楊繞才

（中共迪慶州委黨校辦公室，云南 香格里拉 674499）

“全民普法是全面依法治國的長期基礎(chǔ)性工作”①《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》［N］.人民日報，2021-06-16（01）.，也是貫徹習(xí)近平總書記“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”重要戰(zhàn)略思想和重要原則的長期基礎(chǔ)性工作。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育”②中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29（01）.。2021年6月，我國制定“八五”普法規(guī)劃對未來五年普法作出了部署，為新時代的普法工作提供了行動指南。

德欽縣作為云南的涉藏地區(qū)之一，長期處于反分裂、反滲透的前沿陣地。進入新時代以來，云南省德欽縣深入貫徹新時代黨的治藏方略，持續(xù)強化普法在維護國家統(tǒng)一、鑄牢中華民族共同體意識、維護社會穩(wěn)定中的作用，長期保持了經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、民生持續(xù)改善、社會大局穩(wěn)定的良好局面，普法成效顯著，為我國其他涉藏地區(qū)做了較好的示范。新時代進一步總結(jié)云南省德欽縣普法經(jīng)驗啟示，可為其他涉藏地區(qū)“八五”普法提供參考與借鑒。

一、研究的緣起

黨的十九屆四中全會指出，要“加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念，完善公共法律服務(wù)體系，夯實依法治國群眾基礎(chǔ)”。普法是法治社會的基礎(chǔ)工程，是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。自“一五”普法至今30多年來，我國已完成了七個五年普法規(guī)劃，廣大干部群眾法治意識不斷增強，依法治理水平和能力不斷提高，普法在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、保障民生等中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。同時我們也應(yīng)看到，涉藏地區(qū)普法不僅具有全國其他地區(qū)的一般性，還融合了邊疆治理、宗教治理、反分裂反滲透等難點，由于受經(jīng)濟發(fā)展、宗教觀念、教育水平、信息閉塞等因素的制約，“對普法主體和普法對象的認識存在誤區(qū)，普法供給和普法需求不匹配，普法宣傳內(nèi)容與載體不能與時俱進”①宋振威，熊文釗.學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于全民普法的重要論述［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)），2021（03）.。存在“立法、執(zhí)法和司法實踐的法治不完善——普法之‘體’不足和法治傳播的單向化和形式化——普法之‘道’乏力”②付子堂，肖武.普法的邏輯展開——基于30年普法活動的反思與展望［J］.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2017（06）.，普法不平衡不充分，普法工作表面化、普法內(nèi)容寬泛化、普法要求一般化，“大普法”格局尚未形成等短板弱項，普法效果并不樂觀。

2020年12月，云南省委第三次涉藏工作會議指出，做好新時代云南涉藏工作“事關(guān)民族團結(jié)進步事業(yè)，事關(guān)全省改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)國家統(tǒng)一和安全穩(wěn)定，是衡量民族團結(jié)進步示范區(qū)建設(shè)成效的試金石”。明確了云南涉藏地區(qū)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要地位。自中央第五次西藏工作座談會以來的中央西藏工作座談會都將云南、四川、甘肅、青海四省涉藏工作納入議程予以統(tǒng)籌謀劃。所以，我國的涉藏地區(qū)包括西藏自治區(qū)、云南涉藏地區(qū)、四川涉藏地區(qū)、甘肅涉藏地區(qū)和青海涉藏地區(qū)。迪慶藏族自治州是云南省唯一的涉藏地區(qū)，德欽縣是其所轄的涉藏縣市之一。云南省德欽縣兼具自然環(huán)境較惡劣、宗教文化多元、經(jīng)濟發(fā)展較滯后、社會發(fā)展不平衡不充分、“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)等我國涉藏地區(qū)的普遍特點。同時，云南省德欽縣地處滇、川、藏三省區(qū)交界處，是云南通往西藏的北大門，與四川省甘孜州巴塘縣并稱為涉藏地區(qū)以東物流集散和戰(zhàn)略通道的橋頭堡，云南省德欽縣的穩(wěn)定發(fā)展往往會輻射和影響到其他涉藏地區(qū)。云南省德欽縣普法工作在維護國家安全和推動涉藏地區(qū)和諧穩(wěn)定等方面承擔(dān)著不可替代的責(zé)任，具有重要的社會意義和政治意義。

