何永紅

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 211815)

一、問題的提出

人民代表大會制度作為人民當(dāng)家作主制度體系的邏輯起點(diǎn)和運(yùn)行基礎(chǔ)，是全過程人民民主實踐的主渠道，是保證全過程人民民主始終沿著制度化、法治化軌道發(fā)展的根本途徑。但當(dāng)前的主要問題是，人民代表大會制度在實際運(yùn)行中與人民群眾的民意表達(dá)之間尚缺乏緊密聯(lián)系，欠缺可操作的、直接的表達(dá)機(jī)制。因此，如何建立快捷方便的民意表達(dá)機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表作用與民眾的全流程參與、制度化協(xié)商相結(jié)合，就成為當(dāng)下需要解決的緊迫課題。

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》(以下簡稱“《意見》”)早已指出，要“堅持和完善我國根本政治制度和基本政治制度，以保證人民當(dāng)家作主為根本，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，“發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢，做好銜接配合”。黨的二十大報告再次指明：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”，“協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”，要“堅持和完善我國根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，豐富民主形式，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。可見，人民代表大會制度與其他協(xié)商民主渠道的銜接配合，是人民代表大會制度保障全過程人民民主的法治方向。

人民代表大會制度與其他協(xié)商民主渠道銜接，就是要與最廣泛、最真實的民意連接。習(xí)近平總書記曾言：“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！薄?〕換言之，基層是人民利益匯聚的地方，是人民日常政治參與最主要的場域，也是各類組織(包括基層黨組織、政權(quán)機(jī)關(guān)、政治協(xié)商機(jī)構(gòu)、群眾自治性組織和社會組織等)與人民群眾最直接、最便捷交流的基地。因而，人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的銜接聯(lián)動，是其連接最廣泛、最真實的民意，運(yùn)行和保障全過程人民民主的基本路徑。

人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的銜接互動，實踐中有許多探索，如有的將民主懇談活動延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的預(yù)算審查，也有的將人大代表下沉到社區(qū)的聯(lián)絡(luò)工作站。〔2〕盡管它們的形式各不相同，但本質(zhì)都是將彼此的協(xié)商和決策程序交融互嵌?！?〕而對于二者銜接問題的學(xué)術(shù)研究，多數(shù)是從協(xié)商民主與代議民主的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為兩者相互補(bǔ)充、相得益彰，彼此應(yīng)“以一種務(wù)實的態(tài)度和制度化的改造形成民主過程中協(xié)商與投票的有機(jī)關(guān)聯(lián)”。〔4〕更具體地說，就是主張讓協(xié)商要素滲入到國家治理的法律框架之中，〔5〕使基層協(xié)商民主與人民代表大會制度的決策程序相融合。也有少數(shù)學(xué)者對實踐創(chuàng)新的案例進(jìn)行實證分析，對兩者銜接的制度狀態(tài)進(jìn)行描述?！?〕已有的研究力圖總結(jié)兩者銜接的實踐經(jīng)驗，從理論上闡釋“為什么銜接”“怎樣銜接”的問題，但尚未從全過程人民民主的視角研究兩者銜接互動的法治基礎(chǔ)、邏輯關(guān)聯(lián)、具體鏈條以及有機(jī)銜接的法治路徑。人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的有機(jī)銜接，是人民代表大會制度保障全過程人民民主的法治要求。對這一問題的研究，有助于形成全過程人民民主法治保障的具體內(nèi)容，為人民代表大會制度支撐全過程人民民主準(zhǔn)備制度條件。本文從這一問題意識出發(fā)，通過規(guī)范分析與實證研究相結(jié)合的方法，深入挖掘全過程人民民主的法治資源，具體分析人民代表大會制度與基層協(xié)商民主銜接的法治基礎(chǔ)、法治形態(tài)，最后提出兩者有機(jī)銜接的法治構(gòu)想。

二、人民代表大會制度與基層協(xié)商民主銜接的法治基礎(chǔ)

人民代表大會制度與基層協(xié)商民主不僅具有“邏輯上的契合性、過程上的連接性”，而且具有“價值上的統(tǒng)一性和主體上的互動性”，〔7〕兩者銜接具有價值正當(dāng)性和現(xiàn)實合理性。

(一)兩者價值同源

人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的價值理念相互契合,都以人民民主作為追求目標(biāo)，〔8〕這是二者互融互嵌、彼此關(guān)聯(lián)的內(nèi)在理據(jù)。具體來說，人民代表大會制度是由人民選舉產(chǎn)生的代表來行使國家權(quán)力的代議民主形式，它通過民主集中制“將人民的意志歸攏到促進(jìn)國家建設(shè)和政治建設(shè)的軌道上來”，〔9〕體現(xiàn)的是人民主權(quán)或人民民主的法治原理，蘊(yùn)涵著人民通過選舉代表組成人民代表大會來統(tǒng)一行使國家權(quán)力的法治目的。而基層協(xié)商民主則是人民管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的直接民主形式，它“以公民參與決策作為民主的核心價值,把具有不同利益訴求的公民群體之間的平等協(xié)商作為實現(xiàn)民主價值的一個主要方面或環(huán)節(jié)”，〔10〕體現(xiàn)的亦是人民主權(quán)或人民民主的法治原理，蘊(yùn)涵著人民通過政治參與行使權(quán)力的法治目的。質(zhì)言之，兩者都是“人民主權(quán)”原理的制度實踐，都是人民民主的過程環(huán)節(jié)。

1.“人民至上”的共享性民主

人民代表大會制度和基層協(xié)商民主都是全過程人民民主的政治制度形式?！耙匀嗣駷橹行摹笔侨^程人民民主的根本立場，也是對全過程人民民主價值的抽象性表達(dá)。黨的二十大報告指出：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民?！惫蚕硇悦裰鲗⒆鳛檎w的全體人民的權(quán)利視為至高無上，是全過程人民民主觀的另一種規(guī)范性表達(dá)。這與西方國家強(qiáng)調(diào)“個人至上”的民主觀是截然不同的。

作為共享性民主，其前提在于凝聚全體人民的價值共識。當(dāng)下，隨著改革開放不斷向縱深發(fā)展，社會利益格局發(fā)生深刻變化，價值的解構(gòu)和重構(gòu)是社會凝聚力和共識度的關(guān)鍵。所謂“人心是最大的政治,共識是奮進(jìn)的動力”，〔11〕協(xié)商民主在廣泛而復(fù)雜的社會關(guān)系中凝聚共識、協(xié)調(diào)利益和重構(gòu)價值，從而將不同階層和群體統(tǒng)合在一個彼此可接受的框架內(nèi)。基層作為我國民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，是協(xié)商民主發(fā)揮實效的關(guān)鍵。只有基層形成上下聯(lián)動、左右互動的立體式格局，才能以多元化、多中心的協(xié)商層級有效應(yīng)對和協(xié)調(diào)多元復(fù)雜的價值訴求，〔12〕也才能最大化地涵蓋、最大深度地觸及全體參與主體的價值訴求。人民代表大會制度與基層協(xié)商民主都是實現(xiàn)全體人民權(quán)利的制度安排?；鶎訁f(xié)商民主為人民平等協(xié)商和充分表達(dá)提供渠道，人民代表大會制度在凝聚共識和匯合價值方面發(fā)揮優(yōu)勢，兩者銜接方可促成個人、特定群體的價值和社會共同價值的融合。

2.協(xié)商共治的全程化民主

全過程人民民主的價值理念決定著社會主義民主的發(fā)展路徑和落實機(jī)制。全過程人民民主不是某個方面、某個領(lǐng)域、某個環(huán)節(jié)的民主，而是多層次、多環(huán)節(jié)的制度程序和參與實踐相貫通的民主。全過程人民民主保障人民當(dāng)家作主，具體體現(xiàn)在社會生活和國家治理的各個方面、各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，呈整體性和系統(tǒng)性特征。

全過程人民民主的最好注釋是社會主義協(xié)商民主。社會主義協(xié)商民主是全過程人民民主的實現(xiàn)方式，強(qiáng)調(diào)協(xié)商于公共事務(wù)的決策之前和決策實施之中,并貫穿于國家和社會管理、決策的全過程。習(xí)近平總書記指出：“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量。”〔13〕也就是說，人民民主本質(zhì)上是現(xiàn)實利益主體之間的協(xié)商共治，協(xié)商貫穿于國家、社會治理的全過程。當(dāng)前我國全過程人民民主的發(fā)展邏輯,就是在選舉民主運(yùn)行的基礎(chǔ)上,深入推進(jìn)協(xié)商民主?！叭嗣袷欠裣碛忻裰鳈?quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利……”〔14〕基層協(xié)商民主是人民在日常政治生活中廣泛、持續(xù)、深入地參與實踐，人民代表大會制度與之銜接，實行選舉民主與協(xié)商民主相互貫通，是全過程人民民主呈整體性、系統(tǒng)性運(yùn)行的現(xiàn)實要求。

