鄭 派， 周 昊

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

一、問(wèn)題的提出

2017年6月5日，巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋，即海灣四國(guó)，以“卡塔爾支持伊斯蘭極端分子和伊朗”違反國(guó)際法為由，斷絕了與卡塔爾的外交關(guān)系，并對(duì)卡塔爾的陸路、海路和空路運(yùn)輸采取了一系列 限制措施。其中，海灣四國(guó)對(duì)在卡塔爾登記的航空器①采取了嚴(yán)格的禁飛措施：自2017年6月5日起禁止其飛入或飛越海灣四國(guó)領(lǐng)空及其提供服務(wù)的飛行情報(bào)區(qū)(FIR)②，非卡塔爾登記但經(jīng)?？ㄋ柕暮娇掌鲃t需在飛經(jīng)海灣四國(guó)領(lǐng)空之前獲得許可[1]。

由于地處波斯灣西南側(cè)的卡塔爾被海灣四國(guó)三面環(huán)繞，上述限制措施對(duì)卡塔爾航空公司(Qatar Airways，以下簡(jiǎn)稱“卡塔爾航空”)③[2]的運(yùn)營(yíng)造成了巨大沖擊。其執(zhí)飛的歐美航線經(jīng)停地被迫更改為伊朗和伊拉克等運(yùn)量需求較低的國(guó)家，導(dǎo)致大量繞航和延誤的情況產(chǎn)生。經(jīng)停卡塔爾的外國(guó)航空公司也被迫執(zhí)行申請(qǐng)過(guò)境許可的煩瑣程序。就此情形，卡塔爾否認(rèn)海灣四國(guó)的指控，認(rèn)為海灣四國(guó)侵犯了卡塔爾的主權(quán)，并就數(shù)項(xiàng)爭(zhēng)議訴諸國(guó)際民用航空組織(ICAO)，此即海灣國(guó)家禁飛糾紛。

作為首起多國(guó)聯(lián)合向特定國(guó)家關(guān)閉領(lǐng)空的案例，海灣國(guó)家禁飛糾紛的爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于海灣四國(guó)采取的限制措施是否合法。除了對(duì)當(dāng)事各方有重要影響外，海灣國(guó)家禁飛糾紛也是當(dāng)前國(guó)際航空法領(lǐng)域值得關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，其爭(zhēng)議主要涉及以下三方面：一是ICAO理事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“理事會(huì)”)是否具有針對(duì)此次爭(zhēng)議的管轄權(quán)限以及國(guó)際法院是否有權(quán)受理針對(duì)理事會(huì)決定之上訴請(qǐng)求的程序法問(wèn)題；二是 1944年《國(guó)際民用航空公約》(又稱《芝加哥公約》)④項(xiàng)下有關(guān)領(lǐng)空主權(quán)、空中禁區(qū)、濫用民用航空以及排除公約適用的相關(guān)條約規(guī)則是否被違反的實(shí)體爭(zhēng)議；三是1944年《國(guó)際航空過(guò)境協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《過(guò)境協(xié)定》)⑤項(xiàng)下有關(guān)授予過(guò)境權(quán)和撤銷過(guò)境權(quán)運(yùn)營(yíng)許可的相關(guān)條約規(guī)則是否被違反的實(shí)體爭(zhēng)議。

此外，海灣國(guó)家禁飛糾紛還涉及當(dāng)事國(guó)間締結(jié)的《利雅得協(xié)定》⑥是否被違反的問(wèn)題。《利雅得協(xié)定》作為地區(qū)睦鄰友好條約，服務(wù)于海灣國(guó)家的主權(quán)完整和安全穩(wěn)定，內(nèi)容主要涉及“不干涉他國(guó)內(nèi)政”和“不支持極端組織”兩項(xiàng)義務(wù)。若《利雅得協(xié)定》項(xiàng)下的義務(wù)涉及具體履行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議和《聯(lián)合國(guó)憲章》(以下簡(jiǎn)稱《憲章》)義務(wù)，則根據(jù)《憲章》第103條，當(dāng)發(fā)生義務(wù)履行沖突時(shí)，《憲章》義務(wù)的履行應(yīng)優(yōu)先于《芝加哥公約》和《過(guò)境協(xié)定》的履行。因此，《利雅得協(xié)定》的違反問(wèn)題便可能影響海灣國(guó)家禁飛糾紛的實(shí)體爭(zhēng)議。

不過(guò)，由于《利雅得協(xié)定》條文表述籠統(tǒng)，當(dāng)事國(guó)就《利雅得協(xié)定》的違反各執(zhí)一詞并缺乏具體主張，且《利雅得協(xié)定》當(dāng)前并未進(jìn)入國(guó)際法院的研討范圍，在案件事實(shí)尚未查明的情況下對(duì)是否存在違法情勢(shì)進(jìn)行分析判斷尚存疑難。鑒于此，筆者擬主要圍繞當(dāng)前理事會(huì)程序和國(guó)際法院程序中涉及的國(guó)際航空法爭(zhēng)議進(jìn)行分析，而有關(guān)《利雅得協(xié)定》項(xiàng)下的爭(zhēng)議則暫且按下不表。