從目前的普法實踐來看，近年來云南省德欽縣獲得“全國法治縣創(chuàng)建活動先進單位”“平安中國建設(shè)示范縣”“長安杯”“全國普法工作先進單位、先進個人和依法治理創(chuàng)建活動先進單位”“全國民主法治示范村（社區(qū)）”等表彰，在維護社會穩(wěn)定、確保國家安全、反分裂反滲透提供法治保障上已經(jīng)取得了良好的成效。一是全民法治觀念和法律素質(zhì)明顯增強。云南省德欽縣刑事案件發(fā)案數(shù)較其他涉藏地區(qū)較少，命案和民轉(zhuǎn)刑案件逐年下降。公民通過法律途徑息紛止爭的案件逐年增多，信訪案件總量逐年下降。二是依法決策、依法行政能力明顯提高。各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理論水平大幅提升，依法管理和依法辦事的自覺性和能力得到進一步提高。三是社會大局持續(xù)穩(wěn)定向好。云南省德欽縣堅持把維護穩(wěn)定作為第一位的任務(wù)，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，全面宣傳貫徹黨的宗教工作基本方針，常態(tài)化推進防范化解重大風(fēng)險，平安交界地區(qū)建設(shè)深入推進，社會防控體系不斷健全，治安案件和刑事案件發(fā)案數(shù)均呈下降趨勢，黃、賭、毒、黑等社會丑惡現(xiàn)象得到有效遏制，人民群眾安全感普遍增強，社會保持了和諧穩(wěn)定的良好局面。四是經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展。云南省德欽縣于2019年實現(xiàn)高質(zhì)量脫貧摘帽，歷史性地消除了絕對貧困。2021年地區(qū)生產(chǎn)總值為45.8億元，是2016年的1.66倍，年均增長9.16%，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別從2016年的31150元、7116元增長到43727元、10949元。云南省德欽縣普法在全民法治宣傳教育、提高社會主義法治意識、弘揚社會主義法治精神和建設(shè)社會主義法治文化等方面已經(jīng)做出了積極而有益的探索，獲得了豐富的實踐經(jīng)驗，能為我國其他涉藏地區(qū)在新時代增強普法的實效性和針對性提供極具價值的參考。

二、云南省德欽縣普法的區(qū)域性特征

“由于我國是一個多法域國家，研究不同地區(qū)法制的區(qū)域性就成為現(xiàn)實的必然?！雹傩l(wèi)絨娥，孫文革.論西藏地方法制區(qū)域性特征［J］.西藏研究，2008（04）.云南省德欽縣地理區(qū)位、經(jīng)濟社會、宗教信仰等主客觀的區(qū)域性特征奠定了其獨特的法域基礎(chǔ)，這是研究云南省德欽縣普法實踐及啟示的重要基點。

（一）客觀方面

云南省德欽縣是多宗教共存地區(qū)和全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，受區(qū)位條件和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的影響形成了其普法的客觀區(qū)域性特征。

1.自然環(huán)境。“特定的自然環(huán)境條件與社會運行和發(fā)展密切相關(guān)，甚至其本身就是社會系統(tǒng)的重要組成部分?！雹卩嵑忌?社會學(xué)概論新修［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：35.自然環(huán)境條件是普法的重要組成部分。一是地廣人稀，人員流動大。云南省德欽縣位于云南省西北部，平均海拔4270.2米，轄區(qū)面積7273平方公里，轄6鄉(xiāng)2鎮(zhèn)、46個行政村、475個村民小組，現(xiàn)有人口6.8萬余人。云南省德欽縣農(nóng)村人口比重高，大多數(shù)群眾居住于高山牧場，位置偏遠、居住分散、交通閉塞且流動性大。自然環(huán)境的區(qū)域性特征直接導(dǎo)致云南省德欽縣普法服務(wù)半徑大、成本高，普法對象難集中，普法人員難保障，城鄉(xiāng)普法工作開展不平衡、不充分。二是邊界線跨度大、距離長，矛盾沖突多。云南省德欽縣地處滇川藏交界處，邊界戰(zhàn)線長，與西藏自治區(qū)接邊省界線有187.3公里，與四川省接邊省界線長為150公里。交界地區(qū)蟲草、松茸等資源富集，群眾林下資源采集相互交織，因利益問題不時發(fā)生矛盾沖突。同時，縣域內(nèi)信教群眾轉(zhuǎn)山活動多、農(nóng)牧民高山放牧活動多，高山旅游服務(wù)活動多，普法任務(wù)艱巨。

2.經(jīng)濟社會發(fā)展狀況。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，作為上層建筑的法治或普法，受經(jīng)濟基礎(chǔ)的影響。近年來，云南省德欽縣經(jīng)濟社會實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，社會大局長期穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高。一是經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定為普法工作創(chuàng)造了更良好的物質(zhì)條件。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、人民生活水平和文化素質(zhì)顯著提高，云南省德欽縣普法環(huán)境逐漸改善。二是經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡不充分客觀上造成了普法工作的不平衡不充分。云南省德欽縣經(jīng)濟社會發(fā)展速度快，但總體上層次低、總量小、依賴性強、發(fā)展不平衡不充分特征明顯。尤其是偏遠地區(qū)農(nóng)牧民的經(jīng)濟基礎(chǔ)弱、貧困面廣、貧困程度深等制約著其對普法的關(guān)注度和有序參與。三是“人民日益增長的美好生活需要”對普法提出了更高的要求。進入新時代，云南省德欽縣的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，美好生活的需要包含著對法治的需要，要求普法在全面依法治國中發(fā)揮長期基礎(chǔ)性作用。隨著云南省德欽縣旅游、水電等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，開放程度和市場化不斷提高，廣大群眾參與各種經(jīng)濟社會活動日益頻繁，由項目建設(shè)、資源開發(fā)、生態(tài)保護、庫區(qū)移民等引發(fā)的矛盾糾紛逐漸增多，人民群眾對依法維護自身合法利益的愿望明顯增強，由此對普法的需求更加迫切、要求更高。

