易鈴鈴，史曉繁，周思維

(重慶師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，重慶 401331)

1 問題的提出

十九大以來,黨和國家高度重視教育發(fā)展，“加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育”成為教育新的努力方向。各級(jí)教育組織和部門力爭在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史征程中貢獻(xiàn)自己的一份力量。在學(xué)前教育階段,“讓每位孩子都接受公平而有質(zhì)量的教育”成為我國學(xué)前教育的發(fā)展方向,但目前仍存在一些現(xiàn)實(shí)問題,問題的根本是沒有處理好公平與效率這一對(duì)矛盾。

公平與效率是一對(duì)相互矛盾的關(guān)系,教育公平可以理解為教育利益分配的合理性問題,效率可以理解為教育政策中資源配置的有效性問題。所以,解決學(xué)前教育問題的關(guān)鍵在于政府如何將有限的教育資源進(jìn)行公平分配。公平與效率是相對(duì)而言的,不存在絕對(duì)的公平,也不存在絕對(duì)的效率,要用辯證的眼光看待這對(duì)關(guān)系。教育作為上層建筑,勢必會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、政治條件的制約,需要以一種更加開放的態(tài)度權(quán)衡政策制定的價(jià)值取向?；仡櫜煌瑫r(shí)期學(xué)前教育政策發(fā)展歷程,從中發(fā)現(xiàn)一些問題,深思而得到啟示。

2 我國學(xué)前教育政策演進(jìn)歷程

2.1 萌芽階段:效率優(yōu)先、公平不足

鴉片戰(zhàn)爭之后,中國開始逐步淪為半殖民地半封建社會(huì),仁人志士走上了各種各樣的改革之路。民國時(shí)期,中國的學(xué)前教育才剛剛起步,發(fā)展學(xué)前教育始終與解決民族危機(jī)緊密聯(lián)系,帶有濃厚的政治色彩。這一時(shí)期學(xué)前教育的政策是“反文化植入,改人才培養(yǎng)模式”。侵華戰(zhàn)爭以來,帝國主義列強(qiáng)奪取了我國一系列的主權(quán),包括在華興辦學(xué)前教育權(quán)。帝國主義通過文化植入,對(duì)中國兒童進(jìn)行奴化教育,企圖西化我國的學(xué)前教育。中國的教育家、有識(shí)之士決不允許此等事情發(fā)生,先后出臺(tái)了《奏定學(xué)堂章程》等一系列學(xué)前教育政策文件，努力將學(xué)前教育納入我國的學(xué)制系統(tǒng)之中,以期保護(hù)學(xué)前教育的發(fā)展?？v觀這一時(shí)期,幼兒園教育政策法規(guī)主要存在于政府制定的各類文件中,涉及的內(nèi)容主要是學(xué)前教育在學(xué)制系統(tǒng)中的地位、招生對(duì)象、招生要求、機(jī)構(gòu)名稱等。[1]當(dāng)時(shí)軍閥混戰(zhàn)的時(shí)代背景,導(dǎo)致政府出臺(tái)的政策法規(guī)未在全國普遍推行,只是由一些教育家進(jìn)行了教育實(shí)驗(yàn)。此時(shí)的學(xué)前教育在公平與效率關(guān)系問題上呈現(xiàn)出效率優(yōu)先、公平不足的特點(diǎn)。

2.2 規(guī)范階段:效率優(yōu)先、兼顧公平

建國伊始,內(nèi)憂外患,百廢待興。首要任務(wù)必須集中力量大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力,學(xué)前教育事業(yè)任重而道遠(yuǎn)。黨和政府在處理公平與效率關(guān)系問題上,緊緊圍繞著國家的主要矛盾,制定了一系列學(xué)前教育政策法規(guī)。[2]1951年,將幼兒機(jī)構(gòu)正式命名為幼兒園。1952年,教育部總結(jié)了老解放區(qū)的辦園經(jīng)驗(yàn),提出要向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)他們的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。1956年,政府提出要組織調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量辦園。1958年,在大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的影響之下,幼兒園教育事業(yè)超速發(fā)展。1961年后,通過黨的方針政策調(diào)整和指引,幼兒園教育事業(yè)得到正常發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,黨和國家提倡大力發(fā)展生產(chǎn)力,各種民辦幼兒園如雨后春筍般涌現(xiàn),幼兒園數(shù)量極大提高,在某種程度上保障了幼兒入園學(xué)習(xí)的權(quán)利。但是，這一時(shí)期,片面地注重?cái)?shù)量地增加,忽視了質(zhì)量的保障,公辦園的教育質(zhì)量較好,民辦園的質(zhì)量良莠不齊。可以說，這一時(shí)期保障了幼兒接受教育的部分權(quán)利,但未真正實(shí)現(xiàn)教育公平,出身不好甚至殘疾兒童仍受社會(huì)歧視,學(xué)前教育在很大程度上只是一部分人的特權(quán)。[3]在公平與效率關(guān)系問題上呈現(xiàn)出效率優(yōu)先、兼顧公平的特點(diǎn)。

