徐寧晟 蘇州市相城區(qū)陽澄湖鎮(zhèn)財(cái)政和資產(chǎn)監(jiān)督管理局

引言

預(yù)算管理工作作為基層事業(yè)單位的重要工作內(nèi)容，一方面可以提升事業(yè)單位的內(nèi)控質(zhì)量，另一方面可以對(duì)基層事業(yè)單位的績(jī)效進(jìn)行精確衡量。但是就目前基層事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀而言，存在較多問題急需解決，只有不斷提升預(yù)算管理質(zhì)量，才能夠顯著提升基層事業(yè)單位的社會(huì)服務(wù)水平，發(fā)揮預(yù)算管理工作價(jià)值。

一、新時(shí)期基層事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）提高資金使用效率

第一，基層事業(yè)單位通過開展預(yù)算管理工作，可以對(duì)單位年度支出進(jìn)行有效控制，并結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下一年度的預(yù)算進(jìn)行合理編制，并結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行靈活調(diào)整，借此來優(yōu)化基層事業(yè)單位的支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升基層事業(yè)單位的財(cái)政資金使用效率。第二，基層事業(yè)單位通過落實(shí)預(yù)算監(jiān)督管理工作，可以規(guī)范資金使用行為，及時(shí)調(diào)整預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行差異，切實(shí)提升財(cái)政資金使用效率。

（二）降低單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

基層事業(yè)單位通過落實(shí)預(yù)算管理工作，可以對(duì)各部門的資金支出情況進(jìn)行有效監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金支出環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)，確保資金使用透明公開，最大限度規(guī)避資金使用風(fēng)險(xiǎn)，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高單位運(yùn)營效率

基層事業(yè)單位通過落實(shí)預(yù)算管理工作，可以為各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)支撐，財(cái)務(wù)人員可以通過分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，合理評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從而有效提升基層事業(yè)單位的運(yùn)營效率。

二、基層事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制工作不完善

第一，基層事業(yè)單位采取的預(yù)算編制模式不夠科學(xué)。多數(shù)基層事業(yè)單位采用增量預(yù)算編制方法來開展預(yù)算編制工作，增量預(yù)算編制方法以上一年度的實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)生量為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算期業(yè)務(wù)變化情況、成本動(dòng)因等因素對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。增量預(yù)算編制方法容易受到原有項(xiàng)目的影響，不能合理控制各部門的費(fèi)用支出。對(duì)比其他預(yù)算編制方法，增量預(yù)算編制方法過分關(guān)注事業(yè)單位往期的歷史數(shù)據(jù)，難以對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行合理評(píng)估和分析，容易出現(xiàn)預(yù)算和實(shí)際業(yè)務(wù)相背離的問題。第二，部門溝通不暢。多數(shù)基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理工作存在錯(cuò)誤認(rèn)知，認(rèn)為預(yù)算編制工作是財(cái)政部門的獨(dú)立工作，未能合理引導(dǎo)其他部門積極參與預(yù)算編制工作，事業(yè)單位各部門之間存在溝通壁壘，部門之間的信息通暢度和交互性不足。第三，基層事業(yè)單位的預(yù)算編制任務(wù)繁重。單位預(yù)算編制工作有著嚴(yán)格的周期要求，且事業(yè)單位的預(yù)算編制內(nèi)容較為復(fù)雜，不僅增加了財(cái)務(wù)人員的工作壓力，也削弱了單位預(yù)算編制的精確性。

（二）項(xiàng)目庫建設(shè)有待加強(qiáng)

項(xiàng)目庫作為基層事業(yè)單位預(yù)算管理環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，基層事業(yè)單位結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)情況制定明確的預(yù)算管理目標(biāo)，既要確保項(xiàng)目質(zhì)量，又要對(duì)各部門的預(yù)算支出進(jìn)行合理控制。但是就目前基層事業(yè)單位的項(xiàng)目庫建設(shè)現(xiàn)狀而言，普遍存在項(xiàng)目建設(shè)不完整和不全面等問題。具體體現(xiàn)如下：