（二）主觀方面

世界的物質(zhì)統(tǒng)一性和多樣性要求必須堅持一切從實際出發(fā)，具體問題具體分析是把握矛盾普遍性與特殊性關(guān)系的科學(xué)的方法論。普法實踐總是與所面臨的政治、經(jīng)濟、社會、法治等現(xiàn)實背景密切相連，準確認識普法對象、目標、內(nèi)容、主體等要素的區(qū)域性特征是有效推進普法工作的基本依據(jù)。

1.普法對象。從我國的“一五”普法規(guī)劃到“八五”普法規(guī)劃，普法對象均包括一般對象和重點對象，但重點對象被單獨列出予以強調(diào)。云南省德欽縣普法對象的區(qū)域性特征主要表現(xiàn)在：一是一般對象文化水平低、接受能力弱，受宗教的影響深、范圍廣。云南省德欽縣和全國其他地區(qū)普法的一般對象都是具有接受教育能力的全體公民，但德欽縣是典型的云南邊疆少數(shù)民族地區(qū)，“云南邊疆民族地區(qū)由于受教育資源、教育理念、文化氛圍等因素的影響，受教育程度普遍不高，影響了人口的綜合素質(zhì)”①楊家府.橋頭堡戰(zhàn)略與云南軟實力建設(shè)［J］.中共云南省委黨校學(xué)報，2012（03）.。云南省德欽縣廣大農(nóng)村群眾受教育程度低，參與和接受普法的能力不足，制約著普法工作的有序開展。德欽縣還是一個多宗教共存的涉藏地區(qū)，境內(nèi)主要的宗教有藏傳佛教、天主教、基督教和伊斯蘭教，信教群眾4.67萬余人，占全縣總?cè)丝诘?9%。云南省德欽縣信教群眾多，藏傳佛教影響程度深，使德欽縣普法需要更多關(guān)注信教群眾的宗教信仰與法律法規(guī)的沖突和引導(dǎo)。二是重點對象范圍更廣，任務(wù)更艱巨。與其他地區(qū)一致，領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年都是云南省德欽縣重點普法對象，但由于云南省德欽縣所面臨的目標任務(wù)、經(jīng)濟社會背景等的差異，其普法重點對象具有區(qū)域性特征。習(xí)近平總書記說：“要保護廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開展法治宣傳教育，教育引導(dǎo)廣大信教群眾正確認識和處理國法和教規(guī)的關(guān)系，提高法治觀念?！雹诹?xí)近平.習(xí)近平出席全國宗教工作會議并發(fā)表重要講話［J］民族畫報，2016（05）.云南省德欽縣廣大群眾受宗教的影響廣泛而深刻，農(nóng)村人口多，邊界線較長，接邊群眾利益糾紛多，并且處于反分裂、反滲透的前沿陣地。因此，云南省德欽縣必須抓牢寺院這個“牛鼻子”和農(nóng)村這個“主戰(zhàn)場”，同時以領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年和接邊地區(qū)群眾為重點開展普法工作，普法重點對象范圍更廣，區(qū)域性特點更明顯。

2.普法目標。普法目標總是與不同時期、不同地區(qū)的社會主要矛盾和發(fā)展需求相適應(yīng)的。云南省德欽縣的普法目標與我國的歷次普法規(guī)劃的目標保持高度一致，但也具有明顯的區(qū)域特征。德欽縣的社會主要矛盾不僅僅是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，還包括“各族人民同以達賴集團為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾”。2020年8月，中央第七次西藏工作座談會全面闡述了新時代黨的治藏方略，對云南、四川、甘肅、青海涉藏工作提出了目標要求?？偟膩碇v，就是要抓好“穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、邊疆穩(wěn)固”四件大事。德欽縣是云南省的涉藏縣市之一，在全國全省工作大局中是維護國家安全、鑄牢中華民族共同體意識、推進藏傳佛教中國化的重點地區(qū)，“四件大事”中維護穩(wěn)定是云南省德欽縣的第一位任務(wù)。云南省德欽縣的普法工作也是涉藏工作的重要組成部分，普法目標必須服從服務(wù)于全局工作，突出維穩(wěn)這個目標重點，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義、維護國家安全、改善民生，鑄牢中華民族共同體意識，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)，保護好高原生態(tài)環(huán)境，確保邊疆穩(wěn)固，鞏固黨在涉藏地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)。云南省德欽縣普法目標更具體、重點更突出、挑戰(zhàn)更嚴峻。

3.普法內(nèi)容。普法的內(nèi)容與普法的目標及對象緊密聯(lián)系，普法內(nèi)容服務(wù)于普法對象的需求和普法目標的實現(xiàn)。從我國的“一五”普法到“八五”普法，凡是與國家改革發(fā)展穩(wěn)定及公民工作生活等密切相關(guān)的法律知識、法治精神等均為普法內(nèi)容，同時還明確了普法的重點內(nèi)容。云南省德欽縣由于其獨特的普法目標和普法對象，除了我國“八五”普法的重點內(nèi)容外，還要以云南省委省政府迪慶現(xiàn)場辦公會提出的“民族團結(jié)進步示范區(qū)的標桿、世界的‘香格里拉’”的具體目標為導(dǎo)向，結(jié)合德欽縣實際明確普法的重點內(nèi)容。云南省德欽縣的普法內(nèi)容要重點宣傳教育與鑄牢中華民族共同體意識、宗教事務(wù)管理、反分裂反滲透、生態(tài)文明建設(shè)、旅游發(fā)展等相關(guān)的法律法規(guī)。云南省德欽縣普法內(nèi)容兼具共性和個性，與依法治藏相契合，與普法目標和普法對象相統(tǒng)一。