2.3 重創(chuàng)階段:公平與效率畸形發(fā)展

“文革”時(shí)期學(xué)前教育事業(yè)遭受了沖擊，此時(shí)發(fā)展學(xué)前教育被視為搞“修正主義”,故慘遭打壓、損失巨大。[4]打壓的具體方式是:全盤否定學(xué)前教育的理論和實(shí)踐;歧視打擊教師關(guān)愛學(xué)生的行為;反對(duì)幼兒園的日常管理;玩具和幼兒繪本當(dāng)做違禁物品,一律銷毀等。[5]這一時(shí)期的幼兒園規(guī)模和數(shù)量急劇下降，教育內(nèi)容和形式變得單一僵化，在公平與效率關(guān)系問題上呈現(xiàn)出畸形發(fā)展的特點(diǎn)。

2.4 重建階段:效率優(yōu)先、公平不足

十一屆三中全會(huì)以后,中國共產(chǎn)黨把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,在教育領(lǐng)域提出了“三個(gè)面向”的政策,促進(jìn)了我國學(xué)前教育的規(guī)范化發(fā)展，幼兒園數(shù)量迅速增加，學(xué)前教育政策在公平與效率關(guān)系的制定上受國家經(jīng)濟(jì)政策的影響較大,受市場經(jīng)濟(jì)追求效率的影響,學(xué)前教育領(lǐng)域也在追求效率優(yōu)先,學(xué)前教育也加快了市場化的進(jìn)程，這一時(shí)期的學(xué)前教育政策呈現(xiàn)出實(shí)用性、針對(duì)性的特點(diǎn)。雖然在發(fā)展過程中國家關(guān)注到了農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展,但是，受整體城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的影響,農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育并未得到公平對(duì)待，在公平與效率關(guān)系問題上呈現(xiàn)出效率優(yōu)先、公平不足的特點(diǎn)。

2.5 完善階段:效率優(yōu)先、重視公平

黨的十九屆五中全會(huì)提出“到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的目標(biāo),解決人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。這一時(shí)期學(xué)前教育政策的制定聚焦在解決“入園貴、入園難”等實(shí)際問題上。[6]近年來,人們對(duì)學(xué)前教育立法的呼聲越來越高,人大代表也多次提出早日出臺(tái)《學(xué)前教育法》。當(dāng)下的學(xué)前教育政策逐漸趨于規(guī)范與完善,例如:學(xué)前教育向0—3歲早期教育延伸;學(xué)前兒童和特殊兒童的融合教育;幼兒園、家庭和社區(qū)的一體化教育等。受國家經(jīng)濟(jì)和政治的影響,我國在學(xué)前教育政策制定方面依舊秉持效率優(yōu)先的原則,但是國家也發(fā)覺了“公平”的重要性,提出了“發(fā)展公平而有質(zhì)量教育”的口號(hào),努力解決學(xué)前教育的供需矛盾。政府還提出了發(fā)展普惠性幼兒園的方案來解決幼兒園資源短缺的問題。綜上,在公平與效率關(guān)系問題上呈現(xiàn)出效率優(yōu)先、重視公平的特點(diǎn)。

3 我國學(xué)前教育政策演進(jìn)歷程中的問題分析

3.1 效率優(yōu)先、公平不足

全面建成小康社會(huì),國家在學(xué)前教育方面給予了很大保障。但我國仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段,正在努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,受經(jīng)濟(jì)和政治條件的制約,公平略顯不足。幼兒教育、教師教育、幼兒園設(shè)施等資源分配不均衡、不公平。首先,當(dāng)前我國學(xué)前教育政策不能保障兒童接受公平的教育。所謂公平教育是指全體兒童均享有同等入學(xué)的機(jī)會(huì),在教育過程中能被公平對(duì)待,教育結(jié)束后都能得到公平而全面的發(fā)展。但目前的普惠性資源不足,滿足不了眾多家庭的需要,陷入了“入園難、入園貴”的困境。我國雖然提出了到2020年學(xué)前教育三年毛入學(xué)率要達(dá)到85%的目標(biāo),但目前看來,距離這個(gè)目標(biāo)仍有一定差距。造成比差距的原因:其一,地方政府的法規(guī)不一致;其二,地方性普惠性資源供不應(yīng)求。其次,政策難以保障師資公平。當(dāng)前，我國的教師法尚未明確規(guī)定保障全體幼兒教師的權(quán)利,工資待遇、編制受限、進(jìn)修培訓(xùn)等不公平對(duì)待,導(dǎo)致當(dāng)下幼兒教師流動(dòng)頻繁,缺乏穩(wěn)定的優(yōu)秀師資力量。再次,我國的幼兒園資源地區(qū)分布不均衡。具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分布不均,城市集中大量優(yōu)質(zhì)的幼兒園教育資源,農(nóng)村地區(qū)基本的幼兒園教育都無法得到保障,政府的學(xué)前教育政策有“扶強(qiáng)不扶弱”的傾向,這樣一來,城鄉(xiāng)之間的差距更大了。綜上所述,問題的根源追溯到效率優(yōu)先下的公平不足。

