陳東冬

（遼寧社會科學院，沈陽 110031）

一、風險社會：基層社會治理的新視角

“風險社會”是由德國社會學家貝克提出的，他認為風險與人類社會相生相伴，“人類歷史上各個時期的各種社會形態(tài)從一定意義上說都是一種風險社會”［1］?！帮L險本身并不是‘危險’或‘災難’，而是一種危險和災難的可能性。當人類試圖控制自然和傳統(tǒng)，并試圖控制由此產生的種種難以預料的結果時，人類就面臨著越來越多的風險”［2］。隨著工業(yè)社會的發(fā)展以及科學技術的進步，風險結構由原來的自然風險轉化為人為化風險和制度化風險。貝克的理論引起了廣泛關注，吉登斯、拉什等人對風險社會內涵和外延進行進一步研究拓展。吉登斯認為，在全球化的背景下當代社會的風險更具全球性、社會性、人為性，進一步考察了現(xiàn)代社會的結構變遷及其風險后果，在尋求應對風險社會的策略時，吉登斯站在制度理性反思的立場，側重從全球化背景下，由制度的運行所引發(fā)的風險［3］42。拉什在《反身性現(xiàn)代化》一書中對風險社會理論進行了較為深入的分析與批判，從文化反思的視角豐富和發(fā)展了風險社會理論，強調共享文化價值觀應對風險的積極意義［3］43。尼古拉斯·盧曼提出風險系統(tǒng)社會學理論，提出風險的不確定性要通過提高認知反思能力來解決。

近年來，隨著全球化金融危機、戰(zhàn)爭危機、恐怖襲擊、生態(tài)危機、新冠病毒蔓延的發(fā)生，人們開始利用風險社會理論來反思社會發(fā)展問題，尋找風險不確定性與主體行為之間的平衡關系，卡斯帕森在《風險的社會視野》中、芭芭拉·亞當在《風險社會及其超越》中、謝爾頓·克里姆斯基在《風險的社會理論學說》中進一步闡述了風險社會帶來的一系列社會問題，風險社會理論為研究基層社會治理提供了一個全新的視野和新語境。中國風險社會的形成和運行邏輯具有結構和文化特殊性，不同于貝克等人提出的風險社會研究范式［4］，我們與資本主義風險社會治理在制度旨歸和治理邏輯方面有著本質區(qū)別，西方風險社會理論對于我國風險社會治理具有一定的局限性，我們仍然要從馬克思主義理論中尋求風險社會的理論依據(jù)和思想內涵。雖然馬克思恩格斯沒有關于“風險”概念的直接論述，但是馬克思深刻指出了風險的內在本質、社會成因和發(fā)展趨勢，這種分析思路和研究模式為風險社會治理提供了理論基礎。

馬克思認為，人的物質生產實踐活動是孕育風險的邏輯起點，“全部社會生活在本質上都是實踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實踐中以及對實踐的理解中得到合理的解決”［5］56。人類認識世界、改造世界的實踐活動促進了生產力的發(fā)展和人類文明的進步，人在社會實踐活動中受到主客觀條件的制約，會產生主觀與客觀、偶然與必然、可能與現(xiàn)實的矛盾和摩擦，使人的實踐活動面臨難以預料的不確定性風險。資本逐利的本性是風險社會的內在根源，任何自然的、地域的、民族的、階級的限制都阻擋不了資本擴張的腳步，馬克思以資本為邏輯起點，分析了資本主義商品生產各環(huán)節(jié)可能存在的風險，貨幣一旦轉化為資本，就可能在生產、分配、交換、消費等環(huán)節(jié)出現(xiàn)各種風險，資本運動本身的不確定性導致任何一個環(huán)節(jié)錯位都會帶來一系列風險，這種經(jīng)濟領域的風險會傳導擴散到其他領域，導致勞資沖突、階層沖突、利益沖突、國家間的沖突加劇，只要全球資本關系還存在并擴張，風險就不會消失。隨著全球化進程的加快和科技的進步，風險不斷改變和拓展，在規(guī)模、程度、類型與應對方式等方面發(fā)生了深刻的變革，從個別性、偶然性、區(qū)域性風險轉向普遍化、常態(tài)化、全球化風險，從物質利益風險轉向道德風險、文化風險等非物質風險，從單一風險主體轉向多重風險主體，而且表現(xiàn)為從單一風險后果轉向系統(tǒng)性風險后果，風險治理也從簡單應對方式轉向復合應對方式［6］。在馬克思看來，以資本主義生產方式的自我改造和調整難以從根本上化解資本主義的風險和危機，“資產階級用來推翻封建制度的武器，現(xiàn)在卻對準資產階級自己了”［7］。只有通過對資本關系的根本變革，“利用資本本身來消滅資本”［8］，實現(xiàn)資本主義生產關系的自我揚棄，才是跨越風險社會的根本出路，“資本主義必須對生產工具，從而對生產關系，從而對全部社會關系不斷進行革命，否則就不能生存下去”［5］403。