二、海灣國(guó)家禁飛糾紛的產(chǎn)生和現(xiàn)狀

(一)爭(zhēng)議緣起

2017年6月5日，海灣四國(guó)在并未事先通知卡塔爾的情況下，對(duì)在卡塔爾登記的航空器采取限制措施，并指責(zé)卡塔爾違反了其應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)國(guó)際義務(wù)，尤其是違返了2013年11月23—24日在沙特阿拉伯首都利雅得締結(jié)的《利雅得協(xié)定》。海灣四國(guó)隨后與卡塔爾斷絕外交關(guān)系，并聯(lián)合對(duì)與卡塔爾相關(guān)的國(guó)際航空運(yùn)輸實(shí)施了嚴(yán)格的限制措施：其一，禁止在卡塔爾登記的航空器進(jìn)入海灣四國(guó)領(lǐng)空，包括禁止進(jìn)入海灣四國(guó)相應(yīng)的飛行情報(bào)區(qū)；其二，禁止在卡塔爾登記的航空器經(jīng)停海灣四國(guó)境內(nèi)的機(jī)場(chǎng)；其三，關(guān)?？ㄋ柡娇赵诤乘膰?guó)境內(nèi)的所有營(yíng)業(yè)處所；其四，禁止所有以卡塔爾首都多哈為出發(fā)地或目的地的航班過(guò)境海灣四國(guó)領(lǐng)空；其五，航空器登記國(guó)雖非卡塔爾，但需經(jīng)?？ㄋ柕模仨氃谶M(jìn)入海灣四國(guó)領(lǐng)空前獲得許可[3]。

卡塔爾的領(lǐng)陸面積約為1.14萬(wàn)平方千米，其東北、正北和西北三個(gè)方向均被巴林的領(lǐng)空環(huán)繞，南方和東方則分別被沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋的領(lǐng)空環(huán)繞，因而海灣四國(guó)的限制措施給卡塔爾的國(guó)際航空運(yùn)輸帶來(lái)了嚴(yán)重沖擊。例如，卡塔爾航空作為卡塔爾的國(guó)家航空公司，在短短一天內(nèi)便失去了52條重要航線，其中包括原本每天執(zhí)飛14班次、往返阿聯(lián)酋迪拜和卡塔爾多哈之間的“黃金”穿梭航線；由于卡塔爾航空在禁令之下無(wú)法再經(jīng)由海灣四國(guó)領(lǐng)空?qǐng)?zhí)飛歐洲地區(qū)和北美地區(qū)航線[4]，只能選擇經(jīng)由伊朗和土耳其領(lǐng)空運(yùn)營(yíng)國(guó)際航線，由此前往英國(guó)的航班繞航距離長(zhǎng)達(dá)1 000英里(約1 600千米)，增加飛行時(shí)間達(dá)2小時(shí)。

嚴(yán)重的繞航和延誤致使卡塔爾航空無(wú)法與其他國(guó)際航班銜接，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力遭受重創(chuàng)，增加的飛行時(shí)間也使乘坐空客A320等窄體客機(jī)的乘客舒適度大打折扣[5]。航班繞航帶來(lái)的高額燃油成本和被迫經(jīng)停運(yùn)量需求低的國(guó)家的現(xiàn)狀也給航空公司帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。2020年7月22日，卡塔爾航空提起跨國(guó)仲裁，向海灣四國(guó)提出不少于50億美元(約350億元人民幣)的索賠[6]。

(二)爭(zhēng)議訴諸理事會(huì)

就此情勢(shì)，卡塔爾堅(jiān)決否認(rèn)海灣四國(guó)的指控，并認(rèn)為其采取的限制措施違反國(guó)際法，侵犯了卡塔爾的主權(quán)[7]。2017年10月30日，卡塔爾根據(jù)《芝加哥公約》第84條向理事會(huì)遞交申請(qǐng)，請(qǐng)求認(rèn)定海灣四國(guó)的限制措施違反《芝加哥公約》。同日，卡塔爾還根據(jù)《過(guò)境協(xié)定》第2條第2節(jié)向理事會(huì)遞交申請(qǐng)，請(qǐng)求認(rèn)定埃及、巴林和阿聯(lián)酋(以下簡(jiǎn)稱“海灣三國(guó)”)的限制措施違反《過(guò)境協(xié)定》。

2018年3月19日，海灣四國(guó)和海灣三國(guó)分別就卡塔爾提出的兩項(xiàng)指控向理事會(huì)提交兩項(xiàng)初步反對(duì)意見，認(rèn)為理事會(huì)對(duì)兩項(xiàng)案件均無(wú)管轄權(quán)，且認(rèn)為卡塔爾并未履行《芝加哥公約》和《過(guò)境協(xié)定》項(xiàng)下的事先協(xié)商義務(wù)，不符合爭(zhēng)議解決的程序規(guī)則，故理事會(huì)無(wú)權(quán)受理該爭(zhēng)議。2018年6月29日，理事會(huì)作出決定，駁回海灣四國(guó)和海灣三國(guó)的兩項(xiàng)初步反對(duì)意見[8]。

(三)爭(zhēng)議訴諸國(guó)際法院

2018年7月4日，海灣四國(guó)根據(jù)《芝加哥公約》第84條和第85條，就理事會(huì)駁回其初步反對(duì)意見的決定向國(guó)際法院提出上訴。2020年7月14日，國(guó)際法院作出判決，一致駁回海灣四國(guó)的上訴請(qǐng)求，認(rèn)定理事會(huì)有權(quán)受理和審查卡塔爾于2017年10月提出的兩項(xiàng)訴請(qǐng)[9]。國(guó)際法院的判決僅涉及理事會(huì)是否有權(quán)受理爭(zhēng)議的程序問(wèn)題。

三、《芝加哥公約》項(xiàng)下的程序爭(zhēng)議

(一)《芝加哥公約》第84條：理事會(huì)是否有權(quán)受理爭(zhēng)議

1. 爭(zhēng)議是否涉及《芝加哥公約》的解釋與適用

海灣國(guó)家禁飛糾紛涉及《芝加哥公約》項(xiàng)下的兩項(xiàng)程序爭(zhēng)議：一是“所涉爭(zhēng)議”是否屬于理事會(huì)有權(quán)受理之爭(zhēng)議；二是此案中理事會(huì)是否符合受理爭(zhēng)議的“前置條件”?！吨ゼ痈绻s》第84條規(guī)定，如兩個(gè)或兩個(gè)以上締約國(guó)對(duì)“本公約及其附件”的“解釋或適用”發(fā)生爭(zhēng)議，而“不能協(xié)商解決時(shí)”，經(jīng)任何與爭(zhēng)議有關(guān)的一國(guó)申請(qǐng)，應(yīng)由理事會(huì)決定?？梢?，理事會(huì)僅有權(quán)受理“與《芝加哥公約》及其附件的解釋或適用”相關(guān)的爭(zhēng)議。

