李松有，肖 薇，唐國龍，李霈遨

(廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006)

2021年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，提出要統(tǒng)籌推進(jìn)實現(xiàn)脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作。2022年，中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》再次強調(diào)，推動脫貧地區(qū)幫扶政策落地見效?？梢妵蚁群蟪雠_了一系列政策文件，其有效銜接只是起步，政策演進(jìn)才剛剛開始。在探索解決好鄉(xiāng)村改革發(fā)展政策問題的過程中，新一輪的駐村工作隊管理部署也隨之成為確保鄉(xiāng)村振興初期探索的工作重點。駐村干部有著組織制度、政策資源、思想認(rèn)知等“天然”的優(yōu)勢，在推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景和目標(biāo)規(guī)劃上具有決定性意義和作用。

但從實踐來看，作為政府權(quán)威“代理人”的駐村干部與代表鄉(xiāng)村自治權(quán)威的村干部以及擁有國家意志的選派單位之間并不是天然耦合關(guān)系，如果政策落實過程中多重管理制度失衡、執(zhí)行角色錯置及多主體互信工作的設(shè)計失當(dāng)，極易發(fā)生幫扶政策脫嵌于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn)，與之相應(yīng)的是單一的政策執(zhí)行模式剛性嵌入鄉(xiāng)村社會治理體系中，駐村干部僅靠落實考核任務(wù)難以解決政策“懸浮化”問題，同時也面臨著自身駐村角色模糊、群眾互信工作虛化等多重困境，引發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生主體力量的排斥和抵制，為構(gòu)建以人民為中心的共治關(guān)系埋下潛在隱憂。因而，如何重構(gòu)村治領(lǐng)域多元行為主體結(jié)構(gòu)與關(guān)系，也成為亟待解決駐村幫扶政策“懸浮化”的主要難題。

一、文獻(xiàn)回顧和問題提出

從根源上，“嵌入”一詞最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波蘭尼首次提出，用于強調(diào)人類經(jīng)濟(jì)行為與社會結(jié)構(gòu)中各種關(guān)系的纏繞狀態(tài)。其后美國學(xué)者馬克·格蘭諾維特對這一概念進(jìn)行系統(tǒng)闡釋，將“嵌入”劃分為結(jié)構(gòu)性嵌入和關(guān)系性嵌入。嵌入性理論為學(xué)界觀察和探析駐村幫扶政策落地奠定了理論基礎(chǔ)。

在理想意義上，嵌入意味著駐村幫扶政策落地不可或缺的一環(huán)。不僅投射出國家意志對鄉(xiāng)村治理的政策銜接，還有效規(guī)避了駐村幫扶脫嵌帶來的風(fēng)險。但是，當(dāng)前駐村幫扶政策問題研究亟需各界予以重視：一是對嵌入治理未能有效整合結(jié)構(gòu)和關(guān)系雙治理的價值研究；二是偏重解決常規(guī)治理實踐過程中的難題，對駐村幫扶政策設(shè)計的合理性關(guān)注不足；三是缺乏對駐村幫扶主體性功能發(fā)揮的討論。因此，本文嘗試以結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入為分析視角，探析廣西武宣縣A村干部駐村中幫扶政策“懸浮”化的問題 ，并提出優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)和提升治理效能的建議。

二、結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入：駐村幫扶“政策懸浮”問題的分析框架

(一)駐村幫扶“政策懸浮”概念闡釋

“懸浮”的概念最早是學(xué)者針對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的問題而提出來的。面對鄉(xiāng)村社會中“懸浮”現(xiàn)象，用來描述國家代理人的制度和鄉(xiāng)村自治制度關(guān)系，呈現(xiàn)了兩者割裂或疏遠(yuǎn)的狀態(tài)。后來，逐漸被廣泛地應(yīng)用到國家政策進(jìn)入基層領(lǐng)域的結(jié)果。當(dāng)前，各界對國家駐村幫扶政策“懸浮”在基層的研究主要有2個層面：一是在鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)化的運行狀態(tài)上，重點關(guān)注鄉(xiāng)村治理實踐中的結(jié)構(gòu)性失衡。高軍龍、寇荷超等學(xué)者分析權(quán)責(zé)倒掛、基層治理合法性內(nèi)卷化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯等，進(jìn)而探析基層政權(quán)“懸浮”現(xiàn)象[5]。錢坤指出組織懸浮、功能錯位和考核錯位是制約外生型社會組織無法真正融入鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵因素[6]。二是在關(guān)系情理格局上，鄉(xiāng)村主體自主性發(fā)揮以非正式化情理關(guān)系占據(jù)村莊主導(dǎo)地位。因此，鄉(xiāng)土人情規(guī)范異化不僅是束縛組織自主性的可能因素，也成為阻礙幫扶政策落地的“陣痛”問題。對此，鄭家豪指明應(yīng)對鄉(xiāng)村秩序的失范與異化關(guān)鍵在于公共規(guī)則與人情制度的互動融合[7]。

