羅興佐,劉天文

彈性治理：鄉(xiāng)村治理中的實(shí)踐創(chuàng)新及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

羅興佐1,劉天文2

（1西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 400120；2華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

近年來，鄉(xiāng)村治理中的制度與實(shí)踐創(chuàng)新十分活躍，彈性治理即是實(shí)踐創(chuàng)新的一種形式。鄉(xiāng)村組織通過雙軌制村干部、靈活的項(xiàng)目運(yùn)作和柔性的政策處理等實(shí)踐創(chuàng)新，調(diào)動村干部的積極性，有效吸納社會力量，化解社會矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)了良好的鄉(xiāng)村治理。彈性治理之所以可能，源于動員機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制的建立和完善。彈性治理雖有一定的合理性，但也有其限度，這要求人們在鄉(xiāng)村治理過程中既不能教條主義，也不能策略主義地執(zhí)行上級政策，而是要在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和具體要求下尋求政策執(zhí)行與實(shí)踐創(chuàng)新之間的平衡。

鄉(xiāng)村治理；彈性治理；雙軌制村干部；政策處理

一、已有研究與本文思路

“彈性治理”（resilience governance）是國外學(xué)者提出的一個(gè)概念，最早出現(xiàn)在B.蓋伊·彼得斯對傳統(tǒng)治理反思而提出的四種政府治理模式中。彈性治理要求政府及其行政機(jī)構(gòu)具有一定的靈活性和適應(yīng)性，能夠根據(jù)環(huán)境的變化進(jìn)行政策調(diào)適，對問題做出靈活地應(yīng)對而非一成不變的舉措[1](pp87-90)。“彈性治理”模式的提出對傳統(tǒng)治理模式帶來極大沖擊，因其具備適應(yīng)性、靈活性、自主性等特點(diǎn)而受到學(xué)界越來越多的關(guān)注，以至于“彈性”似乎是全球治理首選的“時(shí)髦詞”[2](p132)。國外學(xué)者對“彈性治理”的研究主要集中于突發(fā)事件、戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、社會風(fēng)險(xiǎn)等問題的應(yīng)對，如Igor Linkov等人發(fā)現(xiàn)決策者會利用彈性概念來評估和審查系統(tǒng)如何不斷調(diào)整適應(yīng)變化的信息、關(guān)系、目標(biāo)、威脅和其他因素的能力，以適應(yīng)變化特別是那些可能產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果的潛在變化[3]。Riyanti Djalante等人認(rèn)為“彈性治理”所具備的多中心、多層次的機(jī)構(gòu)參與協(xié)作、自組織和網(wǎng)絡(luò)、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新四個(gè)重要特征，有助于提高對自然災(zāi)害的抵御能力[4]。

“彈性治理”概念和理論進(jìn)入中國學(xué)者的視野后，被應(yīng)用到政府治理、機(jī)構(gòu)改革、國家制度、風(fēng)險(xiǎn)治理、基層治理等問題的研究中。綜合來看，已有研究主要集中于以下議題。

一是強(qiáng)調(diào)制度彈性。認(rèn)為制度本身具有脆弱性和滯后性，在面對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化所帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)和矛盾時(shí)顯得無力，公共部門無法及時(shí)化解社會矛盾，抑制社會風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?；诖耍袑W(xué)者在反思制度脆弱性的基礎(chǔ)上，提出要建立起具有制度彈性的國家治理體系，讓其具備回應(yīng)社會風(fēng)險(xiǎn)和化解社會矛盾的動態(tài)適應(yīng)能力[5]。林雪霏在中國扶貧實(shí)踐的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，彈性的制度設(shè)置能夠在很大程度上提升公共部門的資源整合能力，化解政策執(zhí)行僵化以及扶貧資源與目標(biāo)受眾分離的困境[6]。