第一，基層事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)容清晰度不足。基層事業(yè)單位在構(gòu)建項(xiàng)目庫的過程中，未能做好項(xiàng)目單位和管理單位職責(zé)劃分工作，設(shè)置的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃合理性有待考證。第二，針對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證時(shí)缺乏合理的論證依據(jù)。個(gè)別基層事業(yè)單位的預(yù)算編制和年度規(guī)劃時(shí)間匹配度不足，往往是接收預(yù)算編制通知后就要開始立項(xiàng)，但由于項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間短暫，制定的立項(xiàng)方案也缺乏集體考證，最終導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)可靠性下降。第三，基層事業(yè)單位的支出標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)應(yīng)依據(jù)。個(gè)別事業(yè)單位在開展項(xiàng)目預(yù)算編制工作的過程中過分依賴過往數(shù)據(jù)，未能結(jié)合市場(chǎng)動(dòng)態(tài)變化情況對(duì)預(yù)算內(nèi)容和項(xiàng)目金額進(jìn)行調(diào)整。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束

第一，個(gè)別基層事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)未能做好監(jiān)督和管理工作，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束，對(duì)單位預(yù)算管理工作的開展產(chǎn)生負(fù)面影響?；鶎邮聵I(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算的過程中，沒有嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定合理支出，存在預(yù)算資金使用隨意的問題，極個(gè)別基層事業(yè)單位還存在擠占和挪用預(yù)算資金的行為，難以發(fā)揮預(yù)算管理工作的實(shí)際價(jià)值。第二，雖然多數(shù)基層事業(yè)單位都成立了專門的預(yù)算管理委員會(huì)，但是預(yù)算管理委員會(huì)卻未能發(fā)揮其實(shí)際職能。預(yù)算管理委員會(huì)的管理重心集中于預(yù)算編制、預(yù)算績(jī)效考評(píng)等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行管理質(zhì)量不高。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

第一，基層事業(yè)單位設(shè)置的預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)有待完善。在開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作的過程中，個(gè)別基層事業(yè)單位僅根據(jù)財(cái)政部門設(shè)置的預(yù)算績(jī)效考評(píng)共性指標(biāo)展開考核，降低了預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果的公平性和客觀性，難以準(zhǔn)確反映事業(yè)單位的預(yù)算實(shí)施成效。部分基層事業(yè)單位在設(shè)置預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的過程中，未能將定性指標(biāo)和定量指標(biāo)有效結(jié)合，降低了預(yù)算績(jī)效考核質(zhì)量。第二，基層事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效考評(píng)流于形式。個(gè)別事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作的過程中，采取的考評(píng)模式相對(duì)單一，也沒有設(shè)置可量化的考評(píng)指標(biāo)，降低了考評(píng)結(jié)果的公平性和公正性。第三，基層事業(yè)單位未能合理應(yīng)用預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果。在實(shí)際的預(yù)算績(jī)效考評(píng)環(huán)節(jié)，基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)僅關(guān)注考評(píng)匯報(bào)、反饋結(jié)果，沒有將單位預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果和預(yù)算管理工作有效銜接，降低了預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果應(yīng)用效率，致使實(shí)際的預(yù)算考評(píng)流于形式。

（五）預(yù)算管理信息化建設(shè)不到位

雖然基層事業(yè)單位構(gòu)建了預(yù)算一體化信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行等步驟的有效整合，但是就基層事業(yè)單位的預(yù)算管理信息化建設(shè)現(xiàn)狀而言，依然存在信息化建設(shè)不到位、數(shù)據(jù)分析能力薄弱以及信息共享率不足等問題，制約了基層事業(yè)單位預(yù)算管理工作的有序高效開展，降低了財(cái)務(wù)人員的工作效率。

三、新時(shí)期基層事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化建議

（一）完善預(yù)算編制工作

第一，優(yōu)化預(yù)算管理編制時(shí)間，確保預(yù)算項(xiàng)目和實(shí)際項(xiàng)目時(shí)間合理銜接。通常情況下，基層事業(yè)單位的預(yù)算上報(bào)時(shí)間和各預(yù)算部門下一年度的工作計(jì)劃時(shí)間相吻合，事業(yè)單位各部門在明確下一年度的工作計(jì)劃方案后會(huì)結(jié)合實(shí)際工作開展情況對(duì)項(xiàng)目成本進(jìn)行核算，并結(jié)合核算數(shù)據(jù)提報(bào)預(yù)算資金。鑒于此，基層事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作的過程中，各預(yù)算部門必須充分了解項(xiàng)目計(jì)劃，以此為基礎(chǔ)開展預(yù)算編制工作，確保預(yù)算編制的科學(xué)性，盡量避免調(diào)整預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)。