以上研究對于國家政策懸浮的結(jié)構(gòu)和關(guān)系等影響因素進(jìn)行了分析，需要更為系統(tǒng)的梳理和總結(jié)。國家駐村幫扶政策“懸浮”既有行政力量嵌入鄉(xiāng)村不適，同時也存在著情感治理的失控。因而，駐村干部在鄉(xiāng)村治理場域中既需要承接縱向的制度安排，把握政策導(dǎo)向；又需要協(xié)同橫向主體統(tǒng)合村情民意，規(guī)范協(xié)助機制，重構(gòu)干群關(guān)系，探索有效的協(xié)同共治的幫扶實踐模式。

(二)結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入：解決駐村幫扶“政策懸浮”問題分析框架

從嵌入的視角分析，嵌入雙方或多方是互動耦合、有機聯(lián)結(jié)[8]。因此，駐村幫扶的政策嵌入目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)鍵取決于駐村幫扶工作的成效，依賴于外部嵌入主體行為和鄉(xiāng)村自生主體的整合機制。也就是說，解決“政策懸浮”問題既要著眼于多方主體在管理制度設(shè)置、制度運行和場域工作的結(jié)構(gòu)性整合程度，又要調(diào)適彼此之間情理聯(lián)系、心理認(rèn)同的關(guān)系融合狀態(tài)。同時，及時回應(yīng)鄉(xiāng)村治理主體的需求，突破鄉(xiāng)村發(fā)展“政策懸浮”的桎梏，從而推進(jìn)駐村幫扶政策貫徹落實。因此，結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入便成為考量影響駐村幫扶落地因素的重要維度(如圖1所示)：

圖1 結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入視角下駐村幫扶“政策懸浮”問題分析框架

選派單位和駐村干部構(gòu)成一種長效的派出依托關(guān)系。但在日常管理工作開展中，駐村干部卻既面臨著派出單位實施駐村跟蹤管理捆綁，影響自選行動發(fā)揮而產(chǎn)生政策執(zhí)行受阻，又面對陌生人際關(guān)系緊張所帶來的駐村思想異化的問題，造成政策環(huán)境束縛和行為主體需要難以支撐現(xiàn)階段依托力量。因此，在面對執(zhí)行任務(wù)的規(guī)定性和村務(wù)管理的復(fù)雜性等多重關(guān)系下，選派單位既要著重駐村管理過程的量化方式，又要注重幫扶成效的評定標(biāo)準(zhǔn)，并采用綜合考察、多元并向方式，及時對駐村干部管理方法進(jìn)行調(diào)整，為駐村幫扶政策落地提供依托基礎(chǔ)。

駐村干部協(xié)助村兩委是國家政策執(zhí)行體系良性發(fā)展的核心。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，駐村干部和村兩委的工作職責(zé)也隨之發(fā)生改變。在此過程中，兩者職責(zé)配置變化的過渡存在一定滯后性，致使雙方的執(zhí)行角色錯置，影響政策執(zhí)行效率和效果。一方面村干部還未適應(yīng)從“指路人”到“領(lǐng)路人”角色轉(zhuǎn)換，很大程度上倒逼駐村干部包攬大部分振興工作；另一方面部分村兩委成員對于政策文件存在誤讀和解讀偏差，致使在工作實施中對于外部主體過分依賴，喪失工作的積極性和創(chuàng)造性。對此，在目標(biāo)協(xié)同發(fā)展內(nèi)在驅(qū)動下，需充分發(fā)揮駐村干部和村干部“互相補充、相互促進(jìn)”關(guān)系，實現(xiàn)行政手段與自治手段深度融合，共同推動村莊的高質(zhì)量發(fā)展。

代表國家力量的駐村干部，積極帶動和引導(dǎo)村民自主性發(fā)揮。就當(dāng)前來看，缺乏有效的互信機制已然成為制約干群關(guān)系的最大難題。究其原因，部分鄉(xiāng)村弱勢群體思想固化和思想素質(zhì)不高，對于政策疏于了解，一定程度上造成部分邊緣群體游離于鄉(xiāng)村政策之外。另外，駐村干部的“雙重身份”讓村民產(chǎn)生了身份意識隔閡和不信任危機，使其政策話語與鄉(xiāng)土文化脫嵌。這就意味著駐村干部首先需要吃透摸透惠民政策，將政策認(rèn)知理念融會貫通到村民生活場域中，傳達(dá)國家意圖；其次積極開展互信工作，與村民建立情感聯(lián)結(jié)，最大限度獲取他們的心理認(rèn)同和信任，促進(jìn)干群關(guān)系和諧。因此，需要針對駐村幫扶政策“懸浮”問題，重構(gòu)駐村幫扶主體結(jié)構(gòu)和關(guān)系，并探索出該政策落地的可行路徑。