卡塔爾向理事會(huì)請(qǐng)求，海灣四國(guó)應(yīng)立即停止或撤銷其針對(duì)在卡塔爾登記的航空器實(shí)施的限制措施，并遵守《芝加哥公約》的相關(guān)規(guī)定[10]?？ㄋ栠€請(qǐng)求理事會(huì)認(rèn)定海灣四國(guó)違反《芝加哥公約》第2條、第3條、第4～6條、第9條、第37條和第89條。海灣四國(guó)則主張此案爭(zhēng)議與《芝加哥公約》及其附件的解釋和適用無(wú)關(guān)，并將其實(shí)施的限制措施解釋為對(duì)卡塔爾(先行)違反其國(guó)際義務(wù)而采取的反措施的一部分[11]。

可見，海灣四國(guó)認(rèn)為卡塔爾存在國(guó)際不法行為在前，違反了包括《利雅得協(xié)定》在內(nèi)的國(guó)際法，因而其采取的限制措施是對(duì)卡塔爾先前違法行為的反措施。一方面，反措施是針對(duì)另一方的先前國(guó)際不法行為而采取的措施。盡管反措施本身往往也是國(guó)際不法行為，但依據(jù)調(diào)整國(guó)際法律責(zé)任的習(xí)慣國(guó)際法，反措施的違法性可在特定情形下解除⑦。海灣四國(guó)的限制措施若符合實(shí)施反措施的國(guó)際法規(guī)則，則即使涉嫌違反《芝加哥公約》，其不法性亦可得以解除。另一方面，海灣四國(guó)則認(rèn)為《芝加哥公約》及其附件中均未包含有關(guān)反措施的國(guó)際法規(guī)則，則根據(jù)該公約第84條首句，理事會(huì)便無(wú)權(quán)受理超出該公約及其附件范疇的爭(zhēng)議。

2020年7月14日，國(guó)際法院的判決駁回了海灣四國(guó)的主張。在回顧1972年印度和巴基斯坦之間的“理事會(huì)受理權(quán)上訴案”的基礎(chǔ)上，國(guó)際法院認(rèn)為理事會(huì)有權(quán)受理卡塔爾提交的爭(zhēng)議，并通過(guò)引證該案之判詞指出，反措施的形式和手段不影響爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)的受理權(quán)，因?yàn)闋?zhēng)議當(dāng)事國(guó)不能代替爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)決定其是否有權(quán)受理爭(zhēng)議。爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)必須(由其自身)依據(jù)提交給它的爭(zhēng)議決定其是否有權(quán)受理……而非依據(jù)當(dāng)事國(guó)對(duì)爭(zhēng)議的解釋[12]。據(jù)此，海灣四國(guó)將其采取的措施解釋為反措施不會(huì)影響理事會(huì)對(duì)爭(zhēng)議的受理權(quán)限。禁止登記于特定締約國(guó)的航空器飛入和過(guò)境其領(lǐng)空，屬于《芝加哥公約》規(guī)則的解釋與適用范疇，因而屬于該公約第84條 項(xiàng)下理事會(huì)有權(quán)受理的爭(zhēng)議。

2. 理事會(huì)是否符合受理爭(zhēng)議的前置條件

海灣四國(guó)提出的第二項(xiàng)初步反對(duì)意見是理事會(huì)不符合受理爭(zhēng)議的前置條件?！吨ゼ痈绻s》第84條 首句將理事會(huì)能夠受理的爭(zhēng)議限定為“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”的爭(zhēng)議。一方面，國(guó)際法院認(rèn)為， “爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)之間進(jìn)行過(guò)協(xié)商”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)事國(guó)之間存在通過(guò)外交途徑或通過(guò)國(guó)際組織進(jìn)行協(xié)商或交換意見的善意表示；另一方面，根據(jù)國(guó)際法院的解釋，“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”應(yīng)被理解為“進(jìn)一步協(xié)商不具有解決爭(zhēng)議的合理可能性”，而非“理論上不存在協(xié)商成功的可能”。國(guó)際法院認(rèn)為，當(dāng)事雙方協(xié)商或交換意見之后，立場(chǎng)和態(tài)度未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，即構(gòu)成“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”之爭(zhēng)議。

卡塔爾在向理事會(huì)遞交的書狀中引用了2017年 6—7月其向ICAO遞交的一系列函件。這些函件表明卡塔爾希望ICAO介入，以推動(dòng)海灣四國(guó)盡快放寬限制措施，并希望理事會(huì)能夠協(xié)助解決爭(zhēng)議。作為理事會(huì)履行爭(zhēng)議解決職權(quán)的依據(jù)，《國(guó)際民航組織爭(zhēng)議解決規(guī)則》明確規(guī)定了爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)需要遵循的程序⑧[13]，其中，第14條規(guī)定理事會(huì)可以邀請(qǐng)爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)進(jìn)行直接協(xié)商⑨[14]。這一爭(zhēng)議解決方式曾在1952年成功化解了巴基斯坦和印度之間的過(guò)境權(quán)糾紛[15]。據(jù)此，國(guó)際法院認(rèn)為，卡塔爾向ICAO遞交函件之行為已構(gòu)成對(duì)協(xié)商的善意表示。