第二，結(jié)合情況選擇最佳預(yù)算編制方法。在開展預(yù)算編制的過程中，除了要秉承收支平衡原則之外，還要秉承完整性和統(tǒng)一性原則。基層事業(yè)單位的預(yù)算編制內(nèi)容囊括單位全部財(cái)務(wù)收支，相關(guān)工作人員要嚴(yán)格按照收支業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)編制預(yù)算，確保預(yù)算內(nèi)容真實(shí)有效。在編制環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)人員要按照統(tǒng)一的預(yù)算科目、收支標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行編制。

第三，基層事業(yè)單位的預(yù)算編制要求全員參與，事業(yè)單位的各預(yù)算部門要結(jié)合單位戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)預(yù)算的有機(jī)融合，加強(qiáng)部門之間的溝通和交流，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的全面共享。事業(yè)單位還要同步做好原始憑證管理工作，結(jié)合業(yè)務(wù)開展需求，健全憑證管理制度，切實(shí)提升基層事業(yè)單位的財(cái)報(bào)表格編制質(zhì)量，保障財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)

第一，基層事業(yè)單位在建設(shè)項(xiàng)目庫的過程中，要充分利用先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)工具，依托互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)、專家評(píng)估和預(yù)算管理工作，減少外界因素對(duì)項(xiàng)目庫建設(shè)產(chǎn)生的負(fù)面影響?；鶎邮聵I(yè)單位要對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算管理制度進(jìn)行優(yōu)化和完善，在提報(bào)項(xiàng)目之前要做好項(xiàng)目可行性論證工作，各項(xiàng)目入庫前必須經(jīng)過審批，嚴(yán)禁未審批項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目庫。第二，確保項(xiàng)目庫建設(shè)規(guī)范化?；鶎邮聵I(yè)單位可以成立專門的項(xiàng)目庫管理小組，由該小組成員負(fù)責(zé)做好項(xiàng)目程序?qū)彶楹蜕陥?bào)工作，嚴(yán)格按照預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目科學(xué)性和合理性進(jìn)行審查，并同步做好項(xiàng)目入庫監(jiān)督管理工作，及時(shí)清理實(shí)施成效不佳和立項(xiàng)依據(jù)不足的預(yù)算項(xiàng)目。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性約束

第一，結(jié)合實(shí)際情況構(gòu)建預(yù)算跟蹤管理機(jī)制?；鶎邮聵I(yè)單位在開展預(yù)算執(zhí)行工作的過程中，要采取行之有效的對(duì)策，做好對(duì)各預(yù)算部門的預(yù)算資金使用情況的監(jiān)督管理工作，若發(fā)現(xiàn)某部門在使用預(yù)算資金時(shí)存在執(zhí)行進(jìn)度滯緩問題，要及時(shí)向該部門發(fā)出提醒，督促其加速資金分配支出，保障財(cái)政資金使用效率?；鶎邮聵I(yè)單位可設(shè)立“紅線機(jī)制”，在對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的過程中，可根據(jù)預(yù)警情況進(jìn)行有限干預(yù)，嚴(yán)格把控預(yù)算外資金支出行為?；鶎邮聵I(yè)單位的各部門若無特殊情況，不得隨意更改預(yù)算資金使用用途，若年度預(yù)算資金有結(jié)余，要嚴(yán)格按照相關(guān)流程上繳國庫，嚴(yán)防部門私設(shè)“小金庫”。

第二，基層事業(yè)單位要持續(xù)規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序?；鶎邮聵I(yè)單位要做好年度預(yù)算資金和結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌管理工作，若單位某部門連續(xù)兩年未存在預(yù)算資金使用結(jié)余現(xiàn)象，要根據(jù)相關(guān)規(guī)定收回資金，避免資金長(zhǎng)期閑置和沉淀，加劇財(cái)政資金浪費(fèi)。對(duì)于事業(yè)收入、財(cái)政撥款要合理安排，提升結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金使用效率。為進(jìn)一步提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理成效，基層事業(yè)單位可將成本管理理念融入預(yù)算管理環(huán)節(jié)，切實(shí)提升資金使用效率。若事業(yè)單位某一部門需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，要對(duì)預(yù)算調(diào)整原因、合理性進(jìn)行論證分析，審批通過后方能對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。事業(yè)單位還要限制部門的預(yù)算調(diào)整頻次，嚴(yán)禁部門未經(jīng)審批隨意調(diào)整預(yù)算。

