高小明 朱春霞

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

一、引言

重大公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生， 國家會集中人力、物力、財力進行聯(lián)防聯(lián)控，社會經(jīng)濟的發(fā)展會受到波動，人民群眾基本生活也會受到影響，如物價上漲、物資緊缺等，因此防范化解重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險始終是黨和國家須臾不可放松的大事。十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》 指出中國特色社會主義進入新時代，取得了很多歷史性成就，如在社會建設(shè)上“積極推動完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。 未來黨和國家仍把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，全面推進健康中國建設(shè)。 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出“推進公共衛(wèi)生應(yīng)急保障等一批強基礎(chǔ)、 增功能、 利長遠的重大項目建設(shè)”“完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警處置機制，健全醫(yī)療救治、科技支撐、物資保障體系，提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力”。

“非典”疫情后，我國全面啟動了應(yīng)急管理建設(shè)，將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全四類，按特別重大、重大、較大與一般四級實行分類分級管理[1]。 我國還基本建立了以屬地管理為主， 政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)， 各部門綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)的應(yīng)急管理體制，在中央與地方形成了統(tǒng)一協(xié)作、層級分明、職責(zé)清晰的應(yīng)急管理機構(gòu)， 并先后制定了與應(yīng)急管理相關(guān)的規(guī)章制度。 2018 年，國務(wù)院機構(gòu)改革新組建中華人民共和國應(yīng)急管理部，著力整合分散的應(yīng)急資源，集中各應(yīng)急管理機構(gòu)，旨在提高政府治理能力。此次新冠肺炎疫情發(fā)生以后， 習(xí)近平總書記強調(diào)，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制， 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。 ”

我國各地諸多專家學(xué)者在習(xí)近平總書記講話精神的指引下， 對強化國家公共衛(wèi)生應(yīng)急保障提出了自己的意見和建議, 主要包括強化應(yīng)急保障體系、機制建設(shè)，完善應(yīng)急保障設(shè)施建設(shè)，加強應(yīng)急保障合作等。王春超等認為要采各國之長，建立應(yīng)急管理體系的全社會長效保障機制[2]。李宏偉等認為完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系不止在疫情防治階段極其重要， 更要求我們在社會治理中長期重視重大傳染病防控工作，逐步建立“防、控、治”聯(lián)動的重大傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系[3]。周廷勇等認為公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，既涉及戰(zhàn)時如何救、緊急如何援等方法論、戰(zhàn)術(shù)性問題，更涉及平時如何防、后方如何保等保障性、戰(zhàn)略性問題[4]。 許秀柏建議各級政府在制定“十四五”規(guī)劃時，要高度重視公共衛(wèi)生與疫情防控體系建設(shè)[5]。廖青虎認為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 涉及多個部門的聯(lián)動合作，其中重點是公共衛(wèi)生機構(gòu)、綜合行政執(zhí)法部門以及司法機關(guān)的合作，應(yīng)強化多部門聯(lián)動共同推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法制建設(shè)[6]。

近年來,合肥市不斷提高民生保障水平、公共服務(wù)可及性和均等化水平，加快打造人人盡責(zé)、人人享有的幸福之城， 在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，向人民交了滿意的答卷，但在公共衛(wèi)生應(yīng)急保障的制度建設(shè)和基層治理上仍存在一些短板。 要結(jié)合此次抗疫的經(jīng)驗教訓(xùn)， 按照習(xí)近平總書記對于健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的要求， 進一步完善制度建設(shè)，提升公共衛(wèi)生風(fēng)險防控能力。

二、 國內(nèi)外對于公共衛(wèi)生應(yīng)急保障的經(jīng)驗做法

（一）國外公共衛(wèi)生應(yīng)急保障的經(jīng)驗做法

1.關(guān)注公共衛(wèi)生領(lǐng)域的風(fēng)險挑戰(zhàn)。 日本應(yīng)對可能的公共衛(wèi)生災(zāi)害風(fēng)險， 通過制定具體的防災(zāi)計劃， 細化各部門的職責(zé)， 從而達到運行機制明確， 同時不斷修訂和操作演練， 提升實際應(yīng)用水平。英國制定了國家風(fēng)險評估工作流程，對各種可能的公共衛(wèi)生風(fēng)險威脅進行評估。德國成立了“聯(lián)邦風(fēng)險分析與公民保護”指導(dǎo)委員會，與衛(wèi)生部、經(jīng)濟與技術(shù)部、內(nèi)政部、交通部、環(huán)境部、勞動部等共同制定風(fēng)險分析方法框架， 協(xié)調(diào)多個部門組建風(fēng)險分析工作組，同時對工作組成果進行評估等。