對(duì)此，海灣四國(guó)的回應(yīng)則不甚積極。理事會(huì)在2017年7月31日召開特別大會(huì)來(lái)回應(yīng)卡塔爾的訴求時(shí)，海灣四國(guó)在大會(huì)召開前向理事會(huì)遞交申請(qǐng)，要求根據(jù)《芝加哥公約》第54條第(n)款向大會(huì)提出限制審議“有關(guān)航行安全的事項(xiàng)”。作為航行安全事項(xiàng)的重要議題之一，“為保障航行安全而采取的限制措施”也在被要求限制的議題之列。這表明海灣四國(guó)對(duì)卡塔爾通過(guò)理事會(huì)協(xié)調(diào)爭(zhēng)議的善意表示未持積極態(tài)度。國(guó)際法院據(jù)此認(rèn)定，海灣國(guó)家禁飛糾紛構(gòu)成“經(jīng)由協(xié)商而不能解決”的爭(zhēng)議，符合《芝加哥公約》第84條首句規(guī)定的受理爭(zhēng)議的前置條件。

(二)《芝加哥公約》第84條與第85條：國(guó)際法院是否有權(quán)受理海灣四國(guó)的上訴

《芝加哥公約》除賦予理事會(huì)一定的爭(zhēng)議解決職權(quán)外，還在第84條和第85條項(xiàng)下規(guī)定了上訴和仲裁機(jī)制。其中，第84條第3句規(guī)定，任何締約國(guó)可按照第85條，對(duì)理事會(huì)的決定向爭(zhēng)議他方同意的特設(shè)仲裁庭或常設(shè)國(guó)際法院上訴⑩。第85條則具體說(shuō)明了如何組成特設(shè)仲裁庭。

海灣四國(guó)均為《國(guó)際法院規(guī)約》當(dāng)事國(guó)，符合第84條 第3句規(guī)定的上訴條件。盡管第84條并未說(shuō)明理事會(huì)的“最終決定”和“駁回初步反對(duì)的決定”是否均可上訴，國(guó)際法院在“理事會(huì)受理權(quán)案”判決中已對(duì)此作出澄清。國(guó)際法院根據(jù)《芝加哥公約》對(duì)理事會(huì)決定之有效性進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的范疇涵蓋所有決定，區(qū)分有關(guān)管轄權(quán)的決定和有關(guān)實(shí)質(zhì)事項(xiàng)的決定并無(wú)法律依據(jù)。國(guó)際法院認(rèn)為，此判決理由同樣適用于海灣四國(guó)的上訴，并確定其有權(quán)受理海灣四國(guó)針對(duì)理事會(huì)兩項(xiàng)決定的上訴。

四、《芝加哥公約》項(xiàng)下的實(shí)體爭(zhēng)議

(一)《芝加哥公約》第1條與第11條：領(lǐng)空主權(quán)原則的適用與限度

海灣四國(guó)對(duì)卡塔爾采取的五項(xiàng)航空限制措施中，有四項(xiàng)與其領(lǐng)空直接相關(guān)，可見限制與卡塔爾有關(guān)的航空器進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)空是海灣四國(guó)采取限制措施的主要手段。然而，根據(jù)國(guó)際法，一國(guó)是否有權(quán)采用行政命令或國(guó)內(nèi)立法的方式限制他國(guó)航空器進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)空呢？

一方面，《芝加哥公約》第1條重申了作為習(xí)慣國(guó)際法的領(lǐng)空主權(quán)原則——締約各國(guó)承認(rèn)“每一國(guó)家”對(duì)其“領(lǐng)土之上的空氣空間”具有“完全的”和“排他的”主權(quán)。作為“一定領(lǐng)域內(nèi)的至高權(quán)力”，國(guó)際法中的“主權(quán)”通常包含所轄領(lǐng)土內(nèi)一切事務(wù)的對(duì)內(nèi)權(quán)和代表國(guó)家獨(dú)立參與國(guó)際交往的對(duì)外權(quán)[16]，而領(lǐng)空是國(guó)家領(lǐng)土的當(dāng)然組成部分。該公約第1條規(guī)定的“領(lǐng)空主權(quán)”是指一國(guó)對(duì)其領(lǐng)空具有的絕對(duì)控制權(quán)和管理權(quán)。鑒于領(lǐng)空主權(quán)的行使是完全且排他的，一國(guó)自然有權(quán)限制他國(guó)航空器進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)空。

另一方面，倘若他國(guó)都和海灣四國(guó)一樣全面限制外國(guó)航空器進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)空，國(guó)際航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展將嚴(yán)重受阻甚至停滯。這有悖于《芝加哥公約》序言的宗旨——使國(guó)際民用航空按照安全和有秩序的方式發(fā)展，并使國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)得以建立在機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上，健康地和經(jīng)濟(jì)地經(jīng)營(yíng)。為了在領(lǐng)空主權(quán)原則的基礎(chǔ)上保證國(guó)際航空運(yùn)輸?shù)捻樌\(yùn)營(yíng)，該公約對(duì)締約國(guó)行使領(lǐng)空主權(quán)的方式和范圍進(jìn)行了一定限制。例如，該公約第11條規(guī)定，一締約國(guó)關(guān)于從事國(guó)際航行的航空器“進(jìn)入或離開其領(lǐng)土”或關(guān)于此種航空器“在其領(lǐng)土內(nèi)操作或航行”的法律和規(guī)章，應(yīng)“不分國(guó)籍”，適用于所有締約國(guó)的航空器。此種航空器在“進(jìn)入或離開該國(guó)領(lǐng)土”或“在其領(lǐng)土內(nèi)”時(shí)，都應(yīng)該遵守此項(xiàng)法律和規(guī)章。