4.普法主體。普法是全社會的共同責(zé)任，目前我國已經(jīng)形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施、全民參與”的普法模式。隨著“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的不斷深入，云南省德欽縣所有國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、人民團體等都是普法的主體。但與其他地區(qū)相比，云南省德欽縣留不住專業(yè)人才，普法主體隊伍力量薄弱。云南省德欽縣普法主體隊伍主要由司法行政執(zhí)法人員、司法機關(guān)、機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、村干部、“永芝小品隊”等組成，部分普法人員并非法律專業(yè)的人才，法律功底不扎實，專業(yè)素質(zhì)不高。普法專業(yè)人員緊缺，全縣沒有本土律師，大部分基層司法所僅有1—2名工作人員。同時，高寒缺氧，交通閉塞，生活艱苦，留不住高素質(zhì)普法專業(yè)人才。

三、新時代云南省德欽縣的普法實踐

云南省德欽縣立足于涉藏地區(qū)普法的區(qū)域性特征，以精準供給、精準管理推進普法工作。該地區(qū)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和新時代黨的治藏方略為指導(dǎo)，以“1234567工作思路”①“1234567工作思路”：“貫徹好全面依法治國新理念新思想這‘一條主線’，突出領(lǐng)導(dǎo)干部和僧俗群眾‘兩個重點’，抓實憲法、中國特色社會主義法律體系和黨內(nèi)法規(guī)的‘三個宣傳內(nèi)容’，發(fā)揮好司法行政機關(guān)、行業(yè)主管執(zhí)法部門、人民團體和人民群眾的‘四個積極性’，采用民族‘五用工作法’，堅持政治性、群眾性、針對性、時效性、嚴肅性、生動性‘六個有機結(jié)合’，深入開展法律知識進機關(guān)、進單位、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進寺院的‘法律知識七進活動’。”和“三村七進一行動工程”②“三村七進一行動工程”：“堡壘村、平安村、小康村建設(shè)，法律知識進機關(guān)、進學(xué)校、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進寺院、進企業(yè)、進單位，迪慶精神宣講行動?！睘樽ナ郑詽M足廣大群眾日益增長的普法需求為導(dǎo)向，以維護穩(wěn)定為重點目標，聚焦普法重點對象和重點領(lǐng)域，深入推進平安德欽縣、法治德欽縣、過硬隊伍、基層基礎(chǔ)“四大建設(shè)”，堅持把普法同平安創(chuàng)建、和諧邊界建設(shè)、重點行業(yè)領(lǐng)域治理等相結(jié)合，深入推進反分裂斗爭和鑄牢中華民族共同體意識，不斷健全普法工作機制，創(chuàng)新普法工作載體，成功探索出了符合時代特征、涉藏地區(qū)特點、具有顯著優(yōu)勢的普法實踐經(jīng)驗。

（一）以組織領(lǐng)導(dǎo)和隊伍建設(shè)為根本，建立高效的普法機制

堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國家的根本所在、命脈所在，穩(wěn)定發(fā)展改革任務(wù)越是艱巨繁重，越要加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。云南省德欽縣加強普法隊伍建設(shè)，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、各部門和組織齊抓共管、全民參與“一盤棋”的工作機制。首先，成立由縣委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、副組長，司法局牽頭，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、各相關(guān)部門落實專門機構(gòu)和人員的“普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，形成“縣級統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進、村（社區(qū)）落實”的普法工作格局。其次，健全工作機制，實施“1234567工作思路”，每五年制定全縣普法規(guī)劃，明確普法任務(wù)、普法對象和實施步驟等，并將普法工作納入地區(qū)經(jīng)濟社會五年規(guī)劃，為普法工作開展提供遵循。再次，建立“四支普法骨干隊伍”，由機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳骨干組成的普法講師團隊伍，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委副書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各站所負責(zé)人、各村黨總支書記為主的“七進”普法講師團，以村民小組組長為主的義務(wù)普法宣傳員隊伍，以“永芝小品隊”為主的文藝普法宣傳隊伍。整合行業(yè)主管部門、執(zhí)法部門和各級工青婦、工商聯(lián)、科協(xié)等人民團體的優(yōu)勢資源參與普法工作。將普法工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，為推進普法工作提供物質(zhì)保障和人才支撐。

（二）以創(chuàng)新普法載體和形式為抓手，聚焦重點對象和領(lǐng)域普法

云南省德欽縣在全面實施“法律七進”和“1234567工作思路”的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新普法方式，堅持全民普法和突出重點對象領(lǐng)域相結(jié)合，以領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年、廣大僧俗、農(nóng)村群眾等為重點對象并做好全民普法，機關(guān)單位、學(xué)校、家庭、寺院、社會等多位一體推進普法工作。