二是強(qiáng)調(diào)組織/體制彈性。在政府治理過程中，因受到“科層制反功能”（僵化、剛性、低效和自我擴(kuò)張）的影響，組織、機(jī)構(gòu)的效能以及成員的積極性無法發(fā)揮，最終影響治理效能[7](pp249-253)。因此，在反思“科層制反功能”的基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出要建立彈性政府，主張通過不斷地政府機(jī)構(gòu)改革、靈活的組織設(shè)置和定期自我反思等方式來增加政府機(jī)構(gòu)的自主性、靈活性和應(yīng)變能力。如蔣滿元認(rèn)為，由于社會本身具有自我組織性，以致政府組織之永久性既無法解決實(shí)際問題，其控制社會的能力也難以為繼，因此設(shè)置彈性的組織將比固定而永久的組織更易產(chǎn)生良好的結(jié)果[8]。靳文輝認(rèn)為，彈性政府因其具有的靈活性，能夠迅速彌補(bǔ)制度和組織的缺位，保證風(fēng)險(xiǎn)治理中政府的積極和主動[9]。劉圣中認(rèn)為，要推動政府治理模式轉(zhuǎn)變，從原來單一性、強(qiáng)制性的管理模式向建立在溝通、協(xié)商、對話基礎(chǔ)上的“柔性治理”方式轉(zhuǎn)變，這樣才能更好地回應(yīng)社會矛盾和風(fēng)險(xiǎn)[10]。武小龍認(rèn)為，柔性治理可以理解為一種更加人性化的回應(yīng)策略，是社會轉(zhuǎn)型期的適切方案。在回應(yīng)手段上，主要是集軟法、軟權(quán)力、對話、溝通、協(xié)商、情感、心理等技術(shù)于一體的組合機(jī)制，而非硬性、剛性與強(qiáng)制力的回應(yīng)表達(dá)；在回應(yīng)目標(biāo)上，是為了在尊重民眾合理利益訴求的基礎(chǔ)上，達(dá)成公共利益與私人利益的均衡，從而平息糾紛、維持基層社會秩序穩(wěn)定；在回應(yīng)本質(zhì)上，則是一種“非正式”的行動規(guī)范，是基于剛性制度框架下的一種策略調(diào)適[11]。另有學(xué)者從體制出發(fā)，認(rèn)為彈性的體制是基層治理有效的關(guān)鍵，而彈性體制的核心在于體制的韌性和強(qiáng)大的適應(yīng)性。如田先紅認(rèn)為保持一定的體制彈性，才能為基層創(chuàng)新治理機(jī)制營造自主空間；而治理機(jī)制創(chuàng)新反過來又會整合體制資源、激活體制，增加體制的適應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)有效治理[12]。

三是強(qiáng)調(diào)時(shí)間彈性。當(dāng)“自然時(shí)間”向“社會時(shí)間”轉(zhuǎn)化時(shí)，時(shí)間便成為一種社會資源，甚至是治理過程中不可缺少的一個(gè)變量，但當(dāng)前的治理模式恰恰缺乏時(shí)間維度的考量。張康之認(rèn)為時(shí)間資源的稀缺化會對社會治理產(chǎn)生影響，在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)該給予關(guān)注和回應(yīng)[13]。韓志明等認(rèn)為良好的治理樣態(tài)往往都有科學(xué)的時(shí)間方案和比較靈活的“節(jié)奏感”，以保證治理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)[14]。楊雪冬提出國家治理應(yīng)該具備時(shí)間管理的彈性，即在治理過程中，各部門、主體需進(jìn)行時(shí)間協(xié)調(diào)，通過調(diào)整時(shí)間安排、劃分工作階段、明確最后期限等方式來形成彈性的時(shí)間管理，按時(shí)完成治理任務(wù)[15]。

總的來說，學(xué)界對彈性治理進(jìn)行了有益探討，也取得了一些成果，但從研究視角和路徑來看，仍然有許多值得進(jìn)一步探討的問題。一是受國外研究影響，國內(nèi)學(xué)者主要關(guān)注彈性治理模式應(yīng)對社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等突發(fā)性事件的效用，對具體的政策實(shí)踐過程及日常治理關(guān)注不夠。二是已有研究偏重從制度、組織/體制等較為宏觀且橫向的層面去討論彈性治理的特點(diǎn)和效用，缺乏微觀且縱向?qū)用娴挠懻摚驗(yàn)閺椥灾卫聿粌H涉及橫向的制度、組織機(jī)構(gòu)，還涉及縱向的國家與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系等。三是學(xué)界通常將“彈性治理”作為描述性概念使用，缺乏對“彈性治理”的反思。實(shí)際上，在具體的治理實(shí)踐中，彈性治理是有限度的，并非彈性程度越大治理效果就越好，需要我們正確理解和對待。另外，近年來，學(xué)界在探討基層治理創(chuàng)新問題時(shí)，多聚焦于制度創(chuàng)新，對實(shí)踐創(chuàng)新關(guān)注不夠。基于此，本文以某鄉(xiāng)三個(gè)村的村級治理實(shí)踐為案例，分析彈性治理的實(shí)踐過程與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并對彈性治理的效用和限度進(jìn)行討論，以期豐富彈性治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料源于筆者2019年7月6日—25日在浙江省S縣Y鄉(xiāng)的調(diào)查①。資料主要通過與村干部、農(nóng)戶的深度訪談，以及收集村級組織和鄉(xiāng)政府的相關(guān)文件獲取的。Y鄉(xiāng)位于浙江的偏西南地區(qū)，屬浙江欠發(fā)達(dá)地區(qū)。Y鄉(xiāng)總面積83平方公里，現(xiàn)有9個(gè)行政村，79個(gè)自然村，103個(gè)村民小組，2385戶人家，共8525人。

二、彈性治理的實(shí)踐過程

伴隨著資源下沉和治理重心下移，鄉(xiāng)村如何在保證有效自治的同時(shí)又具備承接國家治理目標(biāo)和任務(wù)的能力，是基層治理有效的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村治理中的彈性治理，意指鄉(xiāng)村組織在治理實(shí)踐中，根據(jù)實(shí)際情況，對制度設(shè)置和政策實(shí)施進(jìn)行一定范圍和程度的變通與創(chuàng)新。Y鄉(xiāng)在治理過程中，通過雙軌制村干部、靈活的項(xiàng)目運(yùn)作和柔性的政策處理等實(shí)踐創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的有效治理。