可見，一國(guó)有權(quán)在本國(guó)領(lǐng)空內(nèi)適用有關(guān)航空器運(yùn)行的法律和規(guī)章，但仍需符合《芝加哥公約》規(guī)定的“不區(qū)分國(guó)籍”的限制條件。歷史上確實(shí)出現(xiàn)過(guò)一些國(guó)家禁止特定航空器進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)空的案例，例如，在1971年的巴基斯坦和印度的禁飛糾紛中，印度曾禁止所有在巴基斯坦登記的航空器進(jìn)入印度領(lǐng)空[17]；歐盟也曾通過(guò)立法禁止不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的外國(guó)航空公司機(jī)隊(duì)進(jìn)入歐盟成員國(guó)領(lǐng)空。鑒于海灣四國(guó)“專門”禁止卡塔爾航空器進(jìn)入其領(lǐng)空，其限制措施雖屬于行使領(lǐng)空主權(quán)的范疇，但不符合《芝加哥公約》第11條所要求的“不分國(guó)籍”地適用于所有締約國(guó)航空器，很難根據(jù)該公約第11條證成其措施之合法性。此外，該公約第9條項(xiàng)下的空中禁區(qū)規(guī)則也對(duì)締約國(guó)行使領(lǐng)空主權(quán)作出了一定限制，其與海灣國(guó)家禁飛糾紛密切相關(guān)。

(二)《芝加哥公約》第9條：空中禁區(qū)規(guī)則是否被違反

在海灣四國(guó)采取的限制措施中，并沒(méi)有明確提及空中禁區(qū)的劃設(shè)，而僅是禁止登記國(guó)為卡塔爾的航空器進(jìn)入海灣四國(guó)的整個(gè)領(lǐng)空。鑒于海灣四國(guó)向卡塔爾航空器“關(guān)閉領(lǐng)空”之實(shí)踐無(wú)異于在事實(shí)上設(shè)立空中禁區(qū)，便同時(shí)涉及《芝加哥公約》第9條的解釋和適用。其中，該公約第9條第(a)款和第(b)款規(guī)定了兩種不同的空中禁區(qū)，目的是使締約國(guó)能夠合理有效地限制外國(guó)航空器進(jìn)入部分或整個(gè)本國(guó)領(lǐng)空，從而保證飛行安全和地面人員及財(cái)產(chǎn)的安全。要判斷海灣四國(guó)采取的限制措施是否符合《芝加哥公約》第9條，須判斷限制措施是否符合劃設(shè)事由、劃設(shè)條件和通知義務(wù)三個(gè)方面的規(guī)定。

首先，在劃設(shè)事由方面，根據(jù)《芝加哥公約》第9條第(a)款，國(guó)家可以以“軍事需要”或“公共安全”為由設(shè)立空中禁區(qū)。其中，“軍事需要”事由往往是基于國(guó)防設(shè)施保密需要以及對(duì)飛行安全的考量，對(duì)存在軍事活動(dòng)的地區(qū)設(shè)立空中禁區(qū)；而“公共安全”事由則是源于國(guó)家對(duì)內(nèi)具有的維護(hù)本國(guó)國(guó)民人身財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)秩序的職權(quán)。實(shí)踐中，各國(guó)往往在首都或特大城市等人員密集的區(qū)域設(shè)置空中禁區(qū)，如中國(guó)的北京和上海都劃設(shè)有空中禁區(qū)[18]。

根據(jù)《芝加哥公約》第9條第(b)款，國(guó)家可以在“非常情況下，或緊急時(shí)期內(nèi)，或?yàn)榱斯舶踩痹O(shè)立空中禁區(qū)?！胺浅Ｇ闆r”事由和“緊急時(shí)期”事由在實(shí)踐中一般都被用于應(yīng)對(duì)突發(fā)危險(xiǎn)或緊急狀態(tài)。例如，2001年美國(guó)“9·11”恐怖襲擊事件后美國(guó)緊急向所有航空器關(guān)閉其領(lǐng)空就屬于此類實(shí)踐[19]。鑒于《芝加哥公約》第9條對(duì)劃設(shè)禁區(qū)事由的規(guī)定，締約國(guó)只能援引上述四項(xiàng)事由劃設(shè)該條規(guī)定的空中禁區(qū)。

海灣四國(guó)對(duì)卡塔爾采取限制措施的事由，是認(rèn)為卡塔爾利用民用航空運(yùn)輸支持極端組織和恐怖組織活動(dòng)。此事由是否符合《芝加哥公約》規(guī)定，爭(zhēng)議較大，尚需爭(zhēng)議雙方進(jìn)一步舉證和論證。同時(shí)，由于海灣四國(guó)宣稱卡塔爾的國(guó)際不法行為是在一段時(shí)期內(nèi)發(fā)生并具有持續(xù)性，因而很難解釋為是“非常情況”或“緊急時(shí)期”事由。

其次，在劃設(shè)條件方面，《芝加哥公約》第9條第(a)款規(guī)定了兩項(xiàng)需要滿足的條件：一是在執(zhí)行飛行禁令方面，不得在本國(guó)航空器和外國(guó)航空器之間采取歧視性措施；二是禁區(qū)劃設(shè)的位置和范圍必須合理，以免“空中航行受到不必要的阻礙”。第9條第(b)款 也規(guī)定了兩項(xiàng)需要滿足的條件：一是在執(zhí)行飛行禁令方面，不得在不同的外國(guó)航空器之間采取歧視性措施；二是根據(jù)第9條第(b)款劃設(shè)的空中禁區(qū)只能是暫時(shí)性的。第9條第(a)款和第(b)款都規(guī)定空中禁區(qū)的劃設(shè)必須符合非歧視要求，但前款要求不得區(qū)分對(duì)待本國(guó)航空器和外國(guó)航空器，是國(guó)民待遇原則的體現(xiàn)，而后款則要求不得區(qū)分對(duì)待不同的外國(guó)航空器，是最惠國(guó)待遇原則的體現(xiàn)。