3.行權(quán)有序的法治型民主

從某種意義上來說，全過程人民民主就是要建立個體影響與集體決策的關(guān)聯(lián)，使“受到?jīng)Q策影響的個體，有權(quán)參與和影響決策結(jié)果”?！?5〕換句話來說，全過程人民民主保障受到?jīng)Q策影響的利益各方平等參與、自由辯論，以及與此相關(guān)的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而這些權(quán)利的實現(xiàn)要依靠有序的政治參與，有序的政治參與是保障人民民主權(quán)利的前提。那么，如何實現(xiàn)有序的政治參與？除制定法律規(guī)范規(guī)定人民的參與權(quán)利外，更重要的是，要保證人民政治參與在憲法和法律規(guī)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中運(yùn)行。我國現(xiàn)行憲法和法律框架下的民主政治制度是公民有序參與的制度基礎(chǔ)，它為公民參與的有序性提供法治保障。在我國社會主義制度的政治邏輯下，政治制度承載著人民權(quán)利的價值，依賴于人民的協(xié)商參與，并為人民權(quán)利的實現(xiàn)提供秩序保障。這是我國政治制度的獨(dú)特優(yōu)勢，也是我國法治體系的基本特征。

人民代表大會制度在我國民主政治制度體系中具有根本性，是其他民主政治制度運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。它“為現(xiàn)代社會的多元政治力量提供政治參與和彼此博弈的平臺”，〔16〕體現(xiàn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。在社會急劇分層的轉(zhuǎn)型期，人民代表大會制度支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，就必須要連接基層協(xié)商民主，吸納人民意見并有序轉(zhuǎn)化為國家意志。在這一過程中，人民代表大會制度作為基層協(xié)商民主的外部結(jié)構(gòu)和有序運(yùn)作的支撐性要素，實現(xiàn)全過程人民民主的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

(二)兩者功能互補(bǔ)

人民代表大會制度與基層協(xié)商民主都是社會主義協(xié)商民主體系的構(gòu)成要素，二者彼此關(guān)聯(lián)、互相型構(gòu)，形成全過程人民民主的有機(jī)整體。

1.協(xié)商民主的系統(tǒng)性構(gòu)造

隨著市場化程度的日益深化，我國社會分工越來越精細(xì)、社會結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜、社會利益越來越多元，這要求國家的不同制度協(xié)同配合，以因應(yīng)復(fù)雜社會的治理難題。根據(jù)系統(tǒng)論原理，整體的制度系統(tǒng)由不同的子系統(tǒng)構(gòu)成，而子系統(tǒng)內(nèi)部又包含更加微觀、具體的制度?！鞍l(fā)揮制度體系的最大功效，關(guān)鍵在于合理安排不同子系統(tǒng)的銜接關(guān)系，使其成為有機(jī)整體，實現(xiàn)‘整體大于部分之和’?！薄?7〕社會主義協(xié)商民主作為整體的制度系統(tǒng)，其效應(yīng)發(fā)揮取決于更加微觀的協(xié)商系統(tǒng)的有機(jī)銜接。

全過程人民民主意味著在民主選舉、民主決策和民主管理的各方面、各環(huán)節(jié)都貫穿著有序、聯(lián)動的協(xié)商民主。但傳統(tǒng)的協(xié)商民主在概念形成和實際操作方面顯現(xiàn)出精英化的特點(diǎn)。〔18〕對此學(xué)界予以批判，認(rèn)為公共的協(xié)商系統(tǒng)由正式協(xié)商場域和非正式協(xié)商場域構(gòu)成，正式場域被賦權(quán)作出決策,非正式場域則為公共意見的形成和辯論提供場所?！?9〕離開整個政治制度構(gòu)成的“協(xié)商系統(tǒng)”之能力和條件，任何單一場域的協(xié)商都不能保證決策的民主性和正當(dāng)性?；鶎訁f(xié)商民主和人民代表大會制度分別對應(yīng)著非正式協(xié)商場域和正式協(xié)商場域，傳統(tǒng)的協(xié)商民主精英化問題的解決，在于整合協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)部資源，使普通民眾協(xié)商(非正式場域的協(xié)商)與精英場域的協(xié)商(正式場域的協(xié)商)聯(lián)結(jié)起來?！?0〕

然而現(xiàn)實中，因各國國情政情的差異，兩種協(xié)商場域的連接情形并不相同，表現(xiàn)為兩種類型：(1)多向溝通的復(fù)合式。該情形下的協(xié)商系統(tǒng)存在不同場域之間的聯(lián)系，以及“話語線”(discourse line)在不同場域之間的流動。具體來說，正式協(xié)商場域作為國家權(quán)力部分是協(xié)商系統(tǒng)的核心,多層多元的非正式協(xié)商場域構(gòu)成協(xié)商系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)。正式協(xié)商場域與非正式協(xié)商場域發(fā)生多向度的溝通，而不只是公眾意見向決策機(jī)構(gòu)的單向流動，因而可以說是一種更廣泛的復(fù)合狀態(tài)，也即形成一種網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。公眾意見在不同的非正式場域之間互動交流,最終傳輸?shù)劫x權(quán)機(jī)構(gòu),實現(xiàn)與決策者的對向交流，從而使協(xié)商系統(tǒng)達(dá)到有效復(fù)合的狀態(tài)。多向溝通的復(fù)合方式便于決策機(jī)構(gòu)系統(tǒng)地回應(yīng)公眾的意見。(2)雙軌協(xié)商的結(jié)合式，這是哈貝馬斯設(shè)想的理想狀態(tài)。與多向溝通的復(fù)合式下正式場域和非正式場域的整合性不同，雙軌協(xié)商下的制度化協(xié)商與非正式協(xié)商之地位主次有別。如哈氏所認(rèn)為，協(xié)商民主沿著兩條意見形成的軌道進(jìn)行，一條是制度化的，即由代表機(jī)構(gòu)通過民主程序和制度規(guī)范作出決策的協(xié)商；另一條是非正式的，即由公共領(lǐng)域形成意見的非正式進(jìn)程中的協(xié)商。協(xié)商民主的發(fā)展既依靠正式的、制度化的協(xié)商和決策，又需要非正式的、公眾自發(fā)的溝通和協(xié)商作補(bǔ)充。也就是說，制度化協(xié)商場域為主，非正式協(xié)商場域為輔，兩者呈雙軌運(yùn)行狀態(tài)。

“雙軌協(xié)商”說反映了西方自由主義強(qiáng)調(diào)的個人利益至上的觀念，不符合我國全過程人民民主以“人民至上”為理念的制度實踐要求。我國公共協(xié)商是正式協(xié)商與非正式協(xié)商的多向溝通、互融互嵌，而非西式的“一主一輔”的雙軌運(yùn)行?；鶎訁f(xié)商是具有公眾的自由交流和大眾傾向的非正式協(xié)商場域，人民代表大會制度則是體現(xiàn)代議民主和精英傾向的正式協(xié)商場域，它們之間的多向溝通是公眾與精英交流、參與與決策融合、民主意見與賦權(quán)機(jī)構(gòu)連接，構(gòu)造“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的需要。

2.民主制度效能的補(bǔ)強(qiáng)

人民代表大會制度和基層協(xié)商民主都是中國特色的社會主義民主制度，具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢，但都不盡善盡美，需要改革、完善。二者在基層民主治理中，只有互相補(bǔ)強(qiáng)、聚合發(fā)力，才能將各自的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能?！?1〕

一方面，基層協(xié)商民主是人大決策程序的延伸和拓展，能補(bǔ)強(qiáng)人大代議民主中被弱化了的協(xié)商機(jī)能，充分釋放出人大制度的潛能。具體表現(xiàn)在三個方面：(1)提升因應(yīng)復(fù)雜性的治理能力。人民代表大會制度是帶有精英化特征的代議民主，存在難以化解治理復(fù)雜性的民主政治困境，〔22〕如從外部接入?yún)f(xié)商民主程序，充分發(fā)揮好基層政權(quán)、自治組織、普通民眾以及專家學(xué)者等的治理能力，則可達(dá)致“共治”與“善治”的有機(jī)結(jié)合。(2)約束和消減多數(shù)決的極端化。民主決策要求多元、多層利益主體的意見、利益之程序化溝通?；鶎訁f(xié)商民主匯集各類利益主體的訴求，重視少數(shù)人群的意見，可在代議民主下的多數(shù)決前，將那些明顯不合理的偏好排除在外，形成民意基礎(chǔ)，為代議民主輸入合法性。(3)拓展民主渠道和深化民主內(nèi)涵?；鶎訁f(xié)商民主與人大決策的銜接，在某種程度上可謂是對人民代表大會制度的微觀重構(gòu)，例如，浙江溫嶺創(chuàng)造的參與式預(yù)算中，人大代表在大會上可以提出預(yù)算修正案，雖然法律對之并沒有明確賦權(quán),但基于對憲法設(shè)置人大制度的合法解釋，可在憲法框架中釋放出這樣一系列權(quán)力。〔23〕