（一）雙軌制村干部

Y鄉(xiāng)是浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后地區(qū)，財(cái)政能力不強(qiáng)。鄉(xiāng)村為了降低治理成本，構(gòu)建了雙軌制村干部結(jié)構(gòu)。雙軌制村干部就是將村干部分為主職干部（即書記、主任和監(jiān)委會主任）和副職干部（包括村三委委員和臨聘干部）兩大類型。不同類型的村干部，其工作職責(zé)、任務(wù)和報(bào)酬均不同。主職干部是全職干部，納入財(cái)政供養(yǎng)；副職干部實(shí)行“點(diǎn)工制”，干一天活領(lǐng)一天工資。以C村為例，村書記的工資4萬元/年，村主任3萬元/年，監(jiān)委會主任2.4萬元/年。副職干部上班一天80元，按實(shí)際上班時(shí)間領(lǐng)取報(bào)酬，因此，副職村干部均為兼業(yè)型村干部。除按規(guī)定設(shè)置崗位的村干部外還有村自聘人員，如會計(jì)，其工資3萬元/年，由村集體發(fā)。主職干部實(shí)行坐班制，2018年開始，書記、主任一年值班240天，監(jiān)委會主任一年值班200天；每天固定值班的5個(gè)人中，書記、主任、監(jiān)委會主任是值班領(lǐng)導(dǎo)，另外還有2個(gè)副職干部值班。值班時(shí)間要求比較彈性，不要求一整天坐在辦公室，值班的內(nèi)容就是到村里巡查以及在村委會辦公室服務(wù)群眾。

（二）靈活的項(xiàng)目運(yùn)作

近年來，進(jìn)入Y鄉(xiāng)村莊的項(xiàng)目資源越來越多，保證項(xiàng)目順利實(shí)施成為村級治理的中心工作之一。從實(shí)踐來看，Y鄉(xiāng)通過靈活的項(xiàng)目運(yùn)作推動項(xiàng)目順利落地。如在項(xiàng)目分配上，既有正式一面，又存在非正式一面。一方面，項(xiàng)目立項(xiàng)是一個(gè)正式的科層化過程，從縣到鄉(xiāng)到村，采用目標(biāo)責(zé)任制管理方式，上級從招標(biāo)到驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)對項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)化、制度化監(jiān)控。另一方面，為保證項(xiàng)目資源有效落地，調(diào)動村干部的積極性，項(xiàng)目運(yùn)作也存在一些非正式環(huán)節(jié)。因?yàn)轫?xiàng)目資源本身的稀缺性，決定了項(xiàng)目是一種競爭性資源。在此背景下，一部分項(xiàng)目需要村干部到各級政府部門去跑，政府則傾向于將項(xiàng)目分配給比較信任的村干部，以保證項(xiàng)目的順利落地，形成了項(xiàng)目分配方式私人化、非正式的一面。

在項(xiàng)目運(yùn)作上，村級有一定的項(xiàng)目自主支配權(quán)。項(xiàng)目制是國家向村莊輸入資源的一種方式，也是國家治理的重要手段[16]，其目的是通過資源輸入激活村莊治理，但村級如果沒有一定的自主支配權(quán)，而僅僅作為協(xié)調(diào)者和配合者，就很難激活村莊治理。就Y鄉(xiāng)而言，不同金額項(xiàng)目的支配權(quán)分別掌握在不同層級的政府手里，同時(shí)也給予村級一定的項(xiàng)目自主支配權(quán)。一般來說，100萬元以上的大項(xiàng)目由縣級招標(biāo)平臺統(tǒng)一招標(biāo)，程序比較嚴(yán)，但是50—100萬元的項(xiàng)目則在鄉(xiāng)級招標(biāo)，鄉(xiāng)政府為了動員村級組織，通常會默認(rèn)地方規(guī)則，有一定的彈性空間；村級自主招標(biāo)的是50萬元及以下的項(xiàng)目（低于1萬元的項(xiàng)目不用招投標(biāo)），村級為節(jié)省招標(biāo)費(fèi)用，仍然統(tǒng)一到鄉(xiāng)里招標(biāo)，但采用“邀標(biāo)—陪標(biāo)”的簡易招標(biāo)方式，可操作空間大。

