高洪香 賈 帥 張 越 焦雪菲
(1.寧夏水文水資源監(jiān)測預(yù)警中心,寧夏 銀川 750004;2.寧夏職業(yè)技術(shù)學(xué)院〔寧夏開放大學(xué)〕,寧夏 銀川 750021;3.寧夏農(nóng)業(yè)學(xué)校,寧夏 銀川 750021)
習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出,推動綠色發(fā)展,促進人與自然和諧共生。強調(diào)必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理,持續(xù)深入打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理,推動重要江河湖庫生態(tài)保護治理,基本消除城市黑臭水體,推行草原森林河流湖泊濕地休養(yǎng)生息,實施好長江十年禁漁,完善生態(tài)保護補償制度,統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護。為認真貫徹落實黨的二十大和習(xí)近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神,寧夏將一如既往地認真踐行習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期治水思路[1],統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護修復(fù)、水環(huán)境治理等各項工作,確保黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)始終沿著習(xí)近平總書記視察寧夏指引的目標(biāo)前進。
2019年9月18日,習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出,“推進水資源節(jié)約集約利用,要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn),把水資源作為最大的剛性約束”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“深化用水制度改革”。《中共寧夏回族自治區(qū)委員會關(guān)于建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的實施意見》明確要求“要推進水權(quán)水價水市場改革”“優(yōu)化用水結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變用水方式,改革用水制度”。2020年12月30日,自治區(qū)黨委和政府召開建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)第三次推進會,時任自治區(qū)黨委書記、自治區(qū)人大常委會主任陳潤兒同志指出,“推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展,核心在水、關(guān)鍵在水、難點在水”。2021年1月4日,自治區(qū)黨委常委會要求“嚴格落實水資源保護利用制度,下好產(chǎn)權(quán)改革先手棋”。2021年7月,為加快推進用水權(quán)改革,明確用水權(quán)確權(quán)范圍、對象及期限等,指導(dǎo)各縣(市、區(qū))開展用水權(quán)確權(quán)工作,自治區(qū)水利廳制定了《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)確權(quán)指導(dǎo)意見》。2021年8月,全區(qū)針對生產(chǎn)用水,在22個縣(市、區(qū))及寧東能源化工基地推進用水權(quán)確權(quán)到戶,并將規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖業(yè)作為確權(quán)對象之一單獨列出;同時,開發(fā)運行用水權(quán)確權(quán)交易監(jiān)管平臺,印制用水權(quán)證。寧夏在用水權(quán)改革方面進行了積極探索與實踐,優(yōu)化各水源、各行業(yè)水量分配方案,加快推進用水權(quán)改革,指導(dǎo)各縣(市、區(qū))因地制宜開展水權(quán)交易實踐,取得了積極進展。但用水權(quán)改革仍存在用水權(quán)歸屬不夠清晰、市場發(fā)育不充分、交易不活躍等問題[2]。
寧夏回族自治區(qū)黨委和政府通過召開“六權(quán)”(用水權(quán)、土地權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)、碳排放權(quán))改革推進會,以將改革進行到底的精神推進“六權(quán)”改革,激發(fā)美麗新寧夏建設(shè)“一池春水”,也是為了進一步深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記視察寧夏重要講話和重要指示批示精神,落實自治區(qū)第十三次黨代會安排部署。