3.2 政府責(zé)任缺位

學(xué)期教育是義務(wù)教育的奠基時(shí)期,起點(diǎn)教育理應(yīng)享受與義務(wù)教育同等的財(cái)政支持與投入。但現(xiàn)實(shí)是我國明確規(guī)定了義務(wù)教育的強(qiáng)制性、普及性、義務(wù)性,而且有專門的法規(guī)保障義務(wù)教育階段的財(cái)政支持。但在學(xué)前教育領(lǐng)域,政府始終堅(jiān)持“幼兒辦園社會(huì)化”[7],明確指出幼兒園教育屬于非義務(wù)教育,鼓勵(lì)社會(huì)各界力量積極辦學(xué),允許個(gè)人投入和社會(huì)捐資辦學(xué)?！皩W(xué)前教育社會(huì)化”這一改革措施重創(chuàng)了學(xué)前教育事業(yè),各個(gè)地方的“入園難”已經(jīng)成為嚴(yán)峻的社會(huì)問題。教育部和財(cái)政部聯(lián)合通知中明確規(guī)定學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入采取“地方為主、中央獎(jiǎng)補(bǔ)”的財(cái)政分擔(dān)模式，[8]地方政府才是支持當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展的責(zé)任主體。盡管政府頒發(fā)了相關(guān)的具體文件,但是，對(duì)于各個(gè)部門的責(zé)任職責(zé)未作出明確劃分,各個(gè)部門的職責(zé)模糊不清,學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展令人擔(dān)憂。為了保障學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展,政府部門應(yīng)該明確各自的責(zé)任分工,在相關(guān)政策文件中寫明應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。地方各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)財(cái)政投入，一起勇?lián)?zé)任,共謀學(xué)前教育出路。

3.3 缺少《學(xué)前教育法》

有諸多學(xué)者指出,當(dāng)下，我國學(xué)前教育事業(yè)出現(xiàn)諸多問題歸因于沒有一部專門的法律為其保駕護(hù)航。我國的義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育均有專門的法律為其保障,大家呼吁出臺(tái)《學(xué)前教育法》對(duì)學(xué)前教育的發(fā)展提供法律指導(dǎo)。學(xué)前教育領(lǐng)域由于缺乏專門的法律,導(dǎo)致一些問題無法判決,利益相關(guān)者之間矛盾與沖突依然存在,系統(tǒng)內(nèi)部無法達(dá)到一個(gè)平衡,公平與效率的問題得不到妥善處理。教育治理現(xiàn)代化、法制化是學(xué)前教育發(fā)展的必然趨勢。近年來,“兩會(huì)”不斷強(qiáng)調(diào)推進(jìn)學(xué)前教育立法,國家也在中長期發(fā)展規(guī)劃綱要中將推進(jìn)學(xué)前教育立法提到了前所未有的高度?？梢?在不久的將來,必會(huì)迎來《學(xué)前教育法》。

4 我國學(xué)前教育經(jīng)驗(yàn)啟示

4.1 公平為主、兼顧效率

我國的社會(huì)政策經(jīng)歷了一個(gè)從兜底保障、適度普惠、高級(jí)普惠和多元積極參與的階段性演變過程，[9]總體來看也是公平與效率博弈的過程。從我國學(xué)前教育政策的演進(jìn)過程看,經(jīng)歷了從福利化到市場化再到民生化,越來越接近公平。但是,學(xué)前教育作為非義務(wù)教育,很難確保兒童享有真正公平的教育,必須堅(jiān)持以公平為導(dǎo)向制定學(xué)前教育政策。只有堅(jiān)定公平的立場,才能促進(jìn)學(xué)前教育的公平,縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的差距,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。具體建議:一方面,不同地區(qū)的不同幼兒園之間都要受到平等對(duì)待,財(cái)政扶持要向貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、特殊兒童、殘疾兒童、留守兒童等弱勢群體傾斜,優(yōu)先保障他們的受教育權(quán)；另一方面,對(duì)幼兒教師要與義務(wù)階段的任教老師同等看待,保障他們享受教師應(yīng)有的福利待遇,在編教師和非在編教師同工同酬、平等進(jìn)修培訓(xùn)、平等評(píng)定職稱等。只有這樣,才能實(shí)現(xiàn)從權(quán)利平等到優(yōu)質(zhì)均衡,繼而才能實(shí)現(xiàn)真正的公平。