風險社會為基層社會治理提供了新視角新模式，二者具有緊密的內在關聯(lián)，是雙向互動的關系。首先，風險社會是基層社會治理的重要情境和研究視角?；鶎由鐣卫硎且豁椣到y(tǒng)工程，只有找準切入點和著力點，才能達到事半功倍的效果。隨著我國發(fā)展進程的加快，社會矛盾激增，社會沖突頻發(fā)，風險隱患凸顯，社會風險預警、風險評估、風險治理、風險消解、風險補償?shù)纫幌盗袉栴}成為基層社會治理的題中應有之義，正如德國社會學家盧曼所講，人類已經(jīng)生活在一個“除了冒險別無選擇的社會”。風險無處不在，成為基層社會治理的重要內容和影響因素，當前，傳統(tǒng)風險與現(xiàn)代風險交織，全球性風險與本土性風險疊加，風險主體多元化、風險類型多樣化、風險關系錯綜復雜，風險走向具有不確定性，風險的形成并非一蹴而就，而是一個從風險源到風險生成、傳播、消亡、再生的過程，基層社會治理首要前提就是增強對已知風險的認識、反思和對未知風險的研判、探索，對風險的不同環(huán)節(jié)、運行機制、發(fā)展走向以及消解渠道形成科學合理的治理模式，提升民眾抵御風險能力，維持基層社會穩(wěn)定發(fā)展。

基層為風險社會治理提供了實踐場域。國家治理體系已經(jīng)為社會治理現(xiàn)代化做好了頂層設計和制度安排，“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一是“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，基層是制度的執(zhí)行者，是社會資本、社會信任、社會資源、社會矛盾的聚集地，是化解和防范風險最有效力、最直接的治理層級。風險雖然具有不確定性和彌散性，但是總是在一定時空和地域中呈現(xiàn)出來，具有一定的規(guī)律可循?；鶎由鐣卫砻鎸Φ氖亲钪苯拥纳鐣V求，涉及利益分配和風險保障等問題，基層社會治理能力高低與風險走向有著直接關系，是風險是否演化為危機的主要環(huán)節(jié)。只有提升基層社會治理能力水平，建立完善的公共服務體系和制度規(guī)范，才能妥善處理風險治理各環(huán)節(jié)，引導風險走向，最大限度地規(guī)避風險。

二、風險社會視角下基層社會治理存在的問題

基層社會治理的能力水平對于防范化解風險具有重要作用，在我國快速發(fā)展進程中，風險的內涵和外延都極大地拓展，基層社會治理體系還不能夠有效適應風險社會的發(fā)展變化，在基層治理理念、治理行為、治理能力、治理效能等方面還存在一系列亟待改進的問題。

