張金萍，譚譯，嵇艷

1.蘇州市蘇城環(huán)境科技有限責(zé)任公司；2.蘇州市環(huán)境科學(xué)研究所

績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，在優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量等方面起著至關(guān)重要的作用[1]。其核心部分是績效評(píng)價(jià)[2]，即財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，客觀、公正得測(cè)量、分析和評(píng)判項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性。早在2009年，財(cái)政部制定出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），并于2011年修訂。2018年，中共中央、國務(wù)院制定出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，以解決預(yù)算績效管理中存在的突出問題為主線，指導(dǎo)各地加快推進(jìn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系建設(shè)。2020年，財(cái)政部再次修訂《暫行辦法》，形成了《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)行為?？冃ё栽u(píng)價(jià)是績效評(píng)價(jià)的主要組織形式之一，相較于外部評(píng)價(jià)更側(cè)重于績效目標(biāo)完成情況的自我檢驗(yàn)[2]。部門、單位可以通過績效自評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的成效進(jìn)行全面掌握，這有助于查找工作中的不足之處，進(jìn)而提升部門、單位工作效能。

蘇州市全面推行預(yù)算績效管理工作始于2009年。2015年，為進(jìn)一步提高績效管理水平，原蘇州市環(huán)境保護(hù)局開展環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系課題研究，將環(huán)保專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目分為環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控運(yùn)行維護(hù)、污染物總量減排獎(jiǎng)勵(lì)以及生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目四類，優(yōu)化設(shè)置了各項(xiàng)目投入、產(chǎn)出、結(jié)果、影響力四類指標(biāo)。2018年起，根據(jù)市財(cái)政局要求，將四類環(huán)保專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目合并為單個(gè)污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目，相關(guān)指標(biāo)進(jìn)一步整合優(yōu)化。本文通過分析2018-2021年度蘇州市污染防治資金績效自評(píng)價(jià)報(bào)告，指出當(dāng)前績效管理中存在的問題，提出提升績效管理水平的合理建議，為預(yù)算部門提供參考。

一、績效管理項(xiàng)目概況

污染防治專項(xiàng)資金主要包括生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理與監(jiān)督、環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控運(yùn)行、評(píng)價(jià)評(píng)估評(píng)審調(diào)查以及市“攻堅(jiān)辦”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)六個(gè)方面（表1），年均涉及子項(xiàng)目35個(gè)、總項(xiàng)目147個(gè)（表2）。根據(jù)表2，2018-2021年調(diào)整資金的項(xiàng)目數(shù)在21-41個(gè)不等，且調(diào)整項(xiàng)目數(shù)呈減少趨勢(shì)，調(diào)整資金受上級(jí)任務(wù)、產(chǎn)品價(jià)格及預(yù)算經(jīng)驗(yàn)等因素影響，除2020年外，其余年份調(diào)整金額均達(dá)400萬以上。

表1 污染防治專項(xiàng)資金主要內(nèi)容和用途

表2 2018-2021年項(xiàng)目、資金構(gòu)成及調(diào)整情況

二、績效指標(biāo)設(shè)置

2018-2021年，蘇州市污染防治資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置為投入、產(chǎn)出、結(jié)果、影響力四大類（表3），各類指標(biāo)總權(quán)重值由蘇州市財(cái)政局統(tǒng)一規(guī)定。

表3 2018-2021年污染防治專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

投入指標(biāo)是績效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)，主要反映資金投入和使用情況，用于考量項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行和到位、資金應(yīng)用結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理規(guī)范等。產(chǎn)出指標(biāo)是從項(xiàng)目所產(chǎn)生的直接影響角度設(shè)定的績效目標(biāo)，通常包括項(xiàng)目完成的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效三個(gè)方面。結(jié)果指標(biāo)是從項(xiàng)目所產(chǎn)生的間接影響角度設(shè)定績效目標(biāo)，主要反映項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的環(huán)境、利益相關(guān)者滿意度等影響，包括各類項(xiàng)目成果報(bào)告數(shù)量、設(shè)備驗(yàn)收率、環(huán)境問題整改率等。影響力指標(biāo)的設(shè)置著眼于項(xiàng)目所產(chǎn)生的中長期影響，包括環(huán)境質(zhì)量、群眾滿意度等。以上四類指標(biāo)中，投入類指標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目類型由財(cái)政局統(tǒng)一制定，其余三類指標(biāo)由預(yù)算部門報(bào)送績效目標(biāo)申報(bào)表經(jīng)財(cái)政部門審核通過后確定，屬于各個(gè)項(xiàng)目的具體指標(biāo)。