另一方面，人大制度是基層協(xié)商民主進(jìn)入法治運(yùn)行軌道可依托的制度資源?；鶎訁f(xié)商民主是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要方式，但至今仍缺乏法定的制度權(quán)威，“破解社會治理體系如何平衡‘利益表達(dá)’和‘法治化’雙重價值需求難題”，〔24〕是實現(xiàn)基層協(xié)商民主效能的急迫課題。有學(xué)者早就指出，“現(xiàn)代治理是一種為實現(xiàn)系統(tǒng)目的的體系性努力”，〔25〕基層協(xié)商民主“離不開社會主義政治制度的本質(zhì)規(guī)定，需要將其置于人民民主的整體框架中加以思考”?！?6〕基層協(xié)商民主與人民代表大會制度銜接配合，融入國家治理的法律框架中，才能提高其制度權(quán)威性和民主治理效能，具體體現(xiàn)在：(1)獲取體制性的推動力?；鶎訁f(xié)商民主并非獨(dú)立地發(fā)揮作用，“要將協(xié)商民主轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤街卫碇谐B(tài)化、有約束力的正式制度，需要政治精英，特別是地方主政者的強(qiáng)力推動，否則就很難持續(xù)發(fā)展”?！?7〕人大制度是國家治理體制的中軸，基層協(xié)商民主嵌入其中，就獲取了體制性動力資源。(2)提升民主協(xié)商的實效性?；鶎訁f(xié)商民主于體制外自發(fā)生長出來，具有天生的規(guī)范性不足、權(quán)威性不夠的弱點(diǎn)?！?8〕由于體制外身份的局限性，基層協(xié)商民主在多數(shù)地方僅被定位為決策前的民意收集環(huán)節(jié)，作為基層政府決策前的自選動作；即便在決策過程中開展協(xié)商民主，也存在重協(xié)商過程而輕結(jié)果運(yùn)用的形式主義傾向。但若與人民代表大會制度結(jié)合，協(xié)商的結(jié)果就會直接轉(zhuǎn)化為具體的政治或政策行動，真正實現(xiàn)由“協(xié)商”走向“民主”的治理效果。(3)克服民主的對峙困局。在現(xiàn)代社會，要形成各方共同接受的實質(zhì)性共識，基本上是不可能的，其原因在于協(xié)商主體間的價值立場之不可通約性，“越是理性的協(xié)商，就越容易陷入理性對峙境地”。〔29〕鑒于基層協(xié)商涉及的主體多元性和利益的復(fù)雜性，協(xié)商的對峙立場更不太可能通過協(xié)商民主自身來解決，其最佳的替代性解決機(jī)制就是代議民主的多數(shù)決機(jī)制，通過代議民主的決定機(jī)制，基于絕對聚合力的代議民主基礎(chǔ)，〔30〕可以消解協(xié)商民主無法解決的對峙困境。

(三)兩者程序相連

1.人大制度的民主協(xié)商機(jī)能

人民代表大會制度與基層協(xié)商民主相銜接，是以法治程序的互嵌為紐帶的。人民代表大會制度具有憲法和法律授予的決策權(quán)或決定權(quán)，其民主意志的形成就是建立在法治基礎(chǔ)上的程序機(jī)制的展開，即按照程序設(shè)定的條件過濾各種主張(包容)，然后通過充分平等的發(fā)言機(jī)會(平等)，實現(xiàn)反思性的整合(明理)，再對決策爭論的問題作出決定(公開)?！?1〕從人民代表大會制度運(yùn)行的法治程序可見，其內(nèi)含著一種協(xié)商機(jī)能，表現(xiàn)為人大決策前的協(xié)商性特征，即人大系統(tǒng)的內(nèi)部審議(如表決法律草案和決定案)之前的充分討論和醞釀，以及人大系統(tǒng)外部的政協(xié)、社會公眾等意見對人大立法決策的影響。這意味著人民代表大會制度與基層協(xié)商民主(即系統(tǒng)外部的公眾意見)具有天然的連接性。

2.基層協(xié)商的民意形成機(jī)制

基層協(xié)商民主的運(yùn)行，與蘊(yùn)含著“包容、平等、明理、公開”功能要件的法治程序也具有內(nèi)在一致性，〔32〕其基本原理在于，公平地聽取各方意見，再按程序設(shè)定的條件過濾各種意見、形成共識，為民主決策輸入基本民意。〔33〕只不過，“在現(xiàn)代民主框架下，協(xié)商民主只是現(xiàn)代民主制度的一個應(yīng)有程序”，〔34〕以商談理論觀之，協(xié)商民主的成功取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，憲法框架中民主意志的形成過程就是其預(yù)設(shè)的建制基礎(chǔ)?！?5〕即基層協(xié)商民主讓各方利益主體自由、平等地對話，參與公共決策和政治生活，但其成效要通過代議民主的多數(shù)決程序來實現(xiàn)。

因此，人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的法治程序相連，一方面，人大制度因協(xié)商民主的嵌入，其內(nèi)在的協(xié)商機(jī)能得以激活，從而回歸了法治程序的本性；另一方面，基層協(xié)商民主因人大的多數(shù)決機(jī)制配合，從而獲得了建制性的程序支持。

三、人民代表大會制度與基層協(xié)商民主銜接的法治形態(tài)

人民代表大會制度作為我國根本政治制度，意蘊(yùn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，能夠吸納各種協(xié)商民主形式進(jìn)入其運(yùn)行軌道，為社會主義協(xié)商民主多層次、制度化發(fā)展提供法治框架。〔36〕而我國基層處于國家行政管理的末端，一切政策的落實都與民眾的具體利益相關(guān)，為避免引發(fā)社會矛盾，政權(quán)機(jī)關(guān)在決策時更愿意以協(xié)商方式問政于民；同時，基層自治組織的許多公共事務(wù)也只有上升到公權(quán)力決策程序才能得到解決。為此，人民代表大會制度與基層協(xié)商民主互動活躍，實踐中，兩者建立起了多維度的聯(lián)動關(guān)系。這種聯(lián)動“不只是公眾意見從公共空間到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的單向‘流動’”，〔37〕而是兩者交互融嵌、層疊復(fù)合，經(jīng)由執(zhí)政黨、政府、人大、政協(xié)以及社會組織等中介鏈接的法治形態(tài)。

(一)人民—執(zhí)政黨—人民代表大會制度

堅持群眾路線是中國共產(chǎn)黨工作的根本作風(fēng)，也是其執(zhí)政的基本方式。執(zhí)政黨以黨群協(xié)商的形式使人民與人民代表大會制度連接起來。協(xié)商民主作為實現(xiàn)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，源于中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)與“以人民為中心”的理念之完全一致性。以群眾路線的工作方式開展協(xié)商民主，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)和改進(jìn)對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，因為“協(xié)商的過程，既是廣泛聽取各種不同聲音、充分吸收有益意見建議的過程,同時也是讓社會各方面了解和接受黨的政治主張和路線方針政策的過程”。〔38〕在我國黨政高度融合的政治運(yùn)行邏輯支配下，黨群協(xié)商與人民代表大會制度存在緊密的邏輯關(guān)聯(lián)。眾所周知，“‘統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方’是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的黨政體制的行動邏輯，也是黨的十八大以來黨政體制改革的指導(dǎo)原則。”〔39〕習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中也指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！薄?0〕這就決定了我國黨政體制下的“國家—人民”與“政黨—群眾”重疊融合的政治結(jié)構(gòu)?！罢h不是作為社會‘部分’的利益表達(dá)組織，而是作為社會整體的代表?！薄?1〕這樣，共產(chǎn)黨以“黨政體制”的運(yùn)作方式，不僅是人民意志的匯集和代表主體，而且是國家意志的實施和運(yùn)行主體?！?2〕于是，執(zhí)政黨通過黨群協(xié)商，一方面將人民意志提煉為黨的意志；另一方面將黨的意志通過人大制度轉(zhuǎn)化為國家意志，〔43〕形成了人民—執(zhí)政黨—人民代表大會制度的邏輯鏈條。

黨群協(xié)商以黨和人民的直接聯(lián)系，消除科層制對人民民主參與的障礙。〔44〕黨群協(xié)商既豐富了基層協(xié)商民主的規(guī)范內(nèi)涵，又規(guī)定著人民代表大會制度的行動邏輯。具體來說，黨群協(xié)商連接基層協(xié)商民主與人民代表大會制度的途徑是：(1)組織為介的連接。實踐中，基層黨組織、黨代會等就事關(guān)基層黨委(政府)的大政方針、重大項目、重點(diǎn)工程、復(fù)雜問題,與各黨各派、各級政府、各人民團(tuán)體、各族各界代表等利益相關(guān)者開展研討、會商,以達(dá)成政治共識?！?5〕這既是執(zhí)政黨群眾路線的踐行形態(tài)，也是協(xié)商于民的重要渠道。作為黨的決策程序之重要環(huán)節(jié)，協(xié)商成果即形成的政治共識(黨由此提煉為政策主張)由同級黨委或人大內(nèi)部黨組提交到人民代表大會，通過人民代表大會制度接受更普遍的民意檢驗，并以多數(shù)決的形式賦予法律效力(即經(jīng)法律程序轉(zhuǎn)換為政策或決定)。這種組織嵌入式的銜接機(jī)理在于協(xié)商民主的組織、運(yùn)行方式與執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家的組織和運(yùn)行、領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家事務(wù)的基本原則的高度契合。(2)個體為介的連接。一方面，為推動解決群眾關(guān)心的問題，實踐中業(yè)已建立黨員干部深入走訪群眾，面對面與群眾溝通交流、點(diǎn)對點(diǎn)了解基層情況的工作機(jī)制；另一方面，為發(fā)揮黨員對協(xié)商民主的引領(lǐng)作用，許多地方的基層協(xié)商將黨員參與作為其前置程序制度化。例如，鄧州市的“四議兩公開”工作法中，專門設(shè)置“黨員大會審議”之議程，既保障黨員的民主權(quán)利，又發(fā)揮黨員對協(xié)商民主的引領(lǐng)作用。執(zhí)政黨以協(xié)商民主的執(zhí)政方式，通過黨員與群眾的直接聯(lián)系，及時收集民意和了解社會訴求，并形成黨所要代表的人民之根本利益，經(jīng)人民代表大會制度轉(zhuǎn)化，以國家意志的形式表現(xiàn)出來。這種個體嵌入式的銜接機(jī)理在于共產(chǎn)黨員作為人民的先進(jìn)代表，在與人民群眾的密切聯(lián)系中萃取人民的根本利益、代表人民的根本利益，并由此永葆其先進(jìn)性?！?6〕“人民—執(zhí)政黨—人民代表大會制度”的運(yùn)行鏈條，是體現(xiàn)執(zhí)政黨引導(dǎo)為實踐特征的全過程人民民主的法治形態(tài)。