一方面，管理者特質(zhì)和內(nèi)部控制機制形成協(xié)同作用共同維護(hù)企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和運營基礎(chǔ)。另一方面，企業(yè)管理者結(jié)合內(nèi)外環(huán)境對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)控結(jié)構(gòu)進(jìn)行綜合優(yōu)化，維護(hù)內(nèi)外信息資源的時效性，并且保證企業(yè)研發(fā)水平、經(jīng)營水平以及人力資本管理效率都能順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，真正意義生提高企業(yè)的市場價值，為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、駐村幫扶“政策懸浮”問題案例呈現(xiàn)：以廣西A村為例

(一)案例村的基本概況

A村位于廣西武宣縣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)東北部，距縣城27公里，全村統(tǒng)計戶數(shù)共611戶1 960人，11個村民小組。全村有耕地面積1 290畝，生態(tài)山林地10 900畝。村莊種植水稻、花生、大豆，還有租聘、養(yǎng)殖雞鴨等副產(chǎn)業(yè)。A村作為武宣縣“十三五”期間重點貧困村，于2018年實現(xiàn)整村脫貧摘帽，2020年徹底消除了絕對貧困，打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)。截至2022年6月，全村建檔立卡脫貧戶133戶，脫貧人口496人。目前納入監(jiān)測戶共計23戶74人，其中未消除風(fēng)險戶15戶43人，已消除風(fēng)險戶8戶31人。目前該村是武宣縣防貧監(jiān)測和幫扶工作任務(wù)較重的脫貧村之一。

自2016年以來，在來賓市黨委和政府大力支持下，在派駐單位P強力幫扶下，在3屆駐村工作隊與村兩委干部的共同努力下，該村因地制宜引進(jìn)百香果、黃皮、姜、辣椒等特色產(chǎn)業(yè)，促使村集體經(jīng)濟(jì)從無到有、由弱到強。截至2021年，該村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模突破30萬，排在武宣縣脫貧村前列。2020年度榮獲“自治區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范點”稱號。同時，近年來駐村干部大力協(xié)助該村黨支部積極推行“星級化”管理模式，自2017年起連續(xù)獲得“四星級黨組織”稱號，使黨建促脫貧、黨建促鄉(xiāng)村振興成效進(jìn)一步凸顯。

雖然該村在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興方面取得了一定成績，但受主客觀因素影響，駐村幫扶政策懸浮化問題依舊突出，影響到政策成效發(fā)揮。在駐村政策執(zhí)行過程中，駐村干部“一肩挑”的角色功能，一方面使得選派單位與駐村干部幫扶目標(biāo)異化，與村委會關(guān)系不明確，致使駐村幫扶工作埋下隱患；另一方面作為行政體系內(nèi)公職人員的駐村干部，也可能會因其雙重身份，面臨多重考核壓力和村民情理考驗，致使其可能出現(xiàn)因心力交瘁而產(chǎn)生畏難情緒的問題。

(二)駐村幫扶”政策懸浮”原因分析

外部嵌入的駐村干部將改變鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理格局和互動秩序，其自身行動也必然會受到村域社會內(nèi)多方主體行為和態(tài)度影響，外部制度性嵌入改變原有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，同時，與村治內(nèi)生主體的關(guān)系如何，將影響到幫扶政策的貫徹實施。因此，本文基于結(jié)構(gòu)與關(guān)系維度，結(jié)合A村調(diào)查進(jìn)行事實分析和理論總結(jié)。

1.選派管理結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致駐村幫扶目標(biāo)異化。目前，選派單位為了保障重點村的幫扶任務(wù)及工作規(guī)范、有序開展，對選派出的干部實行跟蹤管理，層層壓實跟蹤管理責(zé)任，促使駐村干部在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮更大作用。

駐村干部作為國家在基層的代理人，對鄉(xiāng)村治理發(fā)揮常態(tài)化與制度化的影響。選派單位對駐村干部多采用標(biāo)準(zhǔn)化的駐村管理辦法，管理側(cè)重日常量化，弱化幫扶成效的權(quán)重，往往陷入結(jié)構(gòu)和功能行政化的困境。比如駐村干部在面對實際情況中，缺乏靈活性和適應(yīng)性，易導(dǎo)致具體目標(biāo)執(zhí)行不切合實際，影響幫扶任務(wù)的完整性。同時，在精準(zhǔn)幫扶過程中層層加碼的科層化壓力下，以及數(shù)字考核下的技術(shù)治貧要求，駐村工作隊員必須嚴(yán)格貫徹落實考勤及請假制度，保證全天吃住在村，每月駐村時間不少于20天。但是，制約村莊發(fā)展最大的問題是缺乏發(fā)展項目，如果駐村干部一味疲于應(yīng)付在村考核，無暇向外爭取項目資源，外部資源難以進(jìn)村入戶影響幫扶目標(biāo)實現(xiàn)。而且管理制度缺乏個性化的定量管理，導(dǎo)致部分駐村干部只把駐村當(dāng)成謀取政治資本和上升空間的任務(wù)式安排。在行政吸納社會的體制下，顯而易見的是駐村干部管理規(guī)定和個人能力考量的精確度不足，干部駐村行動受到選派單位考核的制約，幫扶工作呈現(xiàn)出目標(biāo)“短、頻、快”，影響到幫扶政策成效可持續(xù)發(fā)揮。