寧夏地處我國西北內(nèi)陸,屬溫帶大陸性氣候,氣候干燥少雨。寧夏是沿黃九省區(qū)中唯一全境屬于黃河流域的省區(qū),特殊的地理位置決定了對黃河水的高度依賴。一方面,在全國沒有成熟經(jīng)驗可循的前提下,緊緊圍繞先行區(qū)建設(shè),完整、準(zhǔn)確、全面貫徹落實新時期總書記提出的“十六字”治水思路和“四水四定”原則,推進水資源節(jié)約集約利用,推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變,為先行區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供安全可靠用水保障。另一方面,用水權(quán)改革全面深化、鞏固提升,各項制度性改革成果成熟穩(wěn)定,水資源市場交易活躍,用水權(quán)“四水四定”管控方案嚴格落實,節(jié)水增效進一步顯現(xiàn),全民水權(quán)意識和節(jié)水意識進一步增強,加快建立水資源最大剛性約束制度,為自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)提供水資源支撐。
在政策制定方面,以解決具體問題為目標(biāo),寧夏先后印發(fā)用水權(quán)確權(quán)指導(dǎo)意見等12項配套政策制度,用水權(quán)改革制度體系“四梁八柱”基本建立,這為基層縱深推進改革提供政策保障。一是推進用水權(quán)改革已出臺的制度落地見效。學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹用水權(quán)改革政策制度,推進用水權(quán)市場交易規(guī)則、有償使用等制度與水市場培育深度融合,切實做好確權(quán)、賦能、定價、入市各環(huán)節(jié)的工作,促進水資源向高效益行業(yè)有序流動。超載市縣制定《水資源超載區(qū)治理方案》,建立水資源承載能力預(yù)警機制,實施水資源超載地區(qū)新增用水項目和取水許可“雙限批”制度,壓減高耗水作物種植面積,推進計量設(shè)施建設(shè),加大非常規(guī)水利用,推進超載地區(qū)治理。全區(qū)所有工業(yè)園區(qū)在完成規(guī)劃水資源論證的基礎(chǔ)上,加快水資源論證“區(qū)域評”和取水許可告知承諾制改革。二是加快完善自治區(qū)用水權(quán)改革頂層制度體系。深入貫徹落實新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展的要求,總結(jié)分析用水權(quán)改革推進過程中的難點、堵點,堅持以問題為導(dǎo)向,按照開放治水的總要求,加快完善用水權(quán)改革制度體系,出臺用水權(quán)收儲交易管理辦法、水資源監(jiān)控總體實施方案、水資源稅改革修訂方案、規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價技術(shù)導(dǎo)則、水資源最大剛性約束考核制度、水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警管理辦法、節(jié)約用水條例修訂、節(jié)約用水獎補辦法、非常規(guī)水源利用管理辦法、落實用水權(quán)改革加強農(nóng)業(yè)用水管理的行動方案和落實用水權(quán)改革規(guī)范基層水利服務(wù)組織建設(shè)管理的指導(dǎo)意見等12項制度,確保用水權(quán)改革重大政策制度應(yīng)出盡出。三是探索地方區(qū)域差異化配套制度體系建設(shè)。各市、縣(區(qū))及寧東管委會需要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H和特點,在自治區(qū)用水權(quán)改革頂層設(shè)計的框架下,制定出臺區(qū)域內(nèi)種植作物調(diào)整計劃、水稻種植面積壓減方案和新增高效節(jié)水灌溉建設(shè)方案,節(jié)水獎補機制、用水權(quán)收儲交易及資金監(jiān)管規(guī)定、用水權(quán)有償使用費征收使用規(guī)定、水價改革政策、監(jiān)測計量實施方案、聯(lián)合執(zhí)法銜接機制等相關(guān)配套制度或細則,確保用水權(quán)改革在制度體系內(nèi)有序推進。沿黃市、縣(區(qū))結(jié)合河灘地整治,確定河灘地有效灌溉面積,建立河灘地用水管理臺賬,實行計劃用水管理。
在改革任務(wù)落實方面,聚焦解決權(quán)益保障、稅費收支、入市交易、監(jiān)測計量能力提升等問題。嚴格落實水利部《關(guān)于強化取水口取用水監(jiān)測計量的意見》,加大干渠直開口和末級渠系計量設(shè)施改造力度,明確工作目標(biāo)、任務(wù)和主要措施。結(jié)合取用水管理專項整治行動,推進取水口取水監(jiān)測計量體系建設(shè),加快規(guī)模以上取水戶取水在線監(jiān)測計量設(shè)施建設(shè),提升水資源監(jiān)管能力。末級渠系科學(xué)合理劃定最適宜計量單元,因地制宜安裝計量監(jiān)測設(shè)施,推進現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)。預(yù)計到2022年底,引揚黃灌區(qū)干渠直開口監(jiān)測計量率達到95%,末級渠系監(jiān)測計量率達到90%。推廣“以電折水”計量方式,在地下水井不具備安裝監(jiān)測計量設(shè)施條件的區(qū)域,參考推廣寧夏固原市原州區(qū)農(nóng)業(yè)取用地下水井“以電折水”經(jīng)驗做法,2022年6月底前完成井灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水以電折水系數(shù)測算成果,并安裝電表。帶領(lǐng)各市、縣(區(qū))全面發(fā)力,推動用水權(quán)改革按期保質(zhì)保量完成。