海灣四國(guó)對(duì)卡塔爾采取的限制措施既不符合《芝加哥公約》第9條第(a)款要求的國(guó)民待遇原則，也不符合第9條第(b)款要求的最惠國(guó)待遇原則。因?yàn)槠湎拗拼胧皩ｉT”針對(duì)在卡塔爾登記的航空器，而不論是海灣四國(guó)各自的本國(guó)航空器還是他國(guó)航空器，均可自由出入海灣四國(guó)領(lǐng)空，即海灣四國(guó)采取的限制措施具有歧視性[20]。

最后，在通知義務(wù)方面，《芝加哥公約》第9條第(a)款未作生效時(shí)間的規(guī)定，但規(guī)定劃設(shè)禁區(qū)的締約國(guó)有義務(wù)將有關(guān)空中禁區(qū)的說(shuō)明盡快通知其他締約國(guó)和ICAO；而第9條第(b)款規(guī)定根據(jù)此款劃設(shè)的空中禁區(qū)禁令可以立即生效，并可以將通知義務(wù)延至禁令生效之后履行。海灣四國(guó)的民航管理機(jī)構(gòu)分別于2017年6月5日和6月6日各自發(fā)布了有關(guān)限制措施的航行通告[21]。因此，在通知義務(wù)方面，可以認(rèn)為禁令生效的同時(shí)也盡到了對(duì)他國(guó)的告知義務(wù)。

綜合考慮上述各項(xiàng)條件，很難認(rèn)為海灣四國(guó)對(duì)卡塔爾采取的限制措施滿足設(shè)定空中禁區(qū)的條件，故其禁飛措施涉嫌違反《芝加哥公約》第9條。

(三)《芝加哥公約》第4條：不得“濫用民用航空”的義務(wù)是否被違反

卡塔爾于2017年10月向理事會(huì)遞交的申請(qǐng)中，指控海灣四國(guó)的限制措施違反《芝加哥公約》第4條 關(guān)于不得“濫用民用航空”的規(guī)定，即“締約各國(guó)同意不將民用航空用于‘和本公約的宗旨不相符’的任何目的”。第4條目前還未在任何爭(zhēng)議中得到適用，理事會(huì)僅在1986年關(guān)于“濫用民用航空”的C-WP/8217號(hào)工作文件中對(duì)其進(jìn)行過(guò)解釋，認(rèn)為第4條中所稱“和本公約宗旨不相符”的目的是“對(duì)普遍安全造成威脅”(Threats to General Security)的目的。C-WP/8217號(hào)工作文件的起草人、國(guó)際航空法專家Milde指出，《芝加哥公約》第4條的文本源自1928年《關(guān)于廢棄戰(zhàn)爭(zhēng)作為國(guó)家政策工具的一般條約》(又稱《白里安-凱洛格公約》或《巴黎非戰(zhàn)公約》)。據(jù)此，《芝加哥公約》第4條的立法目的宜被解釋為“避免國(guó)際民用航空的濫用對(duì)國(guó)家安全造成威脅”[22]。

在此語(yǔ)境下，海灣四國(guó)采取的限制措施確實(shí)對(duì)卡塔爾的民用航空運(yùn)輸造成了嚴(yán)重干擾，但限制措施是否威脅到卡塔爾的國(guó)家安全尚待商榷。一方面，海灣四國(guó)可將《芝加哥公約》第4條項(xiàng)下的義務(wù)解釋為“締約各國(guó)同意不將民用航空用于危害國(guó)家安全和普遍安全的目的”，并充分證明對(duì)卡塔爾采取的限制措施不會(huì)對(duì)普遍安全或任何締約國(guó)的國(guó)家安全產(chǎn)生威脅。另一方面，卡塔爾則可嘗試對(duì)該公約第4條作出不同解釋，將海灣四國(guó)采取的限制措施納入“和本公約的宗旨不相符合”的行為范疇。例如，反映該公約目的與宗旨的序言明確了“國(guó)際民用航空得按照安全和有秩序的方式發(fā)展，并使國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)得建立在機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上，健康地和經(jīng)濟(jì)地經(jīng)營(yíng)”。卡塔爾可主張海灣四國(guó)的限制措施嚴(yán)重妨礙了海灣地區(qū)國(guó)際民用航空運(yùn)輸秩序，嚴(yán)重?fù)p害了卡塔爾參與國(guó)際民用航空運(yùn)輸?shù)臋?quán)利，破壞了“機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)”，遑論“健康地和經(jīng)濟(jì)地經(jīng)營(yíng)”這一公約主旨。據(jù)此，可認(rèn)為海灣四國(guó)的限制措施與《芝加哥公約》宗旨相悖，涉嫌違反該公約第4條。

此案中，雖然卡塔爾首先指控海灣四國(guó)違反《芝加哥公約》第4條，但其自身是否也存在涉嫌違反該條的問(wèn)題呢？根據(jù)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“安理會(huì)”)2016年第2309號(hào)決議，極端組織和恐怖組織的破壞活動(dòng)對(duì)國(guó)際民用航空的安全和秩序造成了嚴(yán)重破壞和重大威脅。以1988年洛克比空難、2001年“9·11”事件和2015年科加雷姆航空9268號(hào)航班空難為代表的航空災(zāi)難已充分證明恐怖破壞活動(dòng)對(duì)國(guó)際民用航空安全造成的惡果。安理會(huì)第2309號(hào)決議呼吁各國(guó)采取一切可能的措施保護(hù)本國(guó)的民用航空活動(dòng)免受恐怖組織的破壞，并敦促各國(guó)履行在2010年《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》(又稱《北京公約》)等國(guó)際公約項(xiàng)下的義務(wù)。倘若證據(jù)表明卡塔爾確實(shí)存在利用國(guó)際民用航空運(yùn)輸支持極端組織的行為，則可能涉嫌存在利用民用航空進(jìn)行“對(duì)普遍安全造成威脅的行為”，從而同樣違反《芝加哥公約》第4條。