（一）基層社會對風險治理的認知不足

風險與現(xiàn)代化是相伴相生的，隨著人類實踐的發(fā)展、科技的進步和全球化進程的加速，風險的特點、表現(xiàn)形式和危害越來越難把握，“風險社會作為一種給社會帶來損害的各類事件或行為的可能性，其實質便是具有不確定性。這一不確定性既源于風險行為主體觸發(fā)風險的隨機性，也源于風險利益攸關方對風險認知與理解的不確定性。因此，風險從識別、感知、預警、評估到規(guī)制，其中每一個具體環(huán)節(jié)都是客觀現(xiàn)實與主觀性價值判斷綜合作用的結果”［9］。風險的潛在性、不確定性和多變性使得社會治理系統(tǒng)充滿變數(shù)，當客觀因素無法改變時，風險治理主體的主觀價值判斷和風險認知成為影響風險走向的重要因素。由于不同風險主體價值觀念、認知程度、享有的社會資源差異，在面對風險問題時呈現(xiàn)出不同的主觀判斷，難以達成風險共識?；鶎由鐣卫碇黧w由于受到知識水平、能力素質、技術設施等因素影響，風險識別能力低，對風險的認知進程跟不上風險的變化，無法達成統(tǒng)一的風險治理共識，整體的風險防控能力被消解。

（二）基層社會信任度低影響風險治理成效

風險和信任有著緊密的關系，社會信任是降低人際交往成本、維護社會秩序的最有效方式，是溝通公共領域和私人領域的橋梁，是防范和化解風險的重要途徑。市場經(jīng)濟的發(fā)展“在快速提高人們生活水平的同時，卻也使無所拘束的市場邏輯彌散擴延，嵌入微觀生活日常之中，沖擊甚至解構了以傳統(tǒng)交往邏輯和世俗信任關系為基礎的社會價值和精神信仰”［10］。我國社會信任模式由“熟人信任”向“陌生人信任”、由“個體信任”向“群體信任”轉變，在這種轉型過程中傳統(tǒng)的社會信任模式被打破，新的社會信任模式?jīng)]有完全建立，在基層社會表現(xiàn)得尤為明顯，傳統(tǒng)村規(guī)民俗的約束力下降，群體間的疏離感日益增加，凝聚力下降，欺上瞞下、制假販假、坑蒙拐騙、背信棄義、見利忘義等現(xiàn)象使基層社會信任遭到破壞性打擊，社會利益和社會矛盾多元化加劇了當代基層社會的信任困境。隨著仇富、仇官等不良社會心態(tài)的加劇，基層不同社會群體間的不信任更加明顯，權力尋租造成的政府公信力下降的信任風險成為其他風險的催化劑，增加了基層社會治理成本。

（三）基層人口流動加速增加了社會動蕩的風險

我國轉型時期社會結構、城鄉(xiāng)結構、經(jīng)濟結構發(fā)生巨大變化，增加了流動性風險。隨著城市化進程的加快，農村人口不斷向城市流動，呈現(xiàn)出規(guī)模大、地域廣、結構復雜等特點，基層原有的社會共同體解體，尤其是城市遠郊和鄉(xiāng)村地區(qū)日益老齡化和空心化。階層流動在加劇了創(chuàng)造社會財富和價值的同時，也面臨著教育、醫(yī)療、住房等流動受阻，生活空間、社會地位、社會心理的落差會產生群體邊緣化趨勢，從而帶來風險利益主體多元化、風險形態(tài)多變、風險分配不均等問題，如果這類流動性風險未能及時防控與化解，極易引起階層沖突、心理失衡、行為失范，增加社會矛盾和社會失序的風險。按照貝爾的觀點，財富分配機制主導風險分配機制，目前我國與金字塔型的社會階層相對應，財富“自下而上”流動，而風險“自上而下”流動，其結果必然導致財富在上層聚集，風險在下層聚集，最終加劇社會發(fā)展的不均衡程度［11］。面對這種困境，需要政府在風險治理過程中改變風險分配態(tài)勢，阻斷風險代際傳遞，增加社會基層群體抗風險能力，減少由于社會流動帶來的社會動蕩風險。