2.多部門協(xié)調(diào)應(yīng)對。 國外很多國家對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急都有非常完善的保障體系，且是多部門協(xié)調(diào)應(yīng)戰(zhàn)。 如美國建立了一種以聯(lián)邦政府為管理核心的層次清晰、角度多樣、涉及領(lǐng)域廣的共同協(xié)調(diào)應(yīng)急系統(tǒng)。各州政府、專業(yè)社會組織等組成的各方支持力量圍繞在聯(lián)邦政府周圍，形成了由低到高逐級反應(yīng)的機制， 高層級發(fā)揮對低層級的補充和輔助作用。

3.建立人人平等的公共衛(wèi)生體系。 英國建立了國民醫(yī)療服務(wù)體系， 基于臨床要求而非患者支付能力，旨在提供人人有效的、全面的、可持續(xù)利用的公共衛(wèi)生保健服務(wù)。 瑞典公民一律平等享受國家公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù), 政府通過財政撥款維持各類醫(yī)療機構(gòu)的正常運營并支付公民醫(yī)療費用。

（二）國內(nèi)公共衛(wèi)生應(yīng)急保障的經(jīng)驗做法

1.不斷完善重大疫情防控體制。 上海市作為擁有2400 多萬人口的超大型城市，其對重大疫情的防控直接影響當?shù)睾椭苓叧鞘刑貏e是整個長三角地區(qū)的安全。在此次新冠肺炎病毒流行期間，上海不斷完善體系機制建設(shè)、 加強能力建設(shè)并強化應(yīng)急保障措施，于2020 年11 月1 日正式施行《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》。 根據(jù)此條例，上海構(gòu)筑完善公共衛(wèi)生應(yīng)急的“五大體系”，即公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系、公共衛(wèi)生監(jiān)測預(yù)警體系、現(xiàn)代化疾病預(yù)防控制體系、應(yīng)急醫(yī)療救治體系、公共衛(wèi)生社會治理體系。

2. 建立應(yīng)急聯(lián)動數(shù)據(jù)共享機制。 浙江省在2021 年1 月頒布了《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》，提出了要完善公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)平臺，建立應(yīng)急聯(lián)動數(shù)據(jù)共享機制，加強大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進技術(shù)在監(jiān)測預(yù)警、 流行病調(diào)查方面的應(yīng)用。 此舉也是在當前高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)背景下， 利用高新科學(xué)技術(shù)對公共衛(wèi)生應(yīng)急保障提供更加高效、科學(xué)的服務(wù)，為長三角區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動提供了參考模板。

3.抓住重點，補短板、強弱項。 江蘇省公布了《江蘇省公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)重點項目清單》，北京市出臺了《加強首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)三年行動計劃（2020-2022 年）》，都旨在通過此次疫情的經(jīng)驗教訓(xùn)，將本省、本市的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)進行進一步完善，補短板、強弱項，構(gòu)建公共衛(wèi)生“隔離墻”。

三、 合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急保障工作的現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急保障工作的現(xiàn)狀

合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急保障工作不僅關(guān)注“硬件”建設(shè)也重視“軟件”發(fā)展。 在硬件方面，合理布局醫(yī)用設(shè)施、不斷提升醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、及時補給應(yīng)急物資。 截至2021 年9 月1 日，為全力做好新冠肺炎疫情防控工作， 合肥市應(yīng)急管理局累計籌集醫(yī)用防護（N95）口罩7.5 萬只、醫(yī)用外科口罩42.4萬只、一次性普通口罩1699 萬只、防護服（隔離衣）11.82 萬件、 固定測溫儀154 臺、 手持測溫儀2592 支、醫(yī)用手套10.44 萬雙、護目鏡（醫(yī)用面罩）3.25 萬副、 鞋套2.8 萬雙、 一次性醫(yī)用帽子1 萬頂、各類消殺用品6.1 萬瓶。累計下?lián)茚t(yī)用N95 口罩1.41 萬只、醫(yī)用外科口罩42.03 萬只、一次性普通口罩1597.8 萬只 （含市民網(wǎng)上預(yù)約1173.4 萬只）、防護服（隔離衣）8.49 萬件、固定測溫儀140臺、手持測溫儀2456 支、醫(yī)用手套8.88 萬雙、護目鏡（面罩）1.51 萬副、鞋套9258 雙、一次性醫(yī)用帽子1574 頂、各類消殺用品5.14 萬瓶[7]。