根據(jù)《自治區(qū)水利廳關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)確權(quán)指導(dǎo)意見的通知》(寧水權(quán)改發(fā)〔2021〕1號)通知要求,確權(quán)范圍為全區(qū)22個縣(市、區(qū))及寧東能源化工基地;本次確權(quán)僅對生產(chǎn)用水進行確權(quán),生活和生態(tài)用水分配到縣級行政區(qū)域,不確權(quán)到戶。生產(chǎn)用水包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖業(yè),涉及的用水權(quán)有取用水戶的取水權(quán)、農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)、公共供水管網(wǎng)用戶的用水權(quán)。
2.3.1 確權(quán)類型
(1)農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)。對水利廳下屬的各個管理處涉及灌溉用水戶,當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘咚姓鞴懿块T可根據(jù)需要通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證,或由水利廳、灌溉管理處、各縣區(qū)水行政主管部門下達用水指標(biāo)等方式,明晰用水權(quán)。寧夏農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)根據(jù)實際工作條件確權(quán)到村組或最適宜計量單元;有條件灌域或者計量設(shè)置比較完善的確權(quán)到戶;對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)給流轉(zhuǎn)前農(nóng)戶或農(nóng)戶所在村[3]。農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)有效期為5年,起止期與國家5年規(guī)劃相一致。
(2)公共供水管網(wǎng)用戶的用水權(quán)。地方可根據(jù)實際需要,探索對公共供水管網(wǎng)內(nèi)的主要用水戶,通過發(fā)放權(quán)屬憑證、下達用水指標(biāo)等方式,明晰用水權(quán),載明的可用水量不得超過公共供水企業(yè)取水許可證規(guī)定的取水量;已明晰用水權(quán)的主要用水戶,可依法依規(guī)進行交易[3]。①在公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi):直接從黃河干流(各支流)、地下、水庫取用水資源的,按照取水管理有關(guān)規(guī)定依法辦理取水許可證,在城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)由水行政主管部門核定其確權(quán)水量并核發(fā)用水權(quán)證。工業(yè)企業(yè)、規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖業(yè)確權(quán)水量根據(jù)用水合理性分析結(jié)論確定,用水合理性分析采用定額法,對于《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區(qū)有關(guān)行業(yè)用水定額(修訂)的通知》(寧政辦規(guī)發(fā)〔2020〕20號)未涉及行業(yè)類型的,可參考國家及其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)定額標(biāo)準(zhǔn),或結(jié)合企業(yè)現(xiàn)狀節(jié)水條件及用水情況。②不在公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍:在核定許可水量的基礎(chǔ)上,發(fā)放取水許可證作為權(quán)屬憑證,確權(quán)用水工業(yè)企業(yè)、規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖業(yè)的用水權(quán)。
一方面,現(xiàn)已取得取水許可的工業(yè)企業(yè)、規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖業(yè),按照水利部、寧夏水利廳關(guān)于進一步規(guī)范取水許可辦理的相關(guān)通知要求,可自行開展用水合理性分析,按照最新核定用水量依法申請取水許可變更。近三年富余的用水權(quán)由政府依法依規(guī)進行收儲,政府無償配置的“富余”用水權(quán)無償收回,用水戶有償購買“富余”用水權(quán)由政府有償收儲或進行市場化交易。另一方面,未取得取水許可的工業(yè)企業(yè)、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè),依法依規(guī)開展水資源論證,或者通過開展用水合理性分析,核定其用水量作為確權(quán)水量。
