謝效華，李 鋒

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

張謇作為我國清末民初著名的實業(yè)家、政治家、教育家，一生都在踐行“實業(yè)救國”的政治主張，為近代我國民族資本主義工商業(yè)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。他在實業(yè)、教育、政治、文化等領(lǐng)域取得的成就廣為人知，但其實，他還是我國近代水利事業(yè)的先驅(qū)，曾先后致力于黃河、淮河、長江的治理工作近四十余年。作為實業(yè)家和水利專家，他不僅潛心于水利治理研究，還積極創(chuàng)辦水利學(xué)校，為我國水利事業(yè)培養(yǎng)諸多人才，現(xiàn)如今河海大學(xué)的前身河海工程專門學(xué)校便是在那時由他一手創(chuàng)辦，正因如此，張謇被民國著名水利學(xué)家宋希尚譽為“近代水利導(dǎo)師”[1]。他為我國水利事業(yè)做出的突出貢獻，提出的領(lǐng)先于時代的治水思想，奠定了后世治水理念發(fā)展的基礎(chǔ)，為現(xiàn)如今我國治理水環(huán)境與保護水資源留下了寶貴的歷史經(jīng)驗。

以往對張謇的研究在政治學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等領(lǐng)域均有涉足，就水利方面而言，陳春華[2]將張謇的水利事業(yè)成就加以總結(jié)，從科舉時代狀元到擔(dān)任共和政府總長，再到江海實業(yè)元勛，將他一生對水利事業(yè)的熱忱與貢獻一一書寫。蔣國宏[3]將張謇和陳熾兩位水利大師的水利思想加以比較，分析兩人在水利思想的豐富性、實踐性和操作性等方面的差異。由于張謇在治理淮河中提出的“江海分疏”的治淮思想影響了今后幾代人的治淮主張，甚至沿用至今，諸多學(xué)者都研究了張謇的治淮理念。李鴻建[4]回顧了張謇矢志如一的治淮經(jīng)歷與治淮舉措，為如今治理淮河留下了豐富的典籍與治水經(jīng)驗。盧勇等[5]著重分析了張謇的治淮成就與其治淮思想的轉(zhuǎn)變。在以往研究中，眾多學(xué)者已把張謇一生的主要成就梳理得十分清楚，對其在黃河、淮河、長江的治理工作進行了深刻分析，但很少有學(xué)者涉及其治水思想對后世流域治理存在的現(xiàn)實意義。因此，本文重點論述張謇對長江流域的治理思想及實踐舉措，分析其治水理念對如今治理長江流域的影響，并提出相應(yīng)的政策建議。

1 張謇水利思想概述

回顧中國上下五千年歷史，農(nóng)耕文明一直被視為中華文化的象征，直到今天，農(nóng)業(yè)也一直是關(guān)乎國民經(jīng)濟發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)部門。水利是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的命脈，是關(guān)乎社會經(jīng)濟發(fā)展與人民生活長治久安的關(guān)鍵因素。參照張謇在治理長江流域時提出的實踐主張及治理措施，可以概括總結(jié)出其具體的水利思想：一是張謇認為水利建設(shè)應(yīng)當(dāng)以江河為流域進行范圍劃分，在系統(tǒng)治理的原則下按照流域管理思想對整個長江流域的水患問題進行重分類；二是張謇認為水利建設(shè)要依照“因地制宜，實事求是”的治水思想，運用工程技術(shù)等手段切實解決流域內(nèi)不同地區(qū)的水患問題。

1.1 敢為先行，勇于變革，以流域管理替代行政區(qū)域管理

摒棄古代按照行政區(qū)塊解決水患問題的治水思想，將整個長江流域按照上中下游劃分，聯(lián)合不同省市共同治理在流域內(nèi)部的水患問題，這是張謇水利思想的基本點。在張謇提出的治江三說和解決長江流域水患問題的具體實踐中，都充分體現(xiàn)了這一水利思想。張謇敢為先行，勇于變革地提出要實行水行政管理體制，不僅有效推動了當(dāng)時的水利工程建設(shè)，也為后世治理長江水患留下了寶貴的經(jīng)驗。

1.1.1設(shè)計水行政管理體制

在民國初期的幾年時間里，水行政管理體制設(shè)置十分混亂，機構(gòu)職能重疊，管理事宜交叉，并無專門的水利治理機構(gòu)[6]。在不同流域的治理工作上，只能由當(dāng)時的內(nèi)務(wù)部和工商部在處理全國事宜的同時兼任水利治理工作[7]，因此，有關(guān)于水利工程具體的落實計劃、實施細則和籌款經(jīng)費等問題得不到北洋政府的重視，全國水患頻發(fā)，百姓民不聊生。1877年，張謇隨江寧知府孫云錦赴河南開封任職，恰逢黃河水災(zāi)蔓延，所見之處“溺死之人，蔽空四下”。張謇遂與孫云錦、孫東甫冒險查明水情，辦理賑災(zāi)等諸多事宜。在途經(jīng)淮安、淮陰、徐州等地時，發(fā)現(xiàn)入海水道被淤泥堆積，支流河床被不斷抬高，導(dǎo)致淮河不得入海，這使得淮河流域成為當(dāng)?shù)睾闈碁?zāi)害多年頻發(fā)的重災(zāi)地區(qū)。以此為開端，張謇開始了其長達20年的治水之路，雖四處碰壁但他仍以科學(xué)務(wù)實、求真進取的赤子之心希望通過自己的不懈努力根治水患問題，拯救黎民百姓。