駐村干部制度下沉促成一種“淺嵌低效”的剛性治理，嚴(yán)格規(guī)定工作制度的定量安排一定程度上影響和削弱駐村心理和思想調(diào)適功能發(fā)揮，影響幫扶工作效能。由于駐村干部深受行政邏輯影響，需要警惕工作重心偏移、組織規(guī)則適應(yīng)性差和權(quán)責(zé)失衡等問題，加劇駐村干部參與貧困治理的形式化, 導(dǎo)致村民對國家力量的抱怨和不信任，加劇干群關(guān)系緊張。尤其是他們深陷制度負(fù)荷壓力會對鄉(xiāng)村治理主體功能發(fā)揮產(chǎn)生負(fù)面影響。他們的工作實際上承受著自上而下的多重監(jiān)督和考核壓力[9]。這種“軍令狀”式的幫扶管理機制的沿用，很有可能引起某些駐村干部產(chǎn)生排斥心理。雖然這些問題已經(jīng)得以確認(rèn)并在政策層面得到關(guān)注，但實際中仍然沒有解決駐村干部非行政化心理的異化問題。

2.執(zhí)行角色錯置失位，導(dǎo)致幫扶政策難落地。從角色視角來看，駐村干部在鄉(xiāng)村貧困治理中作為國家代理人、理性行為人等重要角色。在具體實踐中，駐村干部主要承擔(dān)協(xié)助執(zhí)行角色，以發(fā)揮村干部在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的引領(lǐng)助推作用。但由于壓力、角色、規(guī)則和范圍等多重疊加和錯置，影響到幫扶政策的落地。

駐村干部與村兩委共同構(gòu)成鄉(xiāng)村“雙軌并行 ”治理主體。針對駐村主體角色而言，駐村干部和村兩委同時具備參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理行動的能力。從執(zhí)行角色轉(zhuǎn)變來看，駐村干部不再是脫貧攻堅時期的開拓者，當(dāng)前更多扮演的是協(xié)助村兩委工作的協(xié)助者。但是，原有村治理主體害怕喪失村治權(quán)威，對其到來深感排斥。同時，在壓力體制傳導(dǎo)下，代表國家力量的駐村干部和代表自治力量的村兩委并非天然耦合，而是存在二者張力。由于駐村干部或者第一書記嵌入鄉(xiāng)土社會過程中，容易造成對基層村治邊界僭越，易受到鎮(zhèn)村干部“合謀”的結(jié)構(gòu)性排斥，導(dǎo)致駐村干部被邊緣化，逐漸與村民關(guān)系疏離。就政策制定來看，目前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并沒有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對于駐村干部的職責(zé)目標(biāo)難以量化，預(yù)期性指標(biāo)較多，約束性指標(biāo)較少。由此，駐村干部在執(zhí)行政策上，往往把握不準(zhǔn)幫扶“度”，對部分村委干部不作為，常常降低幫扶的標(biāo)準(zhǔn)和底線，造成盲目為村委工作“買單”的現(xiàn)象。這種執(zhí)行角色錯置無疑會削弱村“兩委”的工作積極性、自主性，事事包辦則會占用駐村干部大量時間精力，必然無法聚焦主要任務(wù)，難以聚力攻克駐村政策難題。

相對于駐村主體行為邏輯而言，駐村干部因受技術(shù)與制度等多重要素限制，其嵌入方式和行為還面臨協(xié)調(diào)、責(zé)任和效率等問題。上級政府下派駐村工作隊協(xié)助村委處理各種村務(wù)管理事宜，村干部對此持歡迎和支持的態(tài)度。但對駐村干部來說，作為外來人員進(jìn)入到陌生的村莊與村委共事，由于對各方情況都不了解，面對各種繁雜任務(wù)，難免會產(chǎn)生各種消極心理。例如由于駐村干部對鄉(xiāng)土情懷認(rèn)知不足，歸屬感不強，往往會潛在脫嵌于村治格局，顯然這并不利于順暢開展各項工作。在村治活動開展中，不可避免與村民自治力量發(fā)生博弈，駐村干部也經(jīng)常因不懂村情民況，其想法和建議得不到村委成員的認(rèn)可配合和村民的支持，從而出現(xiàn)畏難心理，影響到幫扶工作推進(jìn)。

3.基層互信工作被虛化，導(dǎo)致駐村幫扶工作低效能。在政策幫扶過程中，除了分析需要結(jié)構(gòu)性規(guī)則和政策可行性等影響之外，還需要關(guān)系嵌入加以協(xié)調(diào)規(guī)范幫扶者和鄉(xiāng)村主體之間的利益矛盾和關(guān)系，這就要求幫扶者必須做足做好互信工作，提高關(guān)系嵌入和既有村治結(jié)構(gòu)的吻合性，以使得幫扶工作效能得到提高。