(四)《芝加哥公約》第89條:該公約是否可以排除適用

海灣四國(guó)和卡塔爾均為《芝加哥公約》當(dāng)事國(guó)，該公約在和平時(shí)期對(duì)各方具有拘束力。不過(guò)該公約第89條也規(guī)定了兩種排除該公約適用的情形：一是發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，即“如遇戰(zhàn)爭(zhēng)，公約的規(guī)定不妨礙受戰(zhàn)爭(zhēng)影響的任一締約國(guó)的行動(dòng)自由”——這表明當(dāng)締約國(guó)受到戰(zhàn)爭(zhēng)影響時(shí)可不受該公約項(xiàng)下義務(wù)的拘束；二是國(guó)家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，即“如遇任何締約國(guó)宣布其處于緊急狀態(tài)，并將此事通知理事會(huì)”，締約國(guó)也可不受該公約拘束。需要指出的是，締約國(guó)若要以國(guó)家緊急狀態(tài)為由排除《芝加哥公約》適用，必須將緊急狀態(tài)通知理事會(huì)。

實(shí)踐中，1948年埃及宣布國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和1962年印度宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)后都曾援用第89條 排除《芝加哥公約》的適用，但這并不意味著航空器可以不受限制地在該國(guó)領(lǐng)空內(nèi)運(yùn)行和作業(yè)。埃及在援用第89條時(shí)宣布在以色列登記的航空器禁止進(jìn)入埃及領(lǐng)空；印度在宣布國(guó)家緊急狀態(tài)后禁止所有在巴基斯坦登記的航空器進(jìn)入印度領(lǐng)空。可見，作為習(xí)慣國(guó)際法的領(lǐng)空主權(quán)原則在《芝加哥公約》暫停適用的情況下仍然有效，締約各國(guó)仍有權(quán)在本國(guó)領(lǐng)空內(nèi)行使領(lǐng)空主權(quán)，并采取一切認(rèn)為必要的限制措施。

海灣四國(guó)在對(duì)卡塔爾采取限制措施時(shí)并不存在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的跡象，也并未宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)或向理事會(huì)通知此種情勢(shì)的存在。因此，很難認(rèn)為此案屬于排除《芝加哥公約》適用的情形。

五、《過(guò)境協(xié)定》項(xiàng)下的實(shí)體爭(zhēng)議

(一)《過(guò)境協(xié)定》第1條第1節(jié)：卡塔爾是否享有飛越海灣三國(guó)的過(guò)境權(quán)

卡塔爾除了要求理事會(huì)認(rèn)定海灣四國(guó)違反《芝加哥公約》外，還要求認(rèn)定海灣四國(guó)中的埃及、巴林和阿聯(lián)酋三國(guó)違反《過(guò)境協(xié)定》?！哆^(guò)境協(xié)定》主要調(diào)整定期國(guó)際航班過(guò)境權(quán)在締約國(guó)間的交換和行使，具體包含“九大航權(quán)”中的“第一航權(quán)”和“第二航權(quán)”。其中，“第一航權(quán)”指一國(guó)航空器不降停飛越另一國(guó)領(lǐng)土的權(quán)利；“第二航權(quán)”指一國(guó)航空器在另一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行加油或維修等“技術(shù)性降?！钡臋?quán)利。

《過(guò)境協(xié)定》第1條第1節(jié)規(guī)定締約國(guó)之間互相交換第一航權(quán)和第二航權(quán)。在卡塔爾和海灣四國(guó)中，僅沙特阿拉伯未加入《過(guò)境協(xié)定》，其余海灣三國(guó)都通過(guò)加入《過(guò)境協(xié)定》互相交換了過(guò)境權(quán)[26]。因此，除非有正當(dāng)理由，海灣三國(guó)的限制措施不僅涉嫌違反《芝加哥公約》，還可能違反《過(guò)境協(xié)定》第1條 第1節(jié)。此外，《過(guò)境協(xié)定》在第1條第5節(jié)設(shè)定了撤銷或扣發(fā)締約國(guó)指定航空公司過(guò)境權(quán)運(yùn)營(yíng)許可的權(quán)利。要判斷海灣三國(guó)的限制措施是否符合《過(guò)境協(xié)定》，還需分析限制措施是否符合第1條第5節(jié) 的規(guī)定。

(二)《過(guò)境協(xié)定》第1條第5節(jié)：可否撤銷或扣發(fā)指定航空公司的過(guò)境許可

海灣三國(guó)采取的限制措施取消了在卡塔爾登記的航空器過(guò)境海灣三國(guó)領(lǐng)空的權(quán)利?？ㄋ柡娇盏倪^(guò)境權(quán)運(yùn)營(yíng)許可也就在事實(shí)上被撤銷了。就此，《過(guò)境協(xié)定》第1條第5節(jié)規(guī)定了締約國(guó)撤銷或扣發(fā)航空公司過(guò)境權(quán)運(yùn)營(yíng)許可的權(quán)利。行使此項(xiàng)權(quán)利的主體是締約國(guó)，但權(quán)利的內(nèi)容是撤銷或扣發(fā)另一締約國(guó)航空公司的過(guò)境權(quán)運(yùn)營(yíng)許可，而非撤銷另一締約國(guó)的過(guò)境權(quán)。這是由于過(guò)境權(quán)雖然在締約國(guó)之間交換，卻是由締約國(guó)各自指定其航空公司來(lái)“實(shí)際行使”[27]。締約國(guó)有權(quán)根據(jù)《芝加哥公約》規(guī)定的兩項(xiàng)事由撤銷或扣發(fā)航空公司運(yùn)營(yíng)許可，并不構(gòu)成對(duì)《過(guò)境協(xié)定》第1條第1節(jié) 的違反。