1.強化宗教界守規(guī)用法，引導(dǎo)督促僧尼學(xué)法。結(jié)合“法律知識進寺院”、3月駐寺、“千促”活動、10月維穩(wěn)、“12·4”憲法宣傳周等節(jié)點，用雙語讀本向僧尼廣泛宣傳習(xí)近平法治思想、國家法律法規(guī)等，引導(dǎo)廣大僧尼持戒守法，堅決維護祖國統(tǒng)一，爭做“政治上靠得住、宗教上有造詣、品德上能服眾、關(guān)鍵時刻起作用”的新時代宗教教職人員。舉辦教職人員、境外學(xué)經(jīng)回流僧尼培訓(xùn)班，開展“文明禮佛”“正教風(fēng)、促和諧”等系列主題活動，以僧尼及教職人員帶動信教群眾尊法學(xué)法守法用法，促進宗教與社會主義社會相適應(yīng)。建立實施“四聯(lián)四創(chuàng)”工作機制①“四聯(lián)四創(chuàng)”工作機制：“處級干部聯(lián)系寺院、千名干部聯(lián)系僧尼、機關(guān)單位聯(lián)系村組、法制干部聯(lián)系回流人員?！?，加強對重點人員的管理和服務(wù)。

2.堅持鄉(xiāng)村常態(tài)化普法，豐富普法形式和載體。建立各種平臺載體，采用群眾喜聞樂見的普法形式，加強對農(nóng)牧民的常態(tài)化普法教育。一是以“三村七進一行動”工程為依托，立足豐富的多民族文化資源，采取“五用工作法”②“五用工作法”：“用民族干部宣講法制、用民族語言傳播法制、用民族文字詮釋法制、用民族節(jié)慶展示法制、用民族文化體現(xiàn)法制?！狈e極整合資源，有力推動干部群眾尊法學(xué)法守法用法。二是結(jié)合群眾關(guān)心的法律熱點難點問題，編印宣傳《普法宣傳冊》，確保農(nóng)牧民普法全覆蓋、無死角。三是開展文化、科技衛(wèi)生、法律知識“三下鄉(xiāng)”活動，成立以“永支小品隊”為主的文藝普法先鋒隊，在全縣范圍內(nèi)通過康巴藏語小品、藏族歌舞等形式開展送法進鄉(xiāng)村文藝普法活動。四是重視智慧普法，開發(fā)推行“德欽縣社情民意網(wǎng)格直通服務(wù)平臺一呼即辦”小程序，形成集政策法規(guī)咨詢平臺、矛盾化解平臺等十個全方位、綜合性的管理服務(wù)為一體的網(wǎng)格服務(wù)平臺，為普法提供了便捷有效的平臺載體。

3.加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法，樹立干部法治思維。通過線上和線下普法宣傳教育相結(jié)合，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。一是制定領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員學(xué)法用法制度，把憲法、基本法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)納入干部職工年度學(xué)法計劃中，嚴格落實國家工作人員在線學(xué)習(xí)法律制度，通過檢查學(xué)法積分、考試成績等方式督促干部職工在線學(xué)法。二是線下印發(fā)法治宣傳讀本，組織專題講座、法律知識考試，充分發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在普法教育和法治建設(shè)中的表率作用，提升用法能力和水平。三是加強對新招錄國家工作人員進行崗前培訓(xùn)，樹立依法辦事的觀念。

4.加強青少年法治教育，提升青少年法治意識。聘請縣級檢察官擔(dān)任中小學(xué)法治副校長，按照職責(zé)履行普法宣傳教育工作。建設(shè)青少年法治宣傳教育基地，組織開展春秋兩季“開學(xué)第一課”和“青少年模擬法庭”活動，選取身邊案例以案釋法。開設(shè)道德與法治課堂，通過主題班會、“德育10分鐘”“國旗下的講話”等多樣化的活動，宣傳教育與青少年相關(guān)的法律法規(guī)。

（三）以推進法治陣地建設(shè)為支撐，建設(shè)特色法治文化

云南省德欽縣統(tǒng)籌各方面法治宣傳資源，強化普法陣地和法治文化建設(shè)。一方面，建立青少年法治宣傳教育基地、飛來寺景區(qū)“法治文化長廊”、東竹林寺法治宣傳教育基地、省屬區(qū)法治文化廣場，發(fā)揮法治陣地和法治文化對人民群眾潛移默化、持久深遠的作用。另一方面，打造線上普法陣地，創(chuàng)建“德欽司法行政”微信公眾號，通過新媒體陣地開展線上全天候法治宣傳。利用“德欽融媒體中心”微信公眾號開設(shè)“法治宣傳一日一說法”專欄，運用少數(shù)民族語言講解民法典等法律法規(guī)知識。各普法成員單位結(jié)合部門職能建設(shè)公眾號線上普法陣地。同時，依托公共法律服務(wù)實體平臺建設(shè)，購置“云嶺法務(wù)通”服務(wù)群眾，設(shè)立覆蓋每個行政村的法律書柜，保障廣大群眾學(xué)法有去處。