(二)人民—政府—人民代表大會制度

當(dāng)前我國國家治理總體上還呈“寡頭化”“碎片化”狀態(tài)，具體表現(xiàn)為精英層與普通民眾的分裂、隔離，以及各種治理組織彼此割裂、資源耗散。〔47〕這樣難免產(chǎn)生協(xié)商與決策的分離和治理責(zé)任鏈條的斷裂。〔48〕而政權(quán)機(jī)關(guān)作為國家治理的法治結(jié)構(gòu)，是治理體系的核心部分，應(yīng)基于代議民主原理形成完整的責(zé)任鏈條。政府在治理體系中起著主導(dǎo)作用，是治理民主責(zé)任鏈條的中心環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)在兩個方面：一方面，面對基層利益訴求的多元化和利益關(guān)系的復(fù)雜化情形，為克服代議制政府的民主局限性，政府通過協(xié)商民主的方式吸納各方主體進(jìn)入治理過程，以討論、商議和表決方式進(jìn)行民主決策，其中包括具體利益關(guān)系中的民眾，也包括代表公共利益的人大代表。也就是說，政府以協(xié)商方式將普通民眾與政治精英、(具體)利益代表與人大代表有機(jī)結(jié)合。另一方面，政府基于代議民主邏輯，在地方重大事項的決策方面，將協(xié)商過程中形成的政策共識，交由人民代表大會審議和決定。政府以這樣的協(xié)商方式可搭建起代議基礎(chǔ)上的完整責(zé)任鏈條。

實踐中，地方政府將基層社會和人民代表大會制度聯(lián)結(jié)成協(xié)商治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主要有兩種形態(tài)：(1)代表混合?！?9〕政府在重大決策時，通過協(xié)商于民的機(jī)制向基層社會和政治機(jī)關(guān)開放，邀請各類利益代表參與協(xié)商。人大代表作為社會區(qū)域的利益代表是政府協(xié)商中最重要的參與主體，政協(xié)委員作為功能界別的利益代表、黨外人士和普通民眾代表作為群體利益代表亦參與政府協(xié)商。政府以懇談會、聽證會和議事會等方式，將人大代表與其他代表混合在一起開展協(xié)商。這樣，人大代表的意見基于該區(qū)域中公共利益的立場，其他代表的意見基于個人利益(或特殊群體利益)的立場，在協(xié)商過程中相互溝通、相互妥協(xié)，使個人利益與公共利益協(xié)調(diào)平衡。(2)組織嵌入。基層協(xié)商民主涉及的事項范圍在超出村(居)民委員會自治范圍時，就需要基層政權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)商決定?；鶎诱?quán)機(jī)關(guān)協(xié)商決定的事項中，只有部分議題可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(黨委)在協(xié)商基礎(chǔ)上直接行使決定權(quán),另外的部分議題(如參與式預(yù)算)須由政府將協(xié)商基礎(chǔ)上形成的成果交由人大作出審議和表決(街道作為區(qū)一級政府的派出機(jī)關(guān),其協(xié)商成果則應(yīng)交上級部門，甚至區(qū)一級人大審議)。〔50〕這種組織嵌入形態(tài)的運(yùn)行過程是：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(黨委)在協(xié)商結(jié)束后,對協(xié)商意見進(jìn)行研究,并據(jù)此對政策修改提出初步意見；其次,將政策修改意見提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議；再次,召開由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大主席團(tuán)和政府組成的聯(lián)席會議,根據(jù)人大代表提出的相關(guān)意見和建議對政策作最后的修改；最后，正式提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決通過。

(三)人民—人大—人民代表大會制度

人民代表大會制度內(nèi)含協(xié)商機(jī)能，譬如人大決策草案的提出與討論、人大代表之間的博弈以及異議決定的多數(shù)決機(jī)制。人大履行代議民主的過程中，需要面對復(fù)雜社會和協(xié)調(diào)各方利益，因此要求與既存社會關(guān)系開展協(xié)商。這種協(xié)商稱為人大協(xié)商，是與黨群協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和社會協(xié)商不同的維度。

如所述及，人民通過人大代表的代議民主，表達(dá)國家意志，但因人大代表結(jié)構(gòu)上的偏頗，需要經(jīng)由公民參與的協(xié)商予以糾正和補(bǔ)強(qiáng)。正如張友漁所言：“我們民主的一個突出的特點(diǎn)，是不只實行著少數(shù)服從多數(shù)的原則，而且在事先實行民主協(xié)商原則，取得各方面的一致或多數(shù)一致的意見?！薄?1〕人大代表在履職中與各方社會關(guān)系的協(xié)商，可打破代表與協(xié)商的對立、消解統(tǒng)計代表與政治代表的疏離，充分體現(xiàn)我國社會主義民主的優(yōu)勢。就基層社會非選舉的代表機(jī)制而言，其通過協(xié)商形成反思性意見,也需要嵌入到正式的政治制度中，才能有效地影響政策的制定。人大協(xié)商是人民民主原理的要求，一方面，人大將利益相關(guān)的公眾作為協(xié)商對象，聽取其訴求、收集其意見；另一方面，人民通過參與人大協(xié)商表達(dá)訴求，影響人大決策。

由于基層民眾的復(fù)雜性和多層性，人大在作出重要決定時，除和個體民眾協(xié)商外，也和人民團(tuán)體、社會組織以及社會各階層的代表(政協(xié)委員)協(xié)商。由于后者代表行業(yè)、界別或階層，人民代表大會與之協(xié)商是通過政協(xié)或社會組織的制度通道進(jìn)行的，關(guān)于此方面的內(nèi)容，下文將作具體分析。這里的人大協(xié)商特指人大與普通民眾的協(xié)商，主要有如下兩種形態(tài)：(1)民眾直接參與。目前基層社會中利益相關(guān)的普通民眾(即作為個體群眾的人民)已廣泛地參與人大決策前的協(xié)商，即在人大審議重大問題、作出重要決定前，普通民眾通過旁聽或參加聽證會等方式，對人大重要決定的事項發(fā)表意見和表達(dá)訴求，為人大的重大決定輸入基礎(chǔ)民意。當(dāng)前許多地方的人大及其常委會在審議和決定本地區(qū)的一些重大事項前，都會動員公眾了解人大決定事項，鼓勵他們參與到人大決策中來。地方實踐的這種探索創(chuàng)新，使人民參與人大決策前的協(xié)商民主“成為討論決定地方重大事項的法定程序或重要環(huán)節(jié)”。〔52〕(2)人大代表為介。在人民代表大會制度的運(yùn)行邏輯中，人大代表是人民代表大會制度實施的主導(dǎo)力量和主要參與主體，因而，基層民眾與人民代表大會制度的協(xié)商互動，往往是由人大代表充當(dāng)著重要中介?！?3〕人大代表作為人民的代言人，受人民委托，代表人民集中行使國家權(quán)力。在人民代表大會決策的民主協(xié)商中，人大代表理應(yīng)作為非常重要的協(xié)商參與主體，代表人民群眾反映訴求，表達(dá)意見，提出建議。許多地方已通過強(qiáng)化人民代表與原選舉單位和選民的聯(lián)系，將基層協(xié)商與人民代表大會制度鏈接起來。例如，深圳的龍崗人大代表議事會和寶安人大代表大講堂,以人大代表的社區(qū)聯(lián)絡(luò)站為中介,加強(qiáng)與原選舉單位和選民的聯(lián)系，〔54〕收集和整合基層民眾的意見和要求，代表人民行使國家權(quán)力。浙江溫嶺澤國鎮(zhèn)的人大代表在審議村民代表的協(xié)商成果時,邀請村民代表旁聽。這樣，人大代表“一端根植與鏈接人民，一頭嵌入與聯(lián)動國家”，成為“國家、社會和人民之間互證、互動的中介和橋梁”?！?5〕