1909年，為著手解決淮河流域的水患問題，張謇在清江浦成立了江淮水利測量局，以測繪為基礎(chǔ)勘查淮河流域水情。1913年，在程德全、柏文蔚的支持下，張謇擔(dān)任全國導(dǎo)淮水利督辦。1914年，全國水利局由導(dǎo)淮總局改制而成，張謇擔(dān)任全國水利局總裁，這是我國近代第一個全國性流域管理機構(gòu)。與此同時，張謇還設(shè)立了大量分支機構(gòu)——水利分局和水利委員會，一同協(xié)助水利局治理全國涉水事宜。他提出“行政有省可分，治水無省可分”和“古之水利，皆有專官”的觀點，認為治水不應(yīng)從行政劃分入手，行政區(qū)劃會使江河流域處于碎片化的管理階段，上中下游之間的管理不能做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，往往顧此失彼，不利于國家水利的長遠治理。與此同時，他還提出要踐行流域管理原則，將江河按照流域劃分，以流域管理，這樣上中下游彼此的治理模式可以融會貫通，許多下游出現(xiàn)的問題可以從上游源頭解決，科學(xué)統(tǒng)一地規(guī)劃整個流域的管理模式。這與李儀祉在治理黃河時提出的治河方略有異曲同工之處，李儀祉認為治河應(yīng)從中上游開始，黃河中上游的減沙工作實為治理源頭，若只在下游防洪修堤，實在是防不勝防。在此之后，馮玉祥作為黃河水利委員會委員長，也就黃河流域的水患問題提出了疏浚河道、鑿井抗旱、重視中上游的水土保持和森林作用等系統(tǒng)性治理觀點。除此之外，還包括孫中山在《實業(yè)計劃》一書中提出的標(biāo)本并重的水災(zāi)治理方法都體現(xiàn)了流域治理和系統(tǒng)治理的科學(xué)性。張謇等人提出的超越當(dāng)時所處時代的治水理念經(jīng)過時間檢驗成為現(xiàn)代水行政管理體制的基礎(chǔ)，而新中國成立之初的治水思想也源自最初的系統(tǒng)治理思維，可以說，這便是最早的流域管理雛形。

1.1.2提出“治江三說”

1921年，一場突如其來的洪水打破了江淮地區(qū)原本的平靜，整個長江流域下游災(zāi)情嚴峻，損失慘重。當(dāng)時的《申報》是這樣描述的：“揚子江下游水勢兇猛，年年漲潮沖毀沿江堤壩，致使沿江居民無不處于受災(zāi)之地，損傷慘重，而長江其他支流水道年久失修，災(zāi)情正處擴大之勢，又正逢嚴冬時節(jié)，不少居民凍餒交迫，甚是可憐”[7]。面對如此水災(zāi)與困苦黎民，張謇日夜憂慮，他在《籌備浚治長江啟》一文中說道:水之高，由于底之淤。淤積日甚一日，水必日高一日，災(zāi)乃日大一日[8]。其實早在全國水利局治理淮河之時，長江流域的水利問題便一直存在，只是水利局將主要精力都投入到淮河的治理當(dāng)中，對長江流域水患問題的關(guān)注程度遠遠不夠。張謇曾感慨道：“長江由湘、鄂、贛、皖、蘇五省入海，奔騰幾千里，但國家又有多少人知曉長江的流量、流速、流向還有傾斜度是多少，盡管江淮測量局在鎮(zhèn)江上下游繪有測量圖表，南通保坍會在江陰、如皋、南通江岸線進行測繪工作，但對于整個長江來說只是其一小段組成部分，反觀英國人雖遠在歐洲，但對長江上游宜昌至下游崇明、寶山一段的測量已將近二十多年，且測量精密并繪制圖表，試問揚子江誰之地也?”[9]既于此，張謇下定決心開始進行長江流域的治理工作，同時提出了著名的“治江三說”，而這一理論也受到水利同行的多方重視。

從總體上說，可以將“治江三說”分為三點：“一是集合三十多位湘、鄂、贛、皖、蘇五省通曉水利知識的人才，共同設(shè)立長江委員討論會；二是由河海工程學(xué)校推舉四五十人，其余四省挑選其中中學(xué)畢業(yè)、外文算數(shù)成績卓越的十多個優(yōu)等生來會；三是對江蘇省境之長江干流統(tǒng)一規(guī)劃，分段治理”[9]。具體而言，也就是要將長江流域進行分段治理，上游和下游地區(qū)因所處流域不同，要解決的具體問題不同，因而采取的治理方案也不一樣，理應(yīng)實行分域管理。并且張謇提倡設(shè)立長江委員討論會，選取長江流域五省及河海工程學(xué)校精通水利的學(xué)者，共為解決長江水患問題出謀劃策。其實，這也是張謇之前提出的水行政管理體制的具體應(yīng)用，即治理長江不能按照行政區(qū)劃，而應(yīng)結(jié)合五省共同之力，分上、中、下游三段協(xié)同治理。而協(xié)同治理的思想不僅適用于長江流域的治理實踐，在黃河流域中也是亦然，如陳熾曾提出治理黃河應(yīng)節(jié)節(jié)推進，上游種樹固土，下游清沙疏浚海口，實行分域治理。“治江三說”及分域治理概念的提出明確代表了張謇等水利學(xué)家科學(xué)性、預(yù)見性的治水觀念，不僅成為日后治理長江的思想基礎(chǔ)，同時也為揚子江水道討論委員會的成立提供了理論支持。

1.1.3設(shè)立治江機構(gòu)