（四）以深化依法治理為依托，維護社會和諧穩(wěn)定

云南省德欽縣始終把普法工作作為維護社會穩(wěn)定的長期基礎(chǔ)工作，統(tǒng)籌推進依法治理和普法工作。

1.縱深推進依法治理，普治并舉保障重點工程建設(shè)。針對征占地補償、移民搬遷及臨時占地補償?shù)戎攸c工程建設(shè)中涉及的各項問題，堅持法治宣傳教育先行，組織多部門、多地區(qū)廣泛深入宣傳《憲法》《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》《刑法》《治安管理處罰法》等法律法規(guī)，保障重點工程建設(shè)順利推進。深入開展依法治村活動，全面加大社會治安專項整治力度和深化掃黑除惡專項斗爭宣傳，對違法占地、亂搭亂建、違法上訪、破壞選舉等行為進行專項治理。

2.普法與“兩山”管控相結(jié)合，持續(xù)開展“和諧平安邊界法治行”。制定《德欽縣蟲草松茸采挖季節(jié)邊界交界管控工作方案》《德欽縣林下資源采挖季節(jié)法治宣傳活動實施方案》和《德欽縣蟲草松茸采挖季節(jié)法治宣傳提綱》，將平安邊界建設(shè)與普法宣傳有機結(jié)合、同步開展。把“蟲草、松茸”兩山管控作為重點普法工作，開展“法治進牧場、進蟲草山、進松茸山”活動，對外將普法宣傳的陣地前移到西藏、四川與云南交界處的蟲草山，對內(nèi)加強各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組接邊地區(qū)蟲草、松茸采集點的法治宣傳教育工作，充分發(fā)揮普法預(yù)防在前的作用，增強林下資源采挖群眾的法治意識，及時妥善地化解消除邊界的各類矛盾糾紛隱患，確保涉邊地區(qū)睦鄰友好、和諧穩(wěn)定。

3.牢牢把握維護穩(wěn)定、維護國家安全的關(guān)鍵。全面深入開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作，鑄牢中華民族共同體意識，筑實反分裂反滲透強大基礎(chǔ)。持續(xù)開展宗教領(lǐng)域反分裂反滲透工作，在各宗教活動場所廣泛宣傳黨的民族宗教政策法規(guī)、開展踐行“四條標準”思想教育、民族團結(jié)進步和反分裂斗爭揭批教育。健全完善邊界地區(qū)協(xié)作聯(lián)絡(luò)等工作機制，推進羊拉鄉(xiāng)新時期邊際地區(qū)長治久安示范區(qū)建設(shè)，以共創(chuàng)聯(lián)建和諧邊界、和諧村莊等為載體和抓手，全面推進普法工作。同時，建立縣（市)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn))、村（社區(qū))、村民小組全覆蓋的四級社會網(wǎng)格化管理服務(wù)體系，加強基層組織隊伍建設(shè)，夯實經(jīng)濟發(fā)展、宗教和順、社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

（五）以明確目標責(zé)任為保障，嚴格考評督查

落實“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，制定《德欽縣關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的實施意見》，細化普法內(nèi)容、落實普法責(zé)任。健全監(jiān)督考核體系，簽訂《德欽縣法治宣傳教育工作及“法律知識七進”活動目標管理責(zé)任書》，把普法及依法治理單列為績效考核項目。各級人大常委會定期對普法規(guī)劃推進情況進行審議，各級政協(xié)充分發(fā)揮民主監(jiān)督職能，充分發(fā)揮各級司法行政機關(guān)在普法工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)作用。建立以績效考核為主導(dǎo)，述職、述廉、述法考評制度為補充的督查評價機制。

綜上，云南省德欽縣普法既遵循了全國普法工作的一般要求，又準確把握普法對象、目標、內(nèi)容、主體等要素的主客觀區(qū)域性特征推進精準普法，宏觀上實現(xiàn)了社會治理法治化，微觀上增強了普法的實效性和針對性，提高了全民法治意識和法治素質(zhì)。

四、新時代云南省德欽縣普法的經(jīng)驗啟示

進入新時代，黨中央深入推進全面依法治國、貫徹習(xí)近平法治思想并制定出臺了“八五”普法規(guī)劃。作為涉藏地區(qū)的云南省德欽縣，始終保持著宗教和順、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效的良好局面。從其普法實踐可以看出，涉藏地區(qū)普法工作是一項綜合的系統(tǒng)性工程，必須從實際出發(fā)，同推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，處理好“誰來領(lǐng)導(dǎo)”“誰來普”“給誰普”“普什么”“如何普”“普成什么”幾個關(guān)鍵問題，提高普法的實效性和針對性。

（一）堅持普法領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性和集中性

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！皥猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)”是黨百年奮斗的重要歷史經(jīng)驗，普法必須堅持這個寶貴經(jīng)驗，解決“誰來領(lǐng)導(dǎo)普法”的問題。十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證?！绷?xí)近平總書記多次指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別。”“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。”①習(xí)近平.十八大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，2016：192.普法是全面依法治國的一項基礎(chǔ)的、長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及改革發(fā)展穩(wěn)定等各個方面，涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、黨的建設(shè)等各個領(lǐng)域，必須發(fā)揮黨在普法工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到普法工作的全過程和各方面。尤其涉藏地區(qū)大部分是邊疆少數(shù)民族地區(qū)、全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)、反分裂反滲透的重點地區(qū)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是涉藏地區(qū)普法的根本保障。