從指標(biāo)設(shè)置數(shù)量來看，近年來蘇州市生態(tài)環(huán)境局在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置方面逐步優(yōu)化，總指標(biāo)數(shù)量呈波動(dòng)下降趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在產(chǎn)出類指標(biāo)上。從指標(biāo)設(shè)置內(nèi)容看，指標(biāo)與各子項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，與項(xiàng)目實(shí)施后的績效聯(lián)系緊密度提高。

三、績效管理成效

（一）預(yù)算管理更加規(guī)范

蘇州市生態(tài)環(huán)境局歷來重視項(xiàng)目預(yù)算績效管理，在肩負(fù)繁重工作情況下，一如既往將績效管理工作放在突出位置，逐步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理規(guī)范化。主要表現(xiàn)在：①項(xiàng)目預(yù)算編制更加規(guī)范。蘇州市生態(tài)環(huán)境局每年召開部門預(yù)算編制專題會(huì)議，把支出計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算編制作為重點(diǎn)，相關(guān)處室、單位必須在提供項(xiàng)目申請(qǐng)依據(jù)文件并經(jīng)“貨比三家”的充分詢價(jià)后[3]，填報(bào)項(xiàng)目資金《申請(qǐng)表》和《匯總表》，報(bào)經(jīng)分管局長批準(zhǔn)后發(fā)局財(cái)審處匯總。②項(xiàng)目預(yù)算報(bào)批更加規(guī)范。財(cái)審處將匯總項(xiàng)目分別報(bào)局長辦公會(huì)和市財(cái)政局資規(guī)處對(duì)逐個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審核后編制績效目標(biāo)申報(bào)表，與部門預(yù)算“一上”一并上報(bào)市財(cái)政局審批。③項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整更加規(guī)范。提供調(diào)減調(diào)增項(xiàng)目的依據(jù)材料，將申請(qǐng)調(diào)整的項(xiàng)目及績效目標(biāo)調(diào)整申報(bào)表報(bào)市財(cái)政局審批。2018-2021年，調(diào)整項(xiàng)目數(shù)總體呈減少趨勢(shì)，除了2019年外，預(yù)算執(zhí)行率均保持在98%的高水平上。

（二）項(xiàng)目與績效管理更加協(xié)調(diào)

在各級(jí)黨委、政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作更加重視，廣大群眾期盼良好生態(tài)環(huán)境更加強(qiáng)烈，環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變差”，全局系統(tǒng)面臨史無前例的巨大壓力下，蘇州市生態(tài)環(huán)境局始終堅(jiān)持項(xiàng)目管理與績效管理有機(jī)結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)，項(xiàng)目與績效管理更加協(xié)調(diào)。主要做法有：①秉持“把財(cái)政的錢當(dāng)自己的錢花”的理念，堅(jiān)持“用錢先問效”“低效必問責(zé)”要求，逐步實(shí)現(xiàn)“預(yù)算績效”向“績效預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。②成立內(nèi)部預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，壓緊壓實(shí)績效管理主體責(zé)任，積極構(gòu)建以局機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，支出單位主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，具體經(jīng)辦人為直接責(zé)任人的績效管理體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、預(yù)算的全過程管理與預(yù)算績效的全過程管理同步監(jiān)控、一體推進(jìn)。③執(zhí)行項(xiàng)目進(jìn)展與績效進(jìn)展一起報(bào)送的月進(jìn)度報(bào)制度，通過走訪各處室、單位，及時(shí)跟蹤、督促項(xiàng)目及績效進(jìn)展，實(shí)施兩者的“雙監(jiān)控”。④在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)歷年相關(guān)審計(jì)報(bào)告、內(nèi)審報(bào)告、財(cái)務(wù)抽查、內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)現(xiàn)的問題舉一反三，推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展與績效進(jìn)展的協(xié)同監(jiān)控。

（三）管理制度體系更加健全

蘇州市生態(tài)環(huán)境局結(jié)合局機(jī)關(guān)內(nèi)部控制以及規(guī)范化、專業(yè)化、信息化的“三化”建設(shè)要求，逐步完善管理制度體系，在2017年出臺(tái)了《蘇州市市級(jí)環(huán)境保護(hù)和污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》等9項(xiàng)制度、辦法的基礎(chǔ)上，于2018年出臺(tái)《內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法》等2項(xiàng)制度、辦法，2019年出臺(tái)《進(jìn)一步規(guī)范政府購買服務(wù)的若干意見》等3項(xiàng)制度、辦法，2020年出臺(tái)《蘇州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家?guī)旃芾磙k法（試行）》等4項(xiàng)制度、辦法，2021年出臺(tái)了《市級(jí)財(cái)政預(yù)算績效管理辦法（試行）》，加快了決策、用人、花錢、處罰等行政行為步入法制化軌道，同時(shí)促進(jìn)了績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等預(yù)算績效的全過程監(jiān)控管理進(jìn)入規(guī)范化軌道，使得局財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度體系更加健全。