早在1919年，英國商會就曾提出設(shè)立“長江委員會”的議案，妄圖能進一步控制中國，并且聲稱，如果我國不能按英國意圖行事，則會聯(lián)合其他國家共同設(shè)立長江流域的治江機構(gòu)。張謇認為，此事已經(jīng)關(guān)乎國家主權(quán)問題，必得嚴肅思考，細細斟酌，如果按英國人要求設(shè)立長江委員會，必會將自己國家事宜交由外人插手，落人話柄，而且會導(dǎo)致我國農(nóng)田水利、商業(yè)、交通等行業(yè)皆被外人控制，國之命脈交付他人之手，終將造成國家淪陷，百姓民不聊生[10]。這與時任太湖水利工程局督辦王清穆、江蘇民政長韓國鈞的想法不謀而合。1921年9月，各省派出地方名流參加蘇社召開的理事會常會，會議主要就建立長江委員會及機構(gòu)設(shè)置一事進行討論，最終決議如下：一是決定由太湖工程局、運河工程局和吳淞商埠局三個機構(gòu)共同設(shè)立長江委員會；二是由本省議會聯(lián)合長江流域各省議會，共同商討治理長江之法[6]。在這之后，張謇、王清穆等一眾人士力諫北洋政府一定要在英國之前搶先設(shè)立治理長江的水利機構(gòu)，委派專員全面整治長江流域，堅決杜絕國家權(quán)利外泄。在社會各地方名流共同呼吁下，1922年1月23日北洋政府召集內(nèi)務(wù)、財政、農(nóng)商、交通四部門會商決定，按“消弭水患，發(fā)展航業(yè)”的基本宗旨設(shè)立揚子江水道討論委員會，交由內(nèi)務(wù)部統(tǒng)一管理，會長由內(nèi)務(wù)部總長高凌霨擔(dān)任，副會長為張謇、孫寶琦、李國珍，共同協(xié)定揚子江治理的政策方針[11]。揚子江水道討論委員會的成立拉開了我國近代以來水利事業(yè)建設(shè)的序幕，從此，在治理長江工作上終于有專門機構(gòu)統(tǒng)一開展治理措施，顯著提升了治江工作的效率。

1.2 實地勘測，因地制宜，以科學(xué)技術(shù)開啟近代治水新時代

充分重視實地勘測與科學(xué)技術(shù)在治水實踐中的重要性，以數(shù)據(jù)事實為論斷并根據(jù)不同流域的實際情況，因地制宜地提出解決水患問題的具體方法，這是張謇在水利工程建設(shè)中秉承的又一重要思想。這一思想保證了近代水利工程應(yīng)在做好實地勘測的基礎(chǔ)上，根據(jù)觀測數(shù)據(jù)找出解決水患問題的關(guān)鍵點，從而科學(xué)規(guī)劃水利工程建設(shè)，使治水工作的每一步都有跡可循、有因可查。

1914年，張謇根據(jù)當(dāng)時的水利行政管理情況向大總統(tǒng)呈書道：“自古以來，凡事關(guān)一國建設(shè)的大工程，自理應(yīng)當(dāng)按照中央的統(tǒng)籌規(guī)劃布局全國建設(shè)事宜。只是水利建設(shè)尤為特殊，一江一河流經(jīng)各個省份，經(jīng)過無數(shù)區(qū)縣，不能事事等待中央指導(dǎo)下達指令……”[12]。他認為，水利工程建設(shè)不能僅按中央指導(dǎo)處理大小涉水事宜，各省應(yīng)于行政區(qū)內(nèi)建立專門的水利委員會，因地制宜提出適用于地方治水的方針政策。接著，黑龍江、新疆、云南等省分別成立了各自的水利委員會，專門負責(zé)地方流域的水利治理。不僅如此，張謇還指出“計事必求真際”，水利工程“更不能以向壁虛造出之”[13]，也就是要尊重客觀事實，通過實地勘察測量獲取數(shù)據(jù)，撰寫成冊，在此基礎(chǔ)上根據(jù)流域的特點制定適宜的治水方案。1909年，張謇籌資建設(shè)江淮水利公司，1911年，江淮水利公司開始執(zhí)行水利測量的相關(guān)工作，同時也升級為江淮水利測量局[14]。當(dāng)時，正處于張謇治理淮河至關(guān)重要的階段，而測量局專門負責(zé)測量淮河流域的水文數(shù)據(jù)，為張謇制定治淮方案奠定了堅實基礎(chǔ)。不僅如此，1911—1922年，測量局對全國主要河道的流向、水位等關(guān)鍵數(shù)據(jù)進行長期測量[15]，獲得了大量實地勘測數(shù)據(jù)，又在1924年，將這些長期觀測數(shù)據(jù)匯編成冊，描繪成圖，最終撰寫了《導(dǎo)淮測量處成績》一書得以出版[15]。不僅如此，其他諸多水利專家也將實地勘測作為解決水患問題的出發(fā)點，同樣也留下了很多歷史典籍，如武同舉通過對淮河和蘇北河道的整理精心繪制了《淮系全圖》等。這些至關(guān)重要的資料、圖冊和典籍為近現(xiàn)代長江、淮河等水域的治理工作提供了有力支撐，而以實地勘測為基礎(chǔ)的測量數(shù)據(jù)則開啟了近代科學(xué)治水新時代。

2 張謇水利思想對長江流域協(xié)同治理的應(yīng)用分析

張謇提出的流域管理概念與率先實施的水行政管理體制改革，承啟了中國傳統(tǒng)治水與現(xiàn)代科技治水進程，并使他成為近代我國邁進科學(xué)治水階段的有力推手。他以實地勘測為基礎(chǔ)，留下的數(shù)卷典籍為后人治理江河水患提供了寶貴的資料與經(jīng)驗。張謇的治江主張與成立的治江機構(gòu)，在長江水利史上具有先導(dǎo)性的關(guān)鍵意義，不僅在當(dāng)時影響深遠，也為如今我國治理長江流域提供了歷史借鑒。