駐村干部和第一書記是國家對貧困地區(qū)實施幫扶、提升鄉(xiāng)村治理效能而實施的一項重要制度安排。但是，由于許多駐村干部在嵌入中未能剝離出自身的國家身份，在村治場域容易出現(xiàn)“水土不服”，難以與鄉(xiāng)村自治力量形成有效互動關(guān)系。因為駐村干部幫扶行為始終受到地方人情、關(guān)系和地方性知識的制約，很大程度上在交往中與村民表現(xiàn)為相互疏離關(guān)系，影響幫扶工作有序推進(jìn)。比如當(dāng)前駐村干部長期在校學(xué)習(xí)或單位工作，缺乏基層工作經(jīng)驗，鄉(xiāng)土情結(jié)淡薄，不熟悉地方語言，實地考察浮于表面。他們習(xí)慣整日在村委大樓里整理材料工作，不善與村民打交道，對村情民意、幫扶工作推進(jìn)情況一知半解。在向村民宣傳振興工作時張口就是“官話滿堂言”，主動入戶走訪反倒四處碰壁等。不僅干不好駐村工作，影響到駐村干部整體形象，也造成與鄉(xiāng)村群體關(guān)系的情感危機。因而，駐村干部和村民之間缺少互信，制約鄉(xiāng)村工作效能提升，村兩委的不配合和結(jié)構(gòu)抵制、村民的排斥導(dǎo)致駐村幫扶政策難以落地?？梢姡龊瞄L效互信工作是解決關(guān)系僵局、推進(jìn)幫扶工作的首要前提條件。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和發(fā)展，為鄉(xiāng)村村民生活質(zhì)量帶來紅利的同時，也顯現(xiàn)出部分村民仍存在“思想貧困”和“能力貧困”問題，一定程度上阻礙鄉(xiāng)村自主性發(fā)揮。駐村制度的剛性嵌入遭遇到鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)困境，導(dǎo)致干群互信和認(rèn)同關(guān)系難以建立起來。在村莊承接國家政策資源過程中，還時常伴隨村民的不配合，導(dǎo)致國家?guī)头鲰椖侩y以落地、村莊公共品供給低效、農(nóng)民訴求無法滿足等問題。同時，部分村民不能積極利用幫扶資源，只是一味索取，助長村民“等靠要”的思想。另外，邊緣貧困戶的相對剝奪感不斷增強，極易引發(fā)干群之間、村民之間的心理失衡以及主體沖突，不利于鄉(xiāng)村治理績效提升。比如有些村民在行動上或是以與干部在幫扶政策上討價還價的形式來實現(xiàn)自身利益需求，或是憑借自身血緣傳統(tǒng)優(yōu)勢，集結(jié)相鄰親友，制造群眾怨氣，企圖孤立排擠駐村干部，制約駐村工作的進(jìn)程。

四、結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入：解決駐村幫扶“政策懸浮”問題的策略

本研究以廣西A村駐村工作隊駐村幫扶為個案，重點探討駐村幫扶“政策懸浮”問題。那么如何重構(gòu)駐村干部與鄉(xiāng)村自治主體關(guān)系，破除駐村幫扶政策懸浮問題？在此基于結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入視角，提出發(fā)揮駐村幫扶主體功能，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村多元主體共治關(guān)系，踐行群眾路線激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量，促使各類駐村幫扶政策落地。

(一)創(chuàng)新駐村管理結(jié)構(gòu)體系，營造良好的內(nèi)外環(huán)境

1.引入綜合并向管理方式，提升駐村幫扶效能。選派單位要把駐村幫扶工作作為一個重點把握，同業(yè)務(wù)工作一樣重要，不能區(qū)別對待，要做到統(tǒng)一部署和協(xié)同推進(jìn)，并逐步健全駐村工作考核機制。在推進(jìn)幫扶工作中，國家安排要充分考慮駐村干部與派駐單位實際情況，并給予更多支持與保障。在嚴(yán)格執(zhí)行國家和自治區(qū)出臺的駐村幫扶管理政策的同時，結(jié)合本單位、幫扶村實際，對駐村干部采取有針對性的、靈活有效的個性化管理評定規(guī)則，制定科學(xué)而又全面的考核量化指標(biāo)，比如建立健全積分制，將村干部、村民對幫扶成效評價以及駐村干部本人自評列入到評價內(nèi)容。同時，為駐村干部留出足夠時間和精力投入到個人自主學(xué)習(xí)和對政策幫扶深入規(guī)劃和研究中。再者，鼓勵干部融入村級幫扶項目，進(jìn)一步拓展干群協(xié)作的公共空間，同時在關(guān)系協(xié)同中提升鄉(xiāng)村幫扶工作效能。因地制宜地進(jìn)行自主性開發(fā)，挖掘本土資源優(yōu)勢，創(chuàng)新幫扶方法。另外，選派單位要強化全方位監(jiān)督機制，高度重視幫扶工作的進(jìn)展，優(yōu)先提供配套產(chǎn)業(yè)項目、人力資源的補給。同時，選派單位還應(yīng)強化對幫扶村及駐村工作隊的聯(lián)系溝通和工作指導(dǎo)。比如推進(jìn)鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理，主要領(lǐng)導(dǎo)為駐村幫扶主要責(zé)任人，每季度到村督導(dǎo)1次。分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，每月到村督導(dǎo)1次，督導(dǎo)駐村幫扶工作，注重檢驗駐村干部工作成效，進(jìn)而確保政策切實得到落實，從根本上解決政策“懸浮化”難題。