（四）基層風險治理資源分散影響治理協(xié)同性

社會治理需要匯聚資金、人才、技術、信息等各類資源提供有力保障，實現(xiàn)政府、市場、社會等多元治理主體的資源共享，既要發(fā)揮基層黨組織的引領作用、基層政府的主體責任，也要發(fā)揮社會組織的補位作用和市場資源的優(yōu)勢，形成不同治理主體的資源疊加，不斷提升基層社會治理效能，然而，基層政府社會治理資源配置不均衡，各部門職能存在重疊和交叉，條塊分割、政出多門等情況仍然存在，面對風險的復雜性和不確定性，基層政府在統(tǒng)籌協(xié)調社會治理資源方面缺少制度設計和規(guī)劃，行業(yè)壁壘、信息壁壘仍然存在，基層社會治理主體資源配置整合能力不足，政策、資源、服務、管理等呈現(xiàn)碎片化、分散化，缺乏跨部門、跨行業(yè)協(xié)同治理機制，權責不對稱等，造成基層治理資源投入的重復或缺失，推諉扯皮、甩鍋等現(xiàn)象時有發(fā)生，影響基層風險治理的協(xié)同性。

（五）基層風險治理責任不清增加了社會失序的風險

貝克提出的“有組織不負責任”是指風險責任主體的模糊和缺失，“有組織不負責任的概念有助于解釋怎樣和為什么現(xiàn)代社會的制度在否認大災難存在的同時必須不可避免地承認它的現(xiàn)實性”［12］，這反映了風險社會的治理困境，在基層風險治理實踐中表現(xiàn)為風險治理主體角色缺失、職責不清。在基層治理主體由一元治理向多元共治轉變的治理實踐中，各個主體常常出現(xiàn)錯位、越位、缺位的現(xiàn)象，基層政府作為風險治理的第一主體，是規(guī)則的制定者、公共服務的提供者、其他主體的監(jiān)督者和引導者，而部分基層政府在責任認知和履行過程中出現(xiàn)迷失狀態(tài)，只是在風險發(fā)生后，才去采取措施，而沒有真正把風險預警、風險防控和風險疏導做到位。社會組織也是風險治理的重要主體，是社會實現(xiàn)自我管理、自我服務的重要載體，承擔著政府與民眾的溝通者、協(xié)助政府提供公共服務的輔助者、社會矛盾的緩沖者等角色，然而，基層社會組織發(fā)展遲緩，受到治理資源、治理能力限制，基層政府以外的治理主體持續(xù)參與性不足，參與程度不均衡，參與途徑不暢通，對于潛在的、未知的風險缺乏應有的預判和評估。在基層治理體系中，多元社會主體的行動邏輯往往是自我利益最大化，差異化的風險訴求制約了風險治理的協(xié)同和聯(lián)動，多元主體利益博弈交織于風險治理全過程，在一定程度上導致風險治理合力弱化，風險治理結構松散，風險的組織化程度大為降低。

三、基層風險社會治理的優(yōu)化路徑

面對風險社會的發(fā)展趨勢，貝克指出“通過風險的精確推算，通過一系列的信號燈和指示器，我們現(xiàn)在就可以對未來的災難未雨綢繆，制定出關于預警、事故賠償、善后處理等一系列預案，從而將風險降到最低程度”，“通過有意采取預防性行動及相應的制度化的措施戰(zhàn)勝種種發(fā)展帶來的副作用”［1］?？梢?，風險治理要依托基層社會的風險問題和風險動向，提出有針對性的治理策略，構建多元協(xié)調的風險治理體系，將風險社會治理的頂層設計有效地落實到基層，滿足基層差異化、多樣化的治理需求，防止風險外溢，推動基層治理能力水平的不斷提升。