現(xiàn)如今，我國水資源與水環(huán)境行政管理體制歷經(jīng)多年改革，從剛開始執(zhí)行分散管理模式，后在張謇等人思想的影響下逐步發(fā)展為統(tǒng)一管理模式，之后結(jié)合我國的實踐管理經(jīng)驗漸漸形成了如今流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的綜合治理體系。2020年通過的《中華人民共和國長江保護法》在法律層面對我國水環(huán)境與水資源綜合管理體系進行了一系列行為規(guī)范并提供了相應(yīng)的法律保障措施?，F(xiàn)階段來看，張謇提出的流域管理概念在面對如今的長江流域綜合治理時依然適用，但隨著信息化社會的飛速發(fā)展，如何提高張謇水利思想在現(xiàn)代化水利治理中的適用性及最大程度地發(fā)揮其治理效能，則需要進一步結(jié)合我國實際管理經(jīng)驗針對性地完善不同流域的治理措施。

2.1 當(dāng)代長江流域協(xié)同治理存在的主要問題

張謇水利思想的核心內(nèi)涵是要加強對長江流域干支流、各江岸和河道的協(xié)同治理工作，盡量弱化行政區(qū)域劃分對協(xié)同治理的影響?，F(xiàn)階段，我國對長江流域的綜合治理措施雖已在張謇水利思想基礎(chǔ)上建立起符合我國國情與實踐要求的協(xié)同治理體系，但基于按流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的綜合水行政管理體制的復(fù)雜性，在治理措施實施過程中，依然會因為行政區(qū)劃的影響導(dǎo)致長江流域協(xié)同治理達不到更加高效的綜合治理效能。具體來看，張謇水利思想的應(yīng)用狀況在現(xiàn)實層面已出現(xiàn)了新的問題。

2.1.1政府間協(xié)同治理出現(xiàn)困境

雖然在長江流域的治理問題上，我國一直在落實張謇水利思想的基礎(chǔ)上強調(diào)綜合治理與協(xié)同治理政策，但張謇提出的協(xié)同治理理念在實施過程中依然有許多現(xiàn)實層面的困難需要解決，如各部門之間的協(xié)調(diào)機制仍存在多種行動困境。尤其對整個長江流域的跨界水環(huán)境治理問題而言，地方政府由于各自行政區(qū)域的劃分，基于地方稅收和公共利益的考量，在解決水域污染問題上很容易抱著“誰污染誰治理”的心態(tài)，往往不能達成雙贏的合作共識，“公地的悲劇”現(xiàn)象時常發(fā)生。

除此之外，張謇協(xié)同治理的水利思想也包含縱向?qū)用嫔现醒肱c地方政府關(guān)系的統(tǒng)籌與合理布局。由于我國中央政府和地方政府在長江流域治理的權(quán)責(zé)劃分上具有較大的不確定性和比較模糊的職責(zé)界限，許多地方政府往往只是依賴中央決策和相關(guān)的行動部署，再加上“條塊分割”的影響，造成其在治理長江流域水環(huán)境和水資源問題上缺乏積極性。地方政府間也由于缺乏有效的信息溝通渠道，出現(xiàn)“各自為政”現(xiàn)象，導(dǎo)致彼此間不能按照收益最大化的方式進行資源有效配置，這實質(zhì)上也反映出流域綜合治理在行政區(qū)域治理層面的弊端。

2.1.2綜合治理主體缺乏多元性

為進一步深化張謇水利思想在長江流域協(xié)同治理上的適用性，更好地發(fā)揮流域綜合治理效能，應(yīng)在張謇“治江三說”的基礎(chǔ)上進一步擴大治理主體的范圍界定，吸引社會不同主體共同參與長江流域綜合治理工作[16]。在“治江三說”中張謇曾提出水利建設(shè)需要吸納社會各界具有專業(yè)知識的人才，共為水域治理措施出謀劃策。在當(dāng)今時代發(fā)展的背景下，長江流域水利建設(shè)及整體生態(tài)治理工作不僅需要這樣的專業(yè)人才，更需要成為全社會共同的職責(zé)，在多元主體參與下，各方發(fā)揮其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，因此，必須統(tǒng)籌考慮政府、企業(yè)與社會公眾各方利益，促進多元共治局面的形成。而現(xiàn)階段，長江流域綜合治理仍實行的是以政府為主導(dǎo)的單一化治理模式，這種治理模式本身存在著多種弊端，難以實現(xiàn)長江流域綜合性、系統(tǒng)性、整體性治理。

a.以政府為主體的錯位治理模式。不論在民國時期還是當(dāng)今社會，在協(xié)同治理實踐中，政府往往作為治理長江流域唯一主體出現(xiàn)，而絕對的利益相關(guān)者——企業(yè)和社會公眾，卻常常處于邊緣化位置。政府的絕對主導(dǎo)地位使本該由市場調(diào)節(jié)或社會自治的問題全部經(jīng)由政府有形的“手”處理解決，而政府調(diào)節(jié)往往是宏觀性的，不可能將長江流域的生態(tài)環(huán)境問題處理得面面俱到，這便是由于政府干預(yù)市場與統(tǒng)攬社會責(zé)任出現(xiàn)的錯位治理現(xiàn)象，而錯位治理帶來的直接后果便是導(dǎo)致治理環(huán)節(jié)存在偏差與治理深度不到位。