（四）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量更加優(yōu)化

對(duì)照生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé)看，使用財(cái)政資金最大、最終的績效是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最大程度地改善。在各有關(guān)方面共同努力下，蘇州市生態(tài)環(huán)境局較好地完成了上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門以及市委市政府下達(dá)的深入打好“藍(lán)天、碧水、凈土”三大污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)。2018-2021年，在全市GDP逐年增長的情況下，PM2.5濃度由42微克/立方米逐年下降至28微克/立方米，為江蘇省最優(yōu)；空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率由73.7%逐年上升至85.5%；全市國考、省考斷面水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例由76%逐年提升至92.5%，在江蘇省打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)綜合考核中連續(xù)四年拔得頭籌，全市生態(tài)文明建設(shè)群眾滿意率逐年提升至92%以上。

四、績效管理存在的問題

（一）預(yù)算編制精確化水平仍需提高

雖然每年調(diào)整的項(xiàng)目總體減少，但數(shù)量仍然較多，如2021年，調(diào)減調(diào)增的子項(xiàng)目多達(dá)28個(gè)。部門預(yù)算編制時(shí)間早于上級(jí)下達(dá)當(dāng)年工作計(jì)劃時(shí)間，如2020年10月上旬就須編報(bào)2021年環(huán)保支出計(jì)劃項(xiàng)目，與部門預(yù)算“一上”一并上報(bào)市財(cái)政局，而上級(jí)主管部門直到2021年上半年才下達(dá)當(dāng)年的各項(xiàng)工作計(jì)劃，市生態(tài)環(huán)境局必須據(jù)此再次編制當(dāng)年的各項(xiàng)工作計(jì)劃及項(xiàng)目，時(shí)間上存在明顯的“倒掛”矛盾。因此，各處室、直屬各單位需要進(jìn)一步加強(qiáng)與上級(jí)的溝通，以更加精確地編制預(yù)算，減少調(diào)整量。預(yù)算執(zhí)行率未能穩(wěn)定保持高水平，項(xiàng)目預(yù)算申請(qǐng)精準(zhǔn)性有待提高。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置仍有優(yōu)化空間

一方面，部分指標(biāo)設(shè)置欠規(guī)范，指標(biāo)名稱冗長，不夠精簡(jiǎn)，定義不明確，在評(píng)價(jià)和復(fù)核時(shí)容易造成歧義和誤解。另一方面，個(gè)別指標(biāo)目標(biāo)值設(shè)定較低，實(shí)際完成值遠(yuǎn)超目標(biāo)值，如“發(fā)布文章條數(shù)”“總結(jié)報(bào)告（初稿）、各類檢測(cè)、抽測(cè)報(bào)告”等指標(biāo)，且“滿意率”指標(biāo)連續(xù)多年為同一目標(biāo)值，目標(biāo)值有待優(yōu)化。同時(shí)，未考慮評(píng)價(jià)和復(fù)核時(shí)相對(duì)應(yīng)的支撐材料，個(gè)別指標(biāo)目標(biāo)值難以統(tǒng)計(jì)，評(píng)價(jià)和復(fù)核時(shí)相對(duì)應(yīng)的支撐材料難以對(duì)指標(biāo)完成值進(jìn)行有效支撐。

（三）項(xiàng)目進(jìn)度的監(jiān)督管理有待加強(qiáng)

蘇州市生態(tài)環(huán)境局重視項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度管理，每年開展4-6次月進(jìn)度報(bào)，有助于了解項(xiàng)目進(jìn)度。但進(jìn)度了解主要通過填報(bào)表格，實(shí)地走訪各處室、直屬單位次數(shù)有限，對(duì)于個(gè)別進(jìn)度脫幅較大、目標(biāo)績效難以實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目具體原因掌握不到位，未能及時(shí)對(duì)偏離預(yù)期計(jì)劃的情況進(jìn)行糾正，需要加大項(xiàng)目進(jìn)度的監(jiān)管力度。