(四)人民—政協(xié)—人民代表大會制度

我國政協(xié)將基層協(xié)商民主與人民代表大會制度相連接，源于其對特定民意的整合功能。眾所周知，我國的政治生態(tài)與西方不同，具有非競爭性，因而協(xié)商民主更加側(cè)重“咨議”，以謀求多元政治力量間的合作?！?6〕有學(xué)者指出，“在基層政治場域內(nèi)的‘公共理性’，除了踐行審慎表達(dá)與意見共識外，更希望能夠達(dá)成不同階層、不同團(tuán)體之間的團(tuán)結(jié)與合作，這意味著這種協(xié)商并不基于個體間的平等，而是基于群體間的差異”?！?7〕作為群體、界別利益代言人的政協(xié)，為各群體中的精英構(gòu)成，更有能力將特定群體的觀點(diǎn)和利益理性地表達(dá)出來。而人大代表側(cè)重區(qū)域代表性，對階層和群體的代表性相對不足，尤其是一些新興社會階層難以被及時吸納。在這種情況下，如果人大在決策前，廣泛地聽取包括新興社會階層人士在內(nèi)的各階層和群體的利益表達(dá)，就能做到既吸納新興社會力量，又兼顧傳統(tǒng)的民眾基礎(chǔ)而實現(xiàn)代表權(quán)的平衡。故通過政協(xié)協(xié)商及時收集不同階層、群體的意見，輸入到人民代表大會制度的決策程序，是糾正人大代表結(jié)構(gòu)的偏頗、完善人民代表大會制度的代議民主功能之需。

正因如此，中央高度重視人大決策前的政協(xié)參與，并將政協(xié)協(xié)商作為民主決策的實質(zhì)性程序予以制度化，明確提出了人民政協(xié)參與決策制定，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，〔58〕以及健全知情明政機(jī)制、專題報告會機(jī)制、協(xié)商反饋機(jī)制等〔59〕保障機(jī)制的要求。實踐中，政協(xié)協(xié)商與人民代表大會制度連接的形態(tài)有兩種：(1)參與式。在基層，人民政協(xié)作為黨派之間的合作與政治協(xié)商的功能性需求不大，其關(guān)鍵作用在于作為階層利益或團(tuán)體、行業(yè)利益的代表，參與社會公共事務(wù)的民主治理。當(dāng)今的基層民主治理體系中，人民政協(xié)已然成為舉足輕重的治理機(jī)關(guān)，各地都在深入推進(jìn)重大決策經(jīng)由人民政協(xié)事先協(xié)商的做法。人民政協(xié)作為階層、界別層面的人民利益代表，與作為代議民主的人大制度銜接的基本方式，就是由政協(xié)的各參加單位、政協(xié)委員(民主黨派或者無黨派人士的主要成員，即各個行業(yè)的精英人士)等作為人大協(xié)商的參與主體，就其所在行業(yè)的重要問題形成專業(yè)的協(xié)商意見，進(jìn)入到?jīng)Q策程序。(2)提案式。實踐中，人大決策注重吸納政協(xié)協(xié)商的意見，政協(xié)提案或政策建議會有制度化通道進(jìn)入人大表決。通常的做法是：政協(xié)的提案或政策建議經(jīng)由政協(xié)機(jī)關(guān)提交到執(zhí)政黨，執(zhí)政黨再轉(zhuǎn)交到人大黨組，繼而進(jìn)入到人大決策程序。政協(xié)在這一過程中與人民代表大會制度發(fā)生關(guān)聯(lián)，“不僅符合現(xiàn)代國家治理的法治邏輯，即期望通過個體公民(選民)選舉產(chǎn)生的作為代議機(jī)關(guān)的人民代表大會的多數(shù)決來賦予法律效力，更是對政治協(xié)商而形成的政策共識的更普遍民意檢驗，以協(xié)調(diào)作為階層協(xié)商與民意基礎(chǔ)間可能存在的緊張關(guān)系”?！?0〕

(五)人民—社會組織—人民代表大會制度

社會組織是基層協(xié)商民主的重要參與主體?！兑庖姟芬?guī)定了人民團(tuán)體協(xié)商〔61〕這一類型，社會組織協(xié)商作為該類型的部分，被納入中央關(guān)于社會主義協(xié)商民主體系建設(shè)的戰(zhàn)略安排之中。《意見》在闡述社會主義協(xié)商民主制度化的完整構(gòu)想時，提出了包括社會組織在內(nèi)的七大協(xié)商渠道之間要銜接配合，“探索開展社會組織協(xié)商。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府依法管理，健全與相關(guān)社會組織聯(lián)系的工作機(jī)制和溝通渠道，引導(dǎo)社會組織有序開展協(xié)商，更好為社會服務(wù)”?！?2〕社會組織協(xié)商具體體現(xiàn)在公共事務(wù)和決策中，指社會組織作為協(xié)商主體參與由基層黨委、人大、政府、政協(xié)等發(fā)起的協(xié)商，或者作為協(xié)商平臺吸納社會主體參與基層黨委、人大、政府的協(xié)商。社會組織協(xié)商受制于我國社會主義政治制度的本質(zhì)規(guī)定，需要置于人民民主的整體框架中加以考量?，F(xiàn)實中，除純粹的自治性事務(wù)外，經(jīng)社會組織參與、整合的協(xié)商意見，會通過一定的制度通道輸入到政權(quán)機(jī)關(guān)，進(jìn)入國家政策議程。

而人民代表大會制度作為國家治理的主體性結(jié)構(gòu)，與社會組織協(xié)商結(jié)合，一方面，可消解社會協(xié)商的“無結(jié)構(gòu)、無常規(guī)、漫無目的和雜亂無章”〔63〕之不足，賦予社會性協(xié)商以穩(wěn)定性、有序性和權(quán)威性；另一方面，可填補(bǔ)人大工作在社會組織活躍的社會生活領(lǐng)域的薄弱點(diǎn)和空白點(diǎn)，強(qiáng)化人民代表大會制度的民主決策功能。實踐中，兩者銜接的形態(tài)有兩類：(1)個體參與，指社會組織的協(xié)商代表主動參與、融入人民代表大會制度的運(yùn)行過程。這表現(xiàn)為：其一，社會組織通過協(xié)商代表與人大代表混合，即社會組織協(xié)商中吸收一定的人大代表參與，或者是人大決策時吸收一定的社會組織代表旁聽。這是社會組織協(xié)商與人民代表大會制度最直接的銜接方式。其二，具有行業(yè)背景和社會組織身份的代表委員直接向人大提交議案、為群眾和組織發(fā)聲。這是與西方非制度化方式相區(qū)別，社會組織制度化參與人大協(xié)商，從而在結(jié)構(gòu)性意義上嵌入政策過程的實踐。(2)組織互動，指社會組織作為組織形態(tài)進(jìn)入并影響人民代表大會的決策過程，成為人大決策機(jī)制的有機(jī)構(gòu)成部分。〔64〕這表現(xiàn)為，社會組織搭建協(xié)商平臺，通過協(xié)商座談會、研討會等形式，吸納各方主體廣泛參與，研究基層社會治理的問題，并通過協(xié)商成果(政策建議)報送實現(xiàn)與人大制度的互動。實踐中不少地方在探索強(qiáng)化社會組織協(xié)商的創(chuàng)新性做法。例如，湖州市于2016年作出決策部署，指出要力爭建立社會組織型“智庫”，為全市的社會組織協(xié)商民主搭建平臺。通過組織的互動，社會組織協(xié)商與人民代表大會制度建立起關(guān)聯(lián)。相比個體參與式，組織互動式是人民代表大會制度與社會組織協(xié)商銜接的主導(dǎo)性機(jī)制。

四、人民代表大會制度與基層協(xié)商民主有機(jī)銜接的法治構(gòu)建

人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的銜接，應(yīng)該是有機(jī)的而不是機(jī)械的。所謂有機(jī)銜接，指兩者之間要達(dá)成形式程序的閉路循環(huán)、實質(zhì)內(nèi)容的全面有序、運(yùn)行體系的相互融通、運(yùn)行環(huán)節(jié)的彼此連接之狀態(tài)。人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的有機(jī)銜接，意在打通人民民主的全過程通道，需要在激活現(xiàn)有法治資源的基礎(chǔ)上，吸收法治創(chuàng)新的制度經(jīng)驗，完善法治運(yùn)行的程序機(jī)制。

當(dāng)前人民代表大會制度與基層協(xié)商民主銜接的實踐有兩種模式：其一為個別環(huán)節(jié)的“嵌入式”。該模式的特點(diǎn)是將人民代表大會制度的某一環(huán)節(jié)與基層協(xié)商民主結(jié)合，典型范例如參與式預(yù)算。該模式雖有借力于既有人大工作的制度功能(即規(guī)則、機(jī)構(gòu)和人事方面的功能)，著力在某個領(lǐng)域增強(qiáng)基層協(xié)商民主效能之優(yōu)勢，但僅依托于人大制度的單個環(huán)節(jié)來尋求發(fā)展，容易陷入碎片化的困局，甚至?xí)霈F(xiàn)“拒絕嵌入”的尷尬。〔65〕其二為整體性“嵌入式”。該模式的特點(diǎn)是將人民代表大會制度與基層協(xié)商民主系統(tǒng)性融合，實現(xiàn)協(xié)商民主功能的體系化、建制化和法治化。該模式有助于形成人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的和諧關(guān)系，可實現(xiàn)兩種民主模式的互相補(bǔ)強(qiáng)，促進(jìn)民主與法治的互相支持，提升民主制度的整體效能。如上文已分析指出，人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的銜接，不是兩點(diǎn)之間的單線連接，而是民主政治的體系性構(gòu)建。因為人民代表大會制度作為根本政治制度，意蘊(yùn)著黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的統(tǒng)一，是一個有機(jī)的制度體系；而基層協(xié)商民主也不是指一個具體的協(xié)商渠道，而是各種協(xié)商渠道在基層落地時開展的協(xié)商民主活動?！?6〕因此，二者的有機(jī)銜接，必須以各種協(xié)商渠道與人民代表大會制度的邏輯關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)運(yùn)行體系的融合。