b.企業(yè)尚未發(fā)揮其應(yīng)有作用。在長江流域污染治理與生態(tài)保護方面，企業(yè)作為落實政府政策的主體，理應(yīng)深度參與長江流域的綜合治理工作，最大限度地踐行其社會責(zé)任。尤其對沿江一些具有排污權(quán)的企業(yè)來說，他們的排污指標(biāo)與范圍標(biāo)準(zhǔn)切實關(guān)乎中下游水質(zhì)及生態(tài)環(huán)境問題，同時也關(guān)乎企業(yè)自身的業(yè)績與經(jīng)濟效益，企業(yè)雖然是至關(guān)重要的利益相關(guān)者，但一直在長江污染治理與生態(tài)保護實踐中參與甚少?，F(xiàn)實中，政企關(guān)系往往處于一種尷尬境地，雙方在非合作式的零和博弈中互探長短，許多企業(yè)對政府下達的排污政策具有抵觸情緒，常常在政策威懾性下敷衍了事，導(dǎo)致政府和企業(yè)之間的隔閡越來越大，由此惡性循環(huán)。長此以往，由于政策落實出現(xiàn)問題，流域綜合治理越來越達不到應(yīng)有的效果。

c.社會公眾角色缺失，治理過程缺乏監(jiān)督環(huán)節(jié)。近年來，長江流域水污染事件頻發(fā)，例如岳陽苯酚沉江事件、沱江氨氮污染事件等，社會公眾雖對此類大范圍水污染事件關(guān)注度極高，但由于缺乏參與水污染防治與水生態(tài)保護工作的具體途徑，往往也只是關(guān)注污染事件，并未參與流域綜合治理過程。而在污染事件中，社會公眾常常把流域污染原因歸咎于政府，認為政府治理措施不到位，對政府而言，也將原因歸結(jié)于自身，認為監(jiān)管措施出現(xiàn)問題。正是政府和社會公眾這種固有的政府治理理念，導(dǎo)致公眾沒有承擔(dān)起自己在流域治理與監(jiān)督過程中的責(zé)任。長江流域綜合治理不僅需要強有力的政府政策和企業(yè)的落實過程，更需要社會公眾參與進來，解決長江流域在決策制定、落實、糾紛解決方面出現(xiàn)的具體問題，參與監(jiān)督過程，才能更好地達成流域綜合治理成效。

2.1.3河長制落實效率有待提升

以張謇流域管理概念與指派專員負責(zé)地方涉水事宜的水利思想為出發(fā)點，我國于2018年提出全面推行“河長制”以落實流域綜合治理的方針政策?！昂娱L制”是將張謇提出的流域協(xié)同治理理念與現(xiàn)階段我國流域?qū)嶋H治理情形相結(jié)合的產(chǎn)物，其在微觀層面確保每條河流都有對應(yīng)人員負責(zé)，使支流內(nèi)部具體問題能夠在第一時間得到解決，在宏觀層面有效改善了由地形地域等原因?qū)е鹿芾聿块T處于碎片化的治理狀態(tài)，有利于在縱向?qū)蛹壓蜋M向部門間實現(xiàn)跨域協(xié)同治理目標(biāo)，使張謇流域管理概念不再紙上談兵而是成為現(xiàn)實。2020年11月，習(xí)近平總書記結(jié)束在江蘇的考察工作，召開長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并指出：要加強修復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境，加快推進流域綜合治理工作，綜合考慮流域內(nèi)部水資源、水環(huán)境、水文化等多個方面的影響，統(tǒng)籌兼顧各方利益，加強流域污染治理工作，綜合提升流域整體生態(tài)多樣性和系統(tǒng)穩(wěn)定性[17]。為強化張謇流域管理目標(biāo)的適用性，整體提升長江流域協(xié)同治理效能，長江經(jīng)濟帶沿線11個省(市)逐步建立了河長制協(xié)同管理機制?，F(xiàn)如今，河長制度雖已在全國推行，但在長江流域協(xié)同治理問題上仍存在一些突出問題，如設(shè)置機構(gòu)重疊、部門間權(quán)責(zé)定位不清晰、信息溝通效率低下等。

a.部門間權(quán)責(zé)不匹配問題突出。由于長江流域橫跨11個省(市)，流域內(nèi)部中小支流紛繁復(fù)雜，要解決一條河流的生態(tài)環(huán)境問題往往需要跨行政區(qū)域協(xié)同治理，雖然四川、重慶等省(市)率先推行了跨區(qū)域共同治理的協(xié)作政策，但地方之間在權(quán)責(zé)劃分問題上往往不能達成一致共識[18-19]。在一些農(nóng)村地區(qū)，地方農(nóng)業(yè)局、水利局和河長辦3個機構(gòu)權(quán)責(zé)交叉，責(zé)任劃分不明，在水域治理中出現(xiàn)交叉問題時往往互相推脫，導(dǎo)致地方水域治理效率不高，增加了流域綜合治理難度。

b.治理信息平臺建設(shè)有待進一步加強。隨著現(xiàn)代科技的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)已和人們的生產(chǎn)活動和日常生活息息相關(guān)，如何最大程度地發(fā)揮大數(shù)據(jù)對河長制落實效率的提升是當(dāng)下有待解決的又一重要問題。目前，雖然不少地區(qū)已建立了河長制綜合管理信息平臺，但其中仍存在平臺建設(shè)重疊、信息獲取不對等等問題。由于各行政區(qū)域都有各自的信息平臺，導(dǎo)致流域內(nèi)部每個獨立平臺都與其他平臺存在信息重疊，這在無形中加大了各地方運營平臺的時間和金錢成本。目前，各級政府并沒有在其建立的信息平臺上發(fā)布有關(guān)于流域治理的整體情況和全面信息，企業(yè)和社會公眾獲取信息的途徑較為單一且并不全面，難以發(fā)揮河長制綜合治理成效。

