐中的常用用法容易產(chǎn)生抵觸。

(三)法律體系不統(tǒng)一，適用存在沖突

最早有關(guān)通用航空市場準(zhǔn)入法律制度的規(guī)定是1986年國務(wù)院頒布的《通用航空管理暫行規(guī)定》，其性質(zhì)是行政法規(guī)，對通用航空并不作經(jīng)營性與非經(jīng)營性的區(qū)分，統(tǒng)一按照行政許可的方式進(jìn)行管理。2020年，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》，民航局對《通用航空管理暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂，將非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度由許可改為備案。

2021年4月29日，在《通用航空管理暫行規(guī)定》修訂半年之后，《民用航空法》也進(jìn)行了修訂，將第147條第1款修訂為：“從事非經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院民用航空主管部門備案?！弊源?，《民用航空法》對非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度也由登記改為備案，實現(xiàn)了法律與行政法規(guī)的統(tǒng)一。

但是，有關(guān)非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入還涉及一部部門規(guī)章，即《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》，其名為“登記”實為“許可”。該規(guī)定從登記的條件、程序、主管機關(guān)的職責(zé)以及相應(yīng)的法律責(zé)任等方面對非經(jīng)營性通用航空的許可過程進(jìn)行了規(guī)定，是一部專門性的部門規(guī)章。

綜上可知，現(xiàn)行法關(guān)于非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入主要存在三部規(guī)定，分別是最高位階的法律《民用航空法》，第二位階的行政法規(guī)《通用航空管理暫行規(guī)定》，第三位階的部門規(guī)章《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》。為了適應(yīng)實踐的需要，第一、二位階的法律法規(guī)已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，且修訂內(nèi)容較為一致，但位階最低的部門規(guī)章《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》卻并未及時修訂，這就造成了下位法與上位法相抵觸的現(xiàn)象[19]。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第88條的規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！痹摋l確立了立法之間的位階順序以及上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則。據(jù)此，相對處于最低位階的部門規(guī)章《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》在與行政法規(guī)和法律適用發(fā)生沖突時不能予以適用，從而造成了關(guān)于非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度沒有一部專門性的規(guī)范加以規(guī)定，實踐中也出現(xiàn)了僅有原則性規(guī)定而沒有可以適用的具體規(guī)定的局面。

三、中國通用航空市場準(zhǔn)入法律制度的重構(gòu)路徑

(一)以通用航空業(yè)務(wù)的特性作為重構(gòu)的基礎(chǔ)

非經(jīng)營性通用航空可以繼續(xù)實行目前的監(jiān)管模式，需要進(jìn)行重構(gòu)的是經(jīng)營性通用航空中的載人類業(yè)務(wù)。上文已述，載人類業(yè)務(wù)包含的類別比較廣泛，按該類業(yè)務(wù)自身的特點又可歸為兩類，第一類是醫(yī)療救護(hù)和空中游覽，第二類是其他。

第一類業(yè)務(wù)具有重復(fù)性低的特點，消費者往往不會與同一承運人訂立兩次及以上的合同；再加上在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展的背景下，承運人提供的服務(wù)具有專業(yè)性強、技術(shù)性強的特點，消費者的認(rèn)識能力一般比較有限，因此往往難以對承運人一方提供的服務(wù)和存在的危險有深入的了解，信息不對稱的情況比較嚴(yán)重；同時，醫(yī)療救護(hù)往往是在時間緊迫的情況下提供的服務(wù)，消費者一方很難在有限的時間內(nèi)了解詳細(xì)的信息，進(jìn)一步加劇了信息不對稱的現(xiàn)象[20]。也就是說，市場失靈在第一類業(yè)務(wù)中表現(xiàn)得比較明顯，因此就需要政府這只“看不見的手”來進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場規(guī)制[21]，即運用一般許可的方式來進(jìn)行管理，通過頒發(fā)許可證的方式來管控服務(wù)的提供者。

第二類業(yè)務(wù)中合同雙方往往是長期多次進(jìn)行合作的，在這種情況下消費者對承運人的資質(zhì)和活動的危險性等信息都較為了解，信息不對稱的情況會大大減弱，即市場失靈在這里表現(xiàn)得并不明顯。并且采用行政許可的方式進(jìn)行管理會耗費不必要的人力及物力成本。根據(jù)《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，行政審批的基本時長為20日，20日內(nèi)不能作出決定的，需要經(jīng)民航地區(qū)管理局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)延長10日，因此還會耗費較大的時間成本。在該類業(yè)務(wù)中，市場調(diào)節(jié)能夠更加節(jié)約社會成本，提高資源配置的效率[22]，且應(yīng)主要由市場自身進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府只需要采取告知承諾制，即針對行政相對人提出的申請，行政機關(guān)一次性告知其需要提供的材料，由相對人承諾其符合相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)根據(jù)相對人的書面承諾做出行政審批決定的方式進(jìn)行管理即可[23]。