(一)黨群協(xié)商與人大制度的貫通

1.黨群協(xié)商與人大制度銜接的程序化

黨的群眾路線作為黨的組織工作和政治工作的方法，在實踐中已有一套程序化的做法，為發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層協(xié)商民主與人民代表大會制度之間的串聯(lián)作用，應(yīng)使黨群協(xié)商程序制度化，實現(xiàn)其與人大制度運(yùn)行的法治程序之無縫銜接。首先，黨群協(xié)商應(yīng)作為人大決策的前置性程序。黨的十九大報告提出“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”，明確了執(zhí)政黨通過在協(xié)商民主中發(fā)揮引領(lǐng)作用的方式來實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的基本方略。在不少地方的基層重大事務(wù)決策實踐中，基層黨組織在協(xié)商議題確定、協(xié)商過程組織方面起著引領(lǐng)作用；黨員議事、引領(lǐng)群眾被規(guī)定為基層議事會的前置程序。這種黨組織引領(lǐng)協(xié)商、黨員引領(lǐng)群眾的做法，應(yīng)作為人大決策的前置性程序固定下來。其次，人大對黨群協(xié)商成果的采納說明制度化。執(zhí)政黨引領(lǐng)和組織協(xié)商民主的協(xié)商成果要轉(zhuǎn)化為決策，并通過制度保障其予以落實。故執(zhí)政黨向人大轉(zhuǎn)交協(xié)商成果時，人大要對協(xié)商結(jié)果是否采納予以說明。

2.執(zhí)政黨與人大的協(xié)商議事權(quán)限的規(guī)范化

基層協(xié)商民主實踐中，有的黨組織對協(xié)商議事結(jié)果具有決定權(quán)，有的則沒有。這一現(xiàn)象反映了執(zhí)政黨在協(xié)商民主中的功能定位還不夠清晰?！?7〕黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)與人大對協(xié)商議事的決定權(quán)二者怎么界分，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國的根本性問題。從“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一黨的領(lǐng)導(dǎo)原則出發(fā)，黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)為方向掌控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和保障落實，具體體現(xiàn)為對協(xié)商議題的引領(lǐng)、協(xié)商過程的組織和協(xié)商意見的提煉。因而黨對協(xié)商議事結(jié)果不宜直接作出決定，而應(yīng)將協(xié)商意見凝練為自己的政策主張，再轉(zhuǎn)交給人大作出決定。相應(yīng)地，應(yīng)將執(zhí)政黨與人大的協(xié)商議事權(quán)限制度化，規(guī)定凡涉及人民群眾重大利益的協(xié)商事項、協(xié)商成果(即黨凝練的共識或政策主張)應(yīng)由同級黨委或人大內(nèi)部黨組提交到人民代表大會，經(jīng)法律程序轉(zhuǎn)換為政策或決定。

(二)政府協(xié)商與人大制度的結(jié)合

1.政府協(xié)商與人大代表聯(lián)結(jié)的制度化

人大代表作為基層協(xié)商民主的參與主體，與普通代表不同，其關(guān)注區(qū)域的整體利益，側(cè)重體現(xiàn)代議民主的價值功能。因此，政府圍繞本地區(qū)的公共事務(wù)和人民群眾利益相關(guān)的重大問題決策時，應(yīng)充分發(fā)揮人大代表作用，使人大代表的建言協(xié)商制度化、規(guī)范化。具體來說，一方面，建立人大代表參與人大組織的對基層執(zhí)法檢查、地方重大事項調(diào)研和視察常態(tài)化機(jī)制；另一方面，在政府協(xié)商的議事平臺(懇談會、聽證會和議事會)上，強(qiáng)化人大代表為基層公益事業(yè)發(fā)展與公共事務(wù)治理建言獻(xiàn)策的作用，將實踐中的“混合式”代表機(jī)制上升為法律制度，使人大代表與其他利益代表有機(jī)聯(lián)結(jié)、人大代表建議與政府決策相結(jié)合。

2.政府協(xié)商與人大履職結(jié)合的程序化

人大依法行使重大事項決定權(quán)，是地方和社會公共事務(wù)治理法治化的體現(xiàn)。政府對人民群眾關(guān)切的重要事項開展決策協(xié)商時，應(yīng)建立起與人大決定銜接的程序性機(jī)制。人大行使重大事項的決定權(quán)無論是法律依據(jù)、法定程序還是法律責(zé)任，都是清晰、明確的，事關(guān)基層民眾重要利益的政府協(xié)商項目轉(zhuǎn)交人大決定，是推動依法、科學(xué)和民主決策的法治保障。政府協(xié)商與人大履職的結(jié)合，可借鑒實踐中的一些成熟做法，例如，與相關(guān)利益方溝通協(xié)商并充分聽取其意見后，會同人大提出該年度政府辦實事的方案；然后，經(jīng)過政府常務(wù)會議研究后再向人大報告，由人大審議，形成決議后由政府實施。這樣，既能夠保障協(xié)商民主的民意基礎(chǔ)，又能使人民民主在法治軌道上運(yùn)行。

(三)人大協(xié)商與人大制度的融合

人民代表大會是人大制度框架下權(quán)力結(jié)構(gòu)的樞紐，而人大協(xié)商是人大履職的基本方式，故人大協(xié)商就是人大制度運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，也是協(xié)商民主與人大制度聯(lián)結(jié)的制度化途徑。

1.健全人大重大事項決策的法律程序

要用法律的形式確立民主協(xié)商程序與人大重大事項決定的聯(lián)結(jié)機(jī)制。具體來說，明確規(guī)定人大的重大事項決策程序，凡涉及地方發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃、政府重大項目投資和重大民生項目安排等重大事項，在人大作出決定前均須經(jīng)群眾協(xié)商、討論，讓協(xié)商民主成為討論決定地方重大事項的法定程序，使審與議、協(xié)商與表決的關(guān)系制度化、程序化和規(guī)范化。同時，要建立民眾實質(zhì)性參與的保障機(jī)制，用法律的形式明確規(guī)定，參加聽證會的群眾代表可向相關(guān)責(zé)任部門進(jìn)行質(zhì)詢、發(fā)表意見，并要求人大作出決定時，對群眾協(xié)商意見予以積極回應(yīng)，并對未被采納的作出理由說明，使人大協(xié)商與政策決定程序之間獲得實質(zhì)關(guān)聯(lián)。

2.明確人大代表行使職權(quán)的協(xié)商機(jī)制

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系”，健全人大代表“吸納民意、匯集民智工作機(jī)制”。因此，需明確規(guī)定人大代表聯(lián)系群眾的工作程序和督促機(jī)制，凡涉及多數(shù)人利益、帶有普遍性的公共問題，屬于人大職權(quán)范圍的事項，都要求人大代表議題式公開接待群眾；規(guī)定凡開展涉及基層事務(wù)的協(xié)商，無論是協(xié)商議事的專門平臺(如議事協(xié)商會、懇談會等)，還是其他協(xié)商渠道(如人民政協(xié)、社會組織)，均邀請人大代表參加。這樣以參與民眾的協(xié)商審議作為人大代表行使職權(quán)的前置程序，激活人民代表大會制度的協(xié)商機(jī)能。同時，規(guī)定人大代表參與基層協(xié)商達(dá)成的共識，以人大代表議案的方式進(jìn)入人民代表大會的決策議程，使基層協(xié)商民主與人民代表大會履行法定職權(quán)有機(jī)結(jié)合。