五、提升績效管理水平的建議

（一）精確編制項(xiàng)目預(yù)算

一要提醒機(jī)關(guān)各處室、直屬各單位對(duì)上多匯報(bào)蘇州市部門預(yù)算編制的時(shí)限要求，提請(qǐng)上級(jí)部門及早明確、下達(dá)當(dāng)年各項(xiàng)工作計(jì)劃、任務(wù)，盡可能緩解時(shí)間上的“倒掛”矛盾，避免反復(fù)編制項(xiàng)目預(yù)算，提升預(yù)算編制效率。二要對(duì)于預(yù)算金額較高，完成進(jìn)度受國家、省級(jí)政策措施影響較大的項(xiàng)目，應(yīng)在充分調(diào)查和了解的基礎(chǔ)上，全面考慮項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的工作任務(wù)、產(chǎn)品價(jià)格等變化對(duì)項(xiàng)目開展進(jìn)度和資金使用的影響，按照慎重、少額、分年的申請(qǐng)?jiān)瓌t和“貨比三家”的詢價(jià)機(jī)制，更加精準(zhǔn)地制定項(xiàng)目預(yù)算。三是相關(guān)處室、直屬各單位要持續(xù)增強(qiáng)績效意識(shí)，全面、及時(shí)梳理擬申報(bào)來年支出計(jì)劃的項(xiàng)目，盡力做到應(yīng)報(bào)盡報(bào)、不缺不漏，以壓降當(dāng)年子項(xiàng)目中調(diào)整的項(xiàng)目數(shù)量。

（二）優(yōu)化完善部分績效目標(biāo)設(shè)置

績效目標(biāo)是項(xiàng)目實(shí)施的前提和保障，也是績效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。一要規(guī)范設(shè)置指標(biāo)，精簡(jiǎn)指標(biāo)名稱，定義明確，避免造成歧義和誤解。二要科學(xué)確定目標(biāo)值，建議設(shè)置績效目標(biāo)時(shí)，充分結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容，考慮實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的政策變化、任務(wù)變化、價(jià)格變化等因素，使項(xiàng)目實(shí)施后的績效實(shí)際完成值與項(xiàng)目申報(bào)的目標(biāo)值更貼近，更精準(zhǔn)地反映項(xiàng)目產(chǎn)出、結(jié)果的實(shí)際完成值；對(duì)于常年達(dá)標(biāo)、且還有提升空間的指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化，利用目標(biāo)導(dǎo)向，引領(lǐng)項(xiàng)目高效高質(zhì)地完成。四要合理設(shè)定目標(biāo)，要充分考慮目標(biāo)完成值的統(tǒng)計(jì)方式、佐證材料等，確保在評(píng)價(jià)和復(fù)核時(shí)完成值“統(tǒng)計(jì)得出”、佐證材料“拿得出”。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督管理項(xiàng)目進(jìn)度

一要認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)政財(cái)務(wù)、績效管理制度，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算、績效實(shí)行全方位、全流程、全覆蓋的嚴(yán)格管理，將績效管理貫穿于項(xiàng)目實(shí)施管理中，不留盲區(qū)和死角。二要突出問題導(dǎo)向，充分運(yùn)用月進(jìn)度報(bào)中項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，對(duì)實(shí)施進(jìn)度不快、績效進(jìn)展不佳的項(xiàng)目跟蹤問效，加強(qiáng)與對(duì)應(yīng)處室、單位項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)人、責(zé)任人的日常溝通聯(lián)系，及時(shí)掌握、分析進(jìn)展脫幅的項(xiàng)目及原因，對(duì)于存在的問題及時(shí)指出、即知即改。三要對(duì)少數(shù)項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，在客觀分析原因的同時(shí)，及時(shí)與財(cái)政部門溝通，適時(shí)調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算和績效。四要加強(qiáng)考核獎(jiǎng)懲，要將各處室、單位項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用、績效取得等情況納入內(nèi)部當(dāng)年績效考核范圍，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以持續(xù)提高績效管理的質(zhì)量和水平。

六、結(jié)語

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)始終保持高戰(zhàn)略定位，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入不斷加大。做好污染防治專項(xiàng)資金績效管理，對(duì)提高資金使用成效、鞏固污染防治攻堅(jiān)成果具有重要意義。蘇州市生態(tài)環(huán)境局應(yīng)在現(xiàn)有績效管理成效基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高項(xiàng)目預(yù)算編制精確性、完善績效目標(biāo)設(shè)置、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度監(jiān)管，提升績效管理水平，發(fā)揮污染防治專項(xiàng)資金最大效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)協(xié)同并進(jìn)。