2.2 張謇水利思想的應(yīng)用狀況

張謇水利思想的核心分為3個方面：一是要實行流域綜合治理與系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌整個長江流域的治理工作；二是要弱化行政區(qū)塊劃分，以流域為單位對水利建設(shè)中出現(xiàn)的問題進行分類重整，實現(xiàn)流域協(xié)同治理；三是要設(shè)立專門職能機構(gòu)與專員負責(zé)各流域的水患問題。在綜合治理與系統(tǒng)治理方面，早在毛澤東、周恩來等老一輩中央領(lǐng)導(dǎo)人規(guī)劃治理長江流域時就已體現(xiàn)了這一思想。周恩來在領(lǐng)導(dǎo)長江流域治理實踐中曾指出，要把治理長江流域同治理全國主要河流聯(lián)系起來，并提出了“統(tǒng)一規(guī)劃、全面發(fā)展”的基本治理原則[20]，科學(xué)統(tǒng)籌長江流域水利工程的建設(shè)工作。江澤民也曾在長江流域防洪抗災(zāi)工作中指出，加強水利工程建設(shè)，要堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理的基本方針，有步驟、有計劃地建設(shè)好干支流的控制工作[20]。新時代，在張謇綜合治理思想的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展與水利工作治理現(xiàn)狀提出了更符合當(dāng)代水利事業(yè)發(fā)展的水利建設(shè)全局觀，即要以生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)整體性為出發(fā)點，依照生命共同體理念，從源頭上系統(tǒng)開展對長江流域的治理工作，同時也要統(tǒng)籌兼顧自然生態(tài)環(huán)境各類要素，從根本上加強對長江流域的綜合治理[21]。由此可以看出，張謇關(guān)于流域系統(tǒng)治理與綜合治理的水利思想在實踐層面影響了我國各個時期的水利建設(shè)與事業(yè)發(fā)展，同時也奠定了今后在流域內(nèi)部實現(xiàn)系統(tǒng)治理的思想根基。

2.2.1流域協(xié)同治理成效明顯提升

在流域協(xié)同治理方面，張謇提出的流域協(xié)同治理理念雖然在當(dāng)時基于種種原因并未得到實踐層面的證實，但現(xiàn)如今我國的水行政管理體制正是由張謇的這一治水理念發(fā)展而來，并對如今長江流域水利綜合治理工作產(chǎn)生了頗為顯著的成效。而其提出的弱化按行政區(qū)域?qū)﹂L江流域涉水事宜進行管轄的理念在理論層面確實具有深化流域治理成效的優(yōu)勢，但在實踐過程中也的確面臨一系列困難，因此現(xiàn)階段，我國實行的是按流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的綜合水行政管理體制。具體而言，我國對資源和環(huán)境兩個概念加以區(qū)別，在水行政領(lǐng)域?qū)⑺Y源交由水利行政部門管理，水環(huán)境交由環(huán)境保護部門管理，不同涉水事宜按兩部門分別管理并由其他機構(gòu)協(xié)助管理，縱觀流域內(nèi)部，各行政區(qū)域按所管轄的具體江河流域依次建立了各自的流域管理委員會[22]?，F(xiàn)階段我國確立的水行政管理體制與相關(guān)制度的法律完善措施都在現(xiàn)實層面證實了張謇提出的流域協(xié)同治理觀念的正確性與可操作性，切實為我國今后長江流域協(xié)同治理提供了制度與法律保障。

在設(shè)立專門職能機構(gòu)方面，1922年，在張謇及各地方名流的共同努力下?lián)P子江水道討論委員會得以成立，經(jīng)過近百年的歷史變遷，揚子江水道討論委員會先后進行改組重整，于1950年正式成立長江委員會，并逐漸發(fā)展為如今的水利部長江水利委員會?，F(xiàn)如今的長江委經(jīng)過多年歷史變革，已成為國家水利工程建設(shè)與生態(tài)保護工作至關(guān)重要的職能機構(gòu)。長江委成立以來，始終秉持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、協(xié)同治理、綠色發(fā)展的政策方針，曾多次領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計并深度參與長江流域水利工程建設(shè)，如著名的長江三峽、南水北調(diào)、荊江分洪等工程，逐漸形成并不斷完善我國水資源與水環(huán)境綜合治理與協(xié)調(diào)發(fā)展體系，在長江流域防洪抗災(zāi)和水利工程建設(shè)中取得了舉世矚目的成就。

2.2.2法律制度為系統(tǒng)性綜合治理保駕護航

為貫徹落實流域綜合協(xié)同治理措施，加強對長江流域的保護和修復(fù)工作，我國于2020年12月26日由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過《中華人民共和國長江保護法》。作為我國現(xiàn)行的第一部流域法律，它為我國實現(xiàn)流域綜合治理及健全水行政管理體制提供了重要的法律保障，也為系統(tǒng)解決長江流域在水資源、水生態(tài)、水環(huán)境方面的保護治理問題上提供了重要支持?！吨腥A人民共和國長江保護法》共分為九章96條，在水行政管理制度上對水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等方面設(shè)置了嚴格的法律規(guī)定。在體制規(guī)劃方面，提出要深入研究流域綜合治理與長江流域發(fā)展規(guī)劃的異同，持續(xù)推進河湖長制，促進各行政區(qū)域涉水事宜與河湖長制的深度融合；在水資源管理方面，提出要建立健全建設(shè)項目和規(guī)劃項目的水資源論證制度；在水污染防治方面，提出要加大對長江流域水污染防治力度，流域內(nèi)各省人民政府應(yīng)制定嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面，進一步落實以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)整治，對劃區(qū)域重點水域嚴格實行相關(guān)的捕撈管理措施；在河湖管理方面，要進一步落實長江口綜合修復(fù)系統(tǒng)整治工程，研究長江口生態(tài)修復(fù)具體實施方案和相關(guān)保護措施；在防洪減災(zāi)方面，對長江流域水旱災(zāi)害防御系統(tǒng)進行進一步升級和優(yōu)化，提出相關(guān)工程措施的總體安排；在執(zhí)法監(jiān)督方面，落實長江流域生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制和考核評價制度，國務(wù)院有關(guān)部門和各級人民政府應(yīng)對長江流域跨地區(qū)的重大違法案件開展聯(lián)合執(zhí)法工作等[23]?？梢?，《中華人民共和國長江保護法》以綠色發(fā)展理念為基本方針，對我國長江流域各方面的生態(tài)法治建設(shè)提出了明確的方針政策和具體要求，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色發(fā)展，促進了保護長江和沿線經(jīng)濟發(fā)展的深度融合。