（一）培育風險治理理念，達成風險治理共識

風險理念是風險社會治理的基本前提。第一，加強基層風險知識培訓，提升基層政府工作人員的風險責任意識，形成客觀看待風險、積極規(guī)避風險、勇于承擔風險、有效治理風險的認知體系，增強風險識別研判能力。同時，加強對基層民眾的風險教育，開展多種多樣的風險宣傳教育和知識普及，培養(yǎng)社會成員對風險的理性認知，提高風險承受力，正確認識現(xiàn)代社會的風險特征、風險根源、風險應對等，進而降低風險帶來的可能性損害。第二，建立“防”“控”結合的風險治理理念，形成風險共同體意識。改變被動應對風險的治理理念，培養(yǎng)常態(tài)化、法治化、精準化的風險治理理念。貝克指出：“傳統(tǒng)社會的軸心原則是財富的生產和分配，而到了風險社會，軸心原則成了風險的生產和分配?！保?3］在基層風險社會治理中，要以基層政府為主導，以公共利益為基礎，以民眾需求為核心，建立完善公平公正的風險分配機制，提升社會底層群眾抵御風險的能力，促進不同治理主體達成風險共識。第三，重塑信任文化，提升基層政府公信力。加大信息公開大力，完善民眾與政府之間的良性互動機制，尊重公眾多元化、差異化需求，增強公眾的主體意識、責任意識，不斷提升風險溝通的有效性。

（二）完善風險治理機制，增強風險治理效能

在風險社會治理實踐中，根據(jù)風險的發(fā)展態(tài)勢，應該建立常態(tài)化的風險預警評估機制—風險溝通協(xié)調機制—風險阻斷機制—風險消解機制—風險補償機制。一是風險預警評估機制。運用大數(shù)據(jù)技術，收集、識別、判斷、歸類各類風險信息，完善預警主體、預警時機、預警方式、預警范圍、預警法律責任等內容的數(shù)據(jù)支撐，建立健全源頭性排查化解機制和智慧化多點觸發(fā)機制，通過專家分析研判，增強風險預警和評估的準確性和科學性。二是風險溝通協(xié)調機制。在對風險分析研判的基礎上，加強多元治理主體間的風險信息溝通，政府決策部門要搭建與其他治理主體互動的對話空間，讓風險利益相關者通過平等對話、研討、辯論、質疑等各種方式掌握風險信息、反饋風險現(xiàn)狀、參與風險治理，政府應該在充分考慮各方利益和意見后，完善風險決策，通過風險溝通回應風險述求，達成風險治理共識，促進風險決策科學性。三是風險阻斷機制。針對有重大危險的風險采取有效措施進行阻斷，防止風險的進一步演化。充分利用黨委領導、政府負責、綜治牽頭、社會協(xié)同、公眾參與的治理主體，橫向聯(lián)動、各司其職，對風險事件作出及時、有效的響應，利用各種媒體渠道進行權威發(fā)布，引導社會輿論，整合多元治理力量，提高應急處置能力，推動風險轉化、降級。四是風險消解機制。在促進風險轉化的基礎上，要針對風險產生的根源進行深入分析，廣泛動員多元社會力量參與風險化解，充分發(fā)揮信訪調解、心理疏導、政策宣講在表達利益訴求、調和社會關系、安撫社會情緒等方面的作用，建立橫向到邊、縱向到底的責任鏈條，綜合施策、逐類化解，避免風險擴大化。五是風險補償機制。在風險消解之后，對于遭到風險沖擊的主體仍要高度關注，通過社會保障和社會救助等方式提供一定的幫助，給予經(jīng)濟補償和人文關懷，幫助弱勢群體提升抗風險能力，構建政府—市場—社會“三位一體”的風險補償機制，消除風險產生的根源。