（四）科學(xué)應(yīng)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

第一，基層事業(yè)單位要設(shè)置明確的績(jī)效目標(biāo)。①基層事業(yè)單位可按照定量指標(biāo)和定性指標(biāo)結(jié)合的原則設(shè)置績(jī)效目標(biāo)。定量指標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)清晰，可以精確反映預(yù)算績(jī)效考核評(píng)估對(duì)象的實(shí)際情況，削弱績(jī)效評(píng)價(jià)的主觀性。在事業(yè)單位開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的過程中，要盡量以定量指標(biāo)為主，針對(duì)難以量化的定性指標(biāo)，可借助數(shù)字化工具進(jìn)行合理轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步提升績(jī)效考核結(jié)果質(zhì)量。②基層事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)必須秉承“少且精”的原則，過于籠統(tǒng)和全面的指標(biāo)會(huì)對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)權(quán)重產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響考核結(jié)果。因此在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)的過程中，既要突出重點(diǎn)，又要確保指標(biāo)結(jié)構(gòu)單一，以此來有效提升績(jī)效考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。③秉承目標(biāo)一致性原則?；鶎邮聵I(yè)單位設(shè)置的績(jī)效考核指標(biāo)必須符合預(yù)算項(xiàng)目總體指標(biāo)，這樣才能確?？己私Y(jié)果的精確性。

第二，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)工作。基層事業(yè)單位要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)流程進(jìn)行優(yōu)化和完善。例如，基層事業(yè)單位可應(yīng)用事前績(jī)效評(píng)價(jià)方法來提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，從而為后期的預(yù)算安排創(chuàng)造便捷條件。必要時(shí)事業(yè)單位還可以讓第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)介入績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，豐富評(píng)價(jià)內(nèi)容和方法，確保考核評(píng)價(jià)的多元性。

第三，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理人員要重點(diǎn)做好績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)工作，將各部門上一年度的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度的預(yù)算安排依據(jù)。例如，針對(duì)預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果較好的項(xiàng)目可優(yōu)先安排預(yù)算，針對(duì)績(jī)效考核結(jié)果不佳的項(xiàng)目可適度調(diào)減其預(yù)算?；鶎邮聵I(yè)單位還要健全預(yù)算信息公開機(jī)制，通過社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督來確保事業(yè)單位的預(yù)算管理質(zhì)效。

（五）構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

第一，基層事業(yè)單位要積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)工作，借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有效提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平。基層事業(yè)單位管理層和基層員工要深刻意識(shí)到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用價(jià)值。第二，基層事業(yè)單位內(nèi)部管理人員和財(cái)務(wù)崗工作人員要積極學(xué)習(xí)有關(guān)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的相關(guān)知識(shí)，深化對(duì)系統(tǒng)的了解和認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用頻次，為事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)。第三，由于事業(yè)單位主要面向社會(huì)提供形式多樣的公共服務(wù)，其中部門工作內(nèi)容涉及大量資金和預(yù)算管理工作，加劇了財(cái)務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)，財(cái)務(wù)人員要借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)完成一些重復(fù)性較強(qiáng)的簡(jiǎn)單工作內(nèi)容，將更多的精力投入進(jìn)預(yù)算計(jì)劃制定和預(yù)算執(zhí)行管理環(huán)節(jié)。第四，基層事業(yè)單位必須以技術(shù)為支撐，梳理預(yù)算管理和資金使用環(huán)節(jié)，保障預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以此來提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平。例如，基層事業(yè)單位可借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的集成化處理和云端存儲(chǔ)。

結(jié)語

綜上所述，面對(duì)全新的環(huán)境，基層事業(yè)單位要重點(diǎn)做好預(yù)算管理工作，改變過去落后的預(yù)算管理思想，充分貫徹落實(shí)新會(huì)計(jì)制度下的預(yù)算管理要求，對(duì)基層事業(yè)單位的預(yù)算管理方法、預(yù)算管理模式進(jìn)行優(yōu)化，在實(shí)際的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要結(jié)合單位戰(zhàn)略目標(biāo)選擇對(duì)應(yīng)的預(yù)算編制方法，落實(shí)月度跟進(jìn)管理機(jī)制，嚴(yán)格把控部門收支情況。在預(yù)算績(jī)效考核環(huán)節(jié)，一方面要設(shè)置合理的績(jī)效考核指標(biāo)，優(yōu)化績(jī)效考核流程，另一方面要強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果應(yīng)用?；鶎邮聵I(yè)單位還要積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)工作，為財(cái)務(wù)人員減負(fù)的同時(shí)進(jìn)一步提升預(yù)算管理效率，促進(jìn)基層事業(yè)單位穩(wěn)健發(fā)展。