Y鄉(xiāng)的項(xiàng)目運(yùn)作之所以彈性空間較大，是因?yàn)楫?dāng)?shù)匕汛寮夗?xiàng)目支配權(quán)的資金額度設(shè)定得較高，村莊對50萬元內(nèi)的項(xiàng)目擁有自主支配權(quán)。因?yàn)榇寮壸灾髦涞慕痤~較大，項(xiàng)目中的一部分資金就可以成為村級的活錢，村級可以根據(jù)自己的需求來決定資金的使用，在一定程度上調(diào)動了村干部的積極性，激活了村莊治理。同時(shí)，村級組織為了使項(xiàng)目更好地落地，通常將項(xiàng)目承包給村莊精英，村莊精英再通過自己的熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，消化項(xiàng)目落地中的問題。項(xiàng)目分利秩序向村莊精英擴(kuò)張，一方面可以整合村莊力量，保證項(xiàng)目順利落地；另一方面可以減少村級組織的項(xiàng)目監(jiān)督成本，因?yàn)槭烊岁P(guān)系網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部約束機(jī)制可以對村莊精英形成有效的監(jiān)督和約束。

（三）柔性的政策處理

Y鄉(xiāng)的村級治理基本上圍繞項(xiàng)目展開，但項(xiàng)目落地過程并非一帆風(fēng)順。在這個(gè)過程中，需要村干部與村民進(jìn)行良性互動，對村民進(jìn)行動員。同時(shí)，村級還必須解決征地、賠償、矛盾化解、利益協(xié)調(diào)等問題，當(dāng)?shù)貙⑦@一系列問題的處理過程統(tǒng)稱為“政策處理”?！罢咛幚怼钡暮脡姆从沉舜寮壷卫淼男埽琘鄉(xiāng)通過彈性化的鄉(xiāng)村關(guān)系及柔性的行政任務(wù)和靈活的協(xié)調(diào)方式，解決了項(xiàng)目實(shí)施中的難題。

一是彈性的鄉(xiāng)村關(guān)系。通常來講，鄉(xiāng)村關(guān)系的緊密度影響著村級治理的效果。在Y鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村關(guān)系一直相對平和，鄉(xiāng)對村沒有過高的要求與期待，村對鄉(xiāng)的依賴性也不強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予村級較大的治理自主權(quán)。村級有自主性后，就能夠根據(jù)自身情況將鄉(xiāng)一級的發(fā)展任務(wù)轉(zhuǎn)化為村級治理目標(biāo)，與村莊內(nèi)生發(fā)展需求對接；同時(shí)，在相對彈性的鄉(xiāng)村關(guān)系中，村干部具有一定的自主性，也能提升與村民打交道的能力。

二是柔性的行政任務(wù)。村級治理的彈性空間很大程度上與治理任務(wù)有關(guān)，而治理任務(wù)一般分為硬任務(wù)和軟任務(wù)。硬任務(wù)因?yàn)閺?qiáng)大的行政壓力，村干部基本沒有討價(jià)還價(jià)空間。在Y鄉(xiāng)，鄉(xiāng)一級雖然有很強(qiáng)的發(fā)展動力，但自上而下的硬性行政任務(wù)落到村一級之后會保留一定的彈性空間，即硬任務(wù)背后是軟性要求。當(dāng)前，輸入各村的項(xiàng)目資源越來越多，村里要負(fù)責(zé)土地的征收、賠償，村民利益補(bǔ)償、矛盾協(xié)調(diào)等“政策處理”任務(wù)。鄉(xiāng)里對于這些任務(wù)的考核有一定的靈活性。如修路，若遇到實(shí)在無法解決的釘子戶可以調(diào)整路線，只要最終路線達(dá)到預(yù)先規(guī)劃的80%就符合要求。換句話說，在修路過程中，村干部有20%的彈性空間。有了這個(gè)彈性空間，就算村干部能力較弱，也可以解決項(xiàng)目落地問題。

三是靈活的協(xié)調(diào)方式。項(xiàng)目進(jìn)入村莊后，“政策處理”工作由村組分工完成，村一級負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，村民小組落實(shí)征地利益分配。因此，項(xiàng)目落地過程中涉及的“政策處理”工作很大一部分分配到村民小組，由小組長動員群眾實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地，村一級的項(xiàng)目落地問題便轉(zhuǎn)化為村民小組內(nèi)部的合作問題，小組長基于自我激勵、社會激勵和制度激勵來承擔(dān)“政策處理”的部分成本，同時(shí)用制度化手段和社會制裁對釘子戶形成約束。例如，2019年，A村征地賠償標(biāo)準(zhǔn)為61元/㎡，征地款劃歸村民小組，其中21元/㎡的青苗補(bǔ)貼歸農(nóng)戶，40元/㎡征地補(bǔ)償劃到村民小組，在村民小組內(nèi)均分。這樣一來，土地利益分散到農(nóng)戶和村民小組兩個(gè)主體，極大稀釋了土地利益的密集度，比較容易通過積極分子帶頭、少數(shù)服從多數(shù)的方式達(dá)成一致。

三、彈性治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在Y鄉(xiāng)，彈性治理之所以可能，除了鄉(xiāng)村組織善于根據(jù)本地實(shí)際情況靈活運(yùn)用制度和政策外，還得益于鄉(xiāng)村治理過程中動員機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的建立及有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）動員機(jī)制