4.2 加大財(cái)政投入

國家要重視學(xué)前教育的基礎(chǔ)作用,加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入,實(shí)現(xiàn)其有效發(fā)展。具體建議:一方面,確保學(xué)前教育所得經(jīng)費(fèi)與義務(wù)教育所得的經(jīng)費(fèi)基本一致,教育經(jīng)費(fèi)要向其傾斜；另一方面,政府要扶持社會(huì)力量辦園,要加強(qiáng)學(xué)前教育的規(guī)范化發(fā)展,依法取締非法的民營幼兒機(jī)構(gòu),保障民辦園與公辦園享有同等的法律地位和政策支持,逐步實(shí)現(xiàn)向普惠性幼兒園轉(zhuǎn)變。對(duì)貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)，以及特殊兒童、殘疾兒童給予財(cái)政補(bǔ)貼,保障他們能正常入園接受同等的教育。美國的研究數(shù)據(jù)表明,1美元的學(xué)前教育投資可以換來17美元的教育收益。作為一項(xiàng)高收益低風(fēng)險(xiǎn)的投資,要重視學(xué)前教育的財(cái)政投入。優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育有利于家庭和諧、社會(huì)穩(wěn)定。從長遠(yuǎn)眼光來看,這項(xiàng)財(cái)政投入可以提高國民身心素質(zhì)、降低社會(huì)犯罪率、提高社會(huì)就業(yè)率、增加國家財(cái)政收入,由此看來,是一項(xiàng)造福社會(huì)的高收益投資。

4.3 落實(shí)政府責(zé)任

政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃,才能讓兒童享受真正的普惠、公益的學(xué)前高質(zhì)量教育。在發(fā)展學(xué)前教育的過程中,政府要扮演好自己的角色、落實(shí)好自己的責(zé)任。具體建議:一方面,政府要明確規(guī)定自己在學(xué)前教育的工作內(nèi)容,逐條寫明并逐條落實(shí),不得敷衍了事；另一方面,政府應(yīng)大力推進(jìn)普惠性幼兒園的發(fā)展,保障每個(gè)家庭的孩子都能上得起學(xué),都能接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。在原有公辦園的基礎(chǔ)上,吸引社會(huì)力量積極規(guī)范辦園,政府加強(qiáng)民辦園的監(jiān)管工作,引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展。政府完善相關(guān)的評(píng)價(jià)機(jī)制,引導(dǎo)幼兒園良性競爭、互相幫扶與學(xué)習(xí)、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。政府還要做好公共服務(wù),在管理過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)進(jìn)行整改。

4.4 加快頒布《學(xué)前教育法》

我國目前集中的指導(dǎo)性文件只有《幼兒園工作規(guī)程》《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》等,還有一些法律法規(guī)散見于其它文件當(dāng)中,尚無一部專門的法律規(guī)范學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。近年來,民眾對(duì)學(xué)前教育立法的呼聲越來越高，要相信教育治理法律化和現(xiàn)代化是時(shí)代潮流,我們國家勢必跟上依法辦學(xué)和依法治教的國際化步伐。我國已在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出:“將2020年基本普及學(xué)前教育作為我國教育事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)之一?！盵10]這就表明了國家的立法決心和戰(zhàn)略高度。現(xiàn)在學(xué)前教育立法環(huán)境和條件已基本成熟,應(yīng)該妥善處理好公平與效率之間的關(guān)系,才能應(yīng)對(duì)當(dāng)下出現(xiàn)的許多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),才能盡快推出《學(xué)前教育法》的出臺(tái)。

5 結(jié)語

在公平與效率這一對(duì)關(guān)系的博弈中,我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展呈螺旋式上升。通過分析學(xué)前教育政策的歷史演進(jìn)歷程,不難發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育政策中一直秉持效率優(yōu)先的原則,忽視了其中的公平問題。因此,也就不難理解,過去與現(xiàn)在的學(xué)前教育領(lǐng)域一直存在的現(xiàn)實(shí)問題。在演進(jìn)發(fā)展的過程中,實(shí)際上公平與效率同等重要,兩者具有互補(bǔ)性。公平是效率的基礎(chǔ),效率是公平的保障。因此,在處理相關(guān)問題時(shí),要從公平的原則出發(fā),推動(dòng)與保障效率,唯有這樣才能促進(jìn)學(xué)前教育良性發(fā)展。