（三）整合風險治理資源，形成責任共同體

一是完善多元協(xié)調的風險治理體系。在風險治理過程中，社會治理共同體也是利益共同體，風險社會治理的目標是實現(xiàn)公共利益最大化，避免風險轉化成危機而對社會共同體造成傷害。單一主體的風險防范能力、資源整合能力和風險研判能力都比較弱，這就需要多元主體在風險共識的基礎上，構建一個信息互通、資源互補、責任共擔、利益共享的風險治理體系，加強不同地區(qū)政府間以及民間的合作交流，實現(xiàn)風險共治。二是明確風險治理主體的治理責任與行為邊界?；鶎诱e極認知風險，在風險預警、風險評估、風險處置、風險補償?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)發(fā)揮決策主導作用，建立分工合作的風險治理體制；企業(yè)應該承擔起應有的社會責任，對風險共擔、風險分配、風險轉移等方面發(fā)揮積極作用，幫助個體和社會化解風險；非營利性組織應該發(fā)揮其獨立性、專業(yè)性、創(chuàng)新性等特點，在風險識別、風險溝通、風險化解等方面起到輔助作用；專家應當充分發(fā)揮在風險治理中的權威性和話語權，客觀理性科學地分析風險的可能性后果，進行精準研判，為政府決策提供參考依據(jù)，正確引導社會輿論，減少社會不良情緒；公眾作為風險治理的主力軍，應該進一步更新風險理念，理性客觀地看待風險，提高自身風險處置能力，減少自身發(fā)生風險的可能性，建立多元共治的風險治理模式。

（四）豐富風險治理工具，實現(xiàn)技術治理與人文關懷有機融合

一是運用大數(shù)據(jù)技術賦能風險治理。保持信息的公開性和透明度能夠減少因信息不對稱帶來的社會恐慌、猜疑，贏得政府信任，提高社會共識。因此，在風險治理各環(huán)節(jié)運用好信息技術，健全信息共享平臺，打破信息壁壘，建立風險信息數(shù)據(jù)庫，避免因信息不對稱導致的基層社會治理風險，從風險源頭、風險指數(shù)、風險畫像等多種內容為政府、媒體、民眾對風險進行分析研判提供有效信息和數(shù)據(jù)，讓零散的風險信息整合成可視化數(shù)據(jù)，形成橫向協(xié)同、縱向暢通的風險信息傳導機制，為政府從“被動響應”向“主動預見”提供科學有效的信息參考。二是促進技術治理與人文關懷的有機融合。風險具有人為性，風險社會治理從根本上來說是對人的管理和服務，要妥善處理好自然風險與人為風險，滿足不同個體日益增長的物質文化需求，給民眾相對穩(wěn)定的、合理的心理預期。因此，在政府風險治理過程中運用技術賦能的同時，也會帶來技術風險、監(jiān)管漏洞、倫理道德風險等，要更多地關注人的因素，提高處理個人化、碎片化風治理險的能力，防止技術壟斷以及倫理化缺失，以人性化關懷處理好個體和群體的非理性情緒，充分保障不同社會階層在風險治理參與過程中的公民權利、利益增值、個人訴求和個人價值，防止技術治理過程中導致的人為風險。

（五）提供優(yōu)質公共服務，滿足差異化需求

公共服務與民生息息相關，涵蓋文化體育、醫(yī)療健康、福利救濟等多方面內容，完善的公共服務體系能夠增強民眾抵御風險的能力和信心；反之，社會保障缺失，公共服務不到位，可能引發(fā)偶發(fā)性風險和矛盾。一是加快數(shù)字政府建設，滿足多層次、個性化的社會公共服務。通過技術平臺，在基本公共服務全覆蓋的基礎上，進一步增強公共服務的人性化、便捷化，對不同階層的社會群體進行個體畫像，利用“互聯(lián)網(wǎng)+服務”的模式對不同群體的服務需求和服務定位進行匹配，從而提供動態(tài)性、開放性、多元化的公共服務。二是提升社會組織等其他群體參與風險治理的廣度和深度。政府要鼓勵擁有優(yōu)質資源的供給主體參與到公共服務之中，通過招商引資、基礎設施建設、慈善活動、公益捐款等多種方式，拓寬公共服務的服務方式、服務范圍、服務效果，形成基層政府、地方精英、社會組織、普通民眾的多元互動，不斷提升民眾的獲得感、幸福感、安全感。