2.3.2 確權(quán)成效
(1)推進農(nóng)業(yè)用水權(quán)應(yīng)確盡確。借鑒用水權(quán)改革重點縣(賀蘭縣、平羅縣、青銅峽市、沙坡頭區(qū)、原州區(qū)、寧東能源化工基地)確權(quán)經(jīng)驗,全面開展農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)工作,嚴格按照確權(quán)流程,精準(zhǔn)核定確權(quán)面積,合理確定確權(quán)單元,科學(xué)確定灌溉定額和灌溉水利用系數(shù),開展水量平衡、水源分配和確權(quán)成果公示審核,明確農(nóng)墾用水權(quán),22個縣(市、區(qū))均在2022年6月底前匯總印發(fā)用水權(quán)確權(quán)成果,頒發(fā)用水權(quán)證。
(2)推進工業(yè)用水權(quán)全面確權(quán)。通過全面清查無用水權(quán)工業(yè)企業(yè),建立“一戶一檔”,公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)的全面開展用水合理性分析,不在公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)的依法依規(guī)開展水資源論證,科學(xué)確定實際用水需求,2022年6月底前完成用水權(quán)證和取水許可證頒發(fā),結(jié)合告知承諾制改革,建立動態(tài)的工業(yè)企業(yè)臺賬。
(3)推進養(yǎng)殖業(yè)用水權(quán)有序確權(quán)。按照規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和各地“十四五”養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展規(guī)劃,建立規(guī)?;笄蒺B(yǎng)殖業(yè)用水戶臺賬,公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)的全面開展用水合理性分析,不在公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)的依法依規(guī)開展水資源論證,科學(xué)確定實際用水需求,2022年6月底前完成用水權(quán)證和取水許可證頒發(fā)。
一方面,在“賦能”方面找活力,探索用水權(quán)綠色金融。積極落實《寧夏回族自治區(qū)金融支持用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》,支持金融機構(gòu)開發(fā)用水權(quán)質(zhì)押、擔(dān)保、租賃等金融產(chǎn)品,探索金融支持用水權(quán)改革有效路徑。另一方面,在“交易”試行尋出路,建立健全水權(quán)交易系統(tǒng)。建立用水權(quán)投融資機制,推廣“合同節(jié)水+水權(quán)交易”模式,引進社會資本直接參與節(jié)水改造工程建設(shè)及運行養(yǎng)護,實現(xiàn)水資源向“水資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)換。
(1)全面實行用水權(quán)有償取得。22個縣(市、區(qū))根據(jù)《寧夏用水權(quán)價值基準(zhǔn)(試行)》全部完成末級渠系供水成本測算和水價批復(fù),全部執(zhí)行新批復(fù)水價。對無償配置用水權(quán)的工業(yè)企業(yè)按年度征收用水權(quán)有償使用費。嚴格落實水資源稅超計劃加倍征收制度和工業(yè)用水超計劃加價制度,大幅提升違法違規(guī)成本,倒逼工業(yè)企業(yè)合法合規(guī)取用水。開展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)和節(jié)水型企業(yè)達標(biāo)建設(shè),啟動寧東能源化工基地和銀川國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)自治區(qū)節(jié)水型工業(yè)園區(qū)。
(2)進一步完善確權(quán)交易監(jiān)管平臺。做好自治區(qū)用水權(quán)確權(quán)交易監(jiān)管平臺和數(shù)據(jù)庫的功能迭代、系統(tǒng)開發(fā)和維護,2022年4月底前正式運行用水權(quán)確權(quán)交易監(jiān)管平臺。2022年8月底已將各縣(市、區(qū))用水權(quán)確權(quán)、交易等信息錄入確權(quán)交易監(jiān)管平臺。