動員是鄉(xiāng)村彈性治理的前提。要完成各項(xiàng)治理任務(wù)，鄉(xiāng)村組織必須形成有效的動員機(jī)制，將村莊各種力量動員起來。以項(xiàng)目實(shí)施為例。在Y鄉(xiāng)，無論是項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)，還是政策處理環(huán)節(jié)，都形成了有效的動員機(jī)制。鄉(xiāng)村組織除通過會議（村民大會、黨員大會等）、制度等較為正式的方式動員和組織村民外，還善于利用身份、關(guān)系和利益等非正式方式實(shí)現(xiàn)對村民的動員。

1.身份動員。在治理過程中，村干部運(yùn)用政治組織、政治角色、政治精英等身份資源進(jìn)行動員。如村莊中的黨員、村民代表和退休干部等具備一定的政治性身份，他們所享有的身份與地位賦予其一定的政治性義務(wù)，村干部通常會利用黨員和村民代表這類政治角色來動員群眾、宣傳政策、調(diào)解矛盾等。例如，在項(xiàng)目落地過程中，X村黨員發(fā)揮了重要作用，不僅帶頭調(diào)換土地，還積極主動幫助村干部動員群眾、協(xié)調(diào)矛盾。H村新選舉了一批村民代表來協(xié)助村干部宣傳政策方案、動員村民群眾。L村成立的“老娘舅調(diào)解室”，通過聘請調(diào)解員的方式為“老娘舅”群體賦予一定的政治性身份，以便化解矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)更好地動員。

2.關(guān)系動員。在村級治理中，村干部常常運(yùn)用熟人社會關(guān)系、傳統(tǒng)規(guī)則、文化習(xí)俗等社會資本對村民進(jìn)行動員。以矛盾糾紛的治理為例。L村為了化解矛盾糾紛成立了“老娘舅糾紛調(diào)解室”，“老娘舅”是村莊中具有威信的人物，“情理法”是他們調(diào)解矛盾糾紛的依據(jù)?！扒椤笔侵复迩f社會日常生活中建構(gòu)起來的熟人社會關(guān)系、人情面子、社會規(guī)則等；“理”主要是熟人社會中的一套評判標(biāo)準(zhǔn)；“法”是指具有強(qiáng)制力的國家現(xiàn)代法律。在村莊社會中，村莊矛盾糾紛的調(diào)解需要綜合考慮情、理、法。此外，村級治理中的許多工作也需要借助熟人社會關(guān)系進(jìn)行動員。H村在修筑山道時(shí)，涉及占地、征地等事項(xiàng)，需要對相關(guān)村民做工作，特別是遇到“釘子戶”時(shí)，村干部往往會利用自己的私人關(guān)系來做工作，或是請“釘子戶”的親戚做工作。

3.利益動員。在村級治理中，村干部采用利益驅(qū)使或吸納的方式來進(jìn)行動員。在內(nèi)生社會秩序較弱的原子化地區(qū)，村莊由于缺乏內(nèi)生的社會動員機(jī)制，只能用利益驅(qū)使的方式實(shí)現(xiàn)動員。例如，在稅費(fèi)時(shí)期，為了動員村干部收取“三提五統(tǒng)”費(fèi)用，往往默許村干部在收費(fèi)過程中獲取私利。在資源下鄉(xiāng)背景下，村一級不再面臨收費(fèi)難問題，而是如何將資源、項(xiàng)目順利落地。在項(xiàng)目落地中，如出現(xiàn)“釘子戶”或“硬骨頭”，項(xiàng)目可能被迫暫停。為了解決“釘子戶”和“硬骨頭”，村干部只好給他們一定的好處和利益，以使他們做出讓步。此外，因項(xiàng)目運(yùn)作的市場化邏輯，村干部也會把非體制內(nèi)的社會精英、經(jīng)濟(jì)精英等群體吸納進(jìn)來，這些群體與鄉(xiāng)村干部之間也發(fā)生緊密的利益交織。如此一來，鄉(xiāng)村利益共同體不再是簡單的鄉(xiāng)村兩級主體，還包括多個(gè)社會主體的參與。因?yàn)槔娴木砣耄迩f社會各類主體都在一定程度上被動員起來了。

（二）監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督是規(guī)范鄉(xiāng)村彈性治理的重要環(huán)節(jié)。目前，輸入Y鄉(xiāng)村莊的資源越來越多，利益越來越密集，村級在項(xiàng)目分配過程中擁有一定的自主支配權(quán)，如果沒有對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督，可能出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，造成村級治理失效。Y鄉(xiāng)的監(jiān)督機(jī)制分為制度性監(jiān)督、政治監(jiān)督和社會監(jiān)督[17]。

1.制度性監(jiān)督。村民民主監(jiān)督是中國農(nóng)村村民自治的重要內(nèi)容，也是“五大民主”之一。自村民監(jiān)督委員會（以下簡稱村監(jiān)委）創(chuàng)設(shè)以來，村監(jiān)委成為村級監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的載體。在Y鄉(xiāng)，村監(jiān)委會的職責(zé)主要包括監(jiān)督村級資金的使用情況、扶貧物資的發(fā)放、項(xiàng)目招投標(biāo)、工程決算審核、三資管理、財(cái)務(wù)支出審核、村兩委干部的工作情況等。在監(jiān)督過程中，村監(jiān)委會作為一個(gè)制度性設(shè)置，并不是通過分權(quán)的邏輯來實(shí)現(xiàn)村級權(quán)力的制衡和約束，而是通過完善村民自治制度來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約和規(guī)范，目的是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