2.嵌入科學(xué)激勵機制，提高駐村干部積極性。駐村干部作為外部嵌入主體，有助于彌補鄉(xiāng)村自治的角色功能不足，進(jìn)而激活鄉(xiāng)村內(nèi)生力量。而駐村工作隊伍的素質(zhì)高低、思想優(yōu)劣、能力強弱，將直接關(guān)系到黨和國家的駐村幫扶方針政策能否在基層貫徹落實。就目前來看，基層干部的激勵困境正日益成為制約干部個人素質(zhì)和能力提升的問題，其關(guān)鍵在于實現(xiàn)干部自身全面發(fā)展的新需求和鄉(xiāng)村振興要求相融合的激勵目標(biāo)[10]。

在全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，駐村干部由上級單位選派到基層開展駐村工作，面對鄉(xiāng)村復(fù)雜環(huán)境與行政工作強度，駐村干部難免產(chǎn)生某些消極和畏難的不良情緒。為了克服這些問題，首先，加強基層黨組織思想教育和政策引領(lǐng)，通過增強駐村干部 “人民至上”的理念，堅持“全面幫扶聚焦振興”的目標(biāo)動力，確保駐村幫扶真正做到目標(biāo)明確、任務(wù)明確、責(zé)任明確、措施明確[11]。同時，各級黨委要注重結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作導(dǎo)向和駐村幫扶榜樣人物事件切入，開展各種題材的黨史學(xué)習(xí)教育，引領(lǐng)駐村干部學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興系列重要講話精神，系統(tǒng)把握不同階段的駐村幫扶的內(nèi)涵發(fā)展和實踐要求，牢固樹立和踐行以人民為中心的工作觀念，激發(fā)駐村干部工作斗志，依靠黨建引領(lǐng)促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

在社會生活中，任何人的任何需求活動，都是基于自身利益滿足所展開的，這就意味著對于任何行動主體的激勵都應(yīng)該兼顧其物質(zhì)訴求與精神需求[12]。在駐村工作期間，待遇報酬偏低逐漸成為駐村干部反映最為強烈的問題，為提高干部工作積極性和創(chuàng)造性，逐步完善駐村工作激勵保障措施。作為駐村干部的上級機關(guān)單位，需要不斷探索完善精神獎勵為主輔之以物質(zhì)獎勵相結(jié)合的激勵政策，試行授予季度性的榮譽模范稱號、表彰表揚，同時結(jié)合獎金、獎品等物質(zhì)獎勵手段。將精神激勵內(nèi)化為行動力量，加強駐村干部的能動性、積極性，使其更有質(zhì)量、更有激情地服務(wù)鄉(xiāng)村。

(二)調(diào)諧協(xié)同共治關(guān)系，強化目標(biāo)驅(qū)動的持續(xù)動力

1.明確駐村干部和村干部責(zé)權(quán)利，促成駐村幫扶工作的良好合作關(guān)系。囿于村治領(lǐng)域，在資源配置、科層體制、角色扮演以及技術(shù)治理等方面較好呈現(xiàn)出駐村干部與村民等多元主體間的關(guān)系問題。研究發(fā)現(xiàn)，駐村干部的外部嵌入并非天然有效,其與村兩委的有效銜接并非易事,亟需駐村干部以關(guān)系嵌入的方式來應(yīng)對村莊既生的結(jié)構(gòu)化排斥[13]。因而，既發(fā)揮村兩委的核心作用，又要鼓勵駐村干部主動協(xié)助村干部開展村治工作，達(dá)到協(xié)同共治的目標(biāo)。

一方面，駐村干部需明確自身的職責(zé)定位，尊重村干部在村務(wù)管理中的主體地位，做到幫扶到位而不越位，走出政策指導(dǎo)為引領(lǐng)的創(chuàng)新發(fā)展路徑。駐村干部在駐村幫扶實踐中將合理的各項制度納入工作范疇，譬如協(xié)商民主制度、推進(jìn)小微權(quán)力清單制度、推動“一村一法律顧問”制度等，切實協(xié)助村兩委解決三農(nóng)發(fā)展問題。同時，駐村干部也需要主動發(fā)揮協(xié)助功能，以尋求村干部工作權(quán)威的支持和配合，與村干部一起完成鄉(xiāng)村規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)振興，共同推動村莊的全方位發(fā)展。此外，根據(jù)有關(guān)駐村管理要求，駐村干部與村兩委密切結(jié)合工作實際，及時細(xì)化雙方的“職責(zé)清單”，推行工作任務(wù)項目管理制度，保障雙方工作計劃有據(jù)可依、有章可循。另一方面，駐村干部要取長補短，與村干部雖在職能上有所分工，各有側(cè)重，但兩者本質(zhì)上是一個整體，在工作上堅持“協(xié)同并進(jìn)”思想，積極發(fā)揮有效協(xié)同治理過程中多元主體各司其職、優(yōu)勢互補及協(xié)同互動的作用。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作中，駐村干部與村兩委成員共同成立“結(jié)對互幫”小組，以此拓展雙方情感認(rèn)同和互動的行動空間。一方面，駐村干部通過理論指導(dǎo)村干部，掌握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀把控、振興工作的相關(guān)理論儲備、振興思想的精神引領(lǐng)等相關(guān)知識，提高工作實踐的科學(xué)性和合理性。另一方面，駐村干部要強化個人業(yè)務(wù)能力實訓(xùn)。村干部則帶領(lǐng)駐村干部熟悉村情民情、掌握群眾工作方法，在互相幫帶中持續(xù)提高綜合素質(zhì)，夯實振興的人才根基。