云南省德欽縣堅持和加強黨對普法的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)，建立各級普法領(lǐng)導(dǎo)小組，健全普法工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，完善普法工作領(lǐng)導(dǎo)制度，創(chuàng)新黨領(lǐng)導(dǎo)的普法動員機制和普法隊伍協(xié)調(diào)協(xié)作機制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政協(xié)支持、部門負責(zé)、政府實施、全民參與的上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動“一盤棋”的普法領(lǐng)導(dǎo)體制，保證普法領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的各項決策和決定能夠得到有效地貫徹落實。同時，堅持在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，制定與地區(qū)社會主要矛盾、發(fā)展需求相適應(yīng)的普法目標、普法主體、普法對象、普法任務(wù)、普法機制、普法內(nèi)容、普法重點和普法措施等，進一步形成領(lǐng)導(dǎo)體制健全、普法制度化、學(xué)法用法規(guī)范化的普法工作機制。制定實施普法規(guī)劃的形式來明確普法目標，加強普法的政治、體制機制、隊伍人才、科技信息和經(jīng)費等保障，為普法工作奠定堅實的基礎(chǔ)。此外，云南省德欽縣加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅持普法工作與“法治國家、法治社會、法治政府”一體建設(shè)，與“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”統(tǒng)籌推進，與政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、黨的建設(shè)同部署、同落實。全面推進普法與社會治理實踐深度融合，把普法實踐寓于社會管理服務(wù)的全過程中，把社會管理服務(wù)的過程變成宣傳法律法規(guī)、提高法律素養(yǎng)、弘揚法治精神的過程，提高依法治理能力和水平。

（二）堅持普法主體的廣泛性和責(zé)任化

明確“誰來普”是普法工作開展的關(guān)鍵前提。隨著我國全面依法治國的深入推進，普法內(nèi)容不斷細化，涵蓋法治體系、法律制度、法律知識、法治思想、法治文化和立法、執(zhí)法、司法、守法等實踐活動。普法對象同樣不斷擴大，不僅包括公民，還包括國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、人民團體及社會治理的各個行業(yè)領(lǐng)域。因此，普法工作不應(yīng)該只是司法行政機關(guān)的“獨唱”，普法主體要堅持普遍性、廣泛性與精細化、責(zé)任化相結(jié)合，構(gòu)建社會“大普法”格局，實現(xiàn)多元共治。

云南省德欽縣在普法工作中致力于建立健全社會組織和公民參與普法的機制，重點抓好國家機關(guān)普法主體，同時抓好社會組織、公民個人等社會普法主體在普法工作中的責(zé)任落實，在全社會營造“人人爭當(dāng)普法員”的良好氛圍。首先，積極探索政府購買、公益贊助等相結(jié)合的社會普法運行機制，形成在黨全面領(lǐng)導(dǎo)下全社會共同參與的“大普法”格局。其次，深入實施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，是建立健全國家機關(guān)普法責(zé)任清單制度，深入推進“誰執(zhí)法誰普法”“誰主管誰普法”工作機制，圍繞工作職能和群眾需求向管理服務(wù)、執(zhí)法對象及社會大眾普法。深入推進行政執(zhí)法、司法機關(guān)以案釋法制度建設(shè)，將普法納入國民教育體系。健全社會普法機制，落實社會組織和人民團體普法責(zé)任。堅持普法效果的指標化和科學(xué)性，完善責(zé)任落實、考核評價機制，推動“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制成為各級黨委政府目標督查、法治政府建設(shè)、平安建設(shè)和精神文明建設(shè)等常態(tài)化考核的“硬指標”。再次，培養(yǎng)建設(shè)一支“忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”“革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的高素質(zhì)普法隊伍。建立普法人才培養(yǎng)、招錄遴選機制，多方渠道招錄引進法律專業(yè)人才。對普法隊伍進行分層次、多渠道的專業(yè)培訓(xùn)，加強各級普法講師團隊伍建設(shè)，建立“立法者隊伍、執(zhí)法者隊伍、司法者隊伍、以律師為代表的法律服務(wù)者隊伍、法學(xué)教學(xué)和研究隊伍”為主的普法專家人才庫，實現(xiàn)“五路大軍奔普法”。加強普法志愿者、民族宗教界人士、新媒體普法專門人才等的培養(yǎng)，不斷挖掘、選拔和培養(yǎng)普法專業(yè)人才，包括本土的“田秀才”“土專家”“農(nóng)村法律明白人”和雙語人才。

（三）堅持普法對象的全覆蓋和針對性

“給誰普”一直是普法工作的重點和焦點。普法工作要堅持“彈鋼琴”，將“公民”與“重點對象”結(jié)合起來，既突出重點，又兼顧一般，既明確普法重點，又最大限度擴大普法半徑，實現(xiàn)“重點論”和“兩點論”的統(tǒng)一。

云南省德欽縣普法工作堅持普法對象的全覆蓋，最大限度拓展普法對象范圍，推進普法進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進學(xué)校、進社區(qū)、進企業(yè)、進軍營、進寺院等，對一切有接受教育能力的公民平等有效地進行普法教育，保證普法的全覆蓋、無死角。同時，根據(jù)云南省德欽縣的區(qū)域性特點，突出重點普法對象，強化對領(lǐng)導(dǎo)干部、青少年、執(zhí)法人員、宗教界人士、農(nóng)牧民、接邊群眾等特定群眾和專門人員的普法，其中領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年是重中之重。一方面，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，把普法作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，用習(xí)近平法治思想武裝頭腦，樹立法治思維，提高法治能力。完善國家機關(guān)工作人員學(xué)法制度，推動領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭成為全社會尊法學(xué)法守法用法的先鋒模范。另一方面，把法治教育納入國民教育體系，全面推進普法進學(xué)校、進教材、進課堂。充分發(fā)揮教育體育部門及共青團組織的教育職能，增強青少年學(xué)生的法治意識。