2.政治監(jiān)督。雖然制度性設(shè)置能夠在一定程度上規(guī)范和約束村級權(quán)力的運(yùn)作，但制度不是萬能的，制度的運(yùn)作有時(shí)會因人為因素而失去約束作用。在村級治理過程中，僅僅擁有制度性監(jiān)督機(jī)制還不夠，比如當(dāng)村監(jiān)委被作為民主監(jiān)督的主體建立起來時(shí)，人們又會擔(dān)心誰來監(jiān)督村監(jiān)委的問題。實(shí)際上，不僅村監(jiān)委面臨誰來監(jiān)督的問題，村民委員會與村級黨組織同樣也面臨這樣的問題，這就需要制度以外的監(jiān)督機(jī)制來對村級組織進(jìn)行監(jiān)督。從Y鄉(xiāng)來看，除了村監(jiān)委等制度性監(jiān)督機(jī)制外，最有效的監(jiān)督機(jī)制就是政治監(jiān)督。政治監(jiān)督主要以黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)和憲法法律為依據(jù)和標(biāo)尺，重點(diǎn)監(jiān)督黨組織和黨員干部的各類行為。

政治監(jiān)督能夠在村級治理中發(fā)揮作用，主要是因?yàn)椤按迦辈⒎鞘歉髯元?dú)立的組織，而是受黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村級組織。與此同時(shí)，村級組織也受到上級“條線部門”的監(jiān)督，如村支部受鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，村監(jiān)委受鄉(xiāng)紀(jì)委的監(jiān)督。政治監(jiān)督作為鄉(xiāng)村治理過程中的一個(gè)重要監(jiān)督機(jī)制，督促鄉(xiāng)村組織履行自身職責(zé)，推動權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化、合法化和公開化，以防止村級治理過程中的官僚主義和形式主義，以及治理主體不擔(dān)當(dāng)、腐敗、損害公共利益等問題，保障村級治理的有效實(shí)現(xiàn)。

3.社會監(jiān)督。相對于制度性監(jiān)督和政治監(jiān)督，社會監(jiān)督是一種非正式的監(jiān)督機(jī)制，指的是黨委、政府或村級組織以外的社會組織或村民群眾對村級組織及其治理活動進(jìn)行的監(jiān)督。從村莊治理實(shí)際來看，群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督構(gòu)成了村莊社會監(jiān)督的兩大形式。

群眾監(jiān)督指村民通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)等方式對村級治理主體權(quán)力行為的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督，是村級治理監(jiān)督機(jī)制中不可缺少的重要組成部分。Y鄉(xiāng)的村監(jiān)委在實(shí)踐過程中受到許多社會監(jiān)督的約束。首先是比較書面化的監(jiān)督。在村務(wù)公開欄中，村級組織需要公示村里有什么項(xiàng)目、資金是多少、村干部的工資是多少、征地賠償數(shù)額是多少，且張貼時(shí)間較長，便于村民進(jìn)行監(jiān)督。其次是對村監(jiān)委的事后監(jiān)督或事后追責(zé)。村監(jiān)委負(fù)責(zé)的工程質(zhì)量、項(xiàng)目推進(jìn)、財(cái)務(wù)監(jiān)督以及財(cái)務(wù)公開等工作，事后如果被村民舉報(bào)或是查出問題，村監(jiān)委將被追責(zé)。

輿論監(jiān)督是指村民基于村級治理中的某些事項(xiàng)、活動持有趨于一致的信念、意見和態(tài)度，進(jìn)而形成輿論，以達(dá)到監(jiān)督的效果。村莊中的輿論監(jiān)督機(jī)制相對于群眾監(jiān)督可能會弱一些，因?yàn)榇迩f社會是否能夠形成一定的輿論約束力，與村莊社會結(jié)構(gòu)有著密切的聯(lián)系。在共同體意識比較強(qiáng)的村莊，輿論的監(jiān)督作用會比較明顯，而在原子化村莊，輿論的作用則不大。當(dāng)前，因?yàn)榇迩f熟人社會的色彩依然存在，依靠人情、面子、聲望來運(yùn)轉(zhuǎn)的輿論約束機(jī)制依然能夠起到一定的作用。如在項(xiàng)目落地過程中，村莊熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部輿論監(jiān)督機(jī)制可以對村莊精英形成有效的監(jiān)督和約束，促使他們按時(shí)、按質(zhì)、按量完成項(xiàng)目。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過渡階段，過渡型社會必然會面臨更加復(fù)雜、多元的社會問題，為鄉(xiāng)村治理帶來更大的挑戰(zhàn)。在此背景下，鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出治理目標(biāo)與治理需求存在張力、策略性應(yīng)對突出和彈性治理鮮明等多重樣態(tài)[18]。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵在于賦予基層一定的彈性空間，基層擁有了治理的彈性空間，也就具備了一定的自主性，才能根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)有效治理。彈性治理因?yàn)榫哂徐`活、柔性、適應(yīng)性的特點(diǎn)，調(diào)動了村干部積極性、激活了鄉(xiāng)村體制、有效吸納了社會力量、緩解了干群矛盾，逐漸成為鄉(xiāng)村治理中的一種實(shí)踐智慧。