2.不斷提高駐村干部綜合素質(zhì)，為協(xié)同助力幫扶政策落地提供重要支撐。駐村干部作為駐村幫扶的“帶頭人”、日常工作中的協(xié)助人、方向政策的把關(guān)人，其自身的綜合素質(zhì)關(guān)系到駐村幫扶工作成效高低。因此，駐村干部要在實踐中不斷提高個人的政治素養(yǎng)和理論水平，同時，加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不斷提升個人綜合履職素質(zhì)。在駐村前，上級黨委、政府對駐村干部進(jìn)行全方面、多層次專項培訓(xùn)，聚焦駐村干部的基礎(chǔ)素質(zhì)和適應(yīng)能力的培育。通過開展政策宣講巡講、優(yōu)秀駐村干部交流會、實際走訪學(xué)習(xí)先進(jìn)村的幫扶模式、自主調(diào)研等方式，推動駐村工作隊員轉(zhuǎn)變觀念、熟悉業(yè)務(wù)、提高素質(zhì)。在駐村期間，縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在情感價值上培養(yǎng)駐村干部的責(zé)任意識和服務(wù)精神。通過引入多名市縣領(lǐng)導(dǎo)人掛點本村，不僅對幫扶村整體布局和宏觀發(fā)展作出了方向指導(dǎo)和引領(lǐng)，而且對駐村干部開展定期性思想溝通，傳授駐村經(jīng)驗，解決職位認(rèn)知的偏差，為駐村干部與村干部搭建了合作共治的“橋梁”，提高了治理主體隊伍整體素養(yǎng)和能力。

(三)踐行基層群眾路線，激發(fā)駐村幫扶中的內(nèi)生動力

1.強化情感動員，進(jìn)一步理順駐村幫扶中的干群關(guān)系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)既需要外部行政力量的支持，也需要鄉(xiāng)村內(nèi)生力量的積極參與。駐村干部不斷調(diào)整嵌入策略和嵌入方式，在與村民構(gòu)造的雙軌式治理中找到身份認(rèn)同，并形塑更融洽共生的干群關(guān)系，緩解村域既生的結(jié)構(gòu)化困境。

一方面，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，積極構(gòu)建干群協(xié)同治理關(guān)系。駐村干部應(yīng)注意自身引導(dǎo)式、參與式的角色定位，提高參與鄉(xiāng)村治理工作的效能。積極利用情感治理的方式對村民展開幫扶。在落實“四議兩公開 ”制度、精準(zhǔn)識別貧困戶、公正分配利益資源等方面，通過一線治理方式拉近干群關(guān)系。同時，通過采用尊重村民多元化的情感表達(dá)方式，了解真實的村情民意，幫助村民化解心中積壓的不良情緒，推進(jìn)村民情感轉(zhuǎn)變，真正融入基層群眾，推動了幫扶工作的進(jìn)行[14]。

另一方面，挖掘文化傳統(tǒng)資源，培育村莊凝聚力和公共精神[15]。大力建設(shè)文化設(shè)施和開展文化活動，在傳承和弘揚本土民族文化中，不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式。在尊重群眾意愿的前提下，駐村干部與群眾一道營造共情氛圍，加大對鄉(xiāng)村文化建設(shè)，挖掘本土民族傳統(tǒng)[16]，比如開展德講堂、 道德評議等活動，利用法定節(jié)假日、特定民族的節(jié)慶日、日常休閑時間等，弘揚并積極引導(dǎo)開展豐富多彩的傳統(tǒng)文化活動，既凝聚駐村干部和村民情感共識，培育村民的公共精神，又在融入村莊的同時促進(jìn)原有村治結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

2.及時協(xié)調(diào)捕捉村民訴求，提升駐村幫扶的工作水平。駐村干部堅持“以人民為中心”的工作理念，及時回應(yīng)鄉(xiāng)村群眾主體的訴求，彌補結(jié)構(gòu)嵌入所帶來的裂縫，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理的和諧有序。