第一項(xiàng)事由是“實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制權(quán)”存疑?！皩?shí)質(zhì)所有權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)要求締約國(guó)或締約國(guó)國(guó)民持有一定比例(一般為50%以上)的指定航空公司股權(quán)?！坝行Э刂茩?quán)”標(biāo)準(zhǔn)則要求締約國(guó)或締約國(guó)國(guó)民對(duì)指定航空公司享有實(shí)際有效的控制權(quán)。設(shè)定此事由的目的在于確保條約項(xiàng)下行使過(guò)境權(quán)的航空公司是締約國(guó)或締約國(guó)國(guó)民所有且控制，避免出現(xiàn)“本國(guó)的過(guò)境權(quán)由他國(guó)航空公司行使”等“搭便車”情形。此案中并不涉及關(guān)于此事由的爭(zhēng)議。

第二項(xiàng)事由是“航空公司不遵守飛經(jīng)國(guó)法律”或“不履行《過(guò)境協(xié)定》項(xiàng)下義務(wù)”。這是有關(guān)航空公司存在違法行為而可被撤銷過(guò)境權(quán)運(yùn)營(yíng)許可的事由。海灣三國(guó)采取的限制措施針對(duì)的對(duì)象是所有在卡塔爾登記的航空器，登記國(guó)為卡塔爾并由卡塔爾航空運(yùn)營(yíng)的航空器便包含在內(nèi)。一方面，海灣三國(guó)可嘗試主張卡塔爾航空違反海灣三國(guó)國(guó)內(nèi)法，從而援引第1條第5節(jié)作為撤銷卡塔爾航空過(guò)境權(quán)運(yùn)營(yíng)許可的法律依據(jù)；另一方面，卡塔爾則可通過(guò)證明卡塔爾航空并無(wú)違法情勢(shì)，主張海灣三國(guó)無(wú)權(quán)援引《過(guò)境協(xié)定》第1條第5節(jié)。飛經(jīng)海灣三國(guó)的不定期國(guó)際航空過(guò)境權(quán)也存在類似爭(zhēng)議，但這非系此案爭(zhēng)議焦點(diǎn)，于此不贅。

六、結(jié)語(yǔ)

海灣國(guó)家禁飛糾紛是當(dāng)前備受國(guó)際社會(huì)關(guān)注的國(guó)際航空熱點(diǎn)爭(zhēng)議，亦對(duì)國(guó)際及區(qū)域航空運(yùn)輸活動(dòng)的順利開展具有重要影響。其所涉國(guó)際法問(wèn)題繁多紛雜，包括《芝加哥公約》和《過(guò)境協(xié)定》項(xiàng)下諸多條約規(guī)則的程序法和實(shí)體法爭(zhēng)議。在ICAO理事會(huì)和各方的共同努力下，海灣國(guó)家禁飛糾紛已于2021年初趨于緩和，但其中涉及的諸多法律問(wèn)題依然引人思考。充分研究與適時(shí)跟進(jìn)其中涉及的法律難題，有利于中國(guó)為將來(lái)可能發(fā)生的航空運(yùn)輸爭(zhēng)議解決積累經(jīng)驗(yàn)，亦有利于中國(guó)主動(dòng)運(yùn)用國(guó)際法保障自身的合法權(quán)益。此外，中國(guó)作為ICAO一類理事國(guó)，在諸多國(guó)際組織和全球治理體系中的作用日益突出，在解釋和適用國(guó)際公約規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注國(guó)際實(shí)踐，為國(guó)際航空運(yùn)輸健康發(fā)展建言獻(xiàn)策。

注釋：

① 根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第17條，航空器具有其登記的國(guó)家的國(guó)籍。所有航空器均須依此規(guī)則進(jìn)行登記，登記后航空器即具有登記國(guó)國(guó)籍。航空器不允許雙重登記。

② 根據(jù)《〈國(guó)際民用航空公約〉附件11：空中交通服務(wù)》第2.5.2.1節(jié)，“飛行情報(bào)區(qū)”(FIR)是經(jīng)確定將要提供飛行情報(bào)服務(wù)和告警服務(wù)的部分空域。

③ 卡塔爾航空公司是卡塔爾的國(guó)家航空公司，其龐大的機(jī)隊(duì)共有237架客機(jī)，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)多達(dá)4.6萬(wàn)人，業(yè)務(wù)遍及全球六大洲共172個(gè)目的地?？ㄋ柡娇展驹?011—2019年曾5次榮獲航空星級(jí)(Skytrax)“全球年度最佳航空公司”金獎(jiǎng)。

④ Convention on International Civil Aviation (Chicago Convention), signed 7 Dec. 1944, entered into force 4 Apr. 1947。

⑤ International Air Services Transit Agreement (Transit Agreement), signed 7 Dec. 1944, entered into force 30 Jan. 1945。

⑥ First Riyadh Agreement, signed 23 Nov. 2013, entered into force 24 Nov. 2013; Supplementary Riyadh Agreement, signed 16 Nov. 2014, entered into force 17 Nov. 2014。

⑦ 參見：ILC, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, 2001, U.N. Doc. A/56/10, Arts. 22, 49, 50, 51 and 52。

⑧ 參見：ICAO, Rules for Settlement of Differences, 2nd ed. 1975, ICAO Doc. 7782/2。

⑨ 參見：ICAO, Rules for Settlement of Differences, Art. 14(1)。

⑩ 常設(shè)國(guó)際法院(PCIJ)的管轄權(quán)已由1945年根據(jù)《國(guó)際法院規(guī)約》設(shè)立的國(guó)際法院(ICJ)繼承。