一是調(diào)動了村干部積極性。在鄉(xiāng)村治理過程中，如何調(diào)動村干部積極性、整合干部力量是村級有效治理的關(guān)鍵。從全國范圍來看，村莊主職干部（書記、主任和監(jiān)委會主任）在行政動員和薪酬的激勵下有較高的積極性，如何調(diào)動副職干部的積極性是當(dāng)下的關(guān)鍵。一般來說，副職干部的工資如果與主職干部相差過大，很容易造成副職干部的不滿和消極懈怠。比如湖北省將一肩挑的書記工資提得很高，引起副職干部的強(qiáng)烈不滿，不配合書記工作，甚至出現(xiàn)“一人做事，多人圍觀”現(xiàn)象。Y鄉(xiāng)通過雙軌制村干部創(chuàng)新，有效統(tǒng)合主職干部與副職干部力量，調(diào)動副職干部積極參與村級治理。主職干部拿財(cái)政工資，副職干部拿務(wù)工補(bǔ)貼，按照具體工作量給副職干部發(fā)放報(bào)酬。此外，“輪班制”規(guī)定了村干部的值班時(shí)間，保證副職干部之間收入均衡，有利于調(diào)動全體村干部的積極性。

二是激活了鄉(xiāng)村體制?！班l(xiāng)政村治”是人民公社體制解體后國家對鄉(xiāng)村社會的制度安排。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家資源開始大量進(jìn)入農(nóng)村，在此過程中，許多制度、規(guī)則、技術(shù)進(jìn)入鄉(xiāng)村，村級組織普遍出現(xiàn)了行政化問題，村級自治空間被壓縮。這反映出資源的輸入并沒有激活鄉(xiāng)村自治，而是帶來了村級組織的行政化。從Y鄉(xiāng)的實(shí)踐看，隨著國家資源的下沉，村級組織并沒有因此懸浮，相反通過柔性的行政任務(wù)和靈活的項(xiàng)目運(yùn)作為村級治理創(chuàng)造了較大的自主空間。行政任務(wù)作為外生力量進(jìn)入村莊，村級組織根據(jù)村莊情況有序推進(jìn)，村級組織擁有一定的彈性運(yùn)作空間，村莊治理被進(jìn)一步激活。

三是吸納了社會力量。彈性治理不僅要求“去中心化”[19]，即要推動權(quán)力和資源向基層下沉，還要求多元主體的參與[20]。這是因?yàn)槎嘣黧w參與可以將社會力量和資源整合到治理中，進(jìn)一步釋放治理的壓力，實(shí)現(xiàn)有效治理。Y鄉(xiāng)在靈活的項(xiàng)目運(yùn)作中，通過利益讓渡或擴(kuò)張的方式將體制外的社會精英、經(jīng)濟(jì)精英等吸納到村級治理中。

四是緩解了干群矛盾。一般來講，面對剛性的政策和任務(wù)，村干部不得不采取一些強(qiáng)制性的治理方式，以保證政策的落地和任務(wù)的完成。在此過程中，因?yàn)橹卫硎侄?、方式相對?qiáng)勢，容易激化干群矛盾。另外，剛性的政策和任務(wù)不僅沒有給村干部帶來自主空間，反而會給村民特別是釘子戶營造較大的博弈空間。這樣一來，村莊既不能按時(shí)完成任務(wù)，還會增加治理成本。在Y鄉(xiāng)，村級治理過程能夠緩解干群矛盾，有效化解釘子戶問題，很大程度得益于村級擁有彈性的治理空間。如村莊項(xiàng)目落地涉及公共利益和私人利益之間的博弈，但因村級擁有一定的項(xiàng)目自主支配權(quán)，村集體對項(xiàng)目運(yùn)作有一定的彈性空間，釘子戶的博弈空間相對變小，干群關(guān)系總體溫和。

彈性治理在基層治理中的有效性，意味著其具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。首先，政策環(huán)境和村莊環(huán)境差異是促使鄉(xiāng)村治理保持彈性的重要因素。政策環(huán)境可以理解為政策執(zhí)行的寬松程度。一般來說，剛性的政策進(jìn)入基層后，鄉(xiāng)和村基本沒有討價(jià)還價(jià)空間，如原來實(shí)行的計(jì)劃生育和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策。相反，柔性的政策則會給基層保留一定的彈性空間。但是，由于村莊環(huán)境呈現(xiàn)出區(qū)域差異，即使是剛性政策，因受到村莊環(huán)境的影響，也可能被村莊社會中的非正式規(guī)則弱化。比如，農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施在全國都比較強(qiáng)硬，但在Y鄉(xiāng)表現(xiàn)得并不強(qiáng)硬，村一般只能收到80%，剩下的則由鄉(xiāng)里來收取，或鄉(xiāng)村通過其他方式進(jìn)行彌補(bǔ)，鄉(xiāng)村關(guān)系是比較松散、有彈性的。另外，村莊中權(quán)力運(yùn)作的非正式一面，也能在一定程度上弱化剛性的政策要求。