在各項治理措施中，流域協(xié)同綜合治理機制貫穿《中華人民共和國長江保護法》的各個方面，在橫向上深入推進沿線各省在水污染防治、生態(tài)修復(fù)、資源保護等方面的協(xié)同聯(lián)動治理措施，在縱向上明確各級行政單位的職權(quán)責(zé)任范圍，堅持責(zé)任導(dǎo)向并加大監(jiān)管處罰力度，確保法規(guī)政策落地生效。如今，《中華人民共和國長江保護法》施行已滿1年，在這1年間，各地方政府以《中華人民共和國長江保護法》為基本準(zhǔn)則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況和實踐經(jīng)驗制定了一系列更為具體的準(zhǔn)則條例，長江流域保護及生態(tài)修復(fù)工作取得了顯著成效。

2.2.3全面推行“河長制”流域管理辦法

為更好地將張謇的流域管理概念與我國現(xiàn)階段長江流域綜合治理相結(jié)合，進一步落實各支流與江岸在流域綜合管理中出現(xiàn)的具體問題，我國于2003年首次提出并在浙江省長興縣率先試行了“河長制”的相關(guān)政策。河長制的實施，有效改善了長江流域的水生態(tài)環(huán)境問題，將流域治理與行政區(qū)域治理有機結(jié)合，充分完善了我國現(xiàn)行的水環(huán)境與水資源行政管理體制。在此之后，我國于2018年全面推行“河長制”，涉及全國31個省(自治區(qū)、直轄市)，長江經(jīng)濟帶沿線11個省(市)的河長制流域管理體系基本確立[24]。與此同時，河長巡查制度、“河長制”信息公開制度、考核問責(zé)制度及保障激勵制度一一落實，為河長制度運行保駕護航。綜合張謇流域管理的水利思想來看，“河長制”是將流域管理制度與綜合治理措施在現(xiàn)實層面進行深層融合的產(chǎn)物，它以張謇水利思想為基礎(chǔ)，融入我國流域協(xié)同治理的實際經(jīng)驗，不斷發(fā)展并成為我國現(xiàn)階段有效治理河流、解決水資源與水環(huán)境問題重要保障措施之一。

3 張謇水利思想實踐的對策建議

3.1 加強政府間協(xié)同治理

為進一步實踐張謇協(xié)同治理的思想主張，實現(xiàn)政府間綜合性與系統(tǒng)性治理，使長江流域跨界治理措施得到最大程度的發(fā)揮，就必須在橫向上消除各省(市)政府本位主義思想，確立合作共贏理念；縱向上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，確立權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任劃分體系[25]。

a.以合作共贏為導(dǎo)向協(xié)調(diào)地方政府關(guān)系。在橫向上協(xié)調(diào)地方政府關(guān)系，這也是張謇基于其思想進行水利實踐中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)之一。在張謇所處的時代，這一舉措在實踐過程中重重受阻且成效并不顯著，但在如今科技信息化飛速發(fā)展的21世紀，地方政府必須以雙贏的利益意識為導(dǎo)向，不能獨善其身，與此同時，在長江流域應(yīng)建立不同地區(qū)的區(qū)域協(xié)作組織，為政府間協(xié)同治理工作提供平臺，還應(yīng)建立強有力的第三方協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，對政府間區(qū)域合作治理工作進行反饋，這樣才能使政府間合作治理措施發(fā)揮出最大程度功效。加強流域管理機構(gòu)職能，必要時可合并長江流域環(huán)境保護部和水利部的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)與資源共享，更好地為政府間協(xié)同治理提供信息資源支持。

b.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系。張謇水利思想的核心之一就是因地制宜地針對地方環(huán)境制定合理有效的解決措施，現(xiàn)階段只有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好中央與地方關(guān)系才能使這一核心思想得到最大限度的落實?；趶堝馈耙虻刂埔?，實事求是”的水利思想基礎(chǔ)，中央政府在制定長江流域綜合治理政策時，要統(tǒng)籌兼顧各地方政府利益，在地方環(huán)境承載力標(biāo)準(zhǔn)下制定適宜的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)與流域生態(tài)環(huán)境，整體考量，提出長江流域綜合治理規(guī)劃方針。地方政府再依照宏觀規(guī)劃制定適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，這樣能夠有效避免地方政府在執(zhí)行中央決策時出現(xiàn)的“一刀切”問題。

3.2 促進多元主體協(xié)商共治

張謇在“治江三說”中曾涉及需要為水利事業(yè)發(fā)展與長江流域綜合治理廣納人才的主張，其目的是征求社會各界對流域協(xié)同治理與具體治理措施的建議及看法，只不過出于時代背景限制，張謇并沒有將企業(yè)和社會公眾的意見考慮在內(nèi)?，F(xiàn)如今，隨著歷史變遷與時代飛速發(fā)展，當(dāng)今的社會主體可以劃分為政府、企業(yè)和公眾三大類別，每一主體的行為主張都會對長江流域綜合協(xié)同治理與水利工程建設(shè)工作產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。為進一步深化張謇水利思想對當(dāng)今長江流域治理工作的適用性，打破政府在長江流域綜合治理中占據(jù)主導(dǎo)地位的局面，需要對張謇提及的行為主體范圍進一步擴大，主要是強化企業(yè)和社會公眾在流域治理中的參與度，使政府、企業(yè)、社會公眾形成三方協(xié)商共治，多方作為治理主體共同參與長江流域污染防治與生態(tài)保護工作。