首先，促使協(xié)同治理過程中多主體行為與社會需求相匹配是提升幫扶工作效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對信息不對稱，群眾對政策不熟悉等問題，需要駐村干部做好政策宣講工作，打通政策落地最后一公里。作為基層干部，要認(rèn)真研讀黨和國家各項幫扶惠民政策，掌握和領(lǐng)會文件、會議的工作精神，充分利用村級服務(wù)平臺、農(nóng)村書屋、宣傳專欄展、微信群等媒體平臺，做好日常的政策宣傳工作。另外，駐村干部要走進(jìn)田間地頭，增強與村干部、黨員和普通村民之間的日常交流，耐心傾聽和了解群眾所思所需所急，記錄群眾心中的重點難點問題。同時，悉心解讀相關(guān)政策規(guī)定，解答群眾困惑。踐行“想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所難”的宗旨，做好鄉(xiāng)村群體思想“引導(dǎo)者”。

其次，駐村干部需要及時對鄉(xiāng)村群體的幫扶需求進(jìn)行梳理分類，結(jié)合鄉(xiāng)村振興工作要求和政策幫扶措施，分析研判，制定有針對性的方案措施。通過發(fā)展國家和單位幫扶產(chǎn)業(yè)，依托駐村干部將各類資源、政治勢能等傳導(dǎo)至鄉(xiāng)村，為建立駐村干部與群眾信任關(guān)系提供保障。比如通過產(chǎn)業(yè)扶貧增強村莊集體收入，并回饋村民群體，包括慰問村抗美援朝老兵、老黨員、老弱孤寡，促使干群信任關(guān)系的再生產(chǎn)。此外，精準(zhǔn)鎖定有幫扶需求的村民，及時向上級申報批準(zhǔn)，做好“牽線搭橋”工作，確保幫有困難者不掉隊。而對幫扶政策過度依賴的個別村民，駐村干部需要通過與他們嘮家常、嗑農(nóng)作、說民生，同時，對威望較高的老人、相鄰親人進(jìn)行思想勸導(dǎo)、情感動員，以達(dá)到消除“等靠要”的消極思想傾向的目的。

最后，村民自治制度代表國家政權(quán)在鄉(xiāng)土社會重建，對激發(fā)鄉(xiāng)村治理動力具有重要意義。一方面，民主選舉是村民自治制度的奠基石，村民通過直接選舉出當(dāng)家人，確保自身民主得以實施。在現(xiàn)實實施之中，駐村干部仍需要結(jié)合村情，協(xié)助村民在民主選舉中選好“當(dāng)家人”。另一方面，積極落實全過程民主舉措，通過強化村民的主體意識和責(zé)任感，為全體村民持續(xù)參與村莊協(xié)同治理提供重要條件。切實保障不同階層的村民代表反映對本村振興工作和幫扶政策的意見和建議，駐村干部和村兩委集中收集各種反饋信息，再分類歸檔，制定綜合性幫扶目標(biāo)和任務(wù)，采取針對性、階段性的改進(jìn)措施，最終實現(xiàn)幫扶政策的治理效能的提高。

五、結(jié)語

在推進(jìn)新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，駐村干部作為鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的重要主體和“硬核”力量，對于駐村幫扶工作起著關(guān)鍵作用。為準(zhǔn)確認(rèn)識和把握駐村幫扶政策在鄉(xiāng)村社會中的戰(zhàn)略定位，切實回應(yīng)鄉(xiāng)村群眾主體的需求，本文基于廣西A村的駐村工作隊工作績效進(jìn)行調(diào)查,分析當(dāng)前駐村幫扶政策懸浮的困境，比如選派管理失衡、職能角色錯置、互信機制弱化導(dǎo)致鄉(xiāng)村原有的治理結(jié)構(gòu)失衡和關(guān)系形態(tài)異化，使得駐村幫扶政策功能難以發(fā)揮，影響鄉(xiāng)村振興工作推進(jìn)進(jìn)程。本文提出重構(gòu)代表國家行政力量的駐村干部與選派單位和鄉(xiāng)村自治力量的村兩委和村民的關(guān)系，嘗試從結(jié)構(gòu)和關(guān)系雙嵌入視角，探索綜合并向管理、強化情感動員和健全科學(xué)激勵機制等有效路徑，解決駐村幫扶政策目標(biāo)“懸浮”的難題。

總體來說，結(jié)構(gòu)與關(guān)系雙嵌入村莊駐村幫扶工作的具體探討，既在理論層面為國家政策落地和制度設(shè)計工作提供了研究思路，也為窺探鄉(xiāng)村振興規(guī)律提供了微觀視野。但本文仍存在一些不足，選取的案例在研究范圍和層次上具有局限性，后續(xù)可引入其他鄉(xiāng)村典型性案例作為進(jìn)一步對比、驗證。另外，本文重點探討駐村干部與村治主體的行為研究，后續(xù)可以引入黨和政府具體政策實施狀況作為研究素材。本文對涉及到的村情村況的了解和掌握還有待完善，后續(xù)可以運用更豐富的社會調(diào)查方法以達(dá)到對村情發(fā)展和村民意愿的統(tǒng)籌把握、宏觀分析。