(二)以立法精細(xì)化準(zhǔn)確化作為重構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)

2020年發(fā)布的《關(guān)于取消“非經(jīng)營性通用航空登記核準(zhǔn)”加強事中事后監(jiān)管措施的公告》，將非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度由許可改為備案。但是，在中國行政審批制度的背景下，備案一般是與登記一起作為行政許可的一種手段來進(jìn)行使用，但是依該公告原文卻是行政許可之外的一類市場準(zhǔn)入法律制度，這里的歧義是由于立法用語的不準(zhǔn)確造成的。

由于該公告原文中的“備案”一詞是指行政許可之外的市場準(zhǔn)入法律制度，結(jié)合其他規(guī)范性文件進(jìn)行分析，其想表達(dá)的是與之前的事前管理手段相反的事中事后管理，目的是便于行政機關(guān)掌握市場主體信息和進(jìn)行管理，因此此處的備案只是一種告知性的行為。因此，筆者建議在《民用航空法》《通用航空管理暫行規(guī)定》以及修訂后的《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》中都將備案改為“告知性備案”，以此來表明備案行為的性質(zhì)。

(三)以法律體系的統(tǒng)一、完善作為重構(gòu)的目標(biāo)

近些年，國家大力扶植通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，法律法規(guī)環(huán)境也有了巨大的改善?！睹裼煤娇辗ā泛汀锻ㄓ煤娇展芾頃盒幸?guī)定》這兩部位階較高的法律法規(guī)都對非經(jīng)營性通用航空的市場準(zhǔn)入法律制度有了突破性的規(guī)定，作為下位法的《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》也應(yīng)隨之改變。

《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》是一部專門規(guī)定非經(jīng)營性通用航空市場準(zhǔn)入法律制度的部門規(guī)章，從登記流程、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任方面進(jìn)行了規(guī)定。除了與上位法相抵觸外，這部規(guī)章還存在立法目的過時、配套措施不完善的問題。

第一，從2016年《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》頒布以來，一系列給市場主體松綁的政策文件不斷出臺，彰顯出國家鼓勵支持通用航空業(yè)發(fā)展的態(tài)度和力度，與之前以約束為主的管理理念大為不同。但是縱觀《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》全文，約束與控制的立法目的明顯，很大程度上制約了中國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國為了促進(jìn)該國通用航空企業(yè)的發(fā)展，1994年通過了《通用航空復(fù)興法案》，對該國通用航空企業(yè)發(fā)展中的需要進(jìn)行了較為全面的考慮，有效緩解了企業(yè)的成本壓力，在促進(jìn)該國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展上效果明顯[24]。因此，《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》在修訂時，應(yīng)從立法目的上對通用航空企業(yè)由控制向支持轉(zhuǎn)變。

第二，《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》在市場準(zhǔn)入法律制度由登記變?yōu)閭浒钢?，相關(guān)的配套措施應(yīng)加以完善。目前，該規(guī)定只在第27條規(guī)定了民航地區(qū)管理局應(yīng)每年不少于一次對已登記的單位和個人的非經(jīng)營性通用航空活動情況依法進(jìn)行檢查，但是對于如何檢查以及檢查后的具體處理措施卻并沒有詳細(xì)規(guī)定。近年來，隨著國務(wù)院簡政放權(quán)等改革進(jìn)程的推進(jìn)，民航管理實踐有了很大發(fā)展，“雙隨機、一公開”監(jiān)管以及重點監(jiān)管等管理方式都積累了一些實踐經(jīng)驗，可以通過《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》將這些實踐成果通過規(guī)章的形式固定下來。同時，還可以與多部門建設(shè)信息共享平臺，進(jìn)行信用評級，如實記錄失信行為，對不同信用等級的企業(yè)實行差異化監(jiān)管。

注釋：

① 應(yīng)松年主編的《行政許可法教程》一書中，對《行政許可法》的法律文本以及對《中華人民共和國行政許可法(草案)》關(guān)于行政許可分類的間接延續(xù)和相關(guān)背景知識都有更為詳細(xì)的描述。參見：應(yīng)松年《行政許可法教程》，法律出版社，2012年，第 40頁。