a.創(chuàng)新激勵機制，引導(dǎo)企業(yè)參與流域治理工作。為切實提高企業(yè)在全流域治理中的參與度，政府應(yīng)加大激勵措施，可向完成治理任務(wù)的企業(yè)提供財政資金支持，或相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。一些外國政府會采取與企業(yè)簽訂自愿性環(huán)境協(xié)議的方式[26]，對完成環(huán)境治理目標(biāo)的企業(yè)給予資金獎勵，而對沒有達到目標(biāo)的企業(yè)實施相應(yīng)的處罰。對現(xiàn)階段治理長江流域來說，地方政府可借鑒國外的實踐管理經(jīng)驗，與企業(yè)簽訂自愿性環(huán)境協(xié)議，促使企業(yè)按照協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)完成指定的環(huán)境目標(biāo)任務(wù)，提升企業(yè)在流域治理工作中的參與度。

b.強化社會公眾參與感，健全民眾監(jiān)督機制。首先，政府應(yīng)大力宣傳長江流域污染治理與生態(tài)保護的重要性，在宣傳中融入全民共治理念，呼吁社會公眾共同參與到長江流域的治理問題中；其次，做好流域信息公示工作，要讓居民群眾享有治理工作實施進程的知情權(quán)，定期向社會公示流域水質(zhì)質(zhì)量、生態(tài)穩(wěn)定性、開發(fā)建設(shè)項目、污染治理情況等相關(guān)信息；最后，建立健全社會公眾對流域治理工作的監(jiān)督機制。居民群眾可通過市長信箱、熱線電話、互聯(lián)網(wǎng)新聞等多種渠道反饋治理工作成果，對破壞流域生態(tài)環(huán)境及非法排污行為進行檢舉揭發(fā)，讓社會公眾切實參與流域污染治理與環(huán)境保護工作。

3.3 強化河長制執(zhí)行力度

河長制是張謇水利思想在現(xiàn)階段流域綜合治理中的具體應(yīng)用，作為我國在水資源與水環(huán)境治理過程中的創(chuàng)新制度，盡管它從全面推廣以來確實遇到很多現(xiàn)實層面的困境，但其已成為我國長江流域協(xié)同治理中必不可少的治理措施之一。為使張謇協(xié)同治理的水利思想與我國流域綜合治理現(xiàn)狀深度融合，更好地發(fā)揮河長制治理效能，需要進一步挖掘張謇水利思想的現(xiàn)實意義并將其融入河長制度的治理實踐，強化河長制執(zhí)行力度，切實提高長江流域協(xié)同治理成效。

a.明確各部門機構(gòu)的責(zé)任劃分。張謇在民國時期所倡導(dǎo)的設(shè)立治江機構(gòu)和委派專員負責(zé)的初衷便是確保在治江實踐中具體問題能得以第一時間反饋，在此基礎(chǔ)上落實各機構(gòu)職責(zé)，以此提升治江措施效率。將這一理念運用到如今的河長制治理實踐中，可以看出要提高河長制度的執(zhí)行效率必須強化河長制執(zhí)行力度，首先要明確各統(tǒng)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分，理順各部門間職責(zé)關(guān)系，確保上一層級組織架構(gòu)清晰，避免部門間出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉及重復(fù)管理現(xiàn)象。其次，深化河長辦“放管服”改革，擴大其在處理基層事宜方面的權(quán)限，在基層上提升其政治地位，確保基層涉水矛盾與糾紛能得到妥善解決。

b.建立信息共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)多元整合。早在民國時期，張謇就已提出水利工作中實地勘測與數(shù)據(jù)整合的重要性，在當(dāng)時獲取信息數(shù)據(jù)極為困難的時代，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合的唯一方式便是編著成書。現(xiàn)如今，隨著科技信息的飛速發(fā)展，獲取數(shù)據(jù)與實現(xiàn)信息整合的方式都相較以往更為容易，但各級政府與部門間還是存在著信息壁壘?，F(xiàn)階段，各地方政府在其管轄范圍內(nèi)雖已建立各自的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但這些信息數(shù)據(jù)并未實現(xiàn)系統(tǒng)整合過程，地區(qū)之間信息彼此獨立，容易造成治水各部門間信息溝通不暢。因此，應(yīng)當(dāng)建立整個長江流域信息數(shù)據(jù)共享平臺，利用大數(shù)據(jù)獲取長江上中下游、干支流、江河湖庫等多方面信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的多元整合，為各方治水部門提供完整數(shù)據(jù)鏈資料。

4 結(jié) 語

中華上下五千載，在我國漫長的封建社會中，歷來都主張官僚治水，張謇等多數(shù)水利學(xué)者雖身處積貧積弱、政治動蕩的時代，卻一生都以治水為己任，為我國水利事業(yè)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。但基于封建社會的歷史背景與現(xiàn)實層面種種原因，其提出的大部分治江理念與措施并沒有付諸實踐，正如張謇所言“謇持治江之說亦二十年，人始或笑之，不笑亦無和者?！盵9]雖然在當(dāng)時理解他水利思想的人甚少，但經(jīng)過近百年的歷史變遷，張謇的水利思想經(jīng)時間沉淀證明了其具有開創(chuàng)性的科學(xué)意義。在現(xiàn)如今社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的中國，張謇治理長江的夙愿終于得以實現(xiàn)，正確理解張謇的水利思想并將其與現(xiàn)代科學(xué)治水治江措施相結(jié)合具有現(xiàn)實層面的關(guān)鍵意義，有助于我國長江流域?qū)崿F(xiàn)綜合治理成效與整體性協(xié)調(diào)發(fā)展。