(四)政協(xié)協(xié)商與人大制度的對接

1.建立人民政協(xié)塑造人民整體的法律機(jī)制

“人民是由多個社會集團(tuán)組成的政治實體，而且是一個整體”，〔68〕但人民作為整體，并不是絕大多數(shù)社會成員的簡單集合，而是通過政治過程凝聚起來的“團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的政治力量”?！?9〕當(dāng)今市場化轉(zhuǎn)型中，社會結(jié)構(gòu)高度分化、人民利益復(fù)雜多元、個體權(quán)利意識日漸高漲，人民作為整體亟待予以重塑。在塑造人民整體的政治過程中，人民政協(xié)為不斷涌現(xiàn)出的新興社會階層提供表達(dá)意愿、參政議政的制度化渠道，對新社會結(jié)構(gòu)條件下重塑人民整體發(fā)揮著不可替代的作用。黨的二十大報告也因此強(qiáng)調(diào)，“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合，堅持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，加強(qiáng)制度化、規(guī)范化、程序化等功能建設(shè)，提高深度協(xié)商互動、意見充分表達(dá)、廣泛凝聚共識水平，完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機(jī)制。”基層協(xié)商民主與人民代表大會制度的銜接，其目的在于使個體人民的意志向整體人民的意志轉(zhuǎn)化。人民政協(xié)在這個銜接鏈條中，起著建塑人民整體的作用。為使人民政協(xié)的建塑功能常態(tài)化、機(jī)制化，必須做到：第一，建立政協(xié)組織向基層延伸的法律保障。十八大以來，各地政協(xié)不斷嘗試向基層延伸，例如設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政協(xié)工作委員會，建立同人民群眾的緊密關(guān)系，與基層協(xié)商民主交融互動，取得了明顯的成效。應(yīng)將這種經(jīng)驗推廣用立法的形式固定下來。唯有政協(xié)組織下沉到基層，政協(xié)協(xié)商才能提煉出協(xié)商議題，才能避免向人大提出的政協(xié)提案出現(xiàn)“下不著地”的問題。第二，確立階層、界別劃分的法律標(biāo)準(zhǔn)。增強(qiáng)政協(xié)階層、界別的代表性，是廣納新時期的“新群眾”之前提。唯有確立階層、界別劃分的法律標(biāo)準(zhǔn)，才能妥善、合理地區(qū)分特定群體的利益要求，保證特定群體的代表性。在確保政協(xié)階層、界別的代表性之前提下，政協(xié)協(xié)商才能夠提煉出不同的群體意愿，從而為人民代表大會決策輸送出整合的民意。

2.確立政協(xié)協(xié)商與人大決策聯(lián)系的程序機(jī)制

如前所述，人民代表大會制度與政協(xié)協(xié)商主要通過兩種方式發(fā)生關(guān)聯(lián)，即政協(xié)就重大決策問題向人民代表大會提案，以及政協(xié)委員列席人民代表大會會議。政協(xié)協(xié)商與人民代表大會決策的結(jié)合，構(gòu)成了基層協(xié)商民主實踐的政治基礎(chǔ)和制度資源。〔70〕基層政協(xié)依托“界別+區(qū)域”的履職平臺，可借助民主黨派或者無黨派人士主要作為各行業(yè)的精英人士身份，就各行業(yè)的某些重要問題進(jìn)行調(diào)研，形成專業(yè)性的協(xié)商意見。政協(xié)協(xié)商與人大決策的實質(zhì)性關(guān)聯(lián)應(yīng)程序化、法治化，具體的實現(xiàn)路徑為：首先，立法明確政協(xié)協(xié)商結(jié)果轉(zhuǎn)化為人大議案的程序機(jī)制。以法的形式規(guī)定政協(xié)協(xié)商為人大重大決策的前置環(huán)節(jié)，使政協(xié)協(xié)商結(jié)果納入人大議案、政協(xié)提案進(jìn)入到人大決策程序獲得法治保障。其次，立法保障政協(xié)協(xié)商在人大決策中的實質(zhì)作用。政協(xié)協(xié)商在人大決策中不僅僅是政策咨詢或建議，而應(yīng)在決策程序中具有實質(zhì)性作用。為此，要落實《意見》提出的健全知情明政機(jī)制、專題報告會機(jī)制、協(xié)商反饋機(jī)制等要求，使政協(xié)協(xié)商過程與人大決策的內(nèi)在聯(lián)系機(jī)制化、程序化。同時，還可引入政協(xié)委員異議制度等進(jìn)一步強(qiáng)化政協(xié)協(xié)商在人大決策中的地位。

(五)社會組織協(xié)商與人大制度的連接

當(dāng)前我國社會組織影響人大的制度渠道還不夠暢通，主要表現(xiàn)為社會組織在人大中的代表數(shù)量偏低、影響力不大，即使社會組織的負(fù)責(zé)人能夠進(jìn)入人大，也無法對人大產(chǎn)生有效的影響。這與全過程人民民主的建設(shè)要求明顯不相適應(yīng)。

1.健全社會組織與人大代表的溝通機(jī)制

基層特定利益群體以社會組織為中介反映意見、表達(dá)利益，參與政權(quán)機(jī)關(guān)的重大決策是發(fā)展全過程人民民主的重要方面。人民代表大會制度是我國社會組織參與國家政治生活、進(jìn)行協(xié)商民主的重要平臺。為此，要建立社會組織協(xié)商與人民代表大會制度的關(guān)聯(lián)，其中最重要的是，建立社會組織與人大代表的常態(tài)化溝通、協(xié)商機(jī)制，規(guī)定凡涉及特定群體利益的問題，社會組織應(yīng)以對話協(xié)商、專題視察和專題調(diào)研等方式，定期與人大代表進(jìn)行溝通聯(lián)絡(luò)、定期向人大代表匯報工作，共同研究、推動問題的解決。同時，要建立人大代表履職的界別分組制度，使人大代表與反映特定群體利益的社會組織代表溝通協(xié)商制度化。

2.完善社會組織參與人大決策的程序機(jī)制

我國“十四五”發(fā)展規(guī)劃明確指出：“保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策……制定事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大政策，要采取座談會、聽證會、公開征求社會意見、民意調(diào)查等多種方式廣泛聽取意見建議，涉及特定群體利益的政策，還要與相關(guān)人民團(tuán)體、社會組織以及群眾代表溝通協(xié)商。”〔71〕基層很多涉及群眾切身利益的重大決策，是由人大作出的，為落實“十四五”發(fā)展規(guī)劃的要求，應(yīng)使社會組織參與人大決策制度化和程序化。具體來說，應(yīng)規(guī)定人大在作出事關(guān)特定群體利益的重大決定前，與相關(guān)社會組織的代表溝通協(xié)商，聽取其意見和建議，或者說，對于涉及特定群體利益的人大決策，相關(guān)社會組織參與協(xié)商應(yīng)作為其前置程序。同時，建立具有行業(yè)背景和社會組織身份的代表委員直接向人大提交議案，社會組織向人大報送協(xié)商成果(建議議案)的制度，并規(guī)范協(xié)商成果(或議案)采納、落實的反饋機(jī)制以及未獲采納時說明理由的制度。

五、結(jié) 語

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會講話中強(qiáng)調(diào)，要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”。黨的二十大報告進(jìn)一步指出：“我們堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，全面發(fā)展全過程人民民主，社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進(jìn)，社會主義協(xié)商民主廣泛開展，人民當(dāng)家作主更為扎實”。發(fā)展“全過程人民民主”就是要不斷完善我國人民當(dāng)家作主的制度體系，切切實實保證人民民主。在人民當(dāng)家作主制度體系中，“人民代表大會制度保障著黨和人民在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)和主體地位，以最為規(guī)范化的民主聯(lián)系著更廣泛的民主和更秩序的民主”?！?2〕除人民代表大會制度外，基層協(xié)商民主匯集了各種民主渠道和形式。正如彭真同志所言，“上面，全國人大和地方各級人大認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制；下面，基層實行直接民主，凡是關(guān)系群眾利益的事情，由群眾自己當(dāng)家，自己做主，自己決定。上下結(jié)合，就會加快社會主義民主的進(jìn)程?！薄?3〕換言之，人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的結(jié)合，既是直接民主與間接民主的聯(lián)動，又是民主與法治的融合，因而是發(fā)展全過程人民民主，推進(jìn)人民當(dāng)家作主制度化、規(guī)范化和程序化的要求。

具體而言，人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的銜接，是人民代表大會制度運(yùn)行全過程人民民主的具體內(nèi)容，也是人民代表大會制度保障全過程人民民主的法治方式。人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的銜接機(jī)理在于兩者價值同源、功能互補(bǔ)和程序相連，實踐中表現(xiàn)為“人民—執(zhí)政黨—人民代表大會制度”“人民——政府—人民代表大會制度”“人民—人大—人民代表大會制度”“人民—政協(xié)—人民代表大會制度”“人民—社會組織—人民代表大會制度”等法治運(yùn)行形態(tài)。以人民代表大會制度與基層協(xié)商民主的邏輯關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)，激活既有的法治資源，推進(jìn)法治創(chuàng)新和完善法治機(jī)制，是暢通人民民主的全過程通道、保障全過程人民民主的必然路徑。

注釋：

〔1〕〔13〕〔14〕習(xí)近平:《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

〔2〕李小園：《基于制度化的基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展路徑》，《理論導(dǎo)刊》2015年第10期。

〔3〕張佳威：《走向選舉與協(xié)商的復(fù)合：改革開放以來基層民主的變遷——以歷史制度主義為分析視角》，《社會主義研究》2020年第4期；張明軍、易承志:《中國復(fù)合民主的價值及其優(yōu)化邏輯》，《政治學(xué)研究》2017年第2期。

〔4〕〔15〕〔16〕〔29〕〔44〕〔60〕馬一德：《憲法框架下的協(xié)商民主及其法治化路徑》，《中國社會科學(xué)》2016年第9期。

〔5〕陳家剛:《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主重在制度實踐》，《國家治理》2015年第34期；談火生、于曉虹：《中國協(xié)商民主的制度化:議題與挑戰(zhàn)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2017年第6期等。

〔6〕談火生：《混合式代表機(jī)制：中國基層協(xié)商的制度創(chuàng)新》，《浙江社會科學(xué)》2018年第12期；張君:《代表機(jī)制與基層民主治理——以溫嶺澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算為例》，《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2018年第5期等。

〔7〕張鋒：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2019年第6期。

〔8〕〔12〕〔21〕歐陽康、曾異：《國家治理語境中的社會主義協(xié)商民主:認(rèn)識歷程、制度優(yōu)勢及其治理效能轉(zhuǎn)換》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第2期。

〔9〕劉建軍：《人民代表大會制度的成長與國家形態(tài)的更新》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2010年第2期。

〔10〕燕繼榮:《協(xié)商民主的價值和意義》,《科學(xué)社會主義》2006年第6期。

〔11〕習(xí)近平：《在全國政協(xié)新年茶話會上的講話》，《中國政協(xié)》2019年第1期。

〔17〕張賢明：《制度建設(shè)協(xié)同化:國家治理現(xiàn)代化的有效路徑》，《行政論壇》2020年第5期。

〔18〕〔20〕〔37〕佟德志、張安冬：《當(dāng)代西方協(xié)商民主系統(tǒng)轉(zhuǎn)向的困境及復(fù)合趨勢》，《天津社會科學(xué)》2020年第5期。

〔19〕Jane Mansbridge,“Everyday Talk in the Deliberative System”,in Stephen Macedo (eds.),Deliberative Politics:Essays on Democracy and Disagreement,New York:Oxford University Press,1999,p.215.