其次，鄉(xiāng)村治理具有人本主義特征，只有做好群眾工作才能抓住人心，只有積累良好的干群關(guān)系才能為治事打好基礎(chǔ)。簡單來說，鄉(xiāng)村治理的核心是要與各種各樣的村民打交道，平衡復(fù)雜的人際關(guān)系。一方面，村莊個(gè)體間的差異非常大，需求和利益混合多元化；另一方面，鄉(xiāng)村兩級受到規(guī)則、體制及資源的約束，這為鄉(xiāng)村治理帶來很大的困境。在此背景下，鄉(xiāng)村想要取得良好的治理效果，就必須以更加靈活、柔性的體制或方式來應(yīng)對復(fù)雜化的村民的治理需求。

再次，彈性治理是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的必然體現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是應(yīng)對鄉(xiāng)村社會各類深層矛盾，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理主體逐漸從單一向多元轉(zhuǎn)變，在治理中越來越強(qiáng)調(diào)多元主體參與。一方面，各種社會力量在承擔(dān)一定的治理任務(wù)的同時(shí)，也分享了一部分國家權(quán)力（治權(quán)）；另一方面，國家權(quán)力或制度在基層運(yùn)行過程中，也在不斷吸納基層社會力量（如村莊社會中的非正式權(quán)力、制度和規(guī)則等）作為治理資源。多元主體的參與使得治理過程不得不摒棄原來“一刀切”的治理方式，轉(zhuǎn)而尋求民主協(xié)商的治理方式，而民主協(xié)商的一個(gè)前提就是要保證基層擁有一定的彈性空間和自主性。

“彈性治理”雖能帶來一定的治理效能，但也有其限度，需要我們正確對待。彈性治理存在一定的限度，即在治理過程中需要彈性的一面，但也不可缺少剛性，治理并非越彈性越好，而是要在剛性與彈性之間尋求平衡。在鄉(xiāng)村治理過程中，保證剛性的一面，主要是為了使政策、制度在大方向上不偏移、在實(shí)踐過程中不變樣，保持政策的合法性和權(quán)威性。一般來說，國家實(shí)行某項(xiàng)政策或制度，都會有共同的目標(biāo)預(yù)期，具有一定的整體性和統(tǒng)一性，不能完全差異化執(zhí)行。完全差異化執(zhí)行，很難實(shí)現(xiàn)政策、制度的預(yù)期統(tǒng)一性目標(biāo)，甚至與預(yù)期目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重偏離，這就要求在治理過程中必須保留剛性的一面。如Y鄉(xiāng)雖然給予村級一定程度的項(xiàng)目自主支配權(quán)，但為了保證項(xiàng)目能夠切實(shí)回應(yīng)村民的需求，避免資源浪費(fèi)或被貪污，又建立起了比較完善的項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制。

“任何現(xiàn)代政府都不能是一個(gè)絕對剛性的政府——一個(gè)完全依靠既定制度和正式規(guī)范的政府”[21](p180)。保持政策或制度的彈性，目的是要給政策的落地或制度的運(yùn)轉(zhuǎn)保留一定的彈性空間，這是因?yàn)榛鶎由鐣Р钊f別，各個(gè)村莊的實(shí)際情況不一，有了彈性空間才能保證政策和制度能夠靈活地根據(jù)村莊實(shí)際執(zhí)行，并最終取得良好成效。基層治理保留一定的彈性空間，能夠賦予基層一定的自主性，有利于基層根據(jù)實(shí)際情況完成相應(yīng)的治理任務(wù)。但如果彈性空間過大，沒有剛性的規(guī)則約束，不僅會導(dǎo)致政策或制度與預(yù)期的目標(biāo)發(fā)生偏離，還會促使地方主義、策略主義等問題的產(chǎn)生，這是需要人們警惕和防范的。

① 2019年7月6日—25日，筆者參加了武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究團(tuán)隊(duì)在浙江省S縣Y鄉(xiāng)3個(gè)村莊的調(diào)研，本文資料來自此次調(diào)研。調(diào)研期間的數(shù)次討論為本研究提供了啟發(fā)，對所有調(diào)研人員和接受訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民表示感謝。

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C912.82

A

1008-4479（2022）06-0096-09

2022-05-19

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下多元化鄉(xiāng)村治理問題研究”（19ZDA114）

羅興佐（1964-），江西吉安人，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理與中國政治；

劉天文（1995-），四川會理人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。

責(zé)任編輯 范瑞光