(3)逐步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。按照《落實用水權(quán)改革加強農(nóng)業(yè)用水管理的行動方案》和《落實用水權(quán)改革規(guī)范基層水利服務(wù)組織建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》,強化農(nóng)業(yè)用水管理,加大農(nóng)業(yè)節(jié)水力度,優(yōu)化調(diào)整作物種植結(jié)構(gòu),規(guī)范組建基層水利服務(wù)組織,建立健全相關(guān)制度,完善節(jié)水獎勵精準(zhǔn)補貼等水價改革“四項機制”。
用水權(quán)改革是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵一招,為破解“用水困局”提供了有效方案,以有限的水資源支撐了高質(zhì)量發(fā)展具體表現(xiàn)為三個方面。一是用水權(quán)改革不僅解決了水怎么分的問題,還摸清了底數(shù),是一舉多得的重大舉措;二是“四水四定”理念、水權(quán)意識漸入人心,從根本上扭轉(zhuǎn)了水資源無序利用的局面;三是金融支持用水權(quán)抵(質(zhì))押融資邁出堅實步伐,實現(xiàn)了水資源向“水資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)換。
用水權(quán)事關(guān)區(qū)域長遠發(fā)展和用水主體切身利益,在分配和交易過程中,需建立監(jiān)測監(jiān)管體系、加強水資源用途管理、落實“兩手發(fā)力”。
(1)建立監(jiān)測監(jiān)管體系。監(jiān)測計量是取用水管理不可或缺的手段,是用水權(quán)初始分配和交易的重要基礎(chǔ)支撐。一要根據(jù)水利部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好取用水管理專項整治行動整改提升工作的通知》(辦資管〔2021〕189號),加快推進取用水監(jiān)測監(jiān)管計量體系建設(shè),在江河湖泊、流域重要斷面的取水工程,需要安裝監(jiān)測計量設(shè)施。對核查登記發(fā)現(xiàn)的取水監(jiān)測計量不規(guī)范問題,應(yīng)按照《水利部關(guān)于強化取水口取用水監(jiān)測計量的意見》要求進行整改。二要開展農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)交易,需將相應(yīng)的灌溉計量條件作為基礎(chǔ),進而滿足用水權(quán)交易的監(jiān)測計量需求。
(2)加強水資源用途管理。一是嚴格落實“以水四定”管控體系,提出科學(xué)配置水資源,出臺“以水四定”管控方案,劃定用水量及效率控制紅線,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),強化剛性約束,著力提高水資源節(jié)約集約利用水平,解決水資源空間不均衡與剛性約束不強等問題。二是建立水資源市場化交易機制,圍繞水資源確權(quán)、收儲、交易、定價、融資等5個方面,提出激活水市場、規(guī)范水交易、盤活水存量的目標(biāo)和措施,解決水權(quán)確權(quán)不徹底、水市場不活躍、節(jié)水改造投融資機制不完善、水權(quán)收儲體系不完備、監(jiān)管及風(fēng)險防控不到位等問題。取用水戶應(yīng)嚴格按照取水許可證或其他確認用水權(quán)文件上載明的用途取用水資源,未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變用途。
(3)落實“兩手發(fā)力”。一是充分發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,推動有效市場和有為政府更好結(jié)合,優(yōu)化黃河水初始水權(quán)分配方案,維護區(qū)域和用戶初始水權(quán)的合法性,充分發(fā)揮水市場機制作用,激發(fā)水市場主體活力和創(chuàng)造力。劃清政府與市場職責(zé)邊界,切實提高水市場監(jiān)管能力,維護水市場良好秩序。二是積極推進用水權(quán)交易配套改革,從水價分類改革、水資源稅改革、完善激勵機制、非常規(guī)水利用4個方面,提出具體思路和措施,協(xié)同推進水權(quán)改革,解決節(jié)水積極性不高、非常規(guī)水利用率低等問題。
積極推進水權(quán)改革,培育水權(quán)交易市場,增強水商品意識,開展水權(quán)收儲和交易,用市場手段破解寧夏水資源短缺、用水結(jié)構(gòu)不合理、水資源效率偏低等問題。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)通過用水權(quán)改革,優(yōu)化水資源配置,兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水,盤活水資源存量。建立許可水量動態(tài)調(diào)整機制,進一步優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)和水資源配置格局,保障用戶的基本利益和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展,實現(xiàn)水權(quán)動態(tài)管理[4],為建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)提供參考。