在軟件方面，不斷完善制度體系、關(guān)注群眾特殊時期的心理健康、科學(xué)管控輿情信息。合肥市在武漢疫情暴發(fā)的第一時間就編制了《合肥市新冠肺炎疫情應(yīng)急預(yù)案》，并印發(fā)了《合肥市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作方案》，成立了市疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室， 辦公室下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、疫情監(jiān)測、診療救治、物資保障、宣傳教育、專家咨詢等10 個專項工作組，每個小組都有具體的職能部門牽頭，各司其職[7]。 同時，對確診患者、一線醫(yī)護人員、 受疫情防控措施影響的普通公眾開展心理危機干預(yù)活動。 通過“合肥公布”公眾號等官方媒體公布了三條心理援助熱線號碼， 截至2020 年底，共接聽咨詢7000 余條。合肥市在2020年至今的疫情防控期間實行最嚴格的疫情報告、信息發(fā)布和輿情引導(dǎo)機制， 公開透明地發(fā)布疫情和防控工作信息，科學(xué)解疑釋惑，及時客觀回應(yīng)社會關(guān)切。

（二）合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急保障工作存在的主要問題

1.公共衛(wèi)生應(yīng)急保障相關(guān)地方法規(guī)缺失。 合肥市目前還沒有出臺突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，僅于2017 年6 月發(fā)布了《合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《預(yù)案》），距今已有四年多的時間， 且經(jīng)過了機構(gòu)改革和此次新冠肺炎疫情，很多條款已不再適用。而且，預(yù)案只是方案，易引發(fā)新問題。一是防控措施缺乏穩(wěn)定性。面對新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件， 很多地方應(yīng)急決策和防控措施在尚需推敲之時推出， 引起社會爭議后又緊急撤銷， 如之前武漢市就遭遇了一次防控通告朝令夕改的尷尬。 二是部門執(zhí)行缺乏協(xié)調(diào)性。應(yīng)急方案因不具有法律約束力，雖對各個職能部門職責(zé)進行了論述， 但在執(zhí)行過程中存在溝通協(xié)調(diào)不足現(xiàn)象。三是區(qū)域合作機制欠缺。合肥是長三角副中心城市， 在長三角一體化發(fā)展的背景下， 合肥市要積極參與完善長三角的公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)動機制， 如進行風(fēng)險評估和應(yīng)急演練； 在本省，合肥是省會城市，是省內(nèi)兄弟城市應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件效仿的典范。 若沒有科學(xué)合理的法規(guī)條款作為依據(jù)，就有可能引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”。 目前，國內(nèi)已有城市出臺了相關(guān)地方法規(guī)，如《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》等。

2. 市民對公共衛(wèi)生應(yīng)急保障的知情度不高。47.6%的市民表示 “對社區(qū)的緊急物資儲備完全不了解”，31.8%的市民表示“知道一點，只知道社區(qū)有無物資儲備，有多少不知道”，只有20.6%的市民表示“非常清楚物資儲備量和儲備地點”。 在被問到是否知道合肥市有哪些應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度時，49%的民眾表示知道一部分，24%的民眾表示不知道， 而不知道的人群中又有88.3%的比例想了解制度是否完善合理。 可見，市民對于合肥市的公共衛(wèi)生應(yīng)急保障工作關(guān)注度很高，不管是物資，還是制度，市民都有知曉的意愿，而合肥市要么沒有公開這些信息， 要么宣傳力度不夠，致使市民了解渠道不暢通。

四、不斷強化合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急保障的建議

（一）建議出臺《合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》并修訂完善《預(yù)案》

為將合肥市新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗常態(tài)化，并進一步明確規(guī)范應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急準備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、法律責(zé)任等問題，建議盡快出臺《合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）并修訂完善《預(yù)案》。

一是加強規(guī)劃設(shè)計，科學(xué)構(gòu)建《條例》框架。要進行充分調(diào)研，走訪相關(guān)職能部門，明晰合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急保障工作的優(yōu)勢和劣勢， 科學(xué)合理制定《條例》框架。依據(jù)國家《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，結(jié)合合肥市已有的《預(yù)案》和具體實際，《條例》應(yīng)至少包括六章，分別是“總則”“預(yù)防與應(yīng)急準備”“監(jiān)測與報告”“應(yīng)急處理”“法律責(zé)任”“附則”。

二是瞄準長三角“優(yōu)等生”定位，積極參與區(qū)域合作。 《條例》中應(yīng)明確提出合肥市將積極推動長三角突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急區(qū)域合作。 實行信息共享，建立風(fēng)險聯(lián)合研判、評估、決策、通報、防控協(xié)同等全流程機制； 深化區(qū)域公共衛(wèi)生突發(fā)事件聯(lián)合響應(yīng)和演練，加強應(yīng)急資源合作、應(yīng)急物資生產(chǎn)聯(lián)合保障、重大應(yīng)急策略和措施聯(lián)動。