（四）堅持普法內(nèi)容的廣泛性和對稱性

習(xí)近平總書記明確指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！逼辗ǖ母谌嗣瘢辗ū仨殲榱巳嗣?，依靠人民。中國特色社會主義法治基本特征為徹底的人民性，普法亦如此。普法工作不是“機械主義”和“平均主義”，不同職業(yè)、年齡、地域、群體對法治的接受能力、認知程度、需求和關(guān)聯(lián)度不同。增強普法的實效性，關(guān)鍵在于明確“普什么”，實現(xiàn)普法內(nèi)容與普法對象的對稱性和平衡性。新時代的普法內(nèi)容不再是簡單的“法律常識”和“填鴨灌輸”，更多體現(xiàn)出供給側(cè)與需求側(cè)的互動。普法內(nèi)容既要因人因地而異、分類指導(dǎo)，又要以中心大局為根本，突出重點。

云南省德欽縣的普法工作堅持以人民為中心，普法為了人民、普法依靠人民、普法服務(wù)人民，以普法對象的內(nèi)在需求作為出發(fā)點，積極回應(yīng)人民群眾對普法的新要求、新期待，解決人民日益增長的對普法的需求與普法產(chǎn)品供給間的矛盾，實現(xiàn)需求側(cè)與供給側(cè)間的動態(tài)平衡。建立內(nèi)涵更加豐富、形式更具群眾性的普法內(nèi)容供給體系，分層分類開展普法工作，在內(nèi)容方式、強度深度上為普法對象提供有用的、針對性強的普法產(chǎn)品。建立科學(xué)合理的普法供求關(guān)系評估體系，分析、調(diào)整、優(yōu)化普法內(nèi)容，形成穩(wěn)定的普法供需結(jié)構(gòu)。同時，云南省德欽縣的普法工作積極適應(yīng)國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，在堅持普法內(nèi)容廣泛性和系統(tǒng)性的同時，抓牢穩(wěn)定、發(fā)展和改革三條主線，在不同時期、不同區(qū)域、不同群體突出普法重點內(nèi)容。

（五）堅持普法載體和方式的現(xiàn)代化和多樣性

習(xí)近平總書記指出：“普法工作要緊跟時代，在針對性和實效性上下功夫?！毙聲r代，隨著生產(chǎn)生活方式深刻變化、信息技術(shù)的飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，必須解決好“如何普”的問題，堅持普法載體的現(xiàn)代化和多樣性，創(chuàng)新普法手段和陣地。

云南省德欽縣在新時代的普法工作中，其一，加強廣播電視、手機、網(wǎng)絡(luò)、文化四大普法載體建設(shè)，堅持傳統(tǒng)媒體與新興媒體相結(jié)合，重視“互聯(lián)網(wǎng)+普法”的建設(shè)和運用。建立微信、微博、手機客戶端等社會普法平臺，借力新媒體網(wǎng)上網(wǎng)下、線上線下普法資源共享，推進普法的思想觀念、表現(xiàn)形式、傳播形式和體制機制現(xiàn)代化，樹立互聯(lián)網(wǎng)思維。其二，加強法治文化、法治文化陣地建設(shè)，發(fā)揮法治文化的作用，挖掘特色文化“資源庫”，進一步挖掘培育具有區(qū)域特色法治文化資源，通過法治文化“潤物細無聲”的作用，讓廣大人民群眾相信法律面前人人平等，引導(dǎo)依法表達利益訴求、解決矛盾糾紛、維護自身合法權(quán)益，在全社會營造了濃厚的“有事找法、解決問題靠法”法治文化氛圍。其三，根據(jù)不同地域、不同對象有針對性地創(chuàng)新普法的內(nèi)容和方式，堅持政治性、科學(xué)性與藝術(shù)性相結(jié)合，堅持法治、德治、自治相結(jié)合，提高普法的實效性。運用干部群眾喜聞樂見的形式，從理論上、技巧上、感染力上全面提升普法水平和效果。

做好新時代普法工作，還要不斷發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和提高廣大群眾生活水平，把加強基層黨組織建設(shè)、鞏固新時代愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、鑄牢中華民族共同體意識、積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)等與普法實踐相結(jié)合，堅持綜合治理，筑牢社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)，為實現(xiàn)“大普法”格局提供有力的支撐。

總之，云南涉藏地區(qū)德欽縣的普法實踐證明，我們需要堅持黨對普法的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實習(xí)近平法治思想，處理好普法的共性和個性的關(guān)系，以人民為中心，堅持服務(wù)大局，堅持普法和依法治理深度融合，堅持注重實效，從普法主體、普法對象、普法內(nèi)容、普法載體、普法效果等多要素著力，更好地推進全面依法治國和法治中國的進程。