〔22〕〔34〕陳炳輝:《國家治理復(fù)雜性視野下的協(xié)商民主》,《中國社會科學(xué)》2016年第5期。

〔23〕〔54〕楊云彪：《基層人大創(chuàng)新彰顯憲法精神》，《人大研究》2019年第10期。

〔24〕呂忠梅：《完善縣級政協(xié)參與基層社會治理的體制機(jī)制》，《中國政協(xié)理論研究》2019年第4期。

〔25〕〔英〕巴里·海因斯：《權(quán)力、治理和政治》，《布萊克維爾政治社會學(xué)指南》，李雪、吳玉鑫、趙蔚譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第42-47頁。

〔26〕鄭慧、陳新：《基層協(xié)商民主制度化的推進(jìn)路徑》，《光明日報》2014年3月26日。

〔27〕〔57〕林雪霏、邵梓捷:《地方政府與基層實踐——一個協(xié)商民主的理論分析框架》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2017年第2期。

〔28〕陳家剛：《協(xié)商民主:制度設(shè)計及實踐探索》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。

〔30〕申建林、蔣田鵬:《中國民主政治發(fā)展的“協(xié)商”與“選舉”之辯——兼評“協(xié)商民主優(yōu)先論”》,《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第1期。

〔31〕〔33〕季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，北京：中國法制出版社，2004年，第17、59，17、59頁。

〔32〕金安平、姚傳明：《“協(xié)商民主”：在中國的誤讀、偶合以及創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的可能》，《新視野》2007年第5期。

〔35〕〔德〕哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第380頁。

〔36〕劉俊峰、劉世華:《當(dāng)前我國協(xié)商民主格局及其發(fā)展趨向論析》，《天津大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第5期。

〔38〕陳家剛:《黨的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商民主》,《江漢論壇》2018年第11期。

〔39〕〔41〕〔46〕陳明明、李松：《當(dāng)代中國黨政體制的沿革：路徑與邏輯》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2020年第6期。

〔40〕本書編寫組：《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第19-20頁。

〔42〕王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期。

〔43〕中國共產(chǎn)黨因應(yīng)社會主義協(xié)商民主的廣泛性而帶來的訴求多元化、對協(xié)商結(jié)果進(jìn)行整合和優(yōu)化以保證協(xié)商共識的代表性和公正性。因而，中國共產(chǎn)黨是協(xié)商民主中的核心角色，在具體的協(xié)商過程中承擔(dān)著優(yōu)化協(xié)商結(jié)果、將人民民主具體化為治理實踐的重要職責(zé)。這也是我國社會主義協(xié)商民主與西方國家協(xié)商民主相區(qū)別的顯著特征。參見李傳兵：《社會主義協(xié)商民主的制度邏輯與路徑選擇——兼析中西方協(xié)商民主的制度差異》，《馬克思主義研究》2019年第6期。

〔45〕周會祥：《協(xié)商民主實踐的內(nèi)容與形式探討——以深圳為例》，《特區(qū)實踐與理論》2017年第1期。

〔47〕王芳、陳進(jìn)華：《城市社區(qū)協(xié)商:從基層民主到社區(qū)共治的內(nèi)在邏輯及實踐路徑》，《江海學(xué)刊》2019年第5期。

〔48〕類似問題在國外也存在，如有學(xué)者分析美國基層(社區(qū)公民)治理時指出，一方面，基層政府沒有吸納富有意義的公民參與；另一方面，民選代表提出的政策議程大多與公民的想法相左，且民選代表缺乏有效監(jiān)督政府運(yùn)作的時間和知識。參見〔美〕理查德·C·博克斯:《公民治理:引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》,北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年,第73頁。

〔49〕《意見》指出，政府在重大決策時應(yīng)“堅持社會公眾廣泛參與,加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員以及民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)等的溝通協(xié)商”；如果涉及特定群體利益的,還要“加強(qiáng)與相關(guān)人民團(tuán)體、社會組織以及群眾代表的溝通協(xié)商”。這為代表混合制協(xié)商提出了明確的政策要求。

〔50〕基于代議民主邏輯，人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃，也有權(quán)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，而政府則依據(jù)人大決定進(jìn)行地方管理和社會治理。

〔51〕《張友漁學(xué)術(shù)精華錄》，北京：北京師范學(xué)院出版社，1988年，第458頁。

〔52〕周美雷：《充分釋放人民代表大會制度中協(xié)商民主的功能》，《人大研究》2019年第9期。

〔53〕李蕊:《人大協(xié)商:內(nèi)涵、理論與要素》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2018年第4期。

〔55〕蔡文成：《代表·回應(yīng)·責(zé)任：人大代表制度的政治邏輯》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期。

〔56〕相反，西方協(xié)商民主建立在競爭性的政治生態(tài)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)協(xié)商參與者的交往理性和主體反思，期望通過協(xié)商參與來重新喚起人們的公共參與精神。參見方雷、孟燕：《新中國成立70年來基層協(xié)商民主發(fā)展的歷史邏輯》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報》2019年第5期。

〔58〕參見2005年2月18日頒發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》。

〔59〕〔62〕參見《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見〉》，《人民日報》2015年2月10日。

〔61〕人民團(tuán)體既包括廣義上所稱的政府性人民團(tuán)體，也包括通常狹義所指的草根性社會組織(即非政府性的社會組織)。其中，社會組織協(xié)商指社會組織作為中介橋梁就相關(guān)議題與社會公眾開展的協(xié)商，其在整合個人利益、平衡社會利益方面具有明顯的制度性功能。

〔63〕〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社，2008年，第67-68頁。

〔64〕除類似我國的互動式結(jié)合情形外，西方國家的社會組織協(xié)商與決策機(jī)構(gòu)的銜接，還有其他兩種典型的方式，其一為社會組織協(xié)商直接作為決策制度的一部分,或者說作為政策過程的一個環(huán)節(jié)，與政策制定形成深度聯(lián)系。其二為社會組織協(xié)商獨(dú)立于決策機(jī)構(gòu)，只就特定事項的協(xié)商與決策機(jī)構(gòu)簽訂委托合同。參見談火生、周潔玲：《系統(tǒng)視角下協(xié)商與決策銜接機(jī)制研究——以微型公共領(lǐng)域為中心》，《天津社會科學(xué)》2021年第1期。

〔65〕黃俊堯：《“嵌入式”抑或“體系化”:基層協(xié)商民主的推進(jìn)路徑分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2016年第6期。

〔66〕由于基層事務(wù)的復(fù)雜性以及利益主體的多元性，各種協(xié)商渠道都會匯聚、落地在基層協(xié)商事務(wù)中，成為基層協(xié)商民主的有機(jī)構(gòu)成部分。

〔67〕劉俊杰：《城市社區(qū)協(xié)商民主的現(xiàn)實問題與推進(jìn)路徑——以無錫市城市社區(qū)議事會為例》，《黑龍江社會科學(xué)》2018年第4期。

〔68〕汪仕凱、陸迪秦：《制度構(gòu)成·理論基礎(chǔ)·實踐路徑——習(xí)近平推動人民政協(xié)制度成熟定型的重要論述》，《治理現(xiàn)代化研究》2021年第1期。

〔69〕林尚立：《當(dāng)代中國政治：基礎(chǔ)與發(fā)展》，北京：中國大百科全書出版社，2017年，第324頁。

〔70〕馬一德：《論協(xié)商民主在憲法體制與法治中國建設(shè)中的作用》，《中國社會科學(xué)》2014年第11期。

〔71〕孔繁斌：《全過程民主：政策參與過程優(yōu)化的新情景》，《探索與爭鳴》2020年第12期。

〔72〕肖金明：《新時代人民代表大會制度的創(chuàng)新發(fā)展》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第5期。

〔73〕《全國人大常委會副委員長彭真在六屆全國人大常委會第二十次會議上的講話》，《人民日報》1987年3月17日。