三是提高應(yīng)對能力， 實行中西醫(yī)共同防控。《條例》要體現(xiàn)合肥市構(gòu)建“疾病預(yù)防控制體系”和“應(yīng)急物資保障體系”的方法。 如加強疾控機構(gòu)建設(shè)和公共衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)， 增加中西醫(yī)結(jié)合人才的培養(yǎng)和經(jīng)費投入。 建議在臨床治療中突出中西醫(yī)結(jié)合，建立中西醫(yī)聯(lián)合會診和協(xié)同救治機制，充分發(fā)揮中醫(yī)藥在傳染病預(yù)防救治中的作用。 同時，建立智慧化預(yù)警多點觸發(fā)機制，加強大數(shù)據(jù)分析利用，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)分析預(yù)警響應(yīng)信息平臺，定期分析監(jiān)測數(shù)據(jù)，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告。參考《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中在常規(guī)“按層級報告”的基礎(chǔ)上增加“情況緊急時可越級報告”。

四是推廣“公筷公勺”，推進愛國衛(wèi)生運動。參考《上海市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例》，在合肥市《條例》中要強調(diào)對因不提供“公筷公勺”服務(wù)而造成重大公共衛(wèi)生事件的餐飲服務(wù)單位追究法律責(zé)任。 個人進入公共場所不按照規(guī)定采取防控措施的, 如呼吸道傳染病流行嚴重期拒不佩戴口罩的個人，公共場所管理單位有權(quán)不為其提供服務(wù)。

五是細化部門職責(zé)，及時修訂完善《預(yù)案》。市衛(wèi)健委的職責(zé)應(yīng)增加“加強對市區(qū)各類醫(yī)療機構(gòu)防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作的督導(dǎo)排查”等；市教育局增加“遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)組織好停課不停學(xué)活動，合理安排線上教育，為學(xué)生提供心理咨詢服務(wù)以及按要求制定復(fù)學(xué)復(fù)課計劃”等；市市場監(jiān)管局增加“建議并督促餐飲業(yè)提供公筷公勺服務(wù)”等；市文化和旅游局增加“事態(tài)嚴重時關(guān)閉文化經(jīng)營場所、旅游景區(qū)”等；增加市數(shù)據(jù)資源局的職責(zé)“利用大數(shù)據(jù)技術(shù)協(xié)助開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置”。征求意見稿要鼓勵其他職能部門主動認領(lǐng)職責(zé)，共筑公共衛(wèi)生事件“防火墻”。

（二）多措并舉提升合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急保障水平

一是創(chuàng)新工作手段，提升服務(wù)質(zhì)量。要經(jīng)常組織社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)中心工作人員進行在崗培訓(xùn)以及應(yīng)急教育和演練， 不斷提升他們的業(yè)務(wù)水平和服務(wù)意識。在條件許可的前提下，舉辦社區(qū)和群眾面對面的小論壇， 了解群眾在公共衛(wèi)生特別是應(yīng)急保障方面的需要，增強服務(wù)的針對性、提高服務(wù)的實效性。

二是加大制度宣傳， 提高群眾參與公共衛(wèi)生治理的積極性。 各級領(lǐng)導(dǎo)干部在起草公共衛(wèi)生治理相關(guān)制度草案之前，應(yīng)廣泛征求群眾意見，傾聽群眾聲音， 做到制度建設(shè)出發(fā)點和立足點都在于人民。充分利用各種新媒體平臺，在正式文件出臺之后，要及時置于網(wǎng)站、公眾號等醒目位置，方便群眾檢索查詢， 激發(fā)群眾參與公共衛(wèi)生風(fēng)險防控的主動性?？偨Y(jié)此次應(yīng)對疫情的做法，可以通過分工協(xié)作的方式，將制度信息進行分類，如物資儲備情況、疫苗接種單位和存量等，指定專門的部門和人員對所劃定領(lǐng)域的制度進行匯總， 及時把有用的信息向市民公布，形成制度匯總、反饋、處理、應(yīng)對、再匯總的機制。

五、結(jié)語

中國人口眾多，是全球第二大經(jīng)濟體，世界第一大貿(mào)易國。習(xí)近平總書記提出“我們秉持人類命運共同體理念， 既對本國人民生命安全和身體健康負責(zé)，也對全球公共衛(wèi)生事業(yè)盡責(zé)”。因此，完善本國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是實現(xiàn)人類命運共同體的題中之義。

如今，中國已經(jīng)踏上了“第二個百年”的趕考之路，所面臨的矛盾更復(fù)雜，任務(wù)也更艱巨，任何一個領(lǐng)域的風(fēng)險都可能引發(fā)全局風(fēng)險。 突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險既影響人民健康，又影響經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定，因此各級領(lǐng)導(dǎo)干部要予以足夠重視。 要通過頂層設(shè)計，全面建立中國特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度和優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和全科醫(yī)生隊伍建設(shè)，為人民群眾妥善應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險挑戰(zhàn)保駕護航，為保障人民生命健康構(gòu)筑